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Politique et métropole

 | 
Vincent Hoffmann-Martinot
, 
Jefferey Sellers

Conclusion. La métropolisation de la politique

Vincent Hoffmann-Martinot et Jefferey Sellers

Texte intégral

1Une image claire des transformations transnationales se dégage des chapitres précédents. En Europe de l’Est, en Amérique du Nord et au-delà, les aires métropolitaines deviennent le mode prédominant d’établissements humains. C’est seulement dans des cas exceptionnels, comme la Scandinavie, que moins de la moitié des citoyens résident dans des aires de plus de 200 000 habitants. Ces tendances sont également observables dans les démocraties récentes d’Europe de l’Est ou bien, comme les exemples d’Israël et d’Afrique du Sud en témoignent, dans des régions en développement. Dans les pays qui n’ont pas connu de réformes récentes de fusion systématique des communes, comme la France, l’Allemagne, Israël, la Suisse, le Royaume-Uni ou les États-Unis, la métropolisation s’est aussi traduite par une suburbanisation à grande échelle. Même là où des réformes ont limité la croissance de l’urbanisation en dehors des villes-centres, comme au Canada, en Scandinavie et en Afrique du Sud, l’habitat a eu généralement tendance à se disperser dans les limites des collectivités centrales en expansion.

2Nos analyses montrent qu’une fragmentation géopolitique métropolitaine croissante a souvent été la conséquence de ces changements. De nouvelles concentrations de résidents de la classe moyenne se sont agglomérées à l’extérieur des centres urbains, tandis que les populations pauvres et défavorisées demeurent de façon disproportionnée dans les aires centrales. La polarisation sociospatiale qui en résulte entre résidents du centre et de la banlieue a été systématique dans la majeure partie du Canada, des États-Unis et de la Suisse, et dans un certain nombre de régions de l’Angleterre, de la France, d’Israël, des Pays-Bas et de la Suède. Même dans les régions dont les villes-centres ont conservé une parité socio-économique relative avec leur périphérie, des groupes défavorisés comme les chômeurs, les pauvres ou les minorités ont eu tendance à se regrouper davantage dans les centres que dans les banlieues. Des évolutions semblables émergent dans les plus grandes aires métropolitaines d’Europe de l’Est, et dans celles de Tel-Aviv et de Jérusalem en Israël. En même temps que ces modifications économiques, sociales et spatiales, l’analyse de nos données fait apparaître des changements politiques en cours. Plus prononcée dans les lieux où la polarisation socio-économique est la plus accentuée, une polarisation partisane croissante oppose les banlieues, plus conservatrices ou néolibérales, aux villes-centres plus orientées à gauche.

3Ces évolutions ont des implications majeures pour la politique et la gouvernance. Dans ce chapitre, nous synthétiserons les variations et les convergences nationales, avant d’évoquer les causes possibles des transformations observées.

Les tendances à la métropolisation

4Dans les pays de l’OIM, comme dans la plus grande partie du reste du monde, l’urbanisation n’a cessé d’augmenter au cours des dernières décennies. Dans les années 90, elle atteignait un niveau compris en moyenne entre 70 et 80 % de la population dans les pays les plus développés. Même dans les pays postcommunistes d’Europe de l’Est, ou dans les pays a revenu moyen comme ceux d’Amérique du Sud ou l’Afrique du Sud, la moitié de la population ou davantage vivait dans des espaces considérés comme urbains. La plus grande partie de cette croissance s’est déroulée entre 1950 et 1980. Depuis les années 80, la croissance de la population urbaine dans les pays capitalistes démocratiques établis a souvent été bien plus lente : de 3 % seulement en France, et en Espagne, à pratiquement une croissance nulle en Suède. Bien sûr, ces données sont nationales et ne rendent pas compte pas des variations interrégionales souvent importantes d’évolution et de niveau d’urbanisation. Des disparités très substantielles caractérisent en particulier le Canada, où des provinces comparativement très urbanisées comme l’Alberta, la Colombie-Britannique, l’Ontario et le Québec coexistent avec des parties faiblement urbanisées du territoire fédéral comme le Saskatchewan, le Manitoba, les Provinces maritimes, le Yukon et les Territoires du Nord.

5La résidence métropolitaine est différente de la résidence urbaine ; on peut vivre dans une aire métropolitaine en dehors d’une commune urbaine, ou dans une agglomération urbaine située au-delà des limites métropolitaines. Bien que l’on ne puisse disposer de séries historiques statistiques sur la métropolisation, nos données montrent que celle-ci a largement progressé en même temps que l’urbanisation. Dans la majorité des pays de l’OIM, plus de la moitié des habitants vivent aujourd’hui dans des aires métropolitaines de plus de 200 000 habitants. Les nations les plus métropolisées sont l’Allemagne (84 %), Israël (79 %), les États-Unis (78 %), le Canada (63 %), et, à rebours du « cliché largement répandu du pays bucolique et montagneux de Heidi » (Kübler et Scheuss dans cet ouvrage), la Suisse (73 %). La population est moins concentrée dans les plus grandes métropoles d’un certain nombre de pays à régions densément urbanisées comme l’Espagne (55 %), la France (51 %), les Pays-Bas (50 %), ou l’Afrique du Sud (48 %).

6L’importance des aires métropolitaines reste comparativement plus limitée en Scandinavie, en dépit de ses niveaux élevés d’urbanisation – Norvège (46 %), Suède (32 %) –, et dans les pays d’Europe de l’Est : Pologne (43 %), Hongrie (36 %) et République tchèque (27 %) (figure 1).

Tableau 1. Population urbaine, 1950-2000

1950

1960

1970

1980

1990

2000

Canada
République tchèque
France
Allemagne
Hongrie
Israël
Pays-Bas
Norvège
Pologne
Afrique du Sud
Espagne
Suède
Suisse
Royaume-UniÉtats-Unis

61
41
54
72
39
65
54
50
39
43
52
66
44
79
64

69
46
62
76
43
77
54
50
48
47
57
73
51
78
70

76
52
71
80
49
84
56
65
52
48
66
81
55
77
74

76
75
73
83
57
89
58
71
58
48
73
83
57
88
74

77
75
74
85
62
90
60
72
61
49
75
83
68
89
75

79
74
76
88
64
92
64
76
62
56
76
83
68
89
79

Note : Population urbaine définie comme résidant dans des agglomérations urbaines de plus de 2 000 habitants (2 500 aux États-Unis).
Source : Division de la population des Nations Unies, Rapport sur l’urbanisation mondiale en 2003 (New York, Nations Unies, 2004).

7L’extension des aires métropolitaines n’est pas un phénomène récent. Elle a commencé plus tôt en Amérique du Nord et en Angleterre qu’en France et dans les pays scandinaves. Elle a caractérisé tous les pays considérés dans notre recherche pendant les dernières décennies, sauf la République tchèque et la Hongrie où les plus grandes aires métropolitaines, et en particulier Prague et Budapest, ont connu une légère baisse de population. Ces cas déviants sont la conséquence directe du communisme et de sa chute, et des politiques de décentralisation et de libéralisation qui ont suivi et qui ont mené à un relatif déclin démographique et économique de ces deux capitales. La distribution plus équilibrée de la population entre Varsovie et les autres métropoles et la croissance des zones suburbaines expliquent la spécificité de la Pologne.

8En dehors de la République tchèque et de la Hongrie, la population globale des plus grandes aires métropolitaines n’a cessé d’augmenter au cours des années 90 plus rapidement que dans le reste du pays. Des aires ou des régions auparavant rurales ont été absorbées par les aires métropolitaines en expansion. Les États-Unis en sont un des exemples les plus caractéristiques : la métropolisation s’y est rapidement développée, atteignant des régions jusque-là demeurées en grande partie rurales. Depuis les années 80, les 17 régions métropolitaines néerlandaises ont grandi à un rythme plus élevé que la moyenne nationale. On assiste donc à un renversement du schéma des années 60 et 70, au cours desquelles le taux de croissance des aires métropolitaines était largement inférieur à celui de la population totale des Pays-Bas. La croissance a été encore plus prononcée dans les quatre aires métropolitaines d’Israël entre 1989 et 2002, variant de 38 % dans l’aire métropolitaine de Tel-Aviv à 66 % dans celle de Beer Sheva. En dépit de la relative stagnation démographique de leurs villes-centres, la population des 42 aires métropolitaines françaises témoigne également, à l’exception de Saint-Étienne, d’une augmentation substantielle entre 1990 et 1999, avec des pics à Metz (+ 67 %), Avignon (+ 44 %), ou 28 % à Perpignan. L’expansion des aires métropolitaines se reflète aussi dans l’évolution de leur territoire. En France comme ailleurs, l’augmentation de la population résulte de deux changements : une croissance de la population de 1,5 million d’habitants dans les limites des aires métropolitaines de 1990, et une hausse de 2,3 millions d’habitants vivant dans les nouvelles communes intégrées dans les aires entre 1990 et 1999. Cette extension territoriale atteint une valeur moyenne de 38 %, avec quelques augmentations particulièrement fortes : 50 % à Paris ou à Limoges, 71 % à Toulon et 114 % à Avignon.

Figure 1 Évolution de la population des aires métropolitaines de plus de 200 000 habitants, 1990-2000, en %

Figure 1 Évolution de la population des aires métropolitaines de plus de 200 000 habitants, 1990-2000, en %

Canada : 1996, 2001/Rép. tchèque : 1991, 2001/Angleterre : 2000/France : 1990, 1999/Allemagne : 1989, 2002/Hongrie : 1990, 2001/Israël : 1989, 2002/Pologne : 1993, 2001/Espagne : 1996, 2001/Afrique du Sud : 1996, 2001/Suède : 1990, 2002/États-Unis : 1990, 2000.

9La métropolisation a souvent conduit à davantage de concentration dans un petit groupe de grandes métropoles. C’est évidemment le cas en Israël, où la majeure partie du nord et du centre du pays devient une région métropolitaine en continu – qui ressemble à la Randstad ou la Delta-metropool (Amsterdam, Rotterdam, La Haye, Utrecht, Amersfoort, Dordrecht, Haarlem et Leiden) – incluant la plus grande métropole, Tel-Aviv, et les pôles secondaires de Jérusalem et Haifa. Cette concentration démographique est également manifeste au Canada où la croissance des 5 villes-régions de Toronto, Montréal, Ottawa-Hull, Vancouver-Victoria et Edmonton-Calgary explique 83 % de l’augmentation démographique du pays entre 1991 et 2001. On peut citer d’autres exemples, comme la région de la Ruhr en Allemagne, le couloir Liverpool-Hull en Angleterre et le couloir Washington-Boston aux États-Unis. De nouvelles définitions statistiques comme les Aires statistiques métropolitaines consolidées (ASMC) aux États-Unis ne rendent que partiellement compte de ces évolutions.

Les tendances à la suburbanisation

10La suburbanisation, définie comme la croissance d’un habitat dispersé au-delà des centres urbains, a généralement accompagné la métropolisation. Pour de nombreux chercheurs, notamment américains, ce processus caractérise les aires métropolitaines des États-Unis (par exemple Jackson, 1985 ; Nivola, 1999). Nos analyses montrent qu’il s’est développé dans de nombreux autres pays. Une forte proportion des logements métropolitains se situe aujourd’hui soit à l’extérieur des villes-centres, soit dans les limites de centres étendus et plus dispersés physiquement. Le degré de suburbanisation varie cependant beaucoup d’une nation à l’autre, selon les structures d’urbanisation et les expériences de réforme des gouvernements locaux.

11La figure 2 permet de comparer la proportion de la population métropolitaine vivant en dehors des villes-centres. Les valeurs moyennes nationales tendent à gommer des variations intranationales souvent impressionnantes. En Israël par exemple, le poids de la ville-centre atteint en moyenne 39 %, avec des valeurs proches pour Beer Sheva (40 %) et Haifa (28 %), mais beaucoup plus éloignées à Tel-Aviv (13 %) et Jérusalem (75 %). Dans deux aires aux États-Unis et en Espagne, une autre au Canada, et dans toute l’Afrique du Sud, les villes-centres englobent l’ensemble de l’aire métropolitaine, une situation dans l’ensemble relativement rare.

12Un certain nombre de différences transnationales méritent d’être soulignées :

  1. Dans plusieurs démocraties industrialisées – comme la France, l’Allemagne, la Suisse et les États-Unis –, les banlieues sont en général dominantes au sein des aires métropolitaines. Dans chacun de ces pays, leur poids démographique atteint en moyenne plus de 60 %. Israël fait désormais également partie de cette catégorie. Les Pays-Bas, avec une population suburbaine de 50 %, s’en approchent. L’Allemagne, la Suisse, les Pays-Bas et la France ont connu moins de regroupements systématiques des gouvernements locaux depuis les années 60 qu’un certain nombre de pays d’Europe du Nord. Les trois premiers pays assument aussi l’héritage d’un développement urbain à l’époque médiévale qui s’est opéré à partir d’une « ceinture de villes » (Rokkan, 1975 ; cf. Hohenberg et Lees, 1995) le long des routes du commerce du centre de l’Europe.

  2. Dans un second groupe de démocraties, l’importance des banlieues reste plus modérée. Au Canada, en Angleterre, en Norvège et en Suède, des réformes territoriales ont contribué à maintenir la proportion de leur population entre 30 et 50 % en moyenne. En dehors de l’Angleterre, cette situation remonte aux traditions préindustrielles de petites villes rurales constituant un habitat historiquement moins dense que dans la « ceinture de villes ».

    Figure 2. Évolution de la part de la population métropolitaine vivant dans les banlieues, 1990-2000, en %

    Figure 2. Évolution de la part de la population métropolitaine vivant dans les banlieues, 1990-2000, en %

    Note : Pour l’Afrique du Sud, les quartiers à faible densité des métropoles sont assimilés à des banlieues.
    Canada : 1996, 2001/Rép. tchèque : 1991, 2001/Angleterre : 2000/France : 1999/Allemagne : 1989, 2002/ Hongrie : 1990, 2001/Israël : 1989, 2002/Pologne : 1993, 2001/Espagne : 1996, 2001/Afrique du Sud : 1996, 2001/Suède : 1990, 2002/États-Unis : 1990, 2000.

  3. Les 3 pays d’Europe de l’Est sont encore marqués par l’héritage des politiques communistes qui visaient à concentrer les habitants dans les villes-centres industrielles et à empêcher le développement de centres secondaires à leur périphérie. Les aires métropolitaines d’Europe de l’Est restent fortement monocentriques, mais davantage en Hongrie (75 %) et en République tchèque (70 %) qu’en Pologne (59 %). Dans cette perspective, la Pologne apparaît comme un pays plus décentralisé sur le plan démographique. La plus grande aire métropolitaine n’est pas Varsovie, la capitale, mais Katowice. Les aires polonaises apparaissent comme plus polycentriques. La proportion de la population suburbaine dépasse 60 % dans un tiers d’entre elles – Cracovie, Katowice, Rzeszow, Bielsko-Biala, Rybnik, Walbrzych, Tarnow. Parmi les 4 aires métropolitaines tchèques ou les 6 hongroises, seule Ostrava correspond à cette configuration. En Espagne, l’autoritarisme et le retard du développement économique ont produit une structure analogue de centralisation urbaine. Mais dans ce pays comme en Hongrie la suburbanisation progresse aujourd’hui rapidement.

  4. Enfin, la réforme récente des collectivités locales en Afrique du Sud a été plus radicale que partout ailleurs. Les réformes visant à rejeter l’héritage de l’apartheid ont conduit à fusionner toutes les communes au sein de gouvernements métropolitains uniques. La distinction entre villes-centres et communes périphériques n’a pour cette raison plus lieu d’être.

  • 1 La densité varie aussi beaucoup à l’intérieur de certains de ces pays. Dans les régions les plus de (...)

13Pour les pays dans lesquels elles sont disponibles, les mesures de densité de la population au niveau local permettent d’affiner la comparaison (figure 3)1. Comme ces données le révèlent, la fusion des gouvernements locaux au Canada, en Norvège et en Suède n’a pas en elle-même conduit à une concentration accrue. Si les pays scandinaves ont connu une moindre métropolisation et une croissance suburbaine moins soutenue que d’autres démocraties établies, leurs densités de population métropolitaine se classent parmi les plus basses en Europe. Les densités des villes-centres sont même plus faibles qu’aux États-Unis. En dépit d’un mouvement important de fusion des municipalités, les aires métropolitaines canadiennes conservent des densités relativement fortes dans les villes-centres et modérément élevées dans les banlieues. En Angleterre, les densités urbaines mais aussi suburbaines sont demeurées encore plus importantes.

14Dans les pays dont la population métropolitaine est largement concentrée dans les banlieues, les variations de densité sont substantielles. Aux Pays-Bas et en Suisse, pays caractérisés de longue date par d’importants réseaux de villes, les densités urbaines et suburbaines sont en moyenne élevées. En Allemagne et en France, les densités suburbaines et métropolitaines demeurent comparativement assez basses. Les efforts de la France pour regrouper ses communes n’ont conduit à quasiment aucune modification des limites des villes-centres depuis les années 60. Celles-ci apparaissent en conséquence comme les plus denses à l’échelle internationale, alors que leur périphérie est particulièrement dispersée.

Figure 3. Densité moyenne de la population métropolitaine, 2000

Figure 3. Densité moyenne de la population métropolitaine, 2000

15L’importance de la population vivant en banlieue et le niveau faible des densités aux États-Unis confirment la structure spécifique de l’urbanisation de ce pays. Particulièrement faible dans les banlieues, la densité des villes-centres y est quelque peu inférieure aux valeurs de la majeure partie de l’Europe ou du Canada, mais cependant proche de l’éventail des variations européennes : elle n’est guère éloignée des niveaux allemands, et dépasse même ceux des pays scandinaves. Il est également important de souligner que le niveau faible des densités suburbaines et métropolitaines aux États-Unis résulte en partie d’un artefact statistique. La procédure de délimitation des territoires métropolitains aux États-Unis aboutit à inclure des aires inhabitées plus vastes que dans d’autres pays (voir Sellers dans cet ouvrage). On peut supposer qu’une autre définition conduirait à un rapprochement avec d’autres pays.

16On voit bien que la suburbanisation n’est plus seulement une caractéristique des États-Unis, mais aussi d’un certain nombre de pays européens ainsi que d’Israël. Les pays qui ont adopté des réformes d’ajustement à la croissance suburbaine connaissent de leur côté une dispersion comparable, mais qui s’opère à l’intérieur des limites des villes-centres agrandies. Les aires métropolitaines de plusieurs démocraties européennes plus récentes sont également affectées de plus en plus par un processus de suburbanisation.

La fragmentation géopolitique

17La métropolisation et la suburbanisation entraînent une fragmentation géopolitique, au fur et à mesure qu’un plus grand nombre de personnes choisissent de vivre dans des communes éloignées des villes-centres. Plus leur capacité à se mouvoir et leurs incitations à arbitrer entre différentes localisations sont grandes, plus leur mobilité potentielle entre les communes d’une aire métropolitaine donnée s’accroît. L’extension des systèmes de transports existants (autoroutes, trains et autres moyens de transports collectifs), la recherche d’un habitat individuel moins dense et plus spacieux, et l’intensification de la concurrence entre les gouvernements locaux qui résulte des politiques de décentralisation expliquent en grande partie que de nos jours une proportion croissante de la population des aires métropolitaines vive dans des aires plus diverses et plus fragmentées.

18La première mesure de fragmentation géopolitique est la proportion de la population de la ville-centre dans les aires de plus de 200 000 habitants (figure 4). À l’exception du cas de l’Afrique du Sud, elle est exactement l’inverse des mesures de suburbanisation de la figure 3.

Figure 4. Proportion de la population des villes-centres dans les aires métropolitaines de plus de 200 000 habitants, 2000, en %

Figure 4. Proportion de la population des villes-centres dans les aires métropolitaines de plus de 200 000 habitants, 2000, en %

19Selon cette mesure, Israël fait partie des pays les plus fragmentés sur le plan géopolitique, avec la Suisse (30 %), l’Allemagne (31 %), les États-Unis (34 %) et la France (36 %). Alors que les Pays-Bas se situent sur la ligne des 50 %, les autres pays, c’est-à-dire la majorité de ceux observés ici, se caractérisent par des aires métropolitaines où plus d’habitants continuent à vivre dans les villes-centres que dans les banlieues. Dans les pays ayant fait l’expérience de réformes de regroupement de communes, de grandes parties des territoires des villes-centres sont encore peu densément peuplées, si bien que l’expansion de la population continue à se faire dans les limites de la ville. Ces réformes ont été menées récemment au Canada, où deux tiers des habitants habitent désormais des villes-centres ; la structure institutionnelle actuelle y est désormais complètement différente du modèle dominant aux États-Unis, dans lequel seulement un tiers des résidents métropolitains habite les villes-centres. Dans tous les pays, à l’exception du Canada et de l’Afrique du Sud, on observe depuis les deux dernières décennies une tendance globale au déclin continu du poids démographique de la ville-centre.

20Le nombre de communes pour 100 000 habitants constitue une seconde mesure de fragmentation géopolitique. Plus cet indicateur est élevé pour une aire métropolitaine, plus elle est fragmentée. Ici encore nous utilisons des moyennes nationales, qui sont bien entendu des indicateurs pertinents pour des comparaisons internationales, mais s’avèrent trop globaux pour prendre en considération les variations intranationales (figure 5).

Figure 5. Nombre de communes pour 100 000 habitants dans les aires métropolitaines de plus de 200 000 habitants, 2000

Figure 5. Nombre de communes pour 100 000 habitants dans les aires métropolitaines de plus de 200 000 habitants, 2000

21L’observation de cette figure confirme largement celle de la précédente. Une majorité de pays se caractérise par une forte proportion de la population vivant dans la ville-centre et un petit nombre de communes pour 100 000 habitants. Dans huit d’entre eux, la fragmentation institutionnelle est particulièrement faible avec une valeur inférieure à 5 : il s’agit bien sûr des nations où des fusions de communes sont intervenues récemment, comme le Canada (1) et l’Afrique du Sud (0), ou bien il y a plus longtemps, comme la Suède et les Pays-Bas (2), la Pologne et Israël (3) et la Norvège (4). Les aires métropolitaines espagnoles se sont développées surtout au cours des dernières années, ce qui explique leur niveau assez bas de fragmentation institutionnelle (3). Les valeurs les plus élevées caractérisent la France (32), la République tchèque et la Suisse (21), l’Allemagne (18), les États-Unis, (15) et la Hongrie (12). Il peut paraître surprenant que ces valeurs soient bien plus élevées en Hongrie et en République tchèque, anciens pays communistes, qu’en Pologne : ce niveau plus élevé de fragmentation résulte en grande partie des politiques de défusion menées par les gouvernements de ces deux pays.

22Nous avons enfin calculé un indice de fragmentation géopolitique – l’indice Zeigler-Brunn (Zeigler et Brunn, 1980) – reposant sur les deux indicateurs précédents afin d’évaluer par une seule mesure la fragmentation institutionnelle et démographique au niveau national et international (voir figure 6).

23On présente souvent la France comme le pays d’Europe territorialement le plus fragmenté. La figure 6 confirme cette observation (11) et indique qu’elle est encore plus fragmentée que la moyenne américaine (7) qui se situe à peu près au même niveau que la Confédération Helvétique (7). La comparaison internationale des indices Zeigler-Brunn nous permet aussi de réviser quelques affirmations et généralisations courantes. Ainsi l’évocation d’un supposé modèle nord-américain ne peut que prêter à confusion : les aires métropolitaines canadiennes sont institutionnellement très différentes du contexte des États-Unis, et leurs récentes réformes de consolidation les rendent aujourd’hui très semblables au modèle d’Europe du Nord. De la même façon, il n’est pas possible de regrouper dans une même catégorie les pays d’Europe de l’Est. Bien sûr ils ont tous été soumis à des vagues de fusion de communes à l’époque communiste. Mais la République tchèque postcommuniste, fortement fragmentée, présente un profil fort différent de celui de la Hongrie ou de la Pologne.

Figure 6. Indice de fragmentation géopolitique dans les aires métropolitaines de plus de 200 000 habitants, 2000

Figure 6. Indice de fragmentation géopolitique dans les aires métropolitaines de plus de 200 000 habitants, 2000

24Les pays du sud de l’Europe sont-ils plus fragmentés que les autres, comme l’avancent Page et Goldsmith (1987) ? Si la réponse est nettement positive en France, l’Espagne apparaît bien plus proche des Pays-Bas, de la Suède et de la Norvège, en raison d’un processus plus récent et moins prononcé de métropolisation. Quant à l’Allemagne, sa fragmentation est élevée, avec une moyenne de 6 et des niveaux particulièrement élevés atteints dans les aires métropolitaines de l’Est de même que dans certaines métropoles de l’Ouest comme Coblence (valeur de 31, voir le chapitre de Walter-Rogg dans cet ouvrage et le tableau 1a).

25Dans l’ensemble, la fragmentation géopolitique est donc forte et en progression dans plusieurs pays (la France, la Suisse, les États-Unis), et progresse dans la plupart des autres (comme la République tchèque, l’Allemagne, la Hongrie ou Israël). Cependant des réformes drastiques et spectaculaires ont réussi à réduire cette fragmentation dans des nations aussi diverses que l’Afrique du Sud et le Canada. Un examen comparatif plus attentif des pratiques spécifiques à chaque pays serait nécessaire pour analyser la signification pratique de ces différences institutionnelles pour la gouvernance métropolitaine.

La polarisation socio-économique métropolitaine

26Pour la majorité des pays examinés dans le présent ouvrage, nous avons présenté un vaste panorama comparatif de la façon dont la polarisation socio-économique entre les villes-centres et leurs banlieues avait accompagné la métropolisation. La grande majorité des travaux et des indicateurs existants dans ce domaine ont porté depuis des décennies sur un certain nombre d’aires métropolitaines aux États-Unis. Les indicateurs mesurant les problèmes des villes-centres, élaborés pour la première fois à une échelle comparative internationale grâce à l’Observatoire international des métropoles, révèlent des types répandus mais variés de polarisation spatiale métropolitaine. Dans bien des pays au-delà du cas des États-Unis, la métropolisation a conduit de plus en plus de résidents de la classe moyenne vers des banlieues en développement, laissant dans les villes-centres une concentration de personnes socialement défavorisées. Mais des problèmes aigus demeurent en même temps dans un certain nombre de banlieues en France, en Europe de l’Est et dans certaines régions d’Israël et des États-Unis.

  • 2 Les indicateurs agrégés (en valeur moyenne) utilisés pour construire l’indice incluent les variable (...)
  • 3 La seule exception est la mesure de la population dépendante, calculée à partir du pourcentage d’ha (...)

27Une version révisée de l’indice Nathan-Adams mesurant les problèmes des villes-centres par rapport à ceux des banlieues nous a servi de base à cette comparaison (Nathan et Adams, 1976 ; 1989 ; voir aussi les chapitres par pays dans cet ouvrage). Étant donné que pour la plupart des pays seule une partie des 6 composantes de cet indice étaient disponibles, les valeurs individuelles pour chaque aire métropolitaine ne pouvaient pas être additionnées selon la méthode cumulative de calcul de l’indice d’origine. Nous avons donc utilisé une simple moyenne des indicateurs disponibles dans les différents pays concernés2. Les résultats ainsi obtenus doivent bien sûr être interprétés en gardant à l’esprit la comparabilité des moyennes totalisées, mais la physionomie des problèmes urbains demeure globalement la même quel que soit l’indicateur utilisé3. Plusieurs auteurs des chapitres nationaux de ce volume ont également exploré les structures des inégalités au niveau plus fin de villes ou de quartiers particuliers.

28L’indice global (figure 7) présente une synthèse de nos résultats comparatifs. Les boîtes à moustaches indiquent l’éventail des variations avec des intervalles de confiance de 80 et 95 % et les cas déviants, de même que les moyennes par pays. Pour les figures, la prise en compte de cette variation intranationale est indispensable à la compréhension des structures.

Figure 7. Indice composite de problèmes des villes-centres calculé à partir des indicateurs Nathan-Adams, 2000

Figure 7. Indice composite de problèmes des villes-centres calculé à partir des indicateurs Nathan-Adams, 2000

29Cet indice indique que les cas de villes-centres rencontrant des problèmes extrêmes sont plutôt exceptionnels. Elles sont situées aux États-Unis et enregistrent des scores nettement plus élevés que dans les autres aires, qu’elles soient ou non américaines.

30Windsor, le seul cas canadien approchant le niveau de ces aires des États-Unis, est la ville jumelée avec Détroit, située de l’autre côté du lac Michigan. Par rapport aux métropoles américaines, les disparités ville-centre – banlieue apparaissent nettement moins fortes dans les autres pays. Mais l’on trouve également aux États-Unis des banlieues, notamment à forte concentration d’immigrants Latinos pauvres, qui sont confrontées à des problèmes beaucoup plus aigus que leurs villes-centres. Si l’éventail des valeurs de cet indice est bien plus large aux États-Unis que dans tous les autres pays, la moyenne américaine demeure cependant assez proche de celle observée à l’échelle internationale.

31En dehors des États-Unis on enregistre des disparités métropolitaines certes plus modérées mais tout de même significatives. Dans les pays soumis à des mouvements importants de suburbanisation et de métropolisation, certaines parties d’aires métropolitaines sont soumises à au moins autant de problèmes que la moyenne des villes-centres américaines. Les disparités métropolitaines sont en moyenne plus élevées en Suisse qu’aux États-Unis, et inférieures d’un seul point au Canada. Une partie des aires métropolitaines de France, de Hongrie, d’Israël, des Pays-Bas et de Suède connaissent également des niveaux de problèmes dans les villes-centres bien supérieurs à la moyenne américaine. On constate la même situation dans certaines parties de la République tchèque, de l’Angleterre, de la Pologne et de l’Afrique du Sud. En Amérique du Nord, en Europe et même au-delà, un mouvement croissant de migration de citoyens des classes moyenne et supérieure vers les banlieues est à l’origine de cette tendance. Même dans les régions caractérisées par une certaine parité socio-économique entre banlieues et villes-centres, comme dans la plus grande partie de l’Angleterre, de la France, de l’Allemagne, des Pays-Bas et de la Norvège, cet équilibre résulte généralement de mouvements migratoires similaires.

32La comparaison de deux indicateurs, ceux du revenu et du chômage, nous permet d’analyser plus précisément une deuxième dimension de la polarisation socio-économique métropolitaine contemporaine (figures 8 et 9). Dans toutes les démocraties établies de longue date pour lesquelles nous disposons de données, les problèmes touchant des groupes spécifiques (en particulier le chômage et la pauvreté) sont en moyenne plus aigus dans les villes-centres que dans les banlieues. Dans tous ces pays sauf la Norvège, le chômage des villes-centres atteint ainsi en moyenne environ une fois et demie ou plus le niveau des banlieues. Cette tendance est donc très différente avec le niveau de parité que reflètent d’autres mesures de l’indice global comme le revenu par habitant. Même dans des villes-centres comme Stockholm où un niveau élevé de revenu moyen et d’éducation indique l’existence d’une population aisée, on trouve des concentrations relativement importantes de groupes défavorisés. Par ailleurs, des banlieues peuvent être particulièrement affectées par le chômage, mais globalement la périphérie urbaine connaît tout de même moins de problèmes que les villes-centres. Il apparaît par conséquent que des formes plus nuancées de polarisation socio-économique caractérisent aujourd’hui les sociétés industrielles avancées.

Figure 8. Ratio ville-centre/banlieue du revenu par habitant, 2000

Figure 8. Ratio ville-centre/banlieue du revenu par habitant, 2000

Figure 9. Ratio ville-centre/banlieue du chômage par habitant, 2000

Figure 9. Ratio ville-centre/banlieue du chômage par habitant, 2000

33Dans les démocraties plus récentes et moins riches, et en particulier en Europe de l’Est, les données de chômage et de revenu révèlent une autre structure. Les problèmes tendent à se concentrer dans la périphérie métropolitaine. L’évolution et le retard de développement en termes de modernisation économique et sociale datant de l’époque communiste expliquent que le niveau des infrastructures dans les banlieues demeure limité. Le mouvement de migration de la classe moyenne vers les banlieues n’a pas encore inversé ce déséquilibre global. Comme en atteste l’exemple de Jérusalem, cette forme de polarisation n’est pas rare en dehors de l’Europe de l’Est. Aux États-Unis, les banlieues du petit groupe d’aires métropolitaines que nous avons identifiées comme « ouvrières Latinos » apparaissent comme les plus défavorisées par rapport aux villes-centres.

34On observe donc que des concentrations spatiales de résidents par statut socio-économique ont souvent accompagné la croissance métropolitaine et suburbaine. Comme le montrent les différents chapitres de cet ouvrage, une ségrégation ethnique et par nationalité est souvent étroitement liée à ces transformations socio-économiques. Aux États-Unis comme dans d’autres pays, ces processus sont devenus de plus en plus complexes et ne peuvent plus être interprétés en termes seulement de villes-centres défavorisées par rapport à leur périphérie. Des phénomènes de polarisation entre banlieues et entre quartiers de villes-centres doivent être également analysés en profondeur.

La polarisation politique métropolitaine

35Dans les pays où la métropolisation s’accompagne d’une polarisation socioterritoriale, des structures spécifiques d’orientations politiques tendent de plus en plus à opposer les villes-centres à leurs banlieues. Les exemples qui illustrent le mieux cette évolution sont les États-Unis, le Canada, le Royaume-Uni et la Suisse. Dans les aires métropolitaines des États-Unis, les villes-centres votent davantage en faveur des démocrates, alors que la majorité des banlieues sont plutôt acquises aux républicains. L’importance de ce clivage intramétropolitain varie cependant sensiblement selon les régions considérées. Le rythme rapide de suburbanisation qu’a connu le Canada au cours des vingt dernières années a produit des effets similaires sur le système politique national et provincial : un électorat conservateur en expansion tend à imposer son agenda politique. Un changement important y est cependant intervenu avec le nouveau contexte institutionnel créé par les récentes réformes de fusion ; celles-ci rendent moins visible la différenciation territoriale en raison de l’absorption de nombreuses communes périphériques dans les villes nouvelles. Le contexte politico-institutionnel de la Suisse se rapproche par contre beaucoup plus de ce que l’on observe couramment aux États-Unis. Les villes-centres demeurent généralement « rouges », tandis que les zones résidentielles périurbaines habitées surtout par des familles aisées tendent à soutenir les formations libérales conservatrices. Mais les zones suburbaines industrielles et commerciales – plus proches des villes-centres, plus densément peuplées, plus pauvres et avec de plus fortes concentrations d’immigrants – présentent un profil très différent car elles sont devenues des places fortes des partis populistes et nationaux-conservateurs.

36Dans les pays où la différenciation ville-banlieue est plus floue, on ne peut tracer de séparation nette entre les villes-centres et les banlieues. En France, les villes-centres ont tendance à concentrer une plus grande proportion de personnes dépendantes et pauvres. La plus grande partie de leurs assemblées municipales sont actuellement contrôlées par des majorités de gauche. Nous devrions disposer d’analyses diachroniques plus systématiques pour vérifier si les partis progressistes tendent effectivement à contrôler de plus en plus de villes-centres. En tout cas, des banlieues nouvelles, habitées principalement par des membres de la classe moyenne supérieure, se développent à la périphérie des aires métropolitaines d’une façon très semblable à ce que l’on observe communément en Amérique du Nord. Il se peut que ces aires deviennent la base territoriale d’expansion d’un électorat à la recherche d’impôts plus bas et d’équipements plus nombreux. Des signes similaires d’avancées conservatrices dans des banlieues aisées sont également décelables dans les pays anciennement communistes (la République tchèque, la Hongrie, la Pologne) où les foyers les plus riches ont longtemps habité les aires centrales. Cette tendance déjà assez marquée, bien qu’encore limitée, est favorisée par la libéralisation du marché du logement et de la banque, le souhait de nombreux citoyens de s’installer dans des habitations individuelles à la périphérie des aires les plus densément peuplées, et la prolifération rapide de voitures individuelles.

37Nous faisons l’hypothèse qu’en contrôlant des variables significatives comme la taille de la municipalité, la richesse et l’éducation, les banlieues socialement et ethniquement homogènes tendent à participer moins aux élections que les villes-centres, en raison d’une moindre conflictualité sociale favorisant une mobilisation politique et sociale plus faible des citoyens (Oliver, 2001). Au stade exploratoire où nous nous trouvons, nous avons principalement exploité des statistiques de distribution qui ne permettent pas de conclure quant à un impact spécifique du clivage ville centre-banlieue sur la participation électorale. La participation électorale est généralement plus élevée dans les banlieues suisses, alors que l’on observe un schéma inverse dans les aires métropolitaines britanniques. Des analyses de régression multivariées reposant sur des données contextuelles et écologiques dans les divers pays de l’OIM devraient nous permettre dans une seconde étape de cerner plus clairement les principaux facteurs qui expliquent la variation de la participation politique dans les aires et les communes métropolitaines.

Métropolisation et richesse

38Les comparaisons présentées dans cet ouvrage montrent l’importance grandissante de la métropolisation dans la vie politique, économique et sociale de la plupart des pays développés et en développement. Ce mouvement ne découle pas tant d’une « américanisation » globale des styles de vie que de processus locaux et intérieurs. Il est lié à des évolutions technologiques qui ont accru le potentiel de mobilité, ainsi qu’à l’augmentation de la richesse et des différenciations socio-économiques qu’elle entraîne à l’intérieur de chaque société.

39L’ampleur de cette tendance ressort de la comparaison de la distribution nationale de la richesse et des revenus avec plusieurs des indicateurs métropolitains utilisés dans cet ouvrage. Dans l’ensemble, parmi les pays les plus riches caractérisés par un niveau moyen ou supérieur d’inégalité de revenus, l’extension des aires métropolitaines est devenue la règle (tableau 2). Parmi les pays étudiés dont le Produit intérieur brut dépasse 18 000 dollars en parité de pouvoir d’achat, plus de la moitié de la population réside dans des aires métropolitaines, à deux exceptions près. Ce n’est que dans les deux pays scandinaves que la croissance de la richesse et de l’urbanisation n’a pas encore entraîné soit une population majoritairement métropolitaine soit une prépondérance suburbaine au sein des aires métropolitaines. Les causes de cette exception scandinave ne sont pas tout à fait claires. Au-delà de facteurs historiques et politiques spécifiques à ces nations, elle nous semble liée au niveau particulièrement bas des inégalités socio-économiques telles qu’elles peuvent être mesurées par l’indice de Gini (tableau 2). Il est en effet fort possible qu’un contexte caractérisé par un niveau élevé et généralisé d’égalité des conditions de vie dissuade les membres de la classe moyenne de migrer à l’extérieur des villes-centres. À l’exception de ces deux cas et de quelques autres pays qui ont connu une réforme territoriale, la suburbanisation a accompagné la métropolisation. Ceux d’une richesse relative comme l’Espagne, Israël ou la Hongrie, ont également enregistré une métropolisation et une suburbanisation particulièrement rapides. Il en a été de même des nations et des régions les plus riches qui ont réorganisé leurs collectivités locales pour s’adapter à la croissance métropolitaine, comme le Canada, les pays scandinaves et certaines parties des États-Unis. Dans les cas où les limites communales traditionnelles sont demeurées inchangées, comme en France, on a assisté à une accentuation de la fragmentation gouvernementale. La suburbanisation et la fragmentation observées dans les aires métropolitaines des États-Unis n’apparaissent pas comme particulièrement spécifiques à ce pays. Elles ne constituent plutôt qu’une variante de tendances repérables dans d’autres régions du monde.

Tableau 2. Données globales sur les pays en 2000, en fonction de la richesse et de sa répartition au niveau national

Tableau 2. Données globales sur les pays en 2000, en fonction de la richesse et de sa répartition au niveau national

40Source : PIB et indice de Gini, Banque mondiale, indicateurs de développement mondial, 2005.

41Dans les pays riches, le processus de suburbanisation a mis en relief des problèmes socio-économiques relativement plus aigus dans les villes-centres que dans leurs banlieues. Cette polarisation atteint sa forme extrême dans un sous-ensemble d’aires métropolitaines américaines. Mais des manifestations plus modérées caractérisent aussi des pays comme la Suisse, le Canada, les Pays-Bas, l’Angleterre et la Suède de même qu’une grande partie des États-Unis. Même en Allemagne et en France, la suburbanisation de la classe moyenne érode les avantages relatifs des centres. Dans des pays à revenu moyen comme ceux d’Europe de l’Est, d’Israël ou d’Afrique du Sud, des dynamiques parallèles n’ont pas encore altéré les concentrations globales de richesse relative dans les villes-centres.

***

42Les conclusions que nous tirons de notre analyse des effets de l’évolution métropolitaine sur la politique demeurent encore préliminaires. De nombreux éléments confirment cependant la diffusion d’un clivage entre villes-centres orientées plutôt à gauche et banlieues plus conservatrices. Le statut socio-économique relativement privilégié des banlieues et la concentration des plus démunis dans les villes-centres sont généralement à l’origine de cette différenciation. En même temps, dans des pays comme les Pays-Bas, la Suède et la Suisse, la gauche urbaine tire aussi une partie de son influence du soutien des groupes privilégiés qui demeurent au centre-ville. Dans les pays où la migration à la périphérie de la classe moyenne reste plus limitée, comme en Israël et en Europe de l’Est, un conservatisme rural traditionnel entraîne des clivages politiques métropolitains parallèles, mais d’origine différente.

43Les approches classiques de la politique urbaine et comparée, façonnées par la distinction habituelle entre l’urbain et le rural, ne permettent pas de tenir compte des phénomènes métropolitains émergents. Il est pourtant crucial d’analyser l’impact de la dimension métropolitaine sur la culture politique et le comportement politique, le fonctionnement des institutions politiques, mais aussi la gouvernance et les politiques publiques. C’est dans cette perspective que l’Observatoire international des métropoles envisage de poursuivre ses recherches au cours des prochaines années.

Notes

1 La densité varie aussi beaucoup à l’intérieur de certains de ces pays. Dans les régions les plus densément urbanisées, comme le sud de l’Ontario au Canada, les Midlands en Angleterre, la vallée de la Ruhr en Allemagne ou les aires mégalopolitaines des États-Unis, la densité moyenne des banlieues est beaucoup plus élevée que dans des régions plus rurales.

2 Les indicateurs agrégés (en valeur moyenne) utilisés pour construire l’indice incluent les variables suivantes : Canada : revenu, pauvreté, logement, éducation, chômage, dépendants/République tchèque : pauvreté, logement, éducation, chômage, dépendants/Angleterre : logement, éducation, chômage, dépendants/France : revenu, logement, éducation, chômage, dépendants/Hongrie : pauvreté, chômage, dépendants/Israël : revenu, pauvreté, éducation, chômage, dépendants/Pays-Bas : revenu, pauvreté, chômage/Norvège : revenu, pauvreté, logement, éducation, chômage, dépendants/Pologne : revenu, logement, chômage, dépendants/Espagne : revenu, éducation, chômage, dépendants/Suède : revenu, logement, éducation, chômage, dépendants/Suisse : éducation, chômage, dépendants/États-Unis : revenu, pauvreté, logement, éducation, chômage, dépendants.

3 La seule exception est la mesure de la population dépendante, calculée à partir du pourcentage d’habitants de 65 ans ou plus, ou de moins de 18 ans. Cet indicateur de problèmes urbains semble en effet intégrer des familles nombreuses aisées, ou de riches retraités. En Espagne, il révèle aussi des niveaux un peu plus élevés qu’ailleurs de désavantage suburbain.

Table des illustrations

Titre Figure 1 Évolution de la population des aires métropolitaines de plus de 200 000 habitants, 1990-2000, en %
Légende Canada : 1996, 2001/Rép. tchèque : 1991, 2001/Angleterre : 2000/France : 1990, 1999/Allemagne : 1989, 2002/Hongrie : 1990, 2001/Israël : 1989, 2002/Pologne : 1993, 2001/Espagne : 1996, 2001/Afrique du Sud : 1996, 2001/Suède : 1990, 2002/États-Unis : 1990, 2000.
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Titre Figure 2. Évolution de la part de la population métropolitaine vivant dans les banlieues, 1990-2000, en %
Légende Note : Pour l’Afrique du Sud, les quartiers à faible densité des métropoles sont assimilés à des banlieues.Canada : 1996, 2001/Rép. tchèque : 1991, 2001/Angleterre : 2000/France : 1999/Allemagne : 1989, 2002/ Hongrie : 1990, 2001/Israël : 1989, 2002/Pologne : 1993, 2001/Espagne : 1996, 2001/Afrique du Sud : 1996, 2001/Suède : 1990, 2002/États-Unis : 1990, 2000.
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Titre Figure 3. Densité moyenne de la population métropolitaine, 2000
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Titre Figure 4. Proportion de la population des villes-centres dans les aires métropolitaines de plus de 200 000 habitants, 2000, en %
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Titre Figure 5. Nombre de communes pour 100 000 habitants dans les aires métropolitaines de plus de 200 000 habitants, 2000
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Titre Figure 6. Indice de fragmentation géopolitique dans les aires métropolitaines de plus de 200 000 habitants, 2000
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Titre Figure 7. Indice composite de problèmes des villes-centres calculé à partir des indicateurs Nathan-Adams, 2000
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Titre Figure 8. Ratio ville-centre/banlieue du revenu par habitant, 2000
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Titre Figure 9. Ratio ville-centre/banlieue du chômage par habitant, 2000
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Titre Tableau 2. Données globales sur les pays en 2000, en fonction de la richesse et de sa répartition au niveau national
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