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Fonction publique internationale

 | 
Alain Plantey
, 
François Loriot

Sixième partie — Les avantages financiers et sociaux

Chapitre 2. Le régime de prévoyance

Texte intégral

11129. – La protection contre les risques de la vieillesse et du métier, et plus particulièrement la jouissance de moyens d’existence convenables lorsque le travail est devenu impossible, sont l’un des droits reconnus aux salariés et à leurs familles dans la plupart des pays. La retraite est notamment une des garanties fondamentales du fonctionnaire au sein de nombreuses administrations nationales.

2Il devrait en être de même dans la fonction publique internationale, indépendamment des droits que peuvent éventuellement conserver les agents dans leur pays d’origine. Mais diverses considérations sont venues compliquer le problème : incertitude sur la durée des institutions, réserve des gouvernements devant des engagements prolongés, mobilité du personnel, absence de carrière organisée.

  • 1 E. Ranshofen-Wertheimer : The International Secretariat, Washington, 1945, p. 312.
  • 2 H. Hahn : Das Recht des Internationalen öffentlichen Dienstes, Jahrbuch der öffentlichen Rechts, Tü (...)

3Ainsi est-il compréhensible que l’institution d’un système de pension soit intervenue avec retard dans la plupart des organisations internationales et ait été précédée et accompagnée de régimes indemnitaires variés (CROTAN 3-4-1969, 13 b)1. Aujourd’hui encore l’ensemble du sujet se caractérise par le manque d’homogénéité des règlements et des pratiques, malgré l’influence unificatrice du droit communautaire européen2.

Section I. - Les allocations en capital

41130. – Dans les organisations internationales, il est longtemps apparu commode de prévoir et de maintenir des indemnités de perte d’emploi et des allocations de prévoyance, c’est-à-dire d’assurer aux agents un versement en capital à la fin de leurs fonctions, plutôt que de mettre sur pied une caisse de pension, avec tout ce que cela implique : fonds, réglementations, autorités, engagements durables (v. CE statut, annexe VIII).

5Le régime de ces indemnités a sensiblement évolué ; il est resté très divers suivant les institutions et les circonstances ; il n’opère pas toujours une distinction très nette suivant les causes de la cessation de fonctions ; il se confond parfois avec celui de l’indemnité de rapatriement ou de réinstallation. (1109)

61131. – L’indemnité de cessation de fonctions existe dans de nombreuses institutions en faveur des agents qui perdent leur emploi, par opposition à ceux qui démissionnent, qui sont révoqués ou dont le contrat est venu à son terme (CROTAN 9-11-1972, 45, Clunet 1973, 999, com. Ruzié ).

7Cette indemnité est notamment attribuée en cas de suppression de poste budgétaire, de réorganisation des services, de retrait d’un État, de transfert d’organisation (OCDE règlement, art. 17.7 ; OIT statut, art. 11.6 ; C. de l’Europe, statut, annexe I ; ONU statut, annexe III ; CE statut, art. 41 ), d’inadaptation aux fonctions (ASE règlement, art. 21.7/1), de retrait d’emploi dans l’intérêt du service (CE statut, art. 50), de mise à la retraite par anticipation (CE 22-03-2004, règlement 723/2004 : préretraite).

81132. – Il peut y avoir des systèmes exceptionnels pour répondre à des événements politiques particuliers (fusion des exécutifs européens : CJCE 2-7-1969, Pasetti-Bombardella, Rec. 235 ; suppression des programmes de lanceurs européens : CRELDO 23-11-1973, 9, Clunet 1975, 902, com. Ruzié ; élargissement de l’Union européenne : CE 22-3-2004, règlement 723/2004).

9En principe, l’organisation internationale ne couvre pas le risque du chômage (TACE 26-6-1992, 163/1990 ; mais CE, RAA, art. 28, sens différent : allocation de chômage) mais il incombe à l’administration de veiller à ce que le personnel bénéficie d’une couverture sociale adéquate (TACE 28-3-2003, 308/2002 : mention de la Charte sociale européenne de février 1965 révisée et de la Convention internationale du travail n° 102 notamment).

10L’indemnité pour perte d’emploi devient ainsi une garantie importante pour les agents internationaux lorsque des circonstances diverses, et notamment les difficultés financières dues à l’inflation, contraignent les organisations à supprimer des postes. Certaines associations du personnel demandent l’institution d’une « assurance-chômage » qui pourrait être imitée de l’indemnité de reclassement instituée au CECLES-ELDO avant sa dissolution. (636)

111133. – Cette indemnité peut être différente suivant le type d’engagement (durée déterminée, indéfinie, temporaire ou stage) et être subordonnée à l’impossibilité de retrouver immédiatement un emploi dans une administration nationale (CRELDO 23-11-1973, 11, Clunet 1975, 914) ou internationale (CRELDO 23-11-1973, 9, Clunet 1975, 914) ou de bénéficier d’une pension de retraite. Il est certain que la rupture d’un contrat de durée indéterminée peut entraîner des troubles dans les conditions d’existence beaucoup plus graves que celle d’un engagement à terme. (667)

12Son taux est très variable suivant les organisations et parfois la durée de service. Elle se distingue par son caractère forfaitaire, de l’indemnité allouée par la juridiction en cas de licenciement abusif (TAOIT 17-3-1969, Hermann, 133, BO 1969, 392). (668)

131134. – Dans certaines organisations, une indemnité en capital est versée à tous les agents, à la fin de leur service : elle compense l’absence de tout système de prévoyance ou de pension (OCDE statut, art. 17/6).

14Ce droit était reconnu aux fonctionnaires des organisations européennes, à leurs débuts, et avant l’institution des fonds de prévoyance. L’indemnité correspondait à un mois et demi du dernier salaire perçu par année de présence. Les indemnités acquises par les agents des organisations intéressées furent versées aux fonds de prévoyance à leur création.

151135. – Un progrès a été réalisé dans certaines organisations par l’institution d’un fonds de prévoyance permettant l’attribution d’une allocation de départ aux fonctionnaires affiliés, c’est-à-dire en principe à tous les agents permanents nommés sur des postes budgétaires, par opposition notamment au personnel temporaire et consultant. Ces sommes peuvent être versées aux héritiers légaux de l’agent décédé (OCDE statut, annexe VI).

161136. – La caisse est alimentée par une contribution prélevée sur la rémunération de l’agent et par un versement, en principe double, de l’organisation. Détenus au nom de l’organisation, les avoirs sont gérés par elle mais de façon distincte des siens et généralement avec le concours de représentants du personnel. Les intérêts éventuels y sont incorporés, mais il échéait de tenir compte des fluctuations monétaires ou des placements entraînant moins-value et plus-value du fonds (CROTAN 25-3-1971, 23 b, Clunet 1973, 997, com. Ruzié). Lors de la cessation de fonctions, et sous réserve d’une confiscation disciplinaire de la part patronale, l’agent ou ses ayants droit reçoivent une quote-part de l’ensemble individualisée à un compte ouvert au nom du bénéficiaire (CROTAN 4-9-2002 : n’est pas illégale une modification unilatérale du régime de pension dans les organisations occidentales coordonnées, dès lors qu’elle ne change le taux de contribution que dans de modestes proportions).

17Ce régime fut appliqué au Conseil de l’Europe en 1953, à l’UEO en 1956, à l’OECE en 1957. Il était présenté comme transitoire avant l’institution de la retraite. Son succès fut gravement compromis par la variation des parités et l’érosion monétaires et parfois par la dévalorisation des placements en titres mobiliers (CRESRO 14-10-1970, 6 ; CROTAN 25-3-1971, 23, Clunet 1973, 997, com. Ruzié). L’étude de son aménagement ou de son remplacement a été poursuivie pendant de longues années, sur l’initiative des organisations elles-mêmes, mais sans l’aval final des gouvernements ni toujours l’accord du personnel, inquiet des conséquences du système de capitalisation proposé.

181137. – La stabilisation des organisations internationales intéressées, la prolongation des carrières d’un grand nombre de leurs agents, le souci de leur assurer des avantages sociaux devenus de droit dans le salariat moderne, la nécessité de pallier l’érosion des monnaies et des valeurs devaient contraindre les organisations et les gouvernements à adopter une politique plus réaliste.

19En 1966, le Conseil de l’Europe a mis fin à toutes les tergiversations en instituant un régime de pension qui lui était propre et qui, fondé sur la capitalisation, n’échappait pas totalement aux difficultés d’avenir. (1143)

201138. – Certaines institutions où existe un régime de pension prévoient des indemnités en faveur de ceux de leurs agents qui quittent sans avoir droit à la retraite, par exemple si la durée de leurs services n’est pas suffisante (CRCE 5-11-1973, Maryan Green, 9, Clunet 1975, 909) : c’est notamment le cas dans les institutions occidentales coordonnées.

211139. – Dans le système des Nations unies, en marge de la prime de rapatriement (ONU statut, annexe IV), il est aussi prévu une indemnité de licenciement lorsque se produit une rupture prématurée de contrat (ONU statut, annexe III) pourvu que l’agent n’ait pas démissionné, abandonné son poste, été frappé d’un renvoi disciplinaire ou sans préavis ni bénéficié d’un engagement jusqu’à son terme (TAOIT 8-11-1971, Kotva, 180, BO 1972, 194).

22L’indemnité est calculée suivant un barème qui tient compte des années de service (OIT statut, art. 11.6) et du type de nomination, les titulaires de contrats permanents et de contrats à durée indéterminée pouvant recevoir une somme atteignant au maximum une année de traitement. L’indemnité de départ a été étendue aux titulaires de contrats à durée préfixe selon certaines conditions, ce qui est équitable lorsque l’on connaît les difficultés que les agents envoyés au loin éprouvent pour rechercher un nouvel emploi. (669, 1133)

23Lorsque l’agent n’a pas cinq années d’affiliation au régime de pension, l’organisation lui rembourse, avec intérêts, les cotisations qu’il a versées à ce titre (TAOIT 4-10-1976, Charbonnieras, 277 : Institut international des Brevets), outre une éventuelle indemnité de départ.

24Ces indemnisations sont insuffisantes en cas de licenciements massifs à la suite de compressions budgétaires : ainsi que le révèlent les pratiques des organisations européennes, il est alors nécessaire de provoquer des départs volontaires, et dès lors d’offrir des compensations pécuniaires suffisantes aux démissionnaires. (642)

251140. – Dans l’Union européenne, où le droit à pension d’ancienneté ne s’ouvre qu’après dix années de service, existe au profit des fonctionnaires qui ne répondent pas à cette condition, une allocation de départ composée de plusieurs éléments : le montant des retenues opérées sur son traitement au titre de sa contribution au système de pension, majoré des intérêts composés ; une somme proportionnelle au temps de service accompli (un mois et demi du dernier traitement de base par année de service) ; éventuellement, le montant des sommes figurant à son compte à l’ancien régime de prévoyance, ou versées à l’institution au titre d’un régime de pension national.

261141. - L’institution d’un régime de pension dans les organisations coordonnées ne peut dispenser de prévoir une indemnité de départ au profit des agents qui ne font pas carrière, c’est-à-dire de ceux qui, pour une raison ou une autre, ne réunissent pas le nombre d’annuités requis pour l’obtention d’une pension.

27Une allocation est attribuée à chaque agent qui quitte une institution avant la onzième année de son engagement ; elle est constituée du remboursement des retenues opérées sur son traitement au titre de la contribution au fonds de pension, majorées des intérêts composés et du versement d’une somme égale à un mois et demi du dernier traitement multiplié par le nombre d’années de présence. Ce système est très proche de celui qui existe dans l’administration communautaire européenne.

Section II. - La pension de retraite

281142. – Au fur et à mesure du développement de la notion de carrière dans la fonction publique internationale, il est devenu évident que l’une des garanties les plus appropriées à offrir aux agents et que l’un des éléments essentiels de la création d’un service public international seraient l’institution d’un régime de pension, quelles qu’en soient par ailleurs les difficultés (TANU 19-4-1974, Harpignies, 182, AFDI 1974, 376) : les fonctionnaires internationaux ne devraient plus, sur ce point, se distinguer des agents des administrations nationales et des employés des sociétés privées, alors surtout qu’en nombre croissant, ils atteindront les limites d’âge dans les prochaines années.

29Les juridictions internationales ont considéré qu’il appartenait à chaque institution d’accorder à son personnel un régime de pension et de retraite « effectif et juste » (TANU 12-11-1996, 404 ; TAOIT 23-11-1999, 986). Le principe étant fixé dans toutes les organisations intergouvernementales, son application dépend des différents règlements relatifs au personnel, notamment en ce qui concerne l’ouverture du droit à pension et les traitements de référence.

  • 3 Alain Plantey et al. : Les pensions des fonctionnaires internationaux, IISA, 1993.

30Mais l’institution d’un tel système ne saurait procéder que de la décision des gouvernements des États membres de chaque organisation puisqu’elle met à leur charge des obligations juridiques et financières durables, la disparition éventuelle d’une institution internationale ne devant pas être de nature à mettre obstacle au paiement des arrérages3.

§ 1. – Le régime de pension

  • 4 W. Zyss : Les fondements des régimes de pension, ibid.

311143. – Sous réserve d’initiatives isolées, les gouvernements ont été amenés à se saisir du problème dans trois cadres différents4.

32Dans le système des Nations unies a été créée une caisse de pensions commune à toutes les organisations mondiales qui s’y sont rattachées (AGNU rés. 248, III ; statut, art. 6.1).

33Au sein de l’Union européenne, un régime de pension a été établi au profit des fonctionnaires de toutes les institutions qui la composent.

34Enfin, au niveau des organisations coordonnées, la mise sur pied d’un régime de pension s’est effectuée avec lenteur et sans unité, le Conseil de l’Europe ayant précédé de dix ans l’OCDE, l’UEO, l’OTAN et les autres institutions ainsi regroupées, mais ayant ensuite rejoint leur régime.

35Il existe d’autres systèmes de pension, qui sont autonomes (BIRD ; OEA p. ex. : TAOEA 22-5-1975, Bauta, 4).

361144. – On constate donc une tendance à constituer les régimes de pension en des systèmes communs à plusieurs institutions, non seulement sur le plan de la réglementation, mais aussi parfois sur celui de l’administration et du financement.

37Il ne s’agit pas seulement d’unifier le régime des prestations offertes aux agents pour éviter lacunes et surenchères, mais aussi d’étendre les coûts et les risques de la gestion sur le plus grand nombre possible de participants, du côté des employeurs comme des salariés.

38Depuis 1978, dans le groupe des institutions européennes coordonnées, il existe un service commun d’administration des pensions, traitant environ 5 000 dossiers.

391145. – En ce qui concerne le financement du régime de pension, les gouvernements ont le choix entre trois systèmes.

40La méthode de la répartition consiste à affecter les cotisations des fonctionnaires en activité au paiement des arrérages de pension des agents retraités : les pensions dépendent des ressources de la caisse. Un tel système n’est possible que si la proportion des pensionnés par rapport aux actifs est stable et raisonnable, c’est-à-dire si le nombre des adhérents est important, afin d’assurer l’équilibre financier interne du système et de faire face aux obligations en étalant les risques. Le nombre des fonctionnaires internationaux n’étant pas suffisant, il aurait fallu les affilier à une institution nationale privée ou semi-publique quelconque, ce qui présentait de multiples inconvénients.

41La méthode de la capitalisation, individuelle ou collective, consiste à assurer le financement des pensions à venir par la capitalisation des contributions versées par les adhérents, la retraite apparaissant dès lors comme une rente viagère. Cette méthode est celle des systèmes de pension des Nations unies ; elle était celle de la CECA et du Conseil de l’Europe qui l’ont abandonnée. Elle se heurte, en effet, à de graves difficultés en période d’instabilité monétaire, la capitalisation ne permettant pas de garantir complètement le pouvoir d’achat des fonds nominaux, malgré le placement de sommes très importantes sur des places offrant de solides garanties. Les Nations unies ont été amenées à appliquer une véritable politique des placements financiers.

42Le système de la budgétisation, proche de celui qui est adopté dans certaines administrations nationales, consiste à reverser les cotisations des fonctionnaires en activité à l’institution intéressée, à charge pour elle d’inscrire à son budget les sommes nécessaires au paiement des arrérages de pension. Ce système est celui de l’Union européenne (CE statut, art. 83) et des organisations coordonnées : il présente l’inconvénient d’obliger à prendre des mesures de précaution, la charge incombant séparément au budget de chaque institution et des clés de répartition entre Etats devant être établies.

431146. – Le problème de la pérennité du régime de pension se pose quel que soit le système adopté, le système international n’offrant pas les garanties que peut donner un système juridique national. Mais il est particulièrement aigu en cas de budgétisation à cause du risque de retrait d’un ou plusieurs États ou de disparition d’une organisation, alors que le paiement des arrérages n’est assuré par aucune ressource propre.

  • 5 M. Garrouste : Le financement des régimes de pensions, in Les pensions des fonctionnaires internati (...)

44Il est possible d’y faire face de diverses façons : création par accord intergouvernemental d’une caisse commune dotée de l’autonomie financière et d’immunités étendues et assurée d’être alimentée jusqu’à la disparition du dernier pensionné ; institution d’une garantie conjointe de tous les États membres de chaque organisation en vue d’assurer le paiement des prestations sans interruption jusqu’à l’extinction des droits du dernier bénéficiaire5.

  • 6 Alain Plantey : Principes et développement du processus international de décisions, in L’avenir des (...)

45Mais le remède n’est jamais absolu car il n’y a pas de moyen de faire face à la défaillance ou au refus d’un gouvernement autrement qu’en faisant appel aux autres, ce qui est prévu dans le régime des organisations coordonnées en termes d’ailleurs fort vagues6.

461147. – Certaines organisations se bornent à laisser ou à faire affilier leurs agents à une caisse publique ou privée d’assurance volontaire pour risque de vieillesse (régime français de l’assurance vieillesse p. ex.). Cette possibilité se cumule parfois avec le régime de pension de l’organisation. (1154, 1216)

47Un problème plus délicat de cumul se pose dans les pays où la législation sociale prévoit l’affiliation obligatoire des salariés, parfois même non nationaux, à un régime d’assurance vieillesse : le poids excessif des cotisations contraint alors les organisations internationales à négocier un régime dérogatoire avec les gouvernements intéressés. (1315)

§ 2. – Le droit à pension

481148. – Les conditions d’attribution des pensions sont déterminées par l’organe suprême de l’institution, le versement des cotisations et des retraites pouvant constituer une obligation durable pour les États membres.

491149. – Pour sa part, l’Assemblée de la SDN avait reconnu droit à pension aux fonctionnaires de son Secrétariat général, du Bureau International du Travail et du Greffe de la Cour Permanente Internationale de Justice.

50Il en a été de même aux Nations unies dont l’Assemblée a étendu le droit à pension à divers corps et organismes annexes, comme le Corps commun d’inspection (TANU 21-7-1995, Nuniz, 693 : surnuméraires).

51Les organes délibérants d’autres institutions ont décidé l’affiliation de leur personnel à la caisse commune ainsi créée. Il s’agit pratiquement de toutes les institutions spécialisées.

521150. – Dans l’administration européenne, c’est le statut du personnel qui prévoit l’affiliation des fonctionnaires à un régime de pension d’ancienneté et d’invalidité : ce fut le cas d’abord pour le personnel de la CECA mais le régime a été étendu à toutes les institutions moyennant des dispositions particulières d’application pour le passage du fonds de pension de la CECA au système de la budgétisation (CE statut, art. 83) et pour le maintien de l’unité de la carrière communautaire (CE statut, art. 77).

  • 7 Alain Plantey : L’institution d’un régime de pensions dans les organisations occidentales coordonné (...)

531151. – Dans les organisations coordonnées, la décision dépend des conseils compétents. D’abord le comité des ministres du Conseil de l’Europe, le 24 septembre 1966, sur la base des études effectuées de 1954 à 1962. Ensuite le conseil de chacune des organisations, à la suite des travaux menés par le comité de coordination des experts budgétaires, à partir d’une proposition présentée par la France en 1973 : l’unification qui résulte de la coordination dépasse ainsi les problèmes financiers pour atteindre une des garanties essentielles de la fonction publique (ASE 1-7-1974, instructions du 14-6-1977 ; v. CRASE 8-12-1984, 49). Le régime a pris effet le 1er juillet 1974, les agents nommés antérieurement à son entrée en vigueur pouvant opter pour le maintien du système antérieur ; il a ensuite été profondément remanié (2004 : nouveau régime des pensions). Des modalités de validation des services antérieurs sont proposées aux agents, moyennant l’abandon de la plus grande partie de leur indemnité de prévoyance7.

541152. – En règle générale peuvent prétendre à une affiliation au système de pension les fonctionnaires à temps complet de l’organisation, c’est-à-dire ceux qui occupent un emploi budgétaire, au titre duquel sont d’ailleurs prévues les cotisations patronales. Une certaine durée d’emploi est cependant souvent exigée : six mois (une année) dans le système des Nations unies (ONU règlement, art. 106.1), au titre d’une ou de plusieurs institutions adhérant à la caisse commune des pensions ; un contrat permanent parfois.

55Selon le TANU, une renonciation de l’agent à sa pension doit être expresse ou stipulée dans son contrat.

561153. – La qualification de fonctionnaire est claire dans l’Union européenne (CE statut, art. 77).

57Elle l’est moins dans le système des Nations unies où le caractère partiellement contractuel des engagements retire de la netteté au critère et où les personnels ont des situations très diverses suivant leur emploi (cas des agents dont les contrats sont à échéance moyenne mais qui sont souvent renouvelés de façon durable).

58Depuis 1958, les experts de l’assistance technique internationale titulaires d’un engagement de longue durée peuvent être affiliés à la caisse commune des pensions des Nations unies, à certaines conditions et sous réserve que leur contrat ne stipule le contraire (TANU 12-10-1973, Fayad, 176, AFDI 1973, 417 : magistrat au Congo).

591154. – Il incombe à chaque organisation de régler cette affiliation (TANU 25-10-1968, West, 119, Rec. IV, 61, AFDI 1968, 287), sous le contrôle du juge de l’application du statut ou du contrat (TANU 16-10-1971, Ashton, 152, Rec. IV, 347, AFDI 1971, 431), à la différence des contestations sur les prestations qui sont de la compétence du Tribunal administratif des Nations unies (TAOIT 18-3-1968, Ambrozy, 119, BO 1968, 343 ; 21-10-1974, Ronduen, 246, BO 1975, C 1, 39).

60L’organisation peut en outre affilier tout ou partie de son personnel à un régime national d’assurance-vieillesse tel celui qui existe en France (UNESCO : les nationaux des pays ayant passé un accord de sécurité sociale avec la France). (1147)

  • 8 M. Garrouste : Le transfert des droits, in Les pensions des fonctionnaires internationaux, IISA, 19 (...)

611155. – Les statuts déterminent ceux des ayants cause du fonctionnaire qui peuvent prétendre à pension de son chef8.

62Il s’agit de la veuve (CJCE 17-5-1972, Meinhardt, Rec. 269 : même divorcée), maintenant aussi du veuf (CE statut, art. 15 bis : conjoint survivant), dans l’Union européenne lorsque le mariage répond à certaines conditions d’âge, de durée et d’époque. Le taux de la pension de survie est de 60 % de la pension d’ancienneté dont le fonctionnaire bénéficiait ou aurait pu bénéficier au moment de son décès, sans conditions de durée de service (CE statut, art. 79). Le même taux est retenu dans les organisations coordonnées. Dans la famille d’organisations des Nations unies, le système est plus complexe, le taux normal étant de 50 %.

63Des règles spéciales sont édictées pour les cas de divorce, de remariage, de mariages successifs, de « partenariat ». En général, le droit national du fonctionnaire s’applique dans l’interprétation de son état civil (v. ONU cire.2004/4). Tel est le cas des mariages de commune renommée et tribaux lorsqu’ils bénéficient d’une reconnaissance dans leur propre pays.

64Cependant les relations interpersonnelles sont fort évolutives dans les sociétés contemporaines. Ainsi, en cas de polygamie, les épouses se répartissent entre elles la pension en parts égales. En revanche, les concubins ainsi que les conjoints dans une relation de polyandrie ne sont pas couverts par le régime de pension. La situation de partenaires de même sexe liés dans une union civile ou dans un pacte de type marital a fait l’objet de jugements récents dans lesquels autant le TAOIT que le TANU refusèrent d’attribuer les droits de conjoint survivant au partenaire du même sexe, en l’absence d’une reconnaissance officielle de leur « union maritale » par leur État d’origine (TAOIT 3-2-2003, RAO, 2193 ; TANU 26-7-2002, Berghuys, 1063). L’adoption de législations reconnaissant le statut de conjoints entre personnes de même sexe, a contraint le juge à modifier sa jurisprudence et à leur reconnaître des droits à pension (TANU 30-9-2004, Adrian, 1183). (250)

651156. – Les enfants des fonctionnaires, quel que soit le sexe de ceux-ci, ont aussi droit à pension dans certaines conditions.

66Dans le système des Nations unies, le bénéfice de la pension est attribué à l’enfant célibataire âgé de moins de 21 ans à la date de la liquidation des droits, à moins qu’il ne soit frappé d’incapacité de subvenir à ses besoins (TANU 26-4-1974, Smith, 186, AFDI 1974, 381 ). Dans l’administration européenne, c’est l’orphelin à charge, à condition que l’organisation ne verse pas de pension de survie au conjoint. Dans, les organisations coordonnées, la pension de l’enfant viendra en complément de la pension principale tant qu’il peut être considéré comme étant à charge au sens de la réglementation applicable au personnel de l’organisation.

67Le taux de cette pension par rapport à la pension de l’auteur est variable suivant les systèmes de pension. Il est souvent plus important pour le premier orphelin que pour les autres, mais dans le régime de pension des Nations unies, il est égal pour chaque enfant dans les limites d’un plafond total, ainsi que d’un minimum et d’un maximum individuels dépendant de ses moyens de subsistance.

681157. – Les autres personnes à charge peuvent aussi avoir droit à pension du chef du fonctionnaire décédé, pendant une durée qui est fixée par la réglementation.

69Cette pension est souvent calculée sur les mêmes bases que celle de l’orphelin, mais dans le régime des Nations unies le père ou la mère ont les mêmes droits que le conjoint survivent.

70Des règles sont fixées en vue de la répartition de cette pension entre plusieurs ayants droit ; les divorcés la partagent au prorata des années de mariage avec l’agent décédé.

711158. – La disparition d’un agent ou d’un ancien agent peut avoir les mêmes effets que son décès, du moins à titre provisoire (CE statut, annexe VIII, art. 30 à 33).

§ 3. – Le caractère de la pension

721159. – Dans les organisations internationales qui ont institué un régime de retraite, l’expectative d’une pension devient un élément décisif de la situation des fonctionnaires (TAOIT 6-5-1974, Stracey, 230, AFDI 1974, 417) qui ne doivent pas en être privé de façon abusive ou irréfléchie (TAOIT 21-10-1974, Meyer, 245, BO 1975, C 1, 34). À l’OEA, il peut être dérogé à la limite d’âge si l’agent n’a pas effectué quinze années de services (TAOEA 3-11-1972, Barrett, 2). (554)

73Il incombe à chaque organisation de pourvoir à l’affiliation du personnel dans le cadre de la réglementation en vigueur et en fonction des situations résultant des engagements individuels (TAOIT 21-10-1974, Ronduen, 246, BO 1975, C 1, 39).

741160. – La pension de retraite doit être regardée comme ayant la même nature juridique que le traitement, dont elle constitue un prolongement après la cessation du service, sans pour autant bénéficier d’office du maintien du pouvoir d’achat (TANU 19-4-1974, Harpignies, 182, Clunet 1975, 911, com. Ruzié). (1023)

75Le retraité se trouve dès lors, vis-à-vis de l’organisation, dans une situation analogue à celle du fonctionnaire actif. Sa pension est un élément de sa situation qui est soumis au même régime juridique que ses émoluments : fixation suivant l’échelle des traitements en vigueur, éventualité de modification des barèmes par l’administration, possibilité de sanctions pécuniaires en cas de faute à l’égard de l’organisation, incessibilité et insaisissabilité des arrérages.

76Dès lors, dans la plupart des organisations, la pension de retraite est un élément statutaire de la situation du fonctionnaire. (224)

771161. – L’affiliation au régime de pension résulte de l’engagement même de l’agent, soit en vertu d’une décision qui lui applique un statut la comportant, soit suivant la nature et la durée de son contrat. Celui-ci peut exclure la possibilité d’une pension si le statut ne la rend pas obligatoire (TANU 14-10-1971, Iyengar, 151, Rec. IV, 332, AFDI 1971, 43 : fonctionnaire détaché par un gouvernement). (215)

78Dans quelques organisations, le bénéfice de cette affiliation peut être obtenu par des agents non titulaires (Banque Mondiale).

791162. – Mais les droits de l’agent sont déterminés à la cessation de ses fonctions, en vertu des textes applicables à cette date précise (TANU 8-4-1971, Majid, 141, Rec. IV, 269, AFDI 1971, 420).

801163. – En vertu de ces principes, les pensions de retraite devraient être soumises aux mêmes immunités fiscales que les traitements. Les conventions sont souvent muettes sur ce point, mais c’est le cas dans beaucoup d’institutions internationales (CE Protocole sur les privilèges et immunités, 8-4-1965, art. 13.2 ; CJCE 3-7-1974, Brouerius van Nidek, Rec. 757).

81Une tendance apparaît à déroger à ce principe pour des raisons d’ordre social, les gouvernements ne souhaitant pas une discrimination entre ceux de leurs nationaux qui bénéficient d’une retraite internationale et les autres pensionnés.

821164. - L’exonération fiscale est alors soit réduite, soit supprimée, au risque de créer des inégalités entre les pensionnés d’une même organisation. L’application des principes est d’une complexité et d’une diversité extrêmes, compte tenu des législations fiscales nationales (v. CROCDE 11-4-1991, 125). On aboutit parfois à la majoration des pensions d’une somme couvrant partiellement l’incidence de l’impôt sur le revenu : c’est le cas du système instauré dans les organisations coordonnées, où le coût des ajustements ainsi pratiqués est à la charge des pays qui ont effectué le prélèvement fiscal. (1310)

  • 9 Ph. Gauthier, « Sentence rendue le 19 janvier 2003 par le tribunal arbitral constitué par le gouver (...)

83Selon la juridiction française, les termes imprécis d’un accord de siège ne suffisent pas à fonder l’exonération fiscale des anciens fonctionnaires d’une institution internationale (Conseil d’État 28-7-2000, Paulin, Rec. 317 ; 17-12-2003, Heskes, : compromis d’arbitrage entre la France et l’UNESCO, 19-4-2001 )9.

841165. – Les agents affiliés en activité contribuent généralement pour un tiers, au régime de pension. La contribution est calculée en pourcentage des émoluments pris en considération pour la fixation ultérieure du montant de la retraite. Aux Nations unies depuis 1985, la retenue est calculée compte tenu de la partie de l’indemnité de poste qui est variable et distincte du traitement (v. AGNU, rés. 39/296 du 1-12-1980 modifiant le calcul du traitement ; statut de la Caisse de pensions, art. 54. 4 du 18-12-1984).

85Si le taux en vigueur ne suffit pas à assurer le tiers du financement des prestations, il peut être modifié par les conseils des organisations intéressées.

86Dans beaucoup d’organisations internationales, les taux ont été révisés en fonction de la crise financière des caisses de pension.

87Ce prélèvement a un caractère obligatoire et est effectué par l’administration sur la rémunération mensuelle de l’agent (CE statut, art. 83).

881166. – Les cotisations sont versées durant toute la période d’affiliation, c’est-à-dire durant la période où l’agent reçoit des émoluments de caractère budgétaire et accomplit des services entrant en compte pour le calcul de la pension.

891167. – Dans certaines organisations, l’agent peut être placé en des positions ne comportant pas de services effectifs, mais des régularisations rétroactives sont parfois possibles moyennant le versement de la cotisation. Il en est de même lorsque des services antérieurs sont validés. (514)

§ 4. – L’attribution de la pension

901168. – En règle générale, l’âge de la retraite dépend de la limite d’âge telle qu’elle résulte des statuts. Dans la plupart des organisations, que la limite d’âge soit de soixante ou soixante cinq ans, la mise à la retraite est possible dès soixante ans. (549)

  • 10 W. Zyss : Les prestations, in Les pensions des fonctionnaires internationaux, IISA, 1993.

91La jouissance de la pension commence à l’expiration de la période où est versé le traitement d’activité et s’éteint à la fin du mois au cours duquel l’ancien agent est décédé10 (TAOIT 29-11-1989, 986 : droits acquis à la pension).

921169. – Comme dans l’administration nationale, le fonctionnaire international est admis à la retraite au plus tard lorsqu’il a atteint la limite d’âge, qui est la même pour tout le personnel.

93Mais dans certains statuts, des prolongations d’activité ont été prévues : dans certaines organisations coordonnées, à titre transitoire, les agents dont les services durent au-delà de soixante ans, et jusqu’à soixante cinq ans, peuvent acquérir des droits supplémentaires s’ils continuent à cotiser.

94Si l’agent cesse ses fonctions avant l’âge d’ouverture de ses droits, la jouissance de sa pension est généralement différée jusqu’à ce qu’il ait atteint l’âge requis.

95Mais une pension anticipée, donc réduite, peut parfois être allouée à partir de cinquante ou cinquante-cinq ans, suivant les régimes.

96En vue de libérer des emplois, l’Union européenne a institué une préretraite (CE 22-3-2004, règlement 723/2004).

971170. – Une durée suffisante de services est exigée. Elle est de cinq années dans le système des Nations unies, de dix années dans les organisations européennes où la carrière est mieux assurée. L’existence de cette exigence n’oblige pas l’administration à modifier le régime des contrats (TANU 19-10-1973, Osman, 180, AFDI 1973, 420) : tous n’ont pas une durée qui permette d’obtenir une pension.

98Au-delà d’une certaine durée (trente années dans le système des Nations unies), les services n’augmentent plus la pension quoique l’agent continue à cotiser : le maximum de la pension est atteint.

991171. - Les services doivent avoir été accomplis dans l’organisation ou le groupe d’organisations qui applique le même régime de pension. C’est ainsi que pour le bénéfice de la pension instituée dans les organisations coordonnées, celles-ci sont considérées comme un employeur unique : les services à prendre en compte peuvent être accomplis dans une ou plusieurs de ces institutions. Il s’agit de la première manifestation de la notion d’une carrière commune. Il en est de même au sein de l’Union européenne, mais pour le moment il n’existe pas de passage entre les deux systèmes.

1001172. – La validation de certains services est rendue possible par les règlements, notamment en cas de services rendus avant rengagement permanent ou pour permettre l’affiliation d’experts. Elle s’accompagne du versement des contributions dues à ce titre. Mais les délais ne sauraient être rétroactivement rouverts (TANU 11-9-1962, Young, 84, Rec. II. 102, AFDI 1962, 398 ; 9-10-1963, Young, 89, Rec. III, 15, AFDI 1963, 486 ; 25-10-1968, West, 119, Rec. IV, 61, AFDI 1968, 287).

101La renonciation à la validation est définitive (TANU 6-10-1971, Thawani, 147, Rec. IV, 304, AFDI 1971, 425).

102Certains statuts permettent la réduction des droits à pension à titre disciplinaire (v. TCE 30-5-2002, T 197/00).

1031173. – La condition de durée de services peut n’être pas exigée, par exemple si l’agent a perdu son emploi (CE statut, art. 77). Mais l’agent qui quitte le service avant d’avoir acquis droit à pension se voit au moins rembourser ses cotisations, avec les intérêts. (1139)

104En vue d’accélérer la rotation du personnel, il y aurait intérêt à faciliter le départ à la retraite des fonctionnaires internationaux. C’est ce qu’a fait l’Union européenne en 2003 (pré-retraite). (1169)

§ 5. – Le calcul et le paiement de la pension

1051174. – La responsabilité de la liquidation de la pension incombe à chaque organisation, même si l’administration en est coordonnée ou centralisée. Cette centralisation, réalisée dans le système des Nations unies exite aussi dans celui de l’Union européenne et dans les organisations occidentales coordonnées.

1061175. – Le décompte des droits du fonctionnaire dépend de ses services.

107La période d’affiliation comptée en années et parfois en mois est la période durant laquelle l’agent a accompli des services en une qualité lui ouvrant droit à pension.

108Dans certaines organisations, et selon des conditions précises, les agents qui ont exercé une fonction publique nationale ou internationale avant leur engagement peuvent parfois faire prendre en compte des services à condition que les sommes correspondant à la liquidation de leurs droits soient transférées, condition pratiquement impossible à réaliser, hors des institutions étroitement coordonnées.

1091176. – La pension d’ancienneté normale est établie sur la base des derniers émoluments perçus. Il s’agit du traitement afférent à l’échelon atteint dans le dernier grade dont l’agent était titulaire pendant au moins un an avant la cessation de ses fonctions, dans les systèmes des organisations coordonnées et de l’Union européenne. Dans le système des Nations unies on prend en considération la moyenne annuelle de la période d’affiliation avant déduction de l’impôt interne : ce total est souvent sensiblement inférieur aux émoluments effectivement perçus, compte tenu des ajustements de poste attribués aux fonctionnaires dits « organiques » dont la pension se trouve de ce fait, inférieure à ce qu’elle devrait être. À la Banque Mondiale, le système est plus compliqué, mais plus avantageux pour l’agent.

110Chaque annuité retenue donne généralement droit à l’attribution de 2 % des émoluments de base ainsi déterminés : la pension est donc proportionnelle à la durée des services, sous réserve d’une durée minimum variable suivant les régimes.

1111177. – Tous les régimes de pension prévoient un taux maximum pour la pension : dans les organisations internationales ce plafond est généralement inférieur à celui qu’il est dans les fonctions publiques nationales.

112Il est généralement de 70 % du traitement soumis à retenues dans les régimes européens, ce qui implique la prise en compte de trente-cinq annuités au mieux. Le montant maximum de la pension est réduit proportionnellement si les trente-cinq annuités ne sont pas réunies (CE statut, art. 77).

113Dans le système des Nations unies, la période d’affiliation étant limitée à trente années, le taux de la pension est actuellement de 60 % au maximum du traitement moyen final des trois dernières années de service.

1141178. – Les réglementations prévoient souvent aussi un minimum pour la pension. Pour le bénéficiaire direct, par annuité, 4 % du minimum vital (CE statut, art. 77) ou du traitement le plus faible prévu au barème de l’organisation (organisations coordonnées) sous réserve de réduction pour service à temps partiel. Pour le conjoint survivant (AGNU 18-12-1998 : même divorcé à certaines conditions), voire pour le partenaire, un minimum existe aussi parfois (35 % du traitement de l’agent sans dépasser le montant de la pension qu’il aurait reçue, dans les organisations coordonnées).

1151179. – Les pensions sont établies sur la base des échelles de traitement en vigueur. S’il s’agit de celles qui s’appliquent à l’époque de l’ouverture du droit à pension, il est de principe que l’augmentation des rémunérations, surtout en fonction du coût de la vie, est assortie d’une augmentation des pensions (CE statut, art. 82), ou qu’un pourcentage d’augmentation est attribué suivant un indice annuel d’ajustement (système des Nations unies). Ces améliorations sont souvent accordées avec trop de retard.

116Il faut maintenir le pouvoir d’achat des retraités en fonction des variations du coût de la vie. Il a par conséquent été proposé d’ajuster les pensions sur la base de la rémunération des fonctionnaires en activité au lieu de résidence des retraités.

117L’Union européenne a prévu l’examen annuel du niveau des pensions en fonction de l’évolution du coût de la vie (CE statut, annexe 7). (1084)

1181180. – La pension est accrue des allocations familiales prévues par la réglementation des organisations coordonnées ou des institutions européennes (CE statut, art. 81).

1191181. – Des réglementations internationales et nationales visent à empêcher le cumul des pensions.

120Dans certains cas, d’autre part, la révision de la pension est autorisée en cas d’erreur, et la répétition de l’indu prévue.

1211182. – Les organisations internationales doivent tenir compte de l’expatriation de leurs agents dans le calcul et le paiement des pensions. Pour des raisons diverses, en effet, tenant aussi bien à la carrière qu’aux préoccupations familiales, de nombreux fonctionnaires internationaux ne se retirent pas dans le pays où ils ont exercé leurs fonctions ni toujours dans leur pays d’origine.

122Tout en évitant la tentation de spéculation par des conditions restrictives, l’administration est amenée à prévoir la modulation du décompte de la pension en fonction du choix de la résidence de son ancien collaborateur : il s’agit alors soit d’appliquer les barèmes de traitement en vigueur dans le pays considéré, soit de corriger la pension en fonction de facteurs ou d’indices, à condition naturellement que ces barèmes et indices soient reconnus par l’organisation débitrice.

1231183. – Le paiement de la pension incombe à la dernière organisation qui a employé l’agent, sous réserve parfois d’une répartition de la charge entre plusieurs institutions s’il y a succession d’engagements différents. Dans le système des Nations unies, la caisse commune des pensions assure les prestations : elle est dès lors administrée suivant un régime qui fait place à des comités où est représenté le personnel, au niveau de chaque organisation et au niveau de la caisse.

124Le versement des arrérages est soumis à des règles diverses suivant les familles d’organisations. La monnaie peut n’être pas celle du siège de l’institution, mais celle du pays d’origine ou de résidence de l’ancien agent dans le système des Nations unies, les prestations sont fixées en dollars des Etats-Unis et ensuite converties. Mais des difficultés apparaissent en cas de variation sensible des parités monétaires (TAOIT 4-10-1976, Watson, 285). L’ajustement de la pension au coût de la vie dans le pays où réside l’ancien agent n’est pas toujours correctement réalisé par rapport aux montants de base.

  • 11 W. Zyss : La gestion des régimes de pension et le règlement des litiges, in Les pensions des foncti (...)

1251184. – Le contentieux des pensions est de la compétence du juge administratif de l’organisation sous réserve de la compétence du Tribunal administratif des Nations unies pour toute contestation entre la Caisse commune et les bénéficiaires (TANU 18-10-1967, Khamis, 108, Rec. III, 241, AFDI 1967, 268 ; TAOIT 21-10-1974, Ronduen, 246, BO 1975, C 1, 39)11. (1358)

Notes

1 E. Ranshofen-Wertheimer : The International Secretariat, Washington, 1945, p. 312.

2 H. Hahn : Das Recht des Internationalen öffentlichen Dienstes, Jahrbuch der öffentlichen Rechts, Tübingen, 1973, p. 357.
Alain Plantey et al. : Les pensions des fonctionnaires internationaux, IISA, 1993.

3 Alain Plantey et al. : Les pensions des fonctionnaires internationaux, IISA, 1993.

4 W. Zyss : Les fondements des régimes de pension, ibid.

5 M. Garrouste : Le financement des régimes de pensions, in Les pensions des fonctionnaires internationaux, IISA, 1993.

6 Alain Plantey : Principes et développement du processus international de décisions, in L’avenir des organisations internationales, Paris, 1983.

7 Alain Plantey : L’institution d’un régime de pensions dans les organisations occidentales coordonnées, AFDI, 1977, p. 874.

8 M. Garrouste : Le transfert des droits, in Les pensions des fonctionnaires internationaux, IISA, 1993.

9 Ph. Gauthier, « Sentence rendue le 19 janvier 2003 par le tribunal arbitral constitué par le gouvernement français et l’UNESCO sur la question du régime fiscal des pensions servies aux fonctionnaires retraités de l’UNESCO résidant en France », AFDI, 2003, p. 29.

10 W. Zyss : Les prestations, in Les pensions des fonctionnaires internationaux, IISA, 1993.

11 W. Zyss : La gestion des régimes de pension et le règlement des litiges, in Les pensions des fonctionnaires internationaux, IISA, 1993.

© CNRS Éditions, 2005

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