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Fonction publique internationale

 | 
Alain Plantey
, 
François Loriot

Sixième partie — Les avantages financiers et sociaux

Chapitre 3. Les avantages professionnels et sociaux

Texte intégral

11185. - La situation du fonctionnaire international comporte divers avantages professionnels ou sociaux. Mais les réglementations et les pratiques sont très diverses en ces domaines. Il ne saurait être question d'en donner une description détaillée, celle-ci ne pouvant être complète que dans le cadre de chacune des institutions intéressées.

2Quant aux initiatives de caractère social, elles ne manquent pas dans les administrations internationales, mais varient suivant les organisations et les besoins du personnel. Le manque d'homogénéité de celui-ci les rend parfois difficiles, car les souhaits diffèrent considérablement suivant l'origine, la religion, le niveau des bénéficiaires.

3Dans les organisations internationales, le droit à une couverture sociale a été considéré comme la contrepartie d'une activité professionnelle. La jurisprudence internationale cite divers documents de base : Déclaration universelle des droits de l'homme (art. 22) ; Convention 102 de l'OIT ; Convention européenne des droits de l'homme (4-11-1950) ; Pacte international relatif aux droits économiques et sociaux(Nations unies, 1966) ; Charte sociale européenne (entrée en vigueur le 26-2-1965) ; Charte communautaire des droits sociaux fondamentaux des travailleurs (1989, annexée au Traité de Maastricht, 1992) ; Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne(Traité de Nice, 2000). (140)

4Certaines organisations assurent, séparément ou collectivement, des services de santé, d'assistance sociale, etc.

Section I. - Les congés et autorisations d'absence

51186. - Dans l'imprécision de la terminologie, il faut distinguer les variétés de congés (congé pour convenance personnelle, congé spécial, congé pour cause de service militaire) qui sont à la vérité des positions de non-activité du fonctionnaire, de ceux qui constituent des assouplissements aux obligations du service : congés officiels, congés dans les foyers, congés de maternité, congés pour raison de santé. Pendant ces congés, l'agent garde cette qualité, reste soumis aux devoirs de son statut et conserve ses droits.

§ 1. - Les autorisations d'absence

61187. - L'autorité administrative reste toujours libre d'accorder aux fonctionnaires des permissions d'absence qui n'entrent pas en compte dans le calcul des droits à congé officiel.

7Ces autorisations sont des mesures purement gracieuses qui permettent de répondre, par bienveillance, aux préoccupations familiales ou personnelles des agents : mariage, naissance, par exemple(CE statut, annexe V)  : il est rare qu'un statut y donne droit (BIRD manuel : appartenance à un jury). D'ailleurs une absence irrégulière peut être imputée sur la durée des congés normaux, sinon entraîner une diminution de la rémunération (CJCE 5-4-1973, Noé-Dannwerth, Rec. 433 ; 17-5-1973, Perinciolo, Rec. 511, RTDE 1975, 299, com. Dubouis). (678)

8Ces autorisations sont parfois réglementées sur le plan de la durée (OCDE statut, art. 20 ; ASE statut, art. 23. 5 : huit jours par an) mais cette restriction n'est pas en fait contraignante.

91188. - Des congés peuvent aussi être accordés à certaines catégories d'agents en compensation d'un travail supplémentaire (OCDE statut, art. 20 b ; CE statut, art. 56 et annexe VI) : ce repos fait l'objet de réglementations parfois détaillées (OIT statut, art. 7.2), et aussi de contestations (TAOIT 9-5-1967, Jurado, 104, BO 1967, 388). (686)

§ 2. - Les congés officiels

101189. - Comme dans l'administration nationale, les fonctionnaires internationaux ont droit à chômer les jours de fêtes légales. En principe, ces congés sont fixés conformément aux usages locaux (OCDE statut, art. 20 d ; CE statut, art. 61 : consultation du comité du statut) ou à ceux de l'organisation. Mais dans certaines organisations le statut en fixe la liste. La compensation d'un travail éventuel pendant un jour férié est souvent prévue.

111190. - Les agents peuvent prétendre à un congé annuel de repos. Il s'agit d'un élément de leurs conditions de service aussi caractéristique que leur rémunération ou les autres prestations auxquelles ils ont droit (TANU 25-10-1968, Makris, 121, Rec. IV, 76, AFDI 1968, 293).

12Quelques congés peuvent même être pris en avance lorsque le statut le prévoit (ONU règlement, disp. 105.1).

131191. - Les statuts précisent les conditions d'exercice de ce droit : la durée du congé varie entre deux jours ouvrables et deux jours et demi par mois de travail accompli (OCDE statut, art. 20 e ; ASE statut, art. 23.4), certaines périodes n'entrant pas en compte.

14Dans certaines organisations, la durée d'ensemble du congé est fixée d'avance (ONU règlement, disp. 105. 1 : six semaines ;OITstatut, art. 7. 5 : trente jours ; CE statut, art. 57 : de vingt-quatre à trente jours ouvrables) sous réserve d'une réduction en cas de travail à mi-temps (CE statut, art. 59 bis) : une semaine correspondant en principe à cinq jours de travail, trente jours ouvrables de congé représentent un congé de six semaines pleines (CROTAN 27-11-1970, 22). La durée du congé peut n'être pas la même pour les agents temporaires. Elle peut varier en fonction de la durée de l'engagement.

15Le calcul est effectué à partir de l'entrée en fonctions (CE statut, annexe V, art. 2 : après trois mois de présence puis au début de chaque année ; OCDE instructions, art. 120.2).

161192. - C'est l'autorité administrative qui est compétente pour fixer l'époque de ces congés (CJCE 9-7-1970, Tortora, Rec. 593), compte tenu d'une appréciation souveraine des nécessités du service (TAOIT 29-9-1958, Roux, 36, BO 1958, 539) et d'une consultation des intéressés : il peut être établi un plan de congés (UNESCO statut, ch. V).

17Dans le système des Nations unies, certaines villes sont choisies en vue des congés du personnel en service dans les pays tropicaux.

181193. - Mais il est parfois prévu que les agents ne sauraient prendre à ce titre plus de cinq semaines de congé consécutives au cours de la même année. Il est admis qu'ils puissent être rappelés en cours de congé si leur service l'exige (CE statut, annexe V ; OIT statut, art. 7.5). Les congés peuvent parfois être décomptés en heures.

19Selon les statuts, les jours de maladie ne sont pas comptés comme jours de congé (OIT statut, art. 7. 5 ; OCDE instructions, art. 120/2.6) ; celui-ci peut être prolongé (CE statut, annexe V, art. 3). Il en est naturellement de même pour les jours de fête légale, suivant les usages du pays de résidence (CRELDO 22-6-1971, 3, Clunet 1973, 988, com. Ruzié). (1187)

201194. - Le congé doit être pris au cours de l'année pour laquelle il est accordé. Mais des reports sont possibles avec l'accord de l'autorité supérieure (CE statut, annexe V) ; l'appréciation des faits invoqués en vue du report est discrétionnaire (CROTAN 29-10-1971, 32, Clunet 1973, 955). Sinon le droit au congé disparaît à la fin de l'année civile (CROECE 11-9-1952, 17).

21Dans certains cas, le congé annuel par anticipation est admis, du moins en partie.

221195. - Certains statuts précisent qu'une indemnité peut être accordée à un agent afin de compenser un congé non pris, par exemple lors du départ de l'organisation (CE statut, annexe V ; OIT statut, art. 7. 5 ; CRELDO 22-6-1971, 3 et 4, Clunet 1973, 989, com. Ruzié) et sous réserve parfois du statut de l'agent (CJCE 13-5-1970, Fournier, Rec. 267, RTDE 1972, 376, com. Dubouis).

23L'agent peut prétendre à la réparation du préjudice que lui cause la perte de jours de congé (TANU 25-10-1968, Makris, 121, Rec. IV, 76, AFDI 1968, 293).

241196. - Mais l'organisation est en droit de veiller à ce que l'agent épuise ses droits à congé avant la cessation définitive de ses fonctions (CJCE 9-7-1970, Tortora, Rec. 593) ; des préoccupations financières lui en font d'ailleurs un devoir.

§ 3. - Le congé dans les foyers

251197. - À l'exception de l'Union européenne où existent seulement des délais de route, les organisations internationales prévoient que leurs fonctionnaires expatriés peuvent bénéficier d'un congé destiné à leur permettre de maintenir un contact avec leur pays d'origine (ONU statut, art. 5. 3 ; ASE statut, art. 23 ; C. de l'Europe, statut, art. 45 ; OCDE statut art. 20 f) c'est-à-dire avec celui dans lequel ils avaient réellement leur foyer ou dont ils avaient la nationalité lors de leur recrutement (CROECE 11-9-1952, 17 ; mais TANU 1-11-1968, Ho, 125, Rec. IV, 128, AFDI 1968, 297 : Chinois ayant obtenu la qualité de résident permanent aux États-Unis). (267)

261198. - Le congé au foyer ne se confond pas avec le congé annuel, mais s'ajoute souvent à lui : il n'est d'ailleurs pas accordé chaque année, mais plutôt tous les deux ans, sous réserve des nécessités du service et de certains accommodements.

271199. - La durée du congé est variable suivant les organisations (huit à dix jours ouvrables parfois). S'ajoute généralement au congé la durée effective du voyage par l'itinéraire et le moyen de transport approuvés par l'administration. Mais le séjour dans le pays d'origine ne saurait être inférieur à une certaine durée, selon les prescriptions de divers statuts : deux semaines par exemple (OIT statut, art. 7.6).

281200. - Le congé dans les foyers donne lieu au remboursement des frais de voyage, aller et retour, de l'intéressé et des personnes de sa famille. (1126)

291201. - Des dispositions statutaires sont prises pour organiser le cumul de ce droit lorsque les deux conjoints sont fonctionnaires internationaux (OCDE règlement, art. 20/3.3).

30Il peut souvent être dérogé à la réglementation très stricte de ce type de congé car toute irrégularité non couverte peut entraîner l'obligation de rembourser totalité ou partie des sommes allouées.

311202. - Se rapproche de ce type de congé celui qui, dans certaines organisations, résulte du droit attribué aux agents expatriés de quitter leurs fonctions assez tôt pour pouvoir regagner leurs foyers suivant un itinéraire approprié, à la date effective de la cessation de leurs fonctions (TAOIT 26-10-1962, Albero, 64, BO 1963, 165). (1227)

§ 4. - Les congés familiaux

321203. - Toutes les organisations internationales prévoient des congés à plein traitement en faveur des femmes enceintes et mères (CE statut, art. 58, version de 2004 ; UNESCO, règlement, art. 106.2). Il en est parfois prévu en cas d'adoption d'enfant (BIRD).

33Le congé de maternité est parfois d'une durée conforme à la législation nationale, par exemple à celle du pays hôte (OCDE statut, art. 20 i et instructions, art. 120/6), parfois d'une durée fixée aux statuts (CE statut, art. 58 ; ASE statut, art. 23. 4 ; OIT statut, art. 8.7).

34Dans maintes organisations a été institué un congé parental qui est accordé, notamment au père, soit à l'occasion de la naissance d'un enfant, soit lorsqu'une maladie grave atteint un proche parent (CE statut, art. 42, 42 bis, rédaction de 2004).

§ 5. - Les congés pour raison de santé

351204. - Il est de principe que l'agent qui se trouve dans l'incapacité d'exercer ses fonctions par suite de maladie ou d'accident bénéficie d'un congé durant lequel ses émoluments lui sont payés, en totalité, ou partiellement.

36En règle générale, il doit le demander en avisant l'administration, notamment en cas d'accident (OAA règlement, art. 302. 62 ; CE statut, art. 59, version de 2004). Mais l'autorité est parfois habilitée à décider la mise en congé d'office d'un fonctionnaire (CE statut, art. 59), notamment si une maladie contagieuse est décelée à son domicile ou s'il est hors d'état d'assurer son service (CE statut, art. 59 ; OIT statut, art. 8.6 g).

371205. - Le fonctionnaire conserve en tout état de cause le droit de contester l'octroi, le refus, la prolongation ou l'interruption de son congé (TANU 16-3-1966, M.A. 99, Rec. III, 117, AFDI 1966, 213).

381206. - L'incapacité doit naturellement être établie par des justifications acceptées ou exigées de l'autorité compétente : certificat, voire contrôle médical. Mais il est admis que ces vérifications ne sont imposées qu'après le troisième jour d'indisponibilité (ONU 106. 2(b) ; OCDE instructions, art. 12014. 1 ; OIT statut, art. 8. 6 a) ou le quatrième (CE statut, art. 58).

391207. - L'organisation est en droit de soumettre chaque année son personnel à une visite médicale préventive(CE statut, art. 59) et d'en tirer les conséquences sur sa situation (OCDE instructions, art. 120). Elle peut aussi le faire lorsque l'agent reprend son service après un accident du travail ou une maladie durable (OCDE instructions, art. 120) ou lorsqu'elle constate des absences brèves mais répétées. (352)

401208. - La durée du congé de maladie est parfois limitée aux statuts (OCDE statut, art. 20 g : quatre mois ; ASE statut, art. 23. 4 : six mois ; OAA règlement) notamment du fait que l'agent perçoit sa pleine rémunération pendant son indisponibilité. Il arrive que cette durée varie suivant le type de contrat d'engagement (OIT statut, art. 8.6) ou suivant la durée du service (BIRD manuel : accumulation de droits).

41En tout état de cause le congé cesse lorsque s'achève la période d'engagement de l'agent, sauf si le statut en dispose autrement (OIT statut, art. 8. 6 d).

421209. - Mais certaines organisations ont institué un congé de longue maladie ou pour accident grave (OCDE règlement, art. 17/1.3.1). (1235)

431210. - Si l'indisponibilité est due à une maladie professionnelle ou à un accident du travail, le congé est souvent d'une durée plus longue : l'agent doit recevoir ses pleins émoluments(OIT statut, annexe II : congé spécial avec traitement) et parfois d'autres prestations (frais de voyage ; congé dans les foyers, médicaments).

441211. - L'administration est en droit de tirer les conséquences de la non reprise d'activité à l'issue du congé de maladie : l'agent sera placé en une position spéciale (OCDE instructions, art. 120. 4 : non-activité) ou licencié (CROECE 26-4-1950, 5) à l'expiration du congé (CROTAN 19-4-1972, 41, Clunet 1973, 999, com. Ruzié).

451212. - Elle est aussi en droit de prendre toutes mesures de nature à éviter l'abus du congé de maladie : examens médicaux en cas d'absences répétées, obligation de séjourner au lieu d'affectation, réduction de la durée du congé annuel, retenues sur les émoluments, éventuellement résiliation du contrat si l'incapacité de servir est établie (CROTAN 28-1-1976, 69 : à la fin de la période où l'intéressé reçoit ses émoluments au titre de la police d'assurance-groupe).

46L'exercice de ce pouvoir est soumis à contrôle (TANU 16-3-1966, Mely, 100, Rec. III, 133, AFDI 1966, 217 : les absences reprochées n'étaient pas d'une durée supérieure aux congésde maladie).

471213. - Mais l'appréciation du travail des agents doit en principe faire abstraction de leurs congés de maladie (TAOIT 8-11-1971, Nowakowska, 183, BO 1972, 204).

Section II. - Les prestations sociales

481214. - Les organisations internationales, comme tous les grands employeurs, doivent offrir à leurs salariés un système de garanties sociales prévoyant notamment des dispositions pour la protection de la santé, des congés de maladie et de maternité, des indemnités en cas de maladie, d'accident ou de décès pendant l'engagement (ONU statut, art. 6. 2 ; ASE règlement, art. 22).

49Les régimes d'assurances internes aux organisations internationales sont fondés sur la solidarité entre leurs membres, c'est-à-dire que les contributions prennent la forme d'un pourcentage du salaire. L'affiliation est obligatoire pour tous les membres du personnel. Il existe des régimes d'assurance complémentaire (CROTAN 9-7-2001, 417 : le contrat est passé par l'organisation avec un assureur avec lequel l'assuré sera en rapport).

50Ces prestations figurent parmi les éléments essentiels de la situation des agents internationaux. Il doit s'agir de garanties d'autant plus sérieuses que fonctionnaires et experts sont amenés à exercer leur mission dans des pays différents, voire éloignés de leur État d'origine et ne peuvent donc bénéficier des protections que leur offre souvent la loi nationale.

511215. - En principe, le fonctionnaire international n'est pas soumis de plein droit à la législation sociale du pays d'emploi. Mais il peut en être autrement soit si cette législation prévoit elle-même qu'elle s'applique à tous les habitants ou tous les salariés d'un pays, ce qui est le cas en Grande-Bretagne, soit si une convention négociée entre l'organisation et le gouvernement intéressé prévoit un assouplissement total ou partiel à cette législation, ce qui est le cas en France où ont été conclus des accords sensiblement différents les uns des autres suivant les vœux des organismes intéressés : il est fréquent que le risque vieillesse et les allocations familiales soient soustraits de la couverture sociale ainsi accordée aux fonctionnaires internationaux, et que celle-ci s'applique essentiellement à la maladie, à l'incapacité de travail et à l'invalidité.

  • 1 J Mousse : Les recours juridictionnels, in La couverture médicale dans la fonction publique interna (...)

52Il existe une abondance de contentieux en matière de prestations sociales1.

531216. - L'attitude des États est à cet égard fort variable. Alors que certains d'entre eux n'accordent aux fonctionnaires internationaux le bénéfice de prestations sociales qu'avec beaucoup de réticence, d'autres sont plus généreux et donnent aussi une forme juridique solennelle aux accords de sécurité sociale (ratification sur autorisation législative en France).

54Selon certaines conventions internationales, lorsqu'une organisation internationale ne prévoit pas de régime qui lui soit propre et qui soit suffisant, il est prévu qu'il n'y a pas d'exemption du régime national correspondant ; parfois, une option peut être offerte aux agents, mais cette éventualité reste théorique.

55Beaucoup d'organisations internationales ont été amenées à résilier les accords passés avec l'État de leur siège et à se charger de la couverture des risques sociaux, notamment en ayant recours à des contrats d'assurance. (1321)

56Ainsi, peu à peu, toutes les grandes organisations ont-elles institué un système propre de sécurité sociale (C. de l'Europe ; OCDE statut, annexe XIV, appendice I, sur la protection sociale des agents employés sur le territoire français, modifié en 1993).

571217. - L'octroi ou le maintien des prestations sociales est subordonné à une constatation certaine des faits qui les justifient : examens médicaux (TAOCDE 10-2-1997, 18 : expertise médicale ; TCE 8-7-1999, T 36/96, Rec. 729), consultation de commissions, etc. (624)

58Les prestations sociales se combinent avec les congés de maladie ou de maternité : la mise du fonctionnaire en congé pour un motif de santé s'accompagne le plus souvent, de plein droit, de l'application de la réglementation sur la sécurité sociale. (1204)

§ 1. - La sécurité sociale

591218. - Les prestations de sécurité sociale sont de deux catégories dans les organisations internationales comme dans l'administration nationale : d'une part le remboursement de frais médicaux, chirurgicaux, pharmaceutiques ou autres, prestations en nature qui sont le plus souvent régies, dans les différents pays, par le régime général de sécurité sociale ; d'autre part des indemnités, c'est-à-dire diverses prestations en espèce dont le régime est souvent particulier à la fonction publique nationale car il est coordonné avec celui des traitements, des congés, des pensions.

601219. - Les conséquences de cette distinction apparaissent dans les réglementations internationales, chaque institution étant compétente pour fixer les modalités de son régime de sécurité sociale, déterminer la participation de chaque agent à son financement et préciser les conditions d'attribution des prestations.

61Le caractère territorial des régimes nationaux de sécurité sociale domine lorsqu'il s'agit de certaines catégories de personnels, recrutés sur une base locale, ne bénéficiant pas du statut international ainsi que pour certains retraités auxquels s'appliquera la législation locale.

La garantie

621220. - Les garanties sont parfois fixées aux statuts, le plus souvent laissées à la diligence de l'administration par le statut (C. de l'Europe, statut, art. 1 7  ; OCDE statut, art. 17 et annexe XIV ; CE statut, art. 72 et s.).

  • 2 C. De Cooker : Procédures précontentieuses, inLa couverture médicale dans la fonction publique inte (...)

631221. - L'imbrication des réglementations nationales et internationales contraint les administrations à prévoir des dispositions en vue d'éviter le cumul des remboursements et des indemnités, à quelque titre que ce soit (OIT statut, annexe II ; CE statut, annexeVIII,art. 13 ; TAOIT 22-10-1973, Smith, 222, BO 1974, 257)2.

641222. - Les organisations couvrent généralement divers « risques » : la maternité, la maladie, l'accident, l'invalidité, le décès, à condition qu'ils se réalisent au cours de l'engagement des fonctionnaires (C. de l'Europe, statut, art. 17) ou des agents en général (OCDE statut, art. 17).

651223. - Aussi est-il de principe que l'intéressé doit prévenir son administration de la survenance de l'événement : maladie, accident. Souvent, les statuts impartissent des délais pour la présentation des demandes (OIT statut, annexe II, art. 23).

661224. - L'agent est affilié au système de protection sociale dès son engagement (UNESCO règlement de la caisse-maladie ; OCDE règlement art. 12/1. 6 : instructions du Secrétaire général). L'affiliation est subordonnée à une durée minimum d'engagement qui varie de quelques mois à un an suivant l'organisation intéressée.

67Certains statuts prévoient l'affiliation volontaire (OCDE instructions, art. 107-121) et le maintien des droits après la fin de l'engagement pendant une durée limitée (ONU statut, disp. 106. 6 ; OCDE règlement, art. 17-13 : un an).

68Cette affiliation est la plupart du temps automatique et obligatoire dès que l'engagement est durable. Elle se prolonge souvent nonobstant le détachement du fonctionnaire. S'agissant d'une couverture collective, cette protection joue normalement sans délai après l'affiliation.

691225. - Il est aussi de principe que le bénéfice des prestations sociales, ou au moins de la plupart d'entre elles, ne peut être refusé au fonctionnaire dès son engagement et tant qu'il conserve cette qualité, quelles que soient les fautes qui peuvent par ailleurs lui être reprochées (CJCE 5-4-1973, Noé-Dannwerth, Rec. 433, RTDE 1975, 298, com. Dubouis : absence irrégulière). Ces droits sont incessibles.

701226. - Certaines des garanties s'étendent au conjoint, aujourd'hui quel que soit son sexe (TAOIT 27-10-1975, Rabozée, 264, BO 1975, C 2, 25) et aux enfants à la charge de l'agent (CE statut, art. 80).

71Elles doivent enfin, au moins pour la couverture des frais, être attribuées aux anciens agents s'ils sont retraités ou titulaires d'une pension d'invalidité (CE statut, art. 72 ; OIT statut, annexe II, art. 3 d) ainsi qu'aux titulaires d'une pension de survie et parfois aux orphelins (OIT statut, annexe II, art. 1).

721227. - Ces garanties bénéficient, au moins pour partie, aux agents temporaires et aux consultants dans certaines organisations, ainsi qu'aux agents de l'assistance technique dans certaines conditions (TAOIT, 1-2-1995 Lefevre, 1389 : système spécial d'assurances pour les experts). (1329)

Les prestations

731228. - Les prestations en nature sont régies par des dispositions qui varient suivant le siège de l'organisation internationale. Elles sont attribuées aux fonctionnaires en activité, ainsi souvent qu'aux retraités et aux familles (CE statut, art. 72).

  • 3 Alain Plantey : La couverture médicale dans la fonction publique internationale, IISA, Bruxelles, 1 (...)

74La maîtrise des coûts devient l'un des grands problèmes qui se posent pour les caisses chargées de l'assurance maladie du personnel des organisations internationales, compte tenu notamment du vieillissement des assurés, du perfectionnement des méthodes médicales et aussi de la multiplication des retraités3. La couverture des risques à long terme (incapacité de travail, invalidité permanente, décès) se révèle de plus en plus onéreuse, d'autant plus que les régimes d'assurance maladie couvrent automatiquement les personnes à la charge du bénéficiaire, c'est-à-dire son conjoint, ses enfants, éventuellement même ses parents.

751229. - Lorsque le pays hôte a institué un régime général de sécurité sociale, il est fréquent que l'institution y soit affiliée, soit d'office si la législation locale ne prévoit pas d'exception et si la convention sur les privilèges et immunités ne permet pas d'y déroger, soit par voie contractuelle si la législation locale le permet. Dans ce dernier cas, la couverture peut avoir une étendue variable et ne pas porter nécessairement sur l'ensemble des risques : la vieillesse en est parfois exclue.

76Mais l'organisation est quelquefois amenée à instituer tout de même un régime de remboursement autonome, notamment pour le cas où ses agents ne seraient pas en droit de prétendre au bénéfice d'une législation nationale (TANU 10-10-1975, Queguiner, 206, AFDI 1975, 423 ; CRASE 18-7-2003, 78 : solidarité entre les agents ; TOIT 1-2-1995, Lefevre 1389 : assurance).

771230. - Les organisations souscrivent souvent un contrat d'assurance-groupe qui permet d'accorder à leur personnel des prestations complémentaires de celles qui sont versées par le régime officiel de sécurité sociale. C'est particulièrement le cas des frais chirurgicaux, du risque décès, de l'incapacité temporaire de travail (CROTAN 9-7-2001, 417 : le contrat est passé par l'organisation avec un assureur).

78Les gouvernements participent parfois à ce régime complémentaire (souvent les deux tiers à la charge de l'organisation) qui est généralement obligatoire pour les fonctionnaires (CROTAN 9-3-1994, 301).

791231. - D'autres organisations, notamment celles dont les établissements sont dispersés, ont institué un système particulier qui leur permet d'accorder à leur personnel des prestations en nature du type de celles que prévoient les législations nationales de sécurité sociale (ASE règlement, art. 22.1/1). Tel est l'objet des caisses de maladie (UNESCO règlement ; BIT statut), créées en ordre dispersé en attendant que, malgré la spécificité des problèmes new-yorkais, un système général d'assurances sociales puisse être établi dans l'ensemble des institutions de la famille des Nations unies.

80L'OCDE, qui avait adhéré au régime français de sécurité sociale, a institué, à compter de 1993, un système médical et social qui lui est propre (règlement 17-1) et qui est très complet. Les agents participent à hauteur d'un tiers à la convention, c'est-à-dire à la couverture du risque, sous réserve des accidents et maladies professionnels. Un conseil de surveillances où sont représentés les affiliés, veille à l'application et à l'adaptation du système. Les agents en fonction le 1er janvier 1993 ont pu rester affiliés au régime français. (1216)

811232. - Des régimes mixtes existent selon l'engagement des agents, certains d'entre eux étant affiliés au régime local de sécurité sociale, soit en raison de la faible durée de leur contrat, soit en raison de leur appartenance au personnel recruté sur place, ou, s'il n'existe pas, à un système spécial d'assurance-maladie.

82S'il n'existe pas de régime local d'assurances sociales, l'organisation en institue un, ou contracte une police d'assurances à cette fin.

831233. - Souvent calculées suivant des barèmes, les prestations en nature versées au personnel des organisations internationales sont généralement satisfaisantes, en ce sens qu'elles représentent un pourcentage suffisant des frais réels exposés à l'occasion des maladies ou des accidents, la plupart du temps grâce au jeu des régimes complémentaires (CE statut, art. 72 : 80 % ; 100 % en cas de maladie grave). Le remboursement n'est pourtant presque jamais total. Des problèmes peuvent se poser pour des experts affectés au loin.

  • 4 W. Zyss : Le bénéficiaire et les contributions, in La couverture médicale dans la fonction publique (...)

841234. - Comme les organisations, les bénéficiaires contribuent d'ailleurs au régime de sécurité sociale (CE statut, art. 72 : un tiers avec un maximum de 2 % du traitement de base ; UNESCO : moitié avec une cotisation variable, suivant les personnes protégées), la plupart du temps par précompte sur leurs émoluments (OCDE règlement, art. 17/1, cotisation annuelle précomptée)4.

851235. - Les prestations en espèces viennent en complément du régime des congés. Plus ou moins généreusement octroyées suivant les organisations, elles consistent dans le paiement du traitement, complet ou partiel, pendant un certain laps de temps fixé au statut et dépendent parfois du type d'engagement de l'agent (OIT statut, art. 8.6). Ces prestations sont parfois prolongées en cas de longue maladie sous réserve d'un maximum de trois années. (1204, 1209)

861236. - En cas d'incapacité temporaire prolongée au-delà des durées statutaires des congés, de nombreuses organisations font appel à des organismes divers, publics ou privés, du pays hôte, pour assurer, en cas de perte de salaire, les prestations que le statut ne permet plus de verser.

87Il s'agit parfois du régime national de sécurité sociale, que l'organisation peut compléter par des indemnités qui lui sont propres, souvent sous réserve alors du non-cumul, c'est-à-dire du reversement à l'organisation des allocations perçues durant le congé de maternité ou de maladie en vertu de la législation nationale. Il peut aussi s'agir d'une police spéciale d'assurance, laquelle ne fait pas disparaître d'ailleurs l'obligation générale de l'organisation (CJCE 16-6-1971, Duraffour, Rec. 515).

88Il existe des organisations qui couvrent ce risque par leurs propres moyens (UNESCO : caisse d'assurance-maladie ; CROTAN 18-11-2002, 437).

89Mais la plupart des organisations sont amenées à contracter auprès d'une compagnie privée d'assurances en vue de la couverture des risques sociaux : le fonctionnaire ou l'ancien fonctionnaire devient le bénéficiaire d'une police collective d'assurance et entre en relation directe avec l'assureur (TAOIT 27-10-1975, Raboze, 264 : le mari bénéficie de l'assurance-maladie de son épouse).

Accidents et maladies professionnels

901237. - Le régime des maladies contractées au service ou à l'occasion du service, et des accidents du travail est particulier (OIT statut, annexe II ; ASE règlement, art. 22. 1/1/1 ; OCDE règlement, art. 17/1-2 ; ONU règlement appendice D).

91La couverture de ce risque est en effet généralement plus généreuse notamment en cas d'invalidité ou de décès (CE statut, art. 73 et 78 ; OIT statut, annexe II).

  • 5 J.F. Outreville : Les opérations techniques d'une compagnie d'assurances, in La couverture médicale (...)

92La couverture des risques professionnels est assurée intégralement par l'employeur sans qu'il prévoie une contribution du personnel5.

931238. - Il peut en être de même lorsque l'agent est l'auteur d'un acte de dévouement dans un intérêt public (CE statut, art. 78), mais différemment s'il a commis une faute grave et intentionnelle (OIT statut, annexe II).

941239. - L'imputabilité n'est pas la même s'il s'agit d'un accident ou d'une maladie. La maladie professionnelle dont l'origine est imputable à l'exercice des fonctions est assimilée à un accident du travail.

951240. - L'accident survenu au cours de l'emploi, d'un trajet nécessaire à l'emploi, d'une mission est généralement présumé du fait du service (ASE règlement, art. 22. 1/1 ; TAOIT 12-7-1957, Woollett, 26, BO 1957, 425) : il s'agit d'une « atteinte au corps humain provenant de l'action soudaine et violente d'une force extérieure » (CROCDE 12-1-1965, Allegretti, 38). Il incombe à l'administration d'apporter la preuve que l'invalidité n'est pas totalement ou partiellement imputable à l'accident (TAOIT 26-5-1970, Godinache, 148, AFDI 1970, 405, com. Knapp), que celui-ci ne s'est pas produit en service ou à l'occasion du service ou que l'agent a contrevenu aux lois, aux règlements ou aux ordres.

96L'incapacité peut n'être pas due, au moins totalement, à l'accident (TAOIT 3-5-1971, Zednik, 175, BO 1972, 174 : âge de l'intéressé).

971241. - La maladie ne saurait être imputée au service que si l'intéressé peut établir l'existence d'un lien de causalité entre l'exercice de sa profession et l'affection dont il est atteint (TANU 30-9-2004, Aouali, 1186 ; TAOIT 18-10-1967, Crapon, 112, BO 1968, 114). Il s'agit de constatations, non de conjectures (TAOIT 6-11-1965, Kissaun, 88, BO 1966, 167). On recherche donc, à l'aide d'attestations médicales ou de tous autres éléments de preuve, l'origine de la maladie, son imputabilité totale (TAOIT 6-10-1970, Antonaci, 157, AFDI 1970, 405 : affection étrangère au travail par sa nature même).

98On tient compte naturellement de la nature des tâches accomplies, de leur lieu d'exercice (OIT statut, annexe II ; TAOIT 5-5-1975, Reding, 250, BO 1975, C 1, 63) et des facilités locales de soins (TAOIT 6-5-1974, McCubbin, 235, BO 1974, 298). Le fait de contracter une maladie au cours de la période d'engagement ne suffit pas à la rendre imputable au service (CROCDE 17-12-1974, Prenveille, 45, Clunet 1975, 885, com. Ruzié).

  • 6 M. Garrouste : La protection des accidents du travail et des maladies professionnelles, in La couve (...)

991242. - Si l'affection ou l'accident sont dus au service, les frais exposés sont souvent mieux remboursés, les congés sont plus longs, les montants de pension sont augmentés en cas d'invalidité prolongée totale (70 % du traitement de base de l'agent : CE statut, art. 78 ; OIT statut, annexe II, art. 8), ou même partielle (OIT statut, annexe II, art. 9)6.

100En principe et dans beaucoup d'organisations, le fonctionnaire a droit au remboursement de tous les frais qu'il a engagés pour son rétablissement, physique ou psychique, parfois sans limitation de plafond (OCDE), parfois dans les limites du raisonnable (UNESCO, UE).

Liquidation et paiement

1011243. - La liquidation des droits de l'agent, ou de ses ayants droit, est effectuée par l'institution dont il dépend à la survenance du risque (CE statut, annexe VIII, art. 40). Elle ne préjuge pas des révisions que les statuts rendent possibles, soit pour réparer une erreur ou une omission, soit pour tenir compte de l'évolution de la situation du bénéficiaire, soit enfin en fonction de la hausse du coût de la vie ou du relèvement du niveau de vie.

  • 7 F. Morgenstern : Social security problems in the international organisations, in International admi (...)

102La justification d'une couverture médicale spéciale aux organisations internationales résulte de la circonstance que les agents exercent leurs activités dans des lieux différents et que dans chacun de ces lieux s'applique une législation nationale spécifique et qu'il y a dès lors lieu de préserver l'unité de la fonction publique internationale, quel que soit le lieu d'exercice des fonctions7.

1031244. - Les prestations sont payées à terme échu (CE statut, annexeVIII,art. 45).

104On admet généralement la subrogation de l'organisation ou de l'institution qui paye les prestations dans les droits de leur bénéficiaire à l'encontre de tiers éventuellement responsables (CE statut, annexe VIII, art. 47), ce qui implique que l'agent ou ses ayants droit fournissent les renseignements nécessaires.

105La subrogation est, la plupart du temps, prévue par les statuts, à concurrence des prestations.

§ 2. - L'invalidité

1061245. - Le fonctionnaire peut être incapable d'une activité professionnelle en raison d'une maladie grave ou d'un accident.

107Si l'incapacité est temporaire, pendant un délai variable suivant les statuts, et aussi suivant l'affection, il percevra la totalité de ses émoluments. En revanche, si elle est permanente et grave, il pourra être amené à quitter le service : des prestations sociales d'un type particulier lui seront versées.

108En tout état de cause, l'organisation internationale doit prendre des dispositions pour que son personnel puisse bénéficier d'une indemnisation convenable, en nature et en espèces.

1091246. - En cas d'invalidité temporaire, la durée pendant laquelle est payée l'indemnité est généralement prise en compte pour les droits à pension de retraite. A l'expiration des congés auxquels l'agent peut réglementairement prétendre, son engagement prendra fin s'il ne reprend pas son service. Dans de nombreuses organisations, la durée du congé est portée à trois années en cas de maladie grave. Aux Nations unies, l'agent invalide peut puiser dans sa banque de congés de maladie a plein salaire pour une période de 9 mois, suivie de 9 mois à demi-salaire ; par la suite, s'il s'agit d'un accident de travail ou d'une maladie professionnelle, la caisse des pensions déterminera s'il y a lieu de verser une pension d'invalidité jusqu'à l'âge de la retraite (ONU, circulaire du 5-5-2005).

110De toute façon, la pension d'invalidité cesse d'être versée lorsque disparaît l'incapacité : l'agent reprend un emploi rémunéré ou prend sa retraite.

1111247. - Le risque d'invalidité permanente totale est couvert soit par le régime de pension, éventuellement complété par des assurances spéciales, soit, lorsqu'il n'en existe pas, par un système particulier d'assurances que l'organisation établit pour son compte ou en ayant recours à un organisme extérieur. A l'ONU, l'invalidité permanente totale est couverte par l'appendice « D » au règlement du personnel. Selon un récent jugement, le paiement d'indemnités, primes et pension d'invalidité pourrait prendre fin lorsque l'agent commence à percevoir sa pension normale à l'âge de la retraite (TANU 30-9-2004, Meron, 1197).

112Si l'invalidité est partielle, elle n'est pas toujours couverte par le régime de pension : il faut alors que l'organisation adhère à un régime national d'assurances, public ou privé ou en institue un qui lui soit propre. L'indemnisation est proportionnelle à la perte de la capacité de travail. Un doute demeure dans la jurisprudence sur le droit, après l'âge de la retraite, de continuer à recevoir une indemnité pour perte de gains causée par une invalidité permanente, qu'elle soit partielle ou totale (TAOIT 1980, Grasshof 402 ; mais TANU 30-9-2004, Meron : les juges semblent accepter deux politiques différentes, avant et après 1997, aux fonctionnaires victimes d'accidents de travail). (626, 1256, 1284)

1131248. - Le degré de l'invalidité partielle est évalué compte tenu de la réduction des capacités de gain du fonctionnaire dans son travail habituel ou dans un travail équivalent correspondant à sa qualification. Dans certains cas d'ailleurs, elle n'affecte pas les gains (TAOIT 3-5-1971, Zednik, 175, BO 1972, 174).

114L'incapacité de travail est totale lorsque le fonctionnaire se trouve dans l'impossibilité d'exercer une fonction correspondant à sa formation et à ses aptitudes (TAOIT 26-5-1970, Godinache, 148, BO 1970, 414 ; TABM, 18-11-1987, 182 : invalidité permanente due à une dépression nerveuse après un licenciement abusif) ou à un emploi de sa carrière (CE statut, art. 78).

115La constatation officielle d'une invalidité, généralement par une commission spéciale, entraîne de plein droit l'interruption des fonctions (CE statut, art. 53 ; TANU 30-1-2004, Dillett, 1162).

1161249. - Une expertise est souvent nécessaire pour confirmer le degré d'invalidité (TAOIT 3-11-1969, Miele, 141, BO 1970, 167), les agents pouvant être de mauvaise foi (TAOIT 3-5-1971, Miele, 173, AFDI 1971, 458, com. Knapp : simulation). La preuve d'invalidité doit être établie au moment « de la cessation des services » et non par des faits subséquents (TANU 30-9-2004, Aouali, 1186, en révision de la décision du 30-1-2003, 1097).

117Des contrôles périodiques sont aussi prévus afin de connaître avec précision l'évolution de l'état de santé du bénéficiaire : l'administration est en droit d'y procéder (TAOIT 26-5-1970, Godinache, 148, BO 1970, 414), particulièrement dès la cessation de service.

  • 8 J.F. Outreville et A. Vessereau : La couverture des soins de longue durée, in La couverture médical (...)

1181250. - Le risque d'invalidité prolongée est normalement couvert dans le cadre du régime de retraite pour ceux qui en bénéficient (aussi longtemps que dure l'incapacité de travail ou lorsque l'agent a atteint la limite d'âge). Lorsque cela n'est pas le cas, un régime spécial est mis sur pied par l'organisation. Le cumul d'une pension de retraite et d'une pension d'invalidité reçoit des réponses divergentes (CE statut, annexe VIII, art. 13)8. (626, 1247)

1191251. - La pension d'invalidité permanente totale est en règle générale égale à la pension d'ancienneté normale. Elle est forfaitaire et couvre toutes les atteintes à la santé (TAOIT 26-5-1970, Godinache, 148, BO 1970, 414). Elle peut être remplacée ou complétée par un capital (OCDE règlement, art. 17/1.4 ; CE statut, art. 73.2).

120Dans certains régimes sociaux, la pension peut être, s'il y a lieu, accrue des allocations familiales (CE statut, art. 81), d'une allocation pour assistance d'une tierce personne si elle est reconnue nécessaire (OIT statut, annexe II, art. 13 ; TAOIT 26-5-1970, Godinache, 148, BO 1970, 414) voire d'une indemnité destinée à favoriser la rééducation ou la réadaptation professionnelle (OIT statut, annexe II, art. 14).

  • 9 N. Meusy : Éthique et confidentialité, in La couverture médicale dans la fonction publique internat (...)

1211252. - Des précautions sont prises dans toutes les organisations internationales pour dépister les affections dont pourraient souffrir les agents à leur recrutement et pour en déduire éventuellement une réduction des avantages auxquels ils pourront un jour prétendre au titre des prestations sociales9. (351)

122De même, la participation volontaire ou interdite à des activités particulièrement dangereuses, ou présentant un risque anormal, peut ne pas entraîner la couverture sociale correspondante.

123Le droit à pension d'invalidité s'éteint avec le décès du bénéficiaire.

§ 3. - Le décès

1241253. - Dans la plupart des organisations internationales, le risque du décès est couvert dans le cadre du régime de pension lorsque le fonctionnaire décédé en aurait bénéficié ou dans le cadre du système de prévoyance quand il existe. Mais les réglementations ne sont pas unifiées.

1251254. - Si l'agent décède à la suite d'une maladie ou d'un accident imputables au service, la réparation est, sauf le cas de faute grave et intentionnelle, souvent supérieure, non seulement sur le plan de la couverture des frais, mais aussi pour ce qui est de la pension servie aux ayants droit (OIT statut, annexe II).

126(547)

127Le décès doit être imputable à une affection contractée à l'occasion du service, ou impossible à soigner dans l'état des facilités du lieu d'exercice des fonctions (TAOIT 6-5-1974, McCubbin, 235, BO 1974, 298, Clunet 1975, 912, com. Ruzié) ou à un accident survenu en service ou à l'occasion du service, ou couvert par le contrat (CROCDE 12-1-1965, Allegretti, 38 ; CJCE 16-6-1971, Duraffour, Rec. 522, Clunet 1973, 995, com. Ruzié). (1237)

1281255. - Comme de nombreuses administrations nationales, les organisations internationales prévoient en outre le versement d'un capital décès au profit des ayants droit de leurs fonctionnaires(ONU règlement, disp. 109. 10 ; CE statut, art. 73 ; OCDE statut, art. 17). À cette garantie s'ajoute parfois une police d'assurance-vie spéciale, dont les primes sont partagées entre l'organisation et les agents intéressés. (546)

129Le calcul de ce capital est très variable : il dépend généralement du traitement de base annuel (CE statut, art. 73. 2 : cinq annuités ; ONU : pouvant atteindre jusqu à neuf mois de salaire), parfois de la durée des services et aussi exceptionnellement de l'âge de rassuré. La somme varie suivant que la mort est naturelle ou accidentelle, et parfois suivant la qualité et le nombre des ayants droit.

130Une allocation d'attente peut être prévue.

1311256. - Il faut que l'assuré ait eu la qualité de fonctionnaire ou d'agent de l'organisation à son décès (CROCDE 15-3-1957, 28).

1321257. - Ont droit au capital décès le conjoint, les enfants à charge (C. de l'Europe, statut, art. 17 : mineurs et non mariés), éventuellement d'autres descendants ou les ascendants (CE statut, art. 73. 2 a), ou bien les personnes désignées par l'agent de son vivant ou par le secrétaire général (OCDE règlement, art. 17/ 1.4).

1331258. - En cas de décès, l'organisation prend généralement à sa charge les frais nécessités par le transport du corps du fonctionnaire jusqu'à son lieu d'origine (CE statut, art. 75), ainsi parfois que certaines dépenses funéraires : il s'agit du décès en service ou au cours d'une mission officielle.

134Ces dispositions s'appliquent parfois au conjoint ou aux personnes à la charge de l'agent, dans le cas où l'administration aurait assumé les frais du voyage de retour au pays d'origine (OIT statut, art. 9.8).

Section III. - Les facilités financières

1351259. - Les organisations internationales prévoient des facilités diverses en faveur de leurs agents, parfois de leurs anciens agents ou de leurs ayants droit.

136Le régime juridique et financier de ces facilités n'est pas unifié. Dans certaines organisations, il est assez généreux (BIRD).

1371260. - Il peut s'agir de dons ou de secours lorsque les intéressés se trouvent dans une situation personnelle ou familiale particulièrement difficile (CE statut, art. 76 ; CJCE 5-4-1973, Noé-Dannwerth, Rec. 433, Clunet 1975, 910 : liberté d'appréciation), en cas de décès (OIT statut, art. 8.4), en cas de perte de biens à l'occasion des fonctions (OIT statut, art. 8.5).

138Des crédits, généralement maigres, sont prévus à cette fin à certains budgets ; quelquefois le remboursement est prévu (OCDE règlement, art. 17/4.3).

1391261. - Il peut aussi s'agir de prêts ou d'avances de traitement destinés à permettre à leurs bénéficiaires de faire face à une difficulté temporaire : des limites sont naturellement apportées par les règlements à ces facilités et des modalités de remboursement échelonné sont prévues.

140Ces prêts sont faits soit à l'aide de crédits prévus au budget (OCDE règlement, art. 17/4.2), soit sur la trésorerie propre de l'organisation, avec ou sans intérêts (acomptes proportionnels au traitement : OCDE règlement, art. 17/4.1), soit par prélèvement sur le compte de l'agent au fonds de prévoyance lorsqu'il existe et suivant l'objet de la dépense (achat ou aménagement d'un logement : OCDE règlement, art. 17.2.8).

141Ces facilités sont d'autant plus souhaitables que les agents, généralement expatriés, ne peuvent bénéficier des régimes nationaux de financement du logement.

142La situation financière de l'agent doit être régularisée à son départ.

1431262. - Certaines organisations tiennent des comptes d'épargne pour leurs agents, par exemple en une monnaie différente de celle de leur siège.

Notes

1 J Mousse : Les recours juridictionnels, in La couverture médicale dans la fonction publique internationale, IISA, Bruxelles, 1998.

2 C. De Cooker : Procédures précontentieuses, inLa couverture médicale dans la fonction publique internationale, IISA, 1998, p. 149.
J. Tassin : Les juridictions compétentes, ibid., p. 159.

3 Alain Plantey : La couverture médicale dans la fonction publique internationale, IISA, Bruxelles, 1998.
J.P. Robin : Le financement des régimes d'assurance maladie, in La couverture médicale dans la fonction publique internationale, p. 161.

4 W. Zyss : Le bénéficiaire et les contributions, in La couverture médicale dans la fonction publique internationale, IISA, 1998.

5 J.F. Outreville : Les opérations techniques d'une compagnie d'assurances, in La couverture médicale dans la fonction publique internationale, IISA, 1998, p. 121 et 179.

6 M. Garrouste : La protection des accidents du travail et des maladies professionnelles, in La couverture médicale dans la fonction publique internationale, IISA, 1998, p. 89.

7 F. Morgenstern : Social security problems in the international organisations, in International administration, Unitar, 1990.

8 J.F. Outreville et A. Vessereau : La couverture des soins de longue durée, in La couverture médicale dans la fonction publique internationale, IISA, 1998.

9 N. Meusy : Éthique et confidentialité, in La couverture médicale dans la fonction publique internationale, IISA, 1998, p. 141.

© CNRS Éditions, 2005

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