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Fonction publique internationale

 | 
Alain Plantey
, 
François Loriot

Septième partie — Protections et juridictions

Chapitre 1. Les protections

Texte intégral

11265. – Les fonctionnaires internationaux bénéficient de diverses garanties destinées à assurer le respect et l’indépendance de leurs fonctions. En l’absence de droit pénal et de tribunaux répressifs internationaux, ces garanties procèdent de protections de types administratif, civil, quasi-diplomatique.

  • 1 Y. Beigbeder : L’Ombudsman du personnel des Nations unies, AFDI, 1975, p. 672.
    Ph. Deloire : Un nou (...)

2Dans un certain nombre d’organisations internationales, particulièrement au sein de la famille des Nations unies, comme dans l’Union européenne et diverses institutions européennes, est apparue l’institution du médiateur1. En effet, on a estimé opportun de faciliter le règlement équitable des plaintes et l’amélioration pragmatique de la gestion des agents, sans mettre en jeu le mécanisme contentieux des recours administratifs et juridictionnels ou des interventions de groupements professionnels. (1320)

Section I. - Le dossier

  • 2 Alain Plantey : La fonction publique, traité général, Paris, Litec, 2001, p. 678.

31266. – En général, dans toute administration nationale ou internationale, est établi pour chaque fonctionnaire un dossier individuel comportant les divers documents qui sont relatifs à sa situation personnelle et professionnelle2. Ce dossier est ouvert dès la nomination et complété au fur et à mesure du déroulement de la carrière.

41267. – Certains statuts précisent la composition du dossier : il s’agit essentiellement des pièces intéressant la situation administrative de l’agent, des rapports relatifs à son comportement, à son rendement, à sa compétence, des observations que l’intéressé peut avoir été amené à formuler à l’égard de ces rapports et de tous les autres documents relatifs à des mesures administratives le concernant, par exemple des sanctions (CE statut, art. 26, rédaction de 2004 ; OIT statut, art. 4. 12 ; ASE règlement, art. 8/6). A priori, cette règle ne concerne que les pièces officielles, celles qui mentionnent des mesures faisant naître des droits ou des obligations (T AOIT 5-5-1975, Conway, 256, BO 1975, C 1, 84).

5Toutes les pièces qui composent le dossier doivent être correctement classées ; il est parfois précisé que ce classement doit comporter un enregistrement et une numérotation sans discontinuité. Un dossier incomplet et en désordre fait peser sur l’administration de sérieux soupçons (TANU 28-4-1972, Fasla, 158, Rec. IV, 390, AFDI 1972, 336).

61268. – Les dossiers ont un caractère confidentiel et l’administration est responsable de leur protection ; cette règle ne s’étend pas aux renseignements qui peuvent être obtenus de source publique (T AOIT 5-5-1975, Conway, 256, BO 1975, C 1, 84).

7En règle générale, ils ne doivent pas comporter de documents faisant état des opinions politiques, philosophiques ou religieuses de l’agent (CE statut, art. 26) ni de documents déclarés ou reconnus sans valeur (CRESRO 16-6-1972, 27). (335)

81269. – Le contenu du dossier est contrôlé lorsqu’il s’agit de prendre et de vérifier une décision relative à la personne de l’agent : promotion (CJCE 7-7-1964, de Pascale, Rec. 1011), licenciement (TANU 11-3-1966, Gillman, 98, Rec. III, 105, AFDI 1966, 211) par exemple. (992)

9La consultation du dossier par l’autorité supérieure apporte à l’agent une garantie dont il ne doit pas être privé (CJCE 9-6-1964, Bernusset, Rec. 587).

101270. – Il est d’usage, dans certaines administrations nationales, de distinguer le dossier administratif complet de l’agent, de celui qui peut lui être communiqué et qui ne contient pas certains documents considérés comme confidentiels. La même pratique règne dans la plupart des organisations internationales.

111271. – Mais certains statuts exigent que toutes les pièces officielles relatives à la situation d’un agent soient jointes au même dossier, et qu’un seul dossier soit tenu pour chaque fonctionnaire (CE statut, art. 26 ; ASE règlement, art. 8.6) : il s’agit d’éviter que des décisions soient fondées sur des faits non précisés (CJCE 28-6-1972, Brasseur, Rec. 499 ; TCE 3-11-1993, Perakis, 78/92, Rec. 1299 : dossier complet ; 11-10-1995, Baltsavias, 39/93, Rec. 695 : dossier unique ; 9-4-1994, Lacruz-Bassols, Rec. 105 : dossier exact).

121272. – Tout fonctionnaire doit pouvoir consulter son dossier (CE, statut, art. 25 bis, rédaction de 2004), c’est-à-dire l’ensemble des pièces qu’il contient (OIT statut, art. 4-2 : possibilité de consulter le dossier ; art. 13-3 : droit de le consulter). Le cas des documents médicaux est particulier suivant la législation applicable (T AOIT 1-7-1993, Fessel, 1288). Cette consultation se fait dans les bureaux de l’administration, sans déplacement. (1217)

13L’agent ne saurait exiger l’élimination de certains documents ni la remise de copies (T AOIT 17-3-1969, Segers, 131, BO 1969, 385) ni la consultation de documents ne figurant pas à son dossier, hors le cas de litige concret (T AOIT 5-5-1975, Conway, 256, BO 1975, C 1, 84).

  • 3 Alain Plantey et F. Ch. Bernard  : La preuve devant le juge administratif, Paris, 2003.

141273.– En principe, les documents établis sur le comportement professionnel et personnel d’un fonctionnaire doivent lui être montrés (CE statut, art. 43 ; T AOIT 11-10-1966, Varlocosta, 92, BO 1966, 434). Lorsque cette prescription est prévue au statut, est irrégulière toute décision prise sur la base d’une pièce qui n’est pas insérée au dossier (CJCE 3-2-1971, Rittweger, Rec. 7 ; Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 8 et 41)3.

15Effectuée par tous moyens, cette communication apparaît même parfois comme la condition de validité d’un document (CJCE 25-1-1969, Elz, Rec. 31, concl. Roemer : rapport de notation). En revanche, des pièces peuvent être jointes au dossier sans avoir été préalablement communiquées à l’agent, tant qu’elles ne lui sont pas opposées (CJCE 12-7-1973, di Blasi, Rec. 847). (1009)

161274. – L’obstruction d’un agent, et en particulier le refus de prendre communication d’un dossier ne saurait le lui rendre inopposable. La preuve de la communication du dossier peut être apportée soit conformément au statut, grâce à la signature de l’intéressé, soit de toute autre façon (CJCE 25-2-1969, Elz, Rec. 31). (844)

171275. – Certains statuts permettent aux agents de demander la rectification des pièces figurant au dossier. Il en est ainsi particulièrement pour les rapports de notation (CJCE 25-6-1970, Elz, Rec. 507). En revanche, ils ne sauraient exiger le retrait des documents défavorables (T AOIT 4-10-1976, Lord, 284). En revanche, l’administration peut le faire en faveur du fonctionnaire (TANU 19-11-1999, Toppin, 957) le juge peut aussi le décider (TANU 11-11-1994, Cure, 687 : affirmations non fondées).

181276. – La communication de renseignements doit toujours être motivée par l’intérêt du service (T AOIT 15-10-1968, Glatz-Cavin, 127, AFDI 1968, 317 : renseignements au surplus très douteux).

19L’administration peut ne pas révéler certaines pièces confidentielles du dossier (T AOIT 6-10-1970, Bhandari, 159, BO 1971, 204) ou certains passages de ces pièces (T AOIT 17-3-1969, Tarrab, 132, BO 1969, 388) dès lors que ces documents sont sans influence sur sa décision.

201277. – Beaucoup d’organisations assurent particulièrement la protection des renseignements les plus secrets contenus notamment dans des documents qui ont une nature diplomatique, car ils sont relatifs à leurs relations avec des gouvernements (TAOIT 15-5-1972, Ballo, 191, BO 1972, 229). Certaines pièces ne peuvent d’ailleurs être divulguées sans l’accord des autorités nationales (T AOIT 3-9-1954, McIntire, 13, BO 1954, 288).

211278. – Chaque fonctionnaire a le droit de consulter tous les documents qui lui sont nécessaires pour défendre ses intérêts légitimes. Il est dès lors normal que le dossier qui lui est communiqué soit complet et comporte notamment le texte intégral des documents qui lui sont opposés. Généralement, il ne suffit pas de remettre des extraits ou des résumés (T AOIT 15-10-1968, Douwes, 125, AFDI 1968, 320).

  • 4 M. Letourneur : La jurisprudence du tribunal administratif de l’OIT in Mélanges Couzinet, Toulouse, (...)

221279. – Si les statuts ne s’y opposent pas et si l’intérêt du service l’exige impérieusement, il est admis que les pièces dont le caractère confidentiel est établi, puissent n’être pas communiquées au fonctionnaire (TANU 10-10-1966, Fort, 102, Rec. III, 152, AFDI 1966, 219 ; T AOIT 15-5-1972, Ballo, 191, AFDI 1972, 362, com. Knapp) : le juge apprécie si l’examen de ces documents est nécessaire à la solution du litige4.

23Mais, quelles que soient les hésitations de la pratique, le principe doit être maintenu que l’agent ne saurait être jugé sur la base de pièces qu’il ne connaît pas (T AOIT 3-9-1954, McIntire, 13), ou dont il ne connaît pas la substance (TANU 9-9-1955, Bertrand, 59, Rec. I, 288, AFDI 1955, 293 ; 23-9-1965, Cooperman, 93, Rec. III, 59, AFDI 1965, 355). (1406)

241280. – Les organisations internationales sont parfois sollicitées de communiquer à l’extérieur des renseignements contenus dans les dossiers des agents. Elles sont en droit de le faire, notamment à l’égard d’autres institutions officielles (T AOIT 6-5-1974, Diaz, 232, AFDI 1974, 41 7, com. Knapp).

251281. – Mais l’administration, en sa qualité d’employeur, est tenue de sauvegarder les intérêts légitimes de son personnel (T AOIT 5-5-1975, Conway, 256, BO 1975, C 1, 84) et dès lors ne saurait donner des renseignements inexacts sans engager sa responsabilité (CJCE 5-4-1973, Giordano, Rec. 417).

26Une sage précaution consiste à appliquer la règle que les organisations communiquent à leurs agents les demandes de renseignements avant d’y répondre (T AOIT 5-5-1975, Conway, 256, BO 1975, C 1, 84) surtout lorsqu’elles sont faites à des fins privées.

Section II. - La protection civile

  • 5 D. Ruzié : Les fonctionnaires internationaux, Paris, 1970, p. 14.

271282. – Dans le droit national, on considère souvent que ce n’est pas au fonctionnaire qu’il incombe de supporter, sur ses deniers, les conséquences pécuniaires des dommages qu’il a pu causer en service : son activité bénéficiant à la collectivité, c’est à celle-ci d’en prendre les risques, hormis le cas de faute personnelle caractérisée et grave5.

  • 6 P. Tavernier : L’année des Nations unies,AFDI 1972, p. 519.
    Alain Plantey : Les fonctionnaires inte (...)

28Compte tenu de l’obligation de désintéressement des agents, la même couverture doit exister dans les organisations internationales. Elle ne saurait incomber à un État, même à l’État dont l’intéressé est national, puisque le fonctionnaire est au seul service de l’institution qui l’emploie6. C’est donc de celle-ci que dépend l’exercice de la protection, sauf pour ce qui concerne la sûreté des personnes dont l’État de séjour est responsable. (25, 326, 1317)

29Pour l’expert de l’assistance technique internationale, la situation est plus complexe : le devoir de protection peut être partagé entre l’organisation qui l’a recruté et le gouvernement qu’il sert.

§ 1. – La réparation des dommages

301283. – L’obligation de protection de ses agents est un principe général auquel aucune organisation ne saurait se soustraire (v. AGNU res. 49/59, 9-12-1999 : convention entrée en vigueur le 15-1-1999, une cinquantaine d’États adhérents ; OCDE statut, art. 5 bis). Tels sont bien le sens et la portée donnés par la Cour Internationale de Justice au lien de service (avis du 11-4-1949, Rec. 1949, 177) : l’organisation internationale peut demander à un tiers de l’indemniser du préjudice qu’elle subit en la personne d’un de ses collaborateurs. (1244)

311284. – En effet, l’agent public international est en droit d’obtenir de son employeur une assistance dans l’exercice de ses fonctions (OCDE statut, art. 5 ; ASE statut, art. 5 ; v. concl. Roemer, CJCE 10-12-1969, Grasselli. Rec., p. 515) et la réparation des dommages qui lui ont été causés (dans sa personne, sa famille, ses biens) au cours et dans le cadre de sa mission internationale, en raison de sa qualité ou de ses fonctions, par opposition aux dommages qui pourraient résulter d’une faute personnelle (CE statut, art. 24 et 24 bis, version de 2004 ; ASE règlement, art. 5/3 ; OCDE statut, art. 3 b).

32Certaines organisations souscrivent des polices d’assurance pour couvrir tout ou partie de ces risques professionnels (accidents de voyage, perte d’objets par exemple : Banque Mondiale).

331285. – La réparation des dommages subis par un agent international à raison de sa qualité et de ses fonctions ne saurait cependant incomber à son employeur si l’agent se trouve, intentionnellement ou par négligence grave, à l’origine des dommages (CE statut, art. 24 et 24 bis ; ASE règlement, art. 5/3 ; CROTAN 8-10-2002, 461 : sécurité des locaux).

341286. – Il va de soi que la réparation n’est pas nécessaire lorsque l’intéressé l’a déjà obtenue de l’auteur du dommage. Dans la négative, l’organisation internationale sera en droit d’exiger de l’agent qu’il la subroge dans ses droits afin de se retourner contre le tiers fautif.

351287. – Il est aussi de principe que l’agent pourra demander à son employeur de le couvrir de condamnations prononcées contre lui si elles sont dues à une faute du service et si les privilèges et immunités n’ont pas été invoqués. Cette garantie s’étend parfois à la réparation des dommages résultant d’une faute personnelle, à condition qu’ils aient été causés en fonction (CJCE 10-7-1969, Sayag, Rec. 329). (1316)

  • 7 F. Dumon : La responsabilité extracontractuelle des Communautés européennes et de leurs agents, Cah (...)

36Il peut en résulter de réels problèmes juridiques et pratiques pour des tiers victimes de la faute d’un agent international, sauf dans le système européen où l’Union est tenue de réparer les dommages causés par ses fonctionnaires en service et où la juridiction communautaire est compétente pour régler les litiges en ce domaine7.

  • 8 G. Feuer : Les aspects juridiques de l’assistance technique, Paris, 1957, p. 182.

371288. – Mais cette garantie accordée à l’agent ou à l’expert est balancée par l’obligation qui lui est imposée de réparer, en totalité ou en partie, le préjudice qu’il a pu causer à l’organisation qui l’emploie, par sa faute personnelle (ONU règlement, disp. 112.3)8 : c’est l’administration qui statue sur ce point, le cas échéant sous le contrôle de la juridiction (CE statut, art. 22 ; ASE statut, art. 2/2 et 2/3) ; des retenues peuvent être opérées sur les émoluments (OCDE statut, art. 21 c).

38Les règlements ne concordent pas sur le caractère de la faute ainsi sanctionnée : parfois il est exigé qu’elle soit grave (CE statut, art. 22), parfois au contraire il suffit de la non-observation intentionnelle d’un règlement, voire de la négligence.

  • 9 J.P. Ritter : La protection diplomatique à l’égard d’une organisation internationale, AFDI 1962, p. (...)

391289. – Déjà complexe au niveau national où les questions relatives à la coexistence de la responsabilité du service public et de son agent font l’objet de réponses diverses et nuancées, l’ensemble de ce contentieux l’est plus dans le domaine international : application de l’immunité de juridiction, recherche du juge compétent, définition de la faute personnelle, voies d’exécution, etc. Cette constatation est vraie pour les tiers, les fonctionnaires, et même pour les organisations lorsqu’elles n’ont pas le moyen de retenir les sommes dont leur employé pourrait être débiteur à leur égard9. (1316, 1343)

40Les progrès du droit international devront permettre de remédier à cette situation critiquable.

§ 2. – La protection des fonctions

411290. – Le fonctionnaire international ne saurait invoquer une prétendue protection diplomatique (T AOIT 11-9-1964, Jurado, 70, BO 1965, 115). (324)

42Mais il peut exciper de droits à l’égard de l’organisation qui l’emploie (CJCE 4-2-1970, van Eick, Rec. 3) ; toutefois une intervention bienveillante, une entremise bénévole, des démarches officieuses ne sauraient être assimilées à une protection juridique (T AOIT 11-9-1964, Jurado, 70, BO 1965, 115).

43Dans les relations de loyauté et de bonne foi qui existent, ou doivent exister, entre l’institution et son employé, le devoir de solidarité et d’assistance est réciproque (T AOIT 26-5-1970, Frank, 154, BO 1970, 435). (841)

  • 10 T.H. Bayard : Arrestations et enlèvements de fonctionnaires des Nations unies, Revue internationale (...)

441291. – L’organisation internationale doit être regardée comme tenue d’assurer la défense de ses collaborateurs, serait-ce contre un gouvernement, notamment en obtenant le respect des règles du droit (ONU avis du service juridique, 10-7-1963, AJNU 1963 ; OCDE instructions, art. 109 ; TANU 26-7-1996, Shehabi, 759 : protection insuffisante, responsabilité)10. Les menaces d’un gouvernement ne dispensent pas l’organisation de ses devoirs (T AOIT 1-2-1999, Simon, 1406).

45Le devoir des autorités est en tout cas de veiller à ce que tous les éléments pertinents d’une affaire soient portés à l’attention de ce gouvernement avant qu’il ne fixe son attitude définitive (T AOIT 13-11-1972, Chawla, 195, BO 1973, 169). Mais cette règle ne saurait être interprétée comme les empêchant de sauvegarder les intérêts de l’organisation elle-même.

461292. – La même obligation existe à l’égard des tiers : l’organisation doit assister son collaborateur dans toute poursuite contre les auteurs de menaces, outrages, injures, diffamations ou attentats, à l’égard de sa personne, de ses biens et de son honorabilité( T 6-11-1997, Ronchi, T 223/95 ; mais TANU 26-7-1996, Shehabi, 759 : carences et retards fautifs), lorsque ceux-là sont dus à ses fonctions ou à sa qualité (CE statut, art. 24 ; ASE instructions, art. 109) ; elle doit se préoccuper des intérêts de ses agents (T AOIT 5-5-1975, Conway, 256, BO 1975, C 1, 84 ; ASE règlement, art. 5/2).

47On considère généralement qu’une organisation internationale est tenue à l’égard de son personnel d’un devoir d’assistance, devoir qui peut prendre une certaine importance lorsque les circonstances politiques sont difficiles (TACE 9-11-1998, 241/98), devoir qui s’exerce même au sein des services (TCE 11-10-1995, T 39/93) mais qui n’entraîne pas droit à indemnité en l’absence de faute du service (CROTAN 4-9-2000, 432 ; CJCE 23-4-2002, C 10/00 ; TAOCDE 18-6-1998, 03). (1305)

48Cette obligation n’existe que si le fonctionnaire est personnellement mis en cause (T AOIT 6-5-1974, Harrod, 236, BO 1974, 301). Elle se distingue de la « sollicitude » (TCE 1-6-1999, Rodriguez-Perez, T 114/98) qui caractérise l’équilibre des « relations d’emploi » (TCE 12-5-1998, Wenk, T 159/96). (319)

491293. – Le bénéfice de cette protection peut s’étendre, dans certains cas, aux membres de la famille de l’agent (CE statut, art. 24). En revanche, il ne joue pas dans le cas de litiges étrangers au service (T AOIT 11-9-1964, Jurado, 70, BO 1965, 115).

501294. – L’organisation doit même protéger l’agent contre le parti pris de ses supérieurs (CJCE 11-7-1974, Guillot, Rec. 791, Clunet 1975, 905, com. Ruzié : accusation grave touchant l’honorabilité professionnelle d’un agent ; TANU 3-4-1973, Champetier, 171, AFDI 1973, 413 : jugement erroné) ou contre des menaces émanant d’eux (CJCE 8-7-1965, Krawczynski, Rec. 774 ; CE statut, version de 2004 ; CJCE 23-4-2002, C 62-01 : devoir d’assistance, harcèlement sexuel). (365,754)

511295. – L’organisation doit éviter la publication d’accusations lorsque celles-ci sont inexactes, et lorsque cette divulgation n’est pas nécessaire (TANU 21-11-2001, Bangoura, 1039 : indemnisation et 22-11-1995, Eren, Robertson 744 ; CJCE 11-7-1974, Guillot, Rec. 791). Elle doit prendre toutes mesures pour rétablir la réputation morale de l’intéressé et peut être condamnée à l’indemniser pour le préjudice moral causé (TANU 3-4-1973, Champetier, 171, AFDI 1973, 413).

52Le devoir de sollicitude est un principe de « bonne administration » (TCE 23-1-2002, T 286/00).

Section III. - Les privilèges et immunités

531296. – Selon maintes législations nationales, des hauts fonctionnaires et magistrats bénéficient de privilèges juridictionnels, c’est-à-dire qu’ils ne peuvent être poursuivis en justice comme de simples particuliers : leurs fonctions leur assurent la protection de procédures et de juridictions particulières, comportant même dans certains cas la nécessité d’une autorisation spéciale de poursuite. (324)

  • 11 A. Hammarskjöld : Les immunités des personnes investies de fonctions internationales, RCADI 1936, I (...)
  • 12 N. Condorelli-Braun : Commissaires et juges dans les Communautés européennes, Paris, 1975.

54La même nécessité d’indépendance existe dans l’administration et la magistrature internationales11. La garantie est d’autant plus importante que les fonctions sont élevées12. Elle peut s’étendre à des personnes qui n’ont pas la qualité de fonctionnaire ou de magistrat international (Corps commun d’inspection de l’ONU, présidents de la Commission de la fonction publique internationale et du Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires p. ex.).

  • 13 M. Bedjaoui : Fonction publique internationale et influences nationales, Londres, 1958, p. 192.
  • 14 J. Carroz et J.P. Dobbert : Le programme alimentaire mondial, AFDI 1966, p. 336.

551297. – Les immunités des fonctionnaires internationaux ne peuvent découler que de stipulations précises et écrites acceptées par les gouvernements intéressés puisqu’ils constituent une dérogation aux principes de la souveraineté des États. Ces textes sont aussi bien les actes constitutifs (SDN Pacte, art. 7 ; ONU Charte, art. 105 ; C. de l’Europe, statut, art. 40 ; FMI statut, art. IX, section 8 ; OEA Charte, art. 141 et 142) ou leurs protocoles additionnels (OCDE protocole I, titre V), que les accords de siège (autrefois accord de siège entre la Suisse et la SDN ; accords du 19-4-1946 entre la Suisse et l’ONU, du 11-3-1946 entre la Suisse et l’OIT, du 17-7-1948 entre la Suisse et l’OMS ; accords du 25-6-1954 entre la France et l’UNESCO et du 13-9-1965 entre la France et le CERN, AFDI 1969, 550, etc.)13 , des conventions multilatérales spéciales (ONU convention du 13-2-1946 ; Institutions spécialisées, convention du 21-11-1947 ; C. de l’Europe, accord du 12-9-1949 ; CE protocole annexé au Traité de fusion du 8-4-1965 et succédant aux trois protocoles antérieurs et Conseil, règlements des 25-3-1969 et 30-3-2002), ou des accords spécifiques tels que ceux qui servent de base à des programmes d’assistance technique (programme alimentaire mondial p. ex.)14. (325)

  • 15 L. Preuss : The international Organizations Immunities Act, AJIL 1946, p. 333.

56À côté de ces sources de caractère diplomatique, certains privilèges résultent parfois de législations nationales, comme aux États-Unis (ceux-ci ont, en 1970, ratifié la convention sur les privilèges et immunités des Nations unies mais avec des réserves)15.

57Dans beaucoup d’institutions, ils sont rappelés et explicités dans les statuts (CE statut, art. 23, rédaction de 2004 ; ASE art. 5. 2 ; OCDE statut, art. 5 ; UNESCO statut, art. 1. 8 ; ASE statut, art. 5 et annexe I).

  • 16 Ph. Tlen-Cheng Young : International civil service, Bruxelles, 1958, p. 67.

581298. – Les textes sont d’interprétation stricte : les privilèges sont limités dans leurs bénéficiaires, dans leur étendue et leur objet, soumis à des conditions, sujets à être levés (v. CROTAN 4-9-2002, 472). Mais ils ne sauraient être réduits contrairement à la lettre des textes (CJCE 17-12-1968, Ufficio imposte di consumo di Ispra, Rec. 636)16.

59Il faut d’ailleurs reconnaître que beaucoup d’immunités sont plutôt symboliques et sont rarement invoquées en cas de litige.

  • 17 M. Miele : Privilèges et immunités des fonctionnaires internationaux, Milan, 1958.
    S. Valaisathien  (...)

601299. – Quoique quelques pays aient proposé de moduler les immunités suivant les organisations internationales, la rédaction des textes est concordante et leur application fait apparaître un véritable droit commun international qui bénéficie à de nombreuses entités non nationales (Affaire Klarsfeld : voir com. Larger, AFDI 1968, 369 et Lachaume, AFDI 1969, 865)17.

61La matière ayant fait l’objet de développements spéciaux, seuls ses principes seront exposés ici.

§ 1. – Les bénéficiaires

  • 18 J.A. Stoll : Le statut juridique du représentant-résident du B.A.T. des Nations unies, AFDI 1964, p (...)

621300. – Compte tenu des conventions en vigueur, il appartient à chaque institution de déterminer les catégories de fonctionnaires qui peuvent invoquer les privilèges et immunités. Elle doit en communiquer la liste aux gouvernements intéressés, notamment à celui de l’État où elle a son siège18. (368)

631301. – À cet égard, on distingue généralement trois cas. Le chef de l’organisation internationale, son suppléant en son absence, éventuellement des fonctionnaires de rang équivalent chargés de tâches spéciales, ainsi que les membres de leurs familles (conjoint et enfants mineurs) se voient en principe reconnaître le statut dont jouissent les envoyés diplomatiques, parfois les chefs de mission diplomatique. Les fonctionnaires de conception, de direction, d’un rang administratif suffisant, bénéficient du droit commun des privilèges et immunités pour les actes accomplis en leur qualité officielle ; selon leurs fonctions, ils sont assimilés à des agents diplomatiques ou consulaires.

64Le reste du personnel (c’est-à-dire les agents subalternes, souvent nationaux du pays hôte) peut, sans que ses activités soient couvertes par les immunités, bénéficier de diverses facilités accordées par l’Etat du siège en vue de la bonne marche du service, ou parfois par bienveillance (exemption de certaines taxes sur des articles de consommation) ; aux Nations unies, les agents recrutés sur place et payés à l’heure ne bénéficient d’aucun privilège.

651302. – Le cas particulier des experts, consultants, collaborateurs occasionnels est généralement réglé dans des documents spéciaux, par exemple dans le contrat qui sert de base à un projet d’assistance technique ou d’expertise internationales, ou en application d’un statut, sur décision expresse de l’autorité administrative (CROCDE 23-11-1970, Rufo, 41). (76, 84,326)

66Certaines immunités peuvent dès lors bénéficier aux collaborateurs temporaires ou occasionnels d’institutions internationales (v. C. de l’Europe, arrêté du Secrétaire général du 18-1-1954), ou à des agents séjournant dans des pays en vue de conférences ou de réunions internationales, lorsqu’ils s’acquittent de fonctions en rapport avec celles-ci.

67Il faut enfin signaler la situation tout à fait particulière des magistrats internationaux (CJCE Protocole, art. 3).

681303. – Les privilèges et immunités ne sont pas conférés dans l’intérêt personnel des agents (ASE statut, art. 5 ; OCDE statut, art. 5 bis ; CJCE 11-7-1960, Sayag, Rec. 585).

69Les bénéficiaires doivent donc aviser l’autorité hiérarchique lorsqu’ils sont amenés à les invoquer (CE statut, art. 23).

70Le statut-type de la fonction publique européenne précise même que l’agent ne peut en exciper sans y être autorisé (art. 17).

711304. – Les immunités couvrent non seulement l’exercice des fonctions habituelles, mais encore tout acte accompli à l’occasion de l’exercice des fonctions, si cet acte entre dans le cadre de l’accomplissement d’une mission internationale (CJCE 11-7-1968, Sayag, Rec. 576).

72Elles sont opposables au gouvernement du pays hôte, mais aussi à d’autres autorités, suivant les cas.

731305. – Les agents n’ont, notamment s’ils ont commis un crime ou un délit dans le cadre du service, aucun droit au maintien de ces immunités (T AOIT 11-9-1964, Jurado, 70, BO 1965, 115) qui sont accordées dans le seul intérêt de l’organisation.

  • 19 B. Knapp : Les privilèges et immunités des organisations internationales et de leurs agents devant (...)

74Elles doivent même être levées si elles font obstacle au jeu normal de la justice, si elles ne sont pas justifiées par l’intérêt de l’organisation (ASE statut, art. 5 ; T AOIT 11-9-1964, Jurado, 70, BO 1965, 115 ; TANU 30-9-2004, Tibarushimana, 1492)19.

751306. – Pratiquement, par référence aux usages diplomatiques, souvent mal compris, ou en considération des difficultés des fonctions internationales, souvent bien réelles, on voit apparaître au profit des fonctionnaires le droit de les invoquer (CJCE 16-12-1960, Humblet, Rec. 1129, concl. Lagrange).

76Des usages s’instituent qui constituent de véritables coutumes internationales, comme ceux qui régissent l’octroi des documents diplomatiques (passeports, cartes, etc., AFDI 1972, 1028), voire la protection des autorités et résidents étrangers (AFDI 1971, 206).

771307. – Sous réserve du statut propre aux magistrats internationaux (CJCE Protocole, art. 3), c’est l’autorité administrative qui décide d’accorder ou de lever les immunités ou les privilèges (T AOIT 9-5-1967, Jurado, 105, BO 1967, 390 : délégation au conseiller juridique de l’OIT) en fonction d’une appréciation qui échappe à la juridiction (T AOIT 9-5-1967, Jurado, 97, BO 1967, 375) puisqu’elle procède d’un jugement sur les relations entre l’organisation et un État (TANU 8-12-1956, Khavkine, 66, Rec. I, 347, AFDI 1957, 240). Dans chaque cas, le secrétaire général, le directeur général de l’organisation est seul juge de l’intérêt de celle-ci, notamment en vue d’empêcher une discrimination à l’encontre d’un fonctionnaire (CJCE 16-12-1960, Humblet, Rec. 1129) ou une poursuite contraire à ses droits fondamentaux (CRESRO 12-3-1970, 5) : l’autorité peut donc interdire à un fonctionnaire de renoncer à son immunité.

78Pour les hauts fonctionnaires, la levée de l’immunité dépend souvent du Conseil de l’organisation (voir UEO accord du 11-5-1955, art. 24).

79En cas d’abus, une procédure de consultation entre gouvernement et organisation est généralement appliquée en vue de sanctionner la faute et d’éviter sa répétition. Certaines conventions prévoient que l’affaire peut être portée devant la Cour Internationale de Justice.

§ 2. – Les divers privilèges et immunités

  • 20 Ch. Rousseau : Étendue rationae materiae de l’immunité juridictionnelle des fonctionnaires internat (...)

801308. – Les fonctionnaires internationaux, leurs conjoints et les membres de leur famille vivant à leur charge (ou de leur « ménage ») doivent disposer d’une large liberté d’établissement et de séjour20. Ils sont en principe, dans les pays qui leur reconnaissent les immunités d’usage, soustraits aux mesures relatives à l’immigration, à l’immatriculation des étrangers, à la réglementation du travail, aux taxes y relatives, ainsi qu’à la restriction des rapatriements en temps de crise internationale. Ils ne peuvent être expulsés sans des formalités protectrices particulières, qui mettent en cause l’organisation elle-même. (327, 362, 363)

  • 21 M. Bedjaoui : Fonction publique internationale et influences nationales, Londres, 1958, p. 212.
    M. (...)

81Cette liberté doit s’étendre à la circulation sur le territoire des États membres de l’organisation, et d’un État à l’autre. Malgré des contestations sur leur valeur, notamment aux États-Unis d’Amérique, des documents officiels (passeports, cartes, certificats de famille, laissez-passer) sont attribués à cette fin par l’organisation (ONU, CIJ, institutions spécialisées, etc.) et aussi par l’État de résidence (CROCDE 23-11-1970, Rufo, 41)21.

82Mais cette immunité ne dispense pas du respect des règlements de police : ainsi, autour du siège de l’ONU à New York, existe un périmètre au-delà duquel le gouvernement américain peut interdire la sortie et exiger un permis de circuler. Elle ne s’étend d’ailleurs pas en principe aux ressortissants de l’État où sont exercées les fonctions (FMI statut, art. IX, 8), voire à ses résidents privilégiés (immigrants aux États-Unis ; BIRDinstructions, 24-2-1976). En revanche elle comporte souvent dispense de visa ou attribution d’un visa gratuit. (268)

83Les agents de l’Union européenne circulent et s’établissent librement sur le territoire de l’Union. (247)

  • 22 Ph. Tien-Cheng Young : International civil service, Bruxelles, 1958, p. 80.

841309. – Généralement, les obligations militaires ne pèsent pas sur les agents qui, en raison de leurs fonctions, figurent sur une liste établie d’accord entre l’organisation et l’État intéressé. Mais beaucoup d’États qui pratiquent le service obligatoire n’acceptent pas en principe l’exemption de leurs nationaux22 ; en revanche l’exemption joue à l’égard de l’État hôte au profit des étrangers. Si un fonctionnaire est appelé à servir dans les forces armées nationales, il est souvent placé en position de congé (ONU règlement, appendice C). (536)

  • 23 Ch. Rousseau : Problème de l’immunité fiscale des fonctionnaires internationaux, RGDIP 1976, p. 208 (...)

851310. – Les fonctionnaires internationaux jouissent d’une large exonération fiscale sur les émoluments qui leur sont versés par l’organisation qui les emploie. Mais cette immunité est étroitement limitée aux personnes qui peuvent invoquer un texte précis, accord intergouvernemental ou disposition législative23. En effet, la discrimination qui peut résulter d’une taxation nationale ne suffit pas à la rendre irrégulière (TANU 3-10-1963, Davidson, 88, Rec. III , 5, AFDI 1963, 483). (1163)

86On constate une tendance à la limitation des effets de ce privilège : ainsi est-il parfois spécifié que l’immunité fiscale ne s’étend ni aux pensions ni aux rentes ni aux avantages particuliers (OCDE statut, art. 5 bis). (1164)

871311. – En revanche, les taxes ou redevances représentant la contrepartie de services déterminés rendus par les collectivités publiques, de même que les contributions assises sur la fortune, les biens immobiliers, les autres revenus perçus par un agent et établies en raison de sa nationalité ou de son domicile, ne sont pas visées par l’exemption, même si l’impôt est calculé en considération du traitement international (CJCE 8-2-1968, Van Leeuwen, Rec. 64). Il en est de même pour les droits de succession (CJCE 3-7-1974, Brouerius van Nidek, Rec. 757, Clunet 1975, 912).

88Ne sont pas exonérées les taxes ou redevances représentant la contrepartie d’un service rendu (CJCE 8-2-1968, Van Leeuwen, Rec. 64) ou une cotisation à un régime social, même si elle se paye dans la forme d’une perception fiscale (CJCE 25-2-1969, Klomp, Rec. 43, concl. Gand, RTDE 1970, 136, com. Dubouis). (1164)

891312. – Une distinction peut aussi être établie, dans certains pays, entre impôts nationaux et impôts locaux, ces derniers devant être acquittés par tous les habitants de la circonscription tant qu’une exonération spéciale n’a pas été stipulée (T AOIT 3-5-1971, Walther, 177, BO 1972, 183 : impôts cantonaux suisses), ce qui est le cas, parfois, pour les fonctionnaires internationaux étrangers au pays de résidence (v. note Rousseau, RGDIP 1965, 839).

901313. – Les fonctionnaires internationaux auxquels s’applique un régime conventionnel ou législatif d’immunités, jouissent généralement du droit de transporter, en franchise de douane, leur mobilier et leurs effets, au moins pendant un délai raisonnable après leur prise de fonction ou lors de leur rupture d’établissement, souvent à condition que leur séjour soit supérieur à une année, et sous réserve de restrictions quant à la cession des biens (les conditions de vente pouvant être réglementées pour assurer le paiement des impôts ou le respect des règlements douaniers). Dans certains pays, cet avantage peut s’étendre à l’importation en franchise de certaines denrées selon les usages diplomatiques (alcools, tabacs, carburant) ; les voitures automobiles sont comprises dans la liste, parfois en vertu du statut lui-même, mais suivant des modalités pratiques diverses (admission en franchise ; suspension des taxes).

91Les agents ne sauraient opposer cet usage à leur gouvernement national.

921314. – Les fonctionnaires internationaux bénéficient des mêmes facilités de change que les agents diplomatiques ou consulaires de rang comparable ; il est aussi souvent expressément stipulé qu’ils peuvent transférer une partie de leurs traitements et indemnités dans la monnaie du pays où ils résidaient habituellement à l’époque de leur entrée en fonctions : au moins la moitié de leur rémunération mensuelle, et la totalité de leur indemnité de cessation de fonction sont ainsi convertibles dans des conditions fixées par l’organisation (OCDE statut, art. 18). Cette immunité est importante lorsqu’il existe un contrôle des changes, notamment dans le cas de transfert des sommes acquises en fin de contrat.

931315. – Certaines conventions exemptent les fonctionnaires de toute adhésion aux organismes nationaux et obligatoires de prévoyance sociale lorsque l’organisation établit elle-même un régime comportant des prestations suffisantes. D’autres instituent un système d’option. (1145, 1215)

94Dans certains pays, le versement des cotisations de sécurité sociale pose un problème particulier en raison de leur calcul. Un remboursement peut être prévu (Banque Mondiale).

951316. – Sous réserve du cas des banques internationales (qui ne jouissent pas du privilège de juridiction afin que soit mieux assurée la protection de leurs créanciers), une immunité de juridiction s’étend à tous les actes accomplis par les fonctionnaires internationaux en leur qualité officielle. Elle est essentielle à la protection de la mission même des organisations internationales (CJCE 11-7-1968, Sayag, Rec. 576, RTDE 1970, 132, com. Dubouis) mais est d’une manipulation délicate car elle déroge à la compétence des juridictions du pays hôte, et entraîne parfois leur dessaisissement. Elle pose le problème de la substitution de la responsabilité de l’institution à celle de l’agent en vue d’assurer la réparation d’éventuels dommages. (1387)

961317. – Il ne s’agit pas seulement de l’inviolabilité des bagages, des papiers, documents, correspondances, et du droit d’utiliser des codes et des valises scellées pour les communications avec l’organisation.

  • 24 P. Raton : Travaux de la commission juridique de l’Assemblée générale des Nations unies, AFDI 1967, (...)
  • 25 G. Langrod : La fonction publique internationale, Leyde, 1962, p. 227.
  • 26 M. Bedjaoui : Fonction publique internationale et influences nationales, Londres, 1958, p. 234.

97L’immunité de juridiction s’étend à toute contrainte, à toute poursuite, à toute sanction en ce qui concerne les actes, paroles, écrits dont l’agent a été l’auteur en sa qualité officielle, alors même que ses fonctions ont cessé. Elle doit en principe comporter naturellement l’interdiction de l’arrestation24, comme le refus de mesure d’inquisition au siège de l’organisation (CJCE Ufficio imposte di consumo, 17-12-1968, Rec. 636)25. Elle s’étend parfois au témoignage en justice (CE statut, art. 19)26.

  • 27 Th. Bayard : Arrestations et enlèvements de fonctionnaires des Nations unies, RISA, 1982, 9.

98L’État de séjour est d’ailleurs tenu de protéger les fonctionnaires internationaux contre toute atteinte à la personne et contre toute violence27. (322, 1283)

991318. – Mais, sous réserve des activités des très hauts fonctionnaires internationaux, assimilés aux diplomates, cette immunité est entendue restrictivement car elle ne couvre que les actes qui, par leur nature, représentent une participation aux tâches de l’organisation, c’est-à-dire aux activités de l’emploi conféré à l’agent, ou aux activités accomplies à l’occasion de l’exercice des fonctions, pour le compte et sous le contrôle de l’organisation, par exclusion des délits ou crimes de droit commun (espionnage compris : affaire Gubitchev à New York, en 1949). (327)

100Des jugements et des stipulations de plus en plus fréquents y soustraient les infractions et les accidents de la circulation ; la conduite des véhicules n’apparaissant pas comme inhérente à la mission du service international, l’immunité est généralement levée si elle est prévue (CJCE 11-7-1968, Sayag, Rec. 576).

101L’immunité ne dispense pas l’agent de sa responsabilité envers son employeur ni ne préjuge de la responsabilité éventuelle de l’institution internationale (CJCE 11-7-1968, Sayag, Rec. 576). Celle-ci est donc amenée à souscrire des polices d’assurance pour se couvrir.

1021319. – Certaines immunités ne sont pas opposables à l’État dont le fonctionnaire est national comme la liberté de transfert de certains fonds, d’importation de certains biens, la soustraction aux obligations militaires (pour le CERN, v. A.H. Zarb, AFDI 1969, 564). N’en bénéficient pas même parfois certains résidents permanents (v. CRASE 6-5-2004, 79).

103En revanche, l’État doit toujours accorder à son national, au moins l’immunité de juridiction pour les actes accomplis en fonction et l’inviolabilité des documents et communications.

Section IV. – Les recours administratifs

1041320. – Toute hiérarchie, tout système de commandement, impliquent une possibilité d’appel de l’inférieur au supérieur. C’est notamment le cas dans une organisation administrative qui se gère elle-même, où un subordonné peut être fondé à se plaindre de l’irrégularité des conditions de son emploi et à demander le retrait ou la modification d’une décision de caractère individuel prise à son égard.

105Le recours gracieux est celui qui s’adresse à l’auteur même de l’acte ; le recours hiérarchique est formé auprès de son supérieur qu’il appelle à exercer son pouvoir de réformation (T AOIT 12-4-1976, Bâ, 268). (720)

106Il appartient à chaque organisation de veiller à ce que d’éventuels litiges entre l’administration et ses agents soient réglés sous sa juridiction (OCDE instruction, art. 102-2 et 105 bis). Beaucoup d’institutions se préoccupent de prévenir les contentieux administratifs en organisant des procédures contradictoires et indépendantes pour l’examen des recours gracieux écrits ou oraux (T AOIT 27-1-1990, Agbo, 995 : « bonne gestion » ; CJCE 1-7-1976, Sergy, C 58/75, Rec. 1139 : « règlement à l’amiable »). Tel est l’usage à l’ASE (CRASE 29-3-1994, 55), à l’Agence Internationale pour la Francophonie, (statut, article 32), par exemple.

  • 28 R.M. Vicien-Milburn : Phases préliminaires de recours dans le système interne d’administration de l (...)

107À l’OIT, le statut comporte une procédure très détaillée de règlements des différends (concertation, arbitrage, médiation, comité paritaire : article XII, modification du 10-12-2001)28.

108Lorsque les statuts prévoient ces procédés préalables, les juridictions déclarent généralement qu’une requête n’est pas recevable tant que l’intéressé n’a pas épuisé les moyens internes de recours administratifs (T AOIT 11-7-1996, Delos, 1506).

§ 1. – Le recours hiérarchique

1091321. – Le statut des fonctionnaires des institutions européennes distingue nettement la demande adressée à l’autorité supérieure (art. 25, rédaction de 2004), du recours hiérarchique lui-même, dirigé contre une mesure de caractère général, un acte individuel ou une abstention (CJCE 9-6-1964, Bernusset, Rec. 587) : ce recours doit en effet être formé dans le délai de trois mois (art. 90.2).

110Il en est de même dans d’autres institutions (OIT annexe IV au statut).

  • 29 G. Vandersanden : La Commission de recours de l’OTAN, Revue belge de droit international, 1974, p. (...)

1111322. – Diverses organisations prévoient expressément cette possibilité de réexamen dans le statut du personnel (ONU règlement 111. 2(a) ; C. de l’Europe, statut, art. 25 ; OIT statut, art. 13. 1 et annexe IV) et en régissent même le déroulement, notamment quant aux délais29.

112Parfois, comme à l’OIT, des représentants du personnel peuvent être autorisés ou appelés à contribuer à la recherche d’une solution amiable.

1131323. – La réclamation hiérarchique est même apparue comme un devoir de l’agent vis-à-vis de son supérieur, lorsqu’il envisage de poursuivre la procédure jusqu’au contentieux : il est loyal qu’il avertisse l’administration de son intention, lui précise les termes de la contestation, lui permette de réétudier le cas (CJCE 4-5-1960, Elz, Rec. 220, conclusions Roemer). Le recours administratif a aussi pour effet d’amener le fonctionnaire à réfléchir et à reconsidérer ses prétentions.

114Ainsi se justifie l’exigence, préalablement à tout recours juridictionnel, d’une décision (CE statut, art. 91. 2, introduit en 1972) prise par l’autorité compétente, c’est-à-dire en principe par l’autorité de nomination (T AOIT 12-4-1976, Breuckmann, 270). (842, 1378)

1151324. – Des délais sont souvent prévus, aussi bien pour la demande que pour la réponse de l’autorité (C. de l’Europe, statut, art. 25 : trente ou soixante jours).

116Le statut des fonctionnaires de l’Union européenne dispose que le silence de quatre mois vaut rejet de la demande (art. 90, version de 2004). Cette règle exprime un principe général du droit : le silence, pendant un délai raisonnable s’il n’est pas précisé au statut, doit être interprété comme un refus (T A N U 30-1-2004, Andronov, 1157 ; T AOIT statut, art. VII, 3 ; 8-11-1971, Ozorio, 185, BO 1972, 207 et 4-10-1976, de Buck, 279), sauf si l’administration a, en fait, donné satisfaction à l’intéressé. (1390)

117L’exécution de la mesure contestée n’est cependant pas toujours suspendue (C. de l’Europe, statut, art. 25.4).

1181325. – Le recours doit donner lieu à un nouvel examen de l’affaire par le supérieur hiérarchique (CROTAN 19-4-1964, 4, Clunet 1969, p. 1067, com. Ruzié).

  • 30 M. Bedjaoui : Fonction publique internationale et influences nationales, Paris, 1958, p. 505.

119La décision à laquelle s’arrête l’autorité peut ne pas faire droit aux demandes de l’agent. Si elle lui fait grief30, la procédure pourra se poursuivre.

§ 2. – L’instance consultative

  • 31 Ch. De Cooker : Pre-litigation Procedures in International Organisations, in International Organisa (...)

1201326. – Dans un grand nombre d’institutions internationales, il existe encore un préalable au recours juridictionnel : la consultation d’une commission où le personnel est représenté et que l’autorité institue en vue d’éclairer les faits de la cause (TANU 23-7-1999, Facchin, 919 : de faire rapport ; 4-11-1994, Al Atraqchi, 676 : d’enquêter), d’obtenir un avis autorisé sur l’affaire et d’éviter les complications, lenteurs et coûts des contentieux (ASE statut, art. 42)31. Cette étape précontentieuse fait parfois l’objet de critiques en raison des délais (pouvant atteindre cinq ans) qui retardent la solution des litiges au sein de l’ONU (à comparer à un an dans les autres organisations, selon le Corps commun d’inspection : para. 5iii de JIU/REP/2004/3 et A/59/280), ainsi qu’en raison du niveau de compétence inégale de ceux qui siègent dans les instances consultatives.

121Aux Nations unies, des rapports et projets confirment le besoin d’améliorer les instances consultatives (ONU statut, art. 11. 1 et règlement, ch. XI : commission paritaire de recours). (1343)

122Comme aux Nations unies, une instance consultative est prévue au statut du personnel de nombreuses organisations internationales : institutions spécialisées (OIT statut, annexe IV ; OMS statut, art. 11. 1 ; UNESCO statut, art. 11.1), et certaines organisations européennes (OCDE statut, art. 22 ; C. de l’Europe, statut, art. 25). (800, 877)

123Dans chacune des institutions de l’Union européenne existent des comités qui assurent la représentation du personnel (statut, art. 9, rédaction de 2004 : comité du personnel, commission paritaire, conseil disciplinaire, comité des rapports). Le comité du statut est compétent pour l’ensemble (art. 10, modifié en 2004).

1241327. – Les commissions consultatives sont de types très variés, mais il est entendu qu’elles exercent leurs fonctions en toute indépendance sans recevoir d’instruction de quiconque ni subir aucune pression disciplinaire ou administrative. Des règles précises sont donc édictées pour leur composition comme pour leur fonctionnement (ONU règlement, ch. XI) mais elles ne sont pas toujours respectées ; d’ailleurs les intérêts de l’administration y prédominent souvent. (883)

125Elles ne constituent cependant pas des juridictions, leur avis n’ayant pas valeur de décision définitive et exécutoire (T AOIT 11-7-1996, 1544 : rôle de la commission paritaire interne de recours à l’ONUDI). Les organisations professionnelles souhaitent l’institution du double degré de juridiction, c’est-à-dire la transformation de la consultation en règlement contentieux. (1002)

126La pratique tend à donner un caractère contentieux croissant à la consultation paritaire. En 1995, le Secrétaire général des Nations unies a proposé de remplacer la commission paritaire de recours de l’ONU par un comité d’arbitrage présidé par un juriste choisi à l’extérieur de l’organisation, comme c’est le cas au FMI. Mais cette proposition ne fut pas mise en vigueur faute d’accord sur les ressources et sur modalités de nomination du président. À Genève, la commission paritaire interne de recours exerce déjà des fonctions d’arbitrage dans les litiges concernant les volontaires des Nations unies, dont le siège est à Bonn. (67)

1271328. – Conseil d’appel, comité consultatif du contentieux, comité consultatif mixte, commission paritaire, comité de réclamations, comité paritaire de recours, quelle que soit leur dénomination, ces organismes comportent un nombre réduit de membres, trois généralement, parfois cinq ou sept, nommés parmi le personnel, partie par le Conseil ou l’autorité administrative, partie soit directement par le personnel (OCDE ; Conseil de l’Europe), soit par son association, soit par le président du comité (TANU 10-10-1972, Noël, 161, Rec. IV, 419, AFDI 1972, 344) qui est lui-même généralement désigné par l’autorité administrative (au Conseil de l’Europe, il est choisi par ses pairs). Ils sont parfois paritaires (C. de l’Europe, statut, art. 5.1). A l’ONU, depuis 2003, la nomination des présidents de chambre à la commission paritaire de recours se fait en accord avec les représentants du personnel (voir amendement àdisp. 111. 1 du règlement dans ST/SGB/2003/1, art. If). (781)

  • 32 G. Vandersanden : La Commission de recours de l’OTAN, Revue belge de droit ‘international. 1974, p. (...)

128Dans certaines organisations, les membres du comité consultatif sont désignés pour chaque recours32, et ne peuvent appartenir à certaines catégories d’agents (fonctionnaires ne provenant pas du même service que le requérant, ayant un grade au moins équivalent au sien, etc. : UNESCO). Un droit de récusation existe parfois (v. ONU règlement, amendement à disp. 110. 6 du 1-1-2005).

1291329. – Devant le comité consultatif, la procédure est souvent précisée par un texte (ONU règlement, disp. 111.3), auquel s’ajoutent des règles de pratique adoptées par la commission paritaire de recours. (1012)

130En règle générale, le comité est saisi par le fonctionnaire qui conteste une décision administrative ou disciplinaire le concernant ; il est parfois prévu que la réclamation est transmise par la voie hiérarchique, et admis que l’agent soit représenté ou assisté par un collègue, voire un défenseur ou avocat-conseil externe, (v. ONU règlement : amendements aux disp. 110. 4 et 110.7). (791, 1441)

1311330. – Mais certains statuts prévoient que l’autorité administrative peut aussi prendre l’initiative de la consultation (C. de l’Europe, statut, art. 25, résolution 19-12-1991), ou doit donner son accord à la saisine (OCDE statut, art. 22).

1321331. – En principe, un organisme consultatif doit être saisi d’une contestation précise (CJCE 8-5-1973, Campogrande, Rec. 489), portant sur une décision de l’autorité hiérarchique. Cette décision préalable est souvent exigée pour la régularité de la procédure (UNESCO statut ; T AOIT 8-11-1971, Podniesinski, 181, BO 1972, 197).

133Il est parfois stipulé que l’agent peut renoncer à son droit de recours, avec l’accord de l’administration, et s’adresser directement au tribunal.

1341332. – Ce recours est souvent enfermé dans un délai qui court à compter de la notification écrite de la décision contestée (TAOIT 27-10-1975, Al Joundi, 259, BO 1975, C 2, 2) ou éventuellement de sa confirmation (T AOIT 17-11-1970, West, 165, BO 1971, 229) : un à deux mois à l’ONU (règlement, disp. 111.3).

135Le comité ou l’autorité administrative peut parfois relever le fonctionnaire de cette forclusion. Celle-ci n’est d’ailleurs pas d’ordre public (TAOIT 8-11-1971, Podniesinski, 181, BO 1972, 197 ; v. aussi T AOIT 4-10-1976, Charbonnieras, 277).

1361333. – Des cas de prorogation ou de réouverture du délai sont parfois prévus par les statuts ou admis par la juridiction dans l’intérêt d’une justice impartiale, par exemple si le fonctionnaire a été en fait empêché de faire valoir son droit (TAOIT 6-9-1954, Leff, 15, BO 1954, 299).

1371334. – Saisi d’une affaire, le comité consultatif dispose d’un certain délai pour l’étudier, suivant une procédure assez souple. Les deux parties présentent leurs arguments, éventuellement des documents ou des témoins, elles assistent aux débats ; il est parfois possible au comité de convoquer d’autres témoins (OCDE instructions, art. 122). La procédure doit respecter le principe du contradictoire (T AOIT 14-5-1973, Pannier, 200, BO 1973, 184).

  • 33 Alain Plantey et F. Ch. Bernard : La preuve devant le juge administratif, Paris, Economica, 2003.

138Le fonctionnaire a le droit de recevoir communication de tout document qui peut lui être opposé au cours d’une procédure administrative (TANU 23-7-2002, Mink, 1043 ; T AOIT 11-7-1996, 1518 ; CROTAN 9-7-2003, 667)33. (881)

1391335. – Le comité est libre d’apprécier les nécessités de la procédure dans toute la mesure où celle-ci permet une complète et exacte connaissance des faits (CROECE 21-12-1955, 23).

140En règle générale, ses séances ne sont pas publiques et ses membres sont tenus au secret professionnel le plus strict (v. TANU 4-11-1994, Araïm, 675 : confidentialité de certaines mentions).

1411336. – Les délibérations du comité consultatif portent en principe sur tous les aspects de l’affaire. Son pouvoir d’examen est donc étendu (TAOIT 6-10-1970, Devdutt, 158, BO 1971, 200). Généralement il s’exerce sur le droit comme sur l’opportunité (TAOIT 6-10-1970, Devdutt, 158). Dans certains cas, toutefois, il ne devrait se baser que sur des considérations de droit (Conseil de l’Europe) et ne saurait s’étendre à l’évaluation du travail et des qualifications de l’agent (TAOIT, 26-5-1970, Liotti, 149, BO 1970, 419). (836)

142L’avis est adopté à la majorité des membres (TAOIT 4-2-2004 D, 2288, une consultation individuelle des membres d’un organe consultatif ne saurait se substitueraux délibérations collégiales requises de cet organe). Il prend souvent la forme d’un rapport motivé, voire détaillé et est communiqué à l’administration aussitôt que possible. Les statuts précisent souvent qu’il doit rester secret, sous réserve d’envoi à la juridiction et aux associations du personnel concernées. L’intéressé n’a pas toujours le droit d’en exiger communication (T AOIT 4-10-1976, Risbourque, 283 ; v. CROTAN 10-12-1983, 664 : respect des droits de la défense).

§ 3. – La décision

  • 34 Y. Beigbeder : La représentation du personnel à l’OMS, Paris, 1975, p. 118.

1431337. – Si l’autorité entérine l’avis du comité consultatif, elle bénéficie, par exemple en matière disciplinaire, de la garantie d’une procédure correcte, au cours de laquelle l’agent a pu présenter ses observations (TAOIT 14-5-1973, Pannier, 200, BO 1973, 184), de bonne foi (TANU 22-7-1994, Manirakiza, 663), d’informations objectives sur les faits et le fond de l’affaire (TAOIT 26-5-1970, Liotti, 149, BO 1970, 419 : parti pris personnel ; 26-10-1970, Dadivas, 153, BO 1970, 432 : examen complet de l’affaire) et de la recherche d’un règlement amiable au sein de l’institution elle-même et avec le concours du représentant du personnel et parfois sous le regard des représentants des États34. (830, 838)

144Mais l’autorité ne saurait tirer argument contre l’agent de l’utilisation de cette procédure ni des informations qu’elle révèle (TANU 30-10-1970, Peynado, 138, Rec. IV, 242, AFDI 1970, 384).

1451340. – L’autorité clôt alors la procédure administrative, considérée comme un préalable à la saisine juridictionnelle (TAOIT 26-5-1970, Schuster, 147, BO 1970, 411) qui peut souvent avoir lieu parallèlement. Il en sera de même en cas de silence équivalent à un rejet (C. de l’Europe, statut, art. 25) ou de rejet (TANU 19-11-1997, Toppin, 937 : non motivé).

146Si elle entérine un avis du comité consultatif qui a fait droit à la demande, il est souvent décidé qu’il ne peut y avoir de recours contentieux (TANU statut, art. 7 : irrecevabilité ; TANU 4-11-1994, Araïm, 975 : renvoi par le juge à la commission ; mais TANU 11-11-1994, Cure, 687 : aggravation de la sanction proposée ; T AOIT, 14-7-2004, KK 2355 et TN 2339 : l’administration doit expliquer pourquoi elle ne suit pas les recommandations de l’organe paritaire et ne pas invoquer de nouveaux motifs devant le Tribunal).

1471339. – Cette procédure n’empêche pas, en principe, la médiation (T AOIT 1-2-1995, Punny, 1415). A l’OCDE, il existe une procédure consultative spéciale lorsqu’un agent estime que le classement de son emploi est inéquitable ou irrégulier : avec l’accord du secrétaire général, il peut saisir un groupe sur la classification, où le personnel est représenté et qui rend un avis après une enquête contradictoire (OCDE statut, art. 22 e et instructions, art. 122). (836)

1481340. – La combinaison des règles du recours administratif et des conditions de recevabilité du recours contentieux entraîne la détermination des possibilités de retrait des actes irréguliers et de rectification des opérations illégales (v. TANU 19-11-1999, Toppin, 937). (231)

149En effet, lorsque des droits ont été créés et en vue de garantir la stabilité des situations juridiques, il est généralement admis que ce retrait, cette rectification sont possibles dans un délai raisonnable (CJCE 12-7-1957, Algera, Rec. 85) alors que le retrait d’un acte légal qui a créé des droits n’est pas autorisé. (490)

Section V. – La médiation

  • 35 J. Mousse : Le contentieux des organisations internationales et de l’Union Européenne, p. 58.

1501341. – Plusieurs institutions ont créé des médiateurs chargés de faciliter le règlement des litiges. La Communauté européenne l’a fait dès 1977 (TCE 10-4-2002, Lambert, T 209/00 : requête dirigée contre le médiateur de la Communauté, lequel n’est pas considéré comme étant doté d’une personnalité juridique séparée de la Communauté). Désignés par le chef d’organisation, après consultation des représentants du personnel, et à la suite d’une délibération de l’assemblée générale des Nations unies (1993), ces médiateurs se sont multipliés dans le système des Nations unies (ONU, PNUD, UNESCO ; v. T AOIT 1-2-1995, 1415) et ailleurs (OCDE, ASE)35. (128, 1265)

1511342. – La médiation est dispensée des procédures contentieuses classiques (à l’OCDE, quatre médiateurs sont nommés après consultation de l’assemblée du personnel : statut, annexe VII). À condition qu’il ait une autorité et une indépendance personnelle suffisante à faire accepter ses conclusions de toutes les parties en présence, le médiateur peut assumer des expertises, donner des avis, formuler des conseils et des avertissements, influer sur les usages et les attitudes, prévenir des conflits et éventuellement les régler mais sans pouvoir de contrainte.

152La médiation contribue généralement à améliorer le climat du travail dans les services et à résoudre en équité de nombreuses petites difficultés. Elle s’étend donc malgré les difficultés du choix des hommes et les retards administratifs qu’elle peut entraîner.

153En 1986, une étude a été faite au Bureau International du Travail en vue de voir les conditions de règlement des conflits du travail dans la fonction publique internationale. Ce travail a montré le caractère très relatif des solutions données au problème en fonction de la qualité d’emploi des agents internationaux.

154Des études ont été menées aux mêmes fins à la CFPI (1988), au FMI (2002) qui ont confirmé cette conclusion. L’ONU a décidé une réforme de la juridiction interne (AGNU rés. 59/1323 du 13-1-2005).

Notes

1 Y. Beigbeder : L’Ombudsman du personnel des Nations unies, AFDI, 1975, p. 672.
Ph. Deloire : Un nouvel instrument de démocratisation des institutions de l’Union : le médiateur européen, PA, 1996, p. 25.

2 Alain Plantey : La fonction publique, traité général, Paris, Litec, 2001, p. 678.

3 Alain Plantey et F. Ch. Bernard  : La preuve devant le juge administratif, Paris, 2003.

4 M. Letourneur : La jurisprudence du tribunal administratif de l’OIT in Mélanges Couzinet, Toulouse, 1974, p. 452.

5 D. Ruzié : Les fonctionnaires internationaux, Paris, 1970, p. 14.

6 P. Tavernier : L’année des Nations unies,AFDI 1972, p. 519.
Alain Plantey : Les fonctionnaires internationaux hors siège, in International administration, Unitar, 1990 ; International Civil Servants Employed in the Field, ibid.

7 F. Dumon : La responsabilité extracontractuelle des Communautés européennes et de leurs agents, Cahiers de Droit européen, 1969, 3, p. 3.

8 G. Feuer : Les aspects juridiques de l’assistance technique, Paris, 1957, p. 182.

9 J.P. Ritter : La protection diplomatique à l’égard d’une organisation internationale, AFDI 1962, p. 427.

10 T.H. Bayard : Arrestations et enlèvements de fonctionnaires des Nations unies, Revue internationale des sciences administratives, 1982, p. 9.
Ch. Rousseau : Problèmes des fonctionnaires internationaux disparus, RGDIP 1988, p. 160 et 723.
D. Ruzié : La sécurité du personnel des Nations unies recruté sur le plan local,Clunet 1999, p. 435.

11 A. Hammarskjöld : Les immunités des personnes investies de fonctions internationales, RCADI 1936, II, p. 111.
Nguyen Quoc Dinh : Les privilèges et immunités des organismes internationaux, AFDI 1957, p. 262.
Groupe de travail pour l’étude des problèmes de la fonction publique européenne, 2e rapport, Strasbourg, 1958.

12 N. Condorelli-Braun : Commissaires et juges dans les Communautés européennes, Paris, 1975.

13 M. Bedjaoui : Fonction publique internationale et influences nationales, Londres, 1958, p. 192.

14 J. Carroz et J.P. Dobbert : Le programme alimentaire mondial, AFDI 1966, p. 336.

15 L. Preuss : The international Organizations Immunities Act, AJIL 1946, p. 333.

16 Ph. Tlen-Cheng Young : International civil service, Bruxelles, 1958, p. 67.

17 M. Miele : Privilèges et immunités des fonctionnaires internationaux, Milan, 1958.
S. Valaisathien : Les privilèges et immunités des fonctionnaires internationaux dans le système des Nations unies, Paris, thèse, 1970.
S. Varias-Romeroso : Funcionarios internacionales : sus immunidades y privilegios, Cuadernos de politica internacional, Madrid, 1955, p. 65.

18 J.A. Stoll : Le statut juridique du représentant-résident du B.A.T. des Nations unies, AFDI 1964, p. 514.
Alain Plantey : Les fonctionnaires internationaux hors siège, in International administration, Unitar, 1990, International Civil Servants Employed in the Field, ibid.

19 B. Knapp : Les privilèges et immunités des organisations internationales et de leurs agents devant les tribunaux administratifs, RGDIP 1965, p. 661.

20 Ch. Rousseau : Étendue rationae materiae de l’immunité juridictionnelle des fonctionnaires internationaux, RGDIP, 1987, p. 978.

21 M. Bedjaoui : Fonction publique internationale et influences nationales, Londres, 1958, p. 212.
M. Brandon : The UN laissez-passer, BYIL 1950, p. 448.

22 Ph. Tien-Cheng Young : International civil service, Bruxelles, 1958, p. 80.

23 Ch. Rousseau : Problème de l’immunité fiscale des fonctionnaires internationaux, RGDIP 1976, p. 208.
Ch. Rousseau : Problème des immunités fiscales des agents diplomatiques et consulaires et des fonctionnaires internationaux résidant en Suisse, RGDIP, no 1, 1985, p. 177.
M. Girault : De l’immunité fiscale des fonctionnaires internationaux, PA, 29 janvier 1993, p. 4.

24 P. Raton : Travaux de la commission juridique de l’Assemblée générale des Nations unies, AFDI 1967, p. 4263.

25 G. Langrod : La fonction publique internationale, Leyde, 1962, p. 227.

26 M. Bedjaoui : Fonction publique internationale et influences nationales, Londres, 1958, p. 234.

27 Th. Bayard : Arrestations et enlèvements de fonctionnaires des Nations unies, RISA, 1982, 9.

28 R.M. Vicien-Milburn : Phases préliminaires de recours dans le système interne d’administration de la justice de l’Organisation des Nations unies, in Le contentieux de la fonction publique internationale, p. 103.

29 G. Vandersanden : La Commission de recours de l’OTAN, Revue belge de droit international, 1974, p. 92.

30 M. Bedjaoui : Fonction publique internationale et influences nationales, Paris, 1958, p. 505.

31 Ch. De Cooker : Pre-litigation Procedures in International Organisations, in International Organisations, Unitar, 1992.

32 G. Vandersanden : La Commission de recours de l’OTAN, Revue belge de droit ‘international. 1974, p. 94.

33 Alain Plantey et F. Ch. Bernard : La preuve devant le juge administratif, Paris, Economica, 2003.

34 Y. Beigbeder : La représentation du personnel à l’OMS, Paris, 1975, p. 118.

35 J. Mousse : Le contentieux des organisations internationales et de l’Union Européenne, p. 58.

© CNRS Éditions, 2005

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