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Fonction publique internationale

 | 
Alain Plantey
, 
François Loriot

Cinquième partie — La gestion

Chapitre 3. L’organisation des carrières

Texte intégral

1971. – À leurs débuts, les organisations internationales n’offraient aucune perspective de carrière à leurs agents : le système de recrutement par contrats non permanents et suivant une description statique des tâches s’oppose naturellement à la conception statutaire du service public, où le fonctionnaire nourrit un espoir légitime d’emploi durable et d’amélioration de situation en fonction de sa progression dans la hiérarchie. (471)

  • 1 E. Ranshofen-Wertheimer : The International Secretariat, Washington, 1945, p. 349.
    Ph. Tien-Cheng Y(...)

2L’évolution de certains engagements vers davantage de stabilité a ouvert de nouvelles possibilités en ce domaine, dans l’intérêt commun du personnel et des institutions. Quelle que soit l’utilité des engagements courts pour l’appréciation et la rotation du personnel, il est progressivement apparu qu’il ne saurait exister de véritable administration internationale sans que des garanties d’avenir soient offertes aux fonctionnaires, à la fois par la permanence des contrats, par la souplesse d’affectation et par la chance de promotion1. (35, 468, 484)

3972. – Tous les problèmes n’en ont pas pour autant été résolus.

4Dans toutes les organisations, dans toutes les catégories, à tous les grades, les problèmes de carrière ne sont pas les mêmes. Une masse importante d’agents est recrutée sur le tard, parmi des retraités, pour une durée assez brève, ou avec l’intention de ne pas s’engager de façon permanente. Pour ces personnels, même s’ils sont fonctionnaires, la carrière est moins importante que pour ceux qui ont l’intention de se consacrer complètement au service public international.

  • 2 G. Feuer : Les aspects juridiques de l’assistance technique, Paris, 1957, p. 171.

5En second lieu, malgré la coordination qui se développe, il n’existe que peu de possibilités de passage d’une organisation internationale à l’autre, et dès lors de promotion hors de la hiérarchie de l’institution d’appartenance. L’extension de l’assistance technique contribue à cette difficulté, les experts n’appartenant à aucune structure organisée et ne bénéficiant souvent que de contrats précaires2. (123)

6D’autre part, l’extension de la notion d’emploi administratif s’est accompagnée de la division du personnel en catégories souvent étanches : il n’existe qu’une faible chance de passage entre les groupes de fonctionnaires ainsi constitués (par exemple entre les catégories G et P dans le système des Nations unies ou de l’OEA ; v. TANU 30-9-2004, Abebe, 1169).

  • 3 A. Loveday : Reflections on international administration, Oxford, 1956, p. 88.

7Enfin, l’organisation même des services comme les principes de répartition descriptive et géographique des emplois empêchent de donner un effet suffisant, pour la promotion, à la qualité du travail, au dévouement et à l’efficacité. À la différence de la SDN, les Nations unies n’offrent pratiquement pas de carrière dans l’emploi initial, sauf pour les quelques candidats recrutés dans les concours nationaux spécialisés ou qui entrent par la voie appelée des « experts associés ou jeunes professionnels » (JPO), dont le contrat est de deux à trois ans et peut, dans quelques cas, être transformé en un contrat à durée déterminée pour ensuite ouvrir carrière à l’ONU (v. TAOIT 30-1-1989, 2569)3. (260)

8973. – Cet état de choses entraîne un sentiment de frustration chez les agents, particulièrement chez les jeunes. Il éloigne des fonctions internationales des candidats de valeur qui ne peuvent manquer de faire des comparaisons avec les carrières nationales. Il empêche parfois la constitution du noyau de fonctionnaires expérimentés indispensable à l’apparition d’un véritable service public. Il fausse aussi les structures administratives en poussant les organisations à multiplier les échelons supplémentaires au sommet des carrières, à surgrader les catégories inférieures du personnel, à proposer des créations ou des transformations de postes en vue de récompenser les services ou de régulariser l’avancement des agents. (37)

9974. – Sans aller nécessairement jusqu’à instituer une carrière de fonctionnaire à vie, qui n’existe pas dans tous les pays d’ailleurs, les statuts tendent dès lors à offrir aux agents de meilleures chances de promotion interne.

10C’est particulièrement le cas dans l’Union européenne qui cherche à établir de véritables corps de fonctionnaires européens : tous les agents d’un même cadre ou d’une même catégorie sont soumis à des conditions objectives de déroulement de carrière, en principe à partir de la base (CE statut, art. 45, rédaction 2004 ; TCE 12-7-2000, T 331/00 : examen des mérites). Il est tenu compte des services accomplis au sein de plusieurs institutions (CE statut, art. 8 ; CJCE 15-7-1960, Campolongo, Rec. 799), surtout après la fusion des exécutifs (CJCE 11-7-1968, Schacht, Rec. 528). La révision du statut effectuée en 2002-2003 (CE, règlement 723-2004) confirme l’importance de la promotion interne dans l’Union et donc de la « carrière européenne » (129, 221, 689, 916)

11À la Banque Mondiale, il est prévu que les fonctionnaires peuvent discuter de leurs objectifs de carrière avec leurs supérieurs.

  • 4 H. Golsong : Das Dienstrecht des Europarates, inRecht und System des öffentlichen Dienstes, Baden-B (...)

12975. – Mais, même au sein de la Communauté, il a été nécessaire de tenir compte de l’aptitude particulière à l’emploi : l’agent qui a théoriquement vocation à gravir tous les grades de la catégorie à laquelle il appartient, peut n’obtenir qu’un seul changement de grade s’il conserve le même emploi, c’est-à-dire s’il n’accomplit pas la « grande carrière » faute de succès à des épreuves de sélection, ou de titres particuliers : il s’agit là d’une des règles directrices du statut (CJCE 13-7-1972, Besnard, Rec. 543) dont la généralisation a été demandée par les organisations professionnelles d’autres institutions et qui inspire certaines dispositions statutaires4. (998)

  • 5 F. Morgenstern : Das Dienstrecht des Internationalen Arbeitsamtes, in Recht und System des öffentli (...)

13976. – L’organisation des carrières doit s’accompagner de l’amélioration des méthodes d’administration du personnel : stabilité des emplois et des situations, publicité des vacances de postes, recherche systématique des candidatures valables dans une organisation ou dans un groupe d’organisations, impartialité des compétitions et des sélections, régime équitable, efficace, harmonisé de notation et d’appréciation des possibilités des agents, développement du perfectionnement en cours d’emploi et des congés d’études5.

14D’une façon générale, de tels progrès impliquent une constante lutte contre l’improvisation et la routine, à la fois. Si peu à peu apparaissent des chances de carrière dans certaines organisations, il faut aussi reconnaître que certains gouvernements, n’acceptant que le détachement temporaire de leurs nationaux, restent hostiles à la constitution d’une fonction publique internationale homogène, tandis que d’autres tiennent à pourvoir directement les emplois de responsabilités et les soustraient dès lors largement à la promotion interne. (969)

Section I. - La carrière

15977. – Sous réserve des très hauts fonctionnaires qui accèdent aux postes de décision ou de juridiction la cinquantaine passée et pour quelques années, il est aujourd’hui admis que le fonctionnaire international a, comme le fonctionnaire national, vocation à une carrière, même si celle-ci est brève.

16Les administrations, comme les juridictions, ont cherché à protéger cet espoir légitime de stabilité et d’amélioration de l’emploi malgré les réticences de quelques États (v. ONU statut, art. 4-4 et disposition 104-11).

§ 1. – La vocation à la carrière

17978. – Les organisations internationales ont intérêt à créer des cadres permanents de « fonctionnaires rompus à l’accomplissement de leur mission » (TAOIT 26-4-1955, Wilcox, 19, BO 1955, 273).

18Cette préoccupation est largement appliquée dans les institutions européennes dont le personnel est régi par un statut où le respect du principe de la vocation à la carrière est une règle fondamentale (CE statut, art. 8 ; CJCE 6-5-1969, Reinarz, Rec. 61 ; v. Livre Blanc 2000, p. 3 : role du mérite).

19Il tend aussi à l’être de plus en plus dans les autres institutions, compte tenu de la permanence des missions qui leur sont confiées, c’est-à-dire de leur structure même. La Banque Mondiale distingue à cet égard les emplois qui font partie d’une hiérarchie structurée (niveaux de responsabilité fonctionnelle supérieure) et ceux où la carrière s’établit en fonction de l’acquisition d’expérience et d’ancienneté dans le cadre d’une description d’emploi assez large pour permettre la promotion en une quinzaine d’années. Beaucoup d’organisations assujettissent l’avancement et la carrière au principe de la mobilité et de la rotation dans les postes : au PNUD depuis ses débuts en 1970, mais beaucoup plus récemment au sein du Secrétariat de l’ONU où cette mesure, approuvée en 2002, doit entrer en vigueur en 2007 (mais existe de façon expérimentale depuis 2003). Ces politiques de mobilité font problème lorsqu’elles sont appliquées d’autorité, ou de façon coercitive, et font l’objet de nombreuses remises en question autant par les syndicats que par les États-membres ((v. AGNU rés. 59/446 du 20-10-2004 para. VII).

20979. – En tout état de cause l’autorité doit tenir compte des légitimes espérances de carrière des agents statutaires qui rendent des services de qualité : sentiment de stabilité de l’engagement (CROECE 1-8-1955, 22), espoir de le voir renouveler (TAOIT 26-4-1955, Duberg, 17, BO 1955, 257), éventualité d’une affectation ou d’une promotion (TANU 27-7-1995, Khubchandani, 701), perspective d’un poste en remplacement d’un emploi supprimé (TAOIT 17-3-1969, Hermann, 133, BO 1969, 392), droit à une pension de retraite (TAOIT 6-5-1974, Stracey, 230, BO 1974, 282, Clunet 1975, 904). (587)

21980. – Cette jurisprudence et l’évolution normale de l’administration internationale pèsent sur la liberté de l’autorité hiérarchique.

22Le non-renouvellement ou l’interruption d’un engagement, théoriquement discrétionnaires, peuvent ainsi être à l’origine d’un préjudice indemnisable (TAOIT 23-9-1958, Garcin, 32, BO 1958, 524), notamment en fonction des termes du contrat (CJCE 19-7-1955, Kergall, Rec. 13), de la qualité et de la durée des services accomplis (CROECE 1-8-1955, 22 : sept années), de la réalité d’une suppression d’emploi alléguée (CROTAN 27-11-1970, 21). (91, 587)

23981. – En revanche, la prétention à la carrière n’est pas justifiée si les services n’étaient pas satisfaisants (TANU 16-12-1952, de Pojidaeff, 17, Rec. I, 58), les tâches et le contrat temporaires (TANU 15-10-1969, Fürst, 134, Rec. IV, 206, AFDI 1969, 325), les intentions claires dès l’engagement (CJCE 15-7-1960, von Lachmüller, Rec. 937), les espoirs sans portée juridique (TAOIT 12-4-1976, De, 267), la limite d’âge atteinte (TAOIT 3-9-1954, Plissard, 12, BO 1954, 285), les qualités personnelles primées par celles d’un autre agent dans la même situation (CROECE 26-4-1950, 3).

24982. – Des mesures typiquement administratives comme une affectation (TAOIT 1-2-1995, Audriat, 1412), le transfert ou la suppression d’emploi sont appréciées à la lumière de l’expectative légitime de carrière des agents : le licenciement est irrégulier si l’autorité n’a pas fait d’efforts sérieux pour trouver un autre poste au fonctionnaire intéressé (TANU 14-12-1954, Aglion, 56, Rec. I, 261), c’est-à-dire un poste correspondant à sa qualification (TANU 26-4-1968, Van der Valk, 117, Rec. IV, 36, AFDI 1968, 285). (635)

25983. – L’administration ne saurait agir au mépris des situations légitimes (TANU 30-6-1950, Aubert, 2, Rec. I, 4 ; 10-10-1969, Dale, 132, Rec. IV, 188, AFDI 1969, 319) et peut être condamnée à indemniser le trouble résultant de la recherche d’un nouveau moyen d’existence (TAOIT 26-4-1955, Wilcox, 19, BO 1955, 273). (1436)

26984. – L’espoir d’une amélioration de situation favorise le recrutement des agents et leur maintien au service : il est utile à l’administration, quel que soit par ailleurs le principe de l’appréciation discrétionnaire des hommes, de leurs qualités et de leurs résultats. Mais force est de reconnaître que cet espoir est souvent illusoire, qu’il s’agisse de la hiérarchie des services centraux ou des missions à l’extérieur, à l’issue desquelles la réintégration de l’agent est parfois difficile. (696)

27On distingue traditionnellement deux types d’avancement : celui qui porte principalement sur la rémunération et celui qui comporte un changement de fonctions ou de grade. Mais, en fait, ces préoccupations se rejoignent dans l’organisation des carrières.

§ 2. – L’avancement

28985. – L’avancement limité à la rémunération exclut toute modification de grade (ou de classe) : en principe, il est décidé de façon automatique ou quasi automatique, en vue de régulariser les carrières par une amélioration continue et progressive des situations individuelles (CE statut, art. 44 révisé en 2004).

29L’organisation administrative et budgétaire comporte dès lors une division des grades (ou classes) en échelons comportant un accroissement des rémunérations jusqu’au sommet du grade. Ces échelons ne coïncident pas toujours d’une organisation à l’autre.

30986. – Si certains statuts affirment que cet avancement dépend de la conduite, de la compétence et du rendement de l’agent (OIT statut, art. 6.1), il est en fait et en droit conditionné par l’ancienneté (CJCE 7-7-1964, Collotti, Rec. 861), celle-ci étant calculée en fonction de la date de nomination.

31L’augmentation de traitement a lieu périodiquement (CE statut, art. 44 : deux ans en principe ; OCDE règlement, art. 10/4 : entre un et deux ans ; OIT statut, art. 6. 2 et annexe V : tous les ans, même pour les titulaires de contrat à durée déterminée) et s’effectue suivant une progression suivie.

32987. – En principe la carrière commence à l’échelon inférieur du grade (ou de la classe) le plus bas auquel l’agent est recruté (CE statut, art. 32 complété en 2004 ; CJCE 28-3-1968, Kurrer, Rec. 188) sous réserve de dérogations (OIT statut, art. 6 : stage exceptionnellement satisfaisant ; CE statut, art. 32 : formation et expérience professionnelle) et après consultation d’une commission (OIT statut, art. 6. 3 ; OCDE instructions, art. 110/4.1) voire du Conseil de l’organisation. (493)

33988. – Un retard, voire un refus de l’avancement, sont parfois possibles, dans les mêmes formes (OCDE instructions, art. 110/4. 2 ; procédure consultative) sans être nécessairement disciplinaires (OEA règlement : activité insuffisante), mais exceptionnellement car normalement cet avancement constitue un droit. Il faut que les services soient réellement insuffisants (TAOIT 14-5-1973, Pannier, 200, RO 1973, 184), et que l’agent ne soit pas victime d’un parti pris (TAOIT 26-5-1970, Liotti, 149, RO 1970, 419). L’administration peut revenir sur le refus d’une augmentation de traitement, particulièrement s’il n’est pas disciplinaire (OIT statut, art. 6).

34La jurisprudence sanctionne les délais abusifs de l’administration dans le reclassement de postes par suite de l’enrichissement des fonctions ou de l’exercice de responsabilités nouvelles, même en l’absence de crédits budgétaires :

35« En résumé, le Tribunal considère qu’en ne menant pas à son terme la procédure de classification des deux postes des requérantes dans les services de l’édition de la CESAP, comme la procédure de promotion, l’Administration a violé les droits garantis aux membres du personnel de l’ONU par le Règlement du personnel et a violé le principe de l’égalité de traitement des fonctionnaires ayant des droits et des devoirs identiques. Le Tribunal considère que l’Administration est tenue de reconstituer leur carrière, rétroactivement, et de les promouvoir aux dates respectives où elles avaient été le temps minimum requis au grade auquel elles se trouvaient, comme si les postes avaient été effectivement classés au moment où elles auraient dû l’être, tout en les indemnisant afin de tenir compte des circonstances particulièrement inacceptables qui ont entouré la gestion de la carrière des deux requérantes. (...) Ordonne, de plus, pour la requérante Sabet, le versement d’un an de salaire net pour la gestion incohérente et inéquitable de sa carrière pendant près de dix ans et pour la requérante Skeldon, le versement de six mois de salaire net pour la gestion incohérente et inéquitable de sa carrière pendant près de cinq ans » (TANU 30-9-2003, 1136).(803, 1024, 1028, 1030)

36989. – Certains statuts prévoient l’octroi d’augmentations supplémentaires de traitement lorsque les services sont jugés particulièrement méritoires (OIT statut, art. 6 : examen périodique du travail).

§ 3. – La promotion

37990. - Au sens usuel, la promotion comporte l’attribution d’un nouveau grade ou d’une nouvelle classe selon la terminologie statutaire et parfois le passage dans une catégorie supérieure (TAOIT 6-5-1974, Alonso, 233, Clunet 1975, 908, com. Ruzié : des services généraux aux services organiques), la carrière devant normalement se dérouler suivant un système hiérarchique à partir du grade de recrutement (CJCE 6-5-1969, Huybrechts, Rec. 85) sous réserve de certaines bonifications (CE statut, art. 32). Les fonctions de l’agent peuvent s’en trouver modifiées, notamment s’il y a changement de catégorie.

38991. – La promotion est soumise à des règles en général très proches de celles de la nomination (compétence de l’autorité qui nomme, vacance d’emploi, nationalité et conditions du recrutement). Elle est souvent précédée de la consultation d’un organisme paritaire d’avancement (OCDE instructions, art. 110/5 ; ASE règlement, art. 13.1/1) ou d’un jury de concours (CE statut, art. 45 modifié en 2004 : changement de cadre ou de catégorie).

39992. – Le principe suivant lequel la promotion s’effectue exclusivement au choix (OCDE règlement, art. 10/5 ; CE statut, art. 45 ; TANU 19-4-1974, Nath, 181, AFDI 1974, 375) sans que l’agent puisse exciper d’un droit (TAOIT 15-10-1968, Danjean, 126, BO 1969, 135) est limité par l’exigence de conditions d’ancienneté (CE statut, art. 45 bis nouveau : groupes de fonctions), de notation (CE statut, art. 45), de formation (CE statut, art. 45 bis) d’appréciation complète des mérites (TAOIT 17-11-1970, Bidoli, 166, BO 1971, 233). Dans certaines organisations des critères de promotion sont fixés à l’avance, parfois après consultation du personnel (TAOIT 27-10-1975, Andary, 263, BO 1975, C 2, 20). Au cours des récentes années, le souci d’égalité dans le recrutement entre hommes et femmes a conduit à l’adoption de politiques privilégiant les candidatures féminines (TANU, 30-9-2004, Abebe, 1169 ; 4-11-1991, Grinblatt, 671 ; 26-7-2002, Katz, 1056) (340)

40Il s’agit de récompenser la valeur de l’agent, cette valeur étant appréciée par le chef hiérarchique de façon objective (CJCE 19-3-1964, Raponi, Rec. 257) et complète (CJCE 7-7-1964, de Pascale, Rec. 1011 : examen des dossiers personnels et avis des supérieurs). Le jugement est parfois confirmé par un stage probatoire. (719, 1269)

41993. – L’appréciation des mérites peut se traduire dans une liste d’aptitude résultant d’un examen (TANU 30-9-2004, Maia Sampaio, 1196 ; 30-9-2004,Chow, 1193 ; 8-4-1971, Séraphidès, 140, AFDI 1971, 419) ou d’un concours interne soumis aux règles normales de ce type d’épreuves (CE statut, art. 29 ; TAOIT 21-10-1974, Zoganas, 238, BO 1975, C 1, 5 ; CJCE 5-12-1974, Van Belle, Rec. p. 1372, Clunet 1975, 899 : passage à une catégorie supérieure), par la consultation d’un jury (C. de l’Europe, statut, annexe II : jury de promotion), d’un comité des promotions ou par l’établissement d’un tableau d’avancement (ONU règlement, disp. 104-14 : organes centraux de contrôle ; CE statut, art. 9 et art. 43 modifié), celui-ci constituant une des meilleures garanties à offrir aux agents qui peuvent prétendre à promotion (notamment aux femmes, selon la nouvelle politique de promotion). En revanche, l’exigence de tests ou d’examens ne doit ni favoriser un fonctionnaire en particulier, ni prendre une forme discriminatoire (TANU 30-9-2004, Ly, 1172).

42Il n’en reste pas moins qu’en définitive, elle est du ressort de l’autorité hiérarchique de qui dépend donc réellement la promotion ou la nomination en fonction de toutes les candidatures qui lui sont présentées (TAOIT 4-10-1976, Helean, 281). Mais, tout en laissant un vaste pouvoir d’appréciation à l’administration, les tribunaux se réservent le droit de vérifier que les procédures suivies n’étaient pas empreintes d’illégalité, de parti pris, de favoritisme ou d’autres considérations, étrangères aux besoins du service (TANU 30-1-2005, L., 1217 ; 30-1-2004, Fedorchenko, 1156 et Van Aggelen, 1152 ; 30-1-2003, Wu, 1085 ; 26-7-2002, Katz, 1056).

43994. – Acquise au sein de l’administration européenne, l’idée se répand dans toutes les institutions internationales que la vacance d’emploi doit généralement bénéficier à une promotion intérieure avant tout appel à des candidats extérieurs (ONU règlement, disp. 104. 14 ; C. de l’Europe, statut, annexe II, art. 36), à condition naturellement qu’elle ne serve par priorité à l’affectation du titulaire d’un poste supprimé, auquel cas elle disparaît (CROCDE 17-12-1972, Ferguson, 52, Clunet 1975, 898). Mais cet usage doit se concilier avec le système de la description d’emploi : la promotion peut ne pas se faire dans la ligne de carrière normale du fonctionnaire.

44995. – Aussi certains statuts contiennent-ils des prescriptions permettant d’annoncer la vacance d’emploi de façon précise et exacte (CJCE 30-10-1974, Grassi, Rec. 1099, Clunet 1975, 888) ; l’avis doit alors être communiqué aux intéressés (CE statut, art. 4 modifié). Mais, sauf règle expresse contraire, ceux-ci n’ont pas droit à obtenir que l’emploi leur soit réservé (TAOIT 23-9-1958, Godchot, 33, BO 1958, 529) même s’ils ont accompli des tâches d’un niveau supérieur au grade (CJCE 12-7-1973, Tontodonati, Rec. 779) et le refus de promotion ne saurait a priori être regardé comme une sanction disciplinaire ni être obligatoirement motivé, même par référence (CJCE 6-5-1969, Huybrechts, Rec. 96). (965)

  • 6 F. Morgenstern : Das Dienstrecht des Internationalen Arbeitsamtes, in Recht und System des öffentli (...)

45Une autre méthode consiste à rechercher périodiquement parmi les jeunes agents ceux que leurs aptitudes et leurs qualités désignent pour une future promotion au choix6.

46En revanche, malgré l’application des procédures officielles de recrutement, dans beaucoup d’organisations, les emplois de direction ne peuvent être que difficilement pourvus par promotion interne, leur vacance étant connue des gouvernements et leur collation donnant souvent lieu à d’âpres compétitions entre eux.

47996. – L’administration peut se refuser à promouvoir les fonctionnaires démissionnaires (TAOIT 27-10-1975, Andary, 263, BO 1975, C 2, 20).

48997. – L’avancement de grade s’accompagne d’une amélioration de situation, même s’il se présente comme une mutation (TAOIT 6-5-1974, Alonso, 233, BO 1974, 293). Il est de principe qu’il ne saurait entraîner une diminution de la rémunération (TAOEA 7-11-1975, Comolli, 17), même par le jeu des chevauchements entre grades suivant l’ancienneté ((CE statut, art. 46 ; CJCE 9-7-1970, Brembati, Bec. 623). Il en est de même en cas de passage à une catégorie supérieure (TANU 20-4-1972, Garnett, 156, AFDI1972, 332 : les émoluments d’un fonctionnaire ne sauraient être réduits du fait d’un changement de catégorie).

49Dans certaines institutions, une promotion peut donner lieu à nouveau contrat (CROTAN 19-12-1967, 6 d) ; dans d’autres l’agent n’est pas nommé à l’échelon de début de grade (CJCE 13-7-1972, Besnard, Rec. 543).

50En principe, dans l’administration communautaire européenne, le passage dans un grade ou une catégorie supérieure se fait après concours ou une autre forme de sélection (CE statut, art. 45 bis, rédaction en 2004).

51998. – Afin d’assouplir la gestion de la fonction publique, des dispositions statutaires prévoient parfois le jumelage de certains grades. Le passage de l’un à l’autre est constitutif d’une carrière courte, mais assurée. Dans la fonction publique communautaire, les grades ont été regroupés dans les deux catégories d’administrateurs et d’assistants (statut, art. 5 nouveau, règlement 723/2004). (975)

52Une des revendications des associations du personnel et des syndicats consiste à demander la diminution des barrages de grade et la multiplication des échelons, de façon à assouplir et harmoniser le rythme des carrières.

Section II. - La notation

  • 7 Comité consultatif de la fonction publique européenne : 4e rapport, Strasbourg, 1960.

53999. – Les administrations nationales recherchent et appliquent des systèmes de notation divers et souvent perfectionnés, sans pour autant leur donner toujours des effets réels. Il ne saurait en être de même dans les organisations internationales dont le personnel, d’origines, de formations, de caractères très différents, ne peut être valablement connu et apprécié qu’en fonction de notes soigneusement établies7.

54Cette considération explique l’importance que la plupart des statuts accordent aux rapports relatifs à la conduite et à l’activité des fonctionnaires, les garanties dont ils entourent leur rédaction et les effets qu’ils leur attribuent (rapports d’évaluation). (1267)

§ 1. – L’autorité

551000. – Souvent obligatoire (CE statut, art. 43 modifié ; TCE 11-7-2000, Martinelli, T 209/99 ; 6-11-1997, Liang, T 95/96 : rapport tardif ; 23-10-2003, Lebedef : T 279/01 : indemnité administrative), la notation est établie sous la responsabilité de l’autorité hiérarchique qui peut en régir le système dans le cadre plus général établi par les prescriptions statutaires (CROTAN 29-10-1971, 29, Clunet 1973, 989, com. Ruzié). (1444)

561001. – Le choix du notateur est important, car il conditionne son impartialité et sa compétence. Le parti pris du notateur envers un agent, le disqualifie pour être membre du jury de sélection pour un poste sur lequel cet agent est candidat (TANU, 31-1-2005,. L., 1217). En principe, c’est au supérieur immédiat (CJCE 1-3-1962, De Bruyn, Rec. 43 ; CROTAN 14-11-1975, 68), au chef de service qui est en mesure d’apprécier le mieux le fonctionnaire, c’est-à-dire qui coopère avec lui de manière étroite et continue, que revient normalement le pouvoir de notation (TAOIT 13-11-1972, Sternfield, 197, BO 1973, 178).

57Il peut y avoir deux ou trois appréciations successives suivant la hiérarchie du commandement (CRESRO 16-6-1972, 27) : on distinguera alors les propositions de notation de l’attribution définitive de la note. Dans le système de l’ONU, afin d’éviter toute surprise dans la notation annuelle finale, il est prescrit aux supérieurs de tenir des évaluations et des entretiens à mi-parcours du cycle annuel, et même plus souvent, afin de prévenir l’agent et de lui donner l’occasion de modifier son comportement et son rendement professionnels (TANU 23-7-2002, Obiny, 1045, 30-9-2004, 1191 ; TAOIT2-2-2005, 2414).

58Les divergences de point de vue seront tranchées par l’autorité supérieure (TAOIT 14-5-1973, Hopkirk, 211, BO 1973, 217), sous réserve d’une harmonisation préparée par une instance spéciale, par péréquation ou ajustement.

591002. – La notation est souvent effectuée suivant des directives ou des formulaires arrêtés par l’autorité supérieure en vue de la réglementer dans toute l’organisation, de façon uniforme et après consultation des organismes représentant le personnel (OIT statut, art. 6. 7 ; CRESRO 16-6-1972, 27). À l’ONU, au PNUD et ailleurs, un comité de révision au niveau de chaque service peut revoir les notations dans leur ensemble, comme dans des cas particuliers, et les ajuster autant à la hausse qu’à la baisse sur le plan individuel. Les agents s’estimant lésés par une notation finale peuvent la contester non devant la commission paritaire de recours, mais devant des jurys spécialisés (tel l’organe mixte : PAS Rebuttal panel) ; l’agent ne peut faire appel à la commission paritaire de recours que pour vice de procédure, mais non contre les évaluations portant sur son rendement, son comportement ou son « efficience professionnelle », ce qui constitue une lacune dans le système interne de justice (v. règlement, art. 111. 2(k)). (763, 1327, 1444)

601003. – L’appréciation formulée au sujet des mérites d’un agent, sur sa personne comme sur ses services, ne saurait être discutée en opportunité, hors de la hiérarchie des autorités dont elle dépend (TANU 30-1-2004, Lacoste, 1159 ; TCE 23-2-2001, De Nicola, T 7/98). Il est de la responsabilité de celle-ci d’attribuer, de discuter, de confirmer la notation (TAOIT 6-5-1974, Diaz, 232, BO 1974, 288), l’appréciation des aptitudes des agents (CJCE 27-6-1973, Kley, Rec. 679), le jugement sur leurs qualités personnelles et professionnelles (CJCE 17-3-1971, Marcato, Rec. 248). (1421)

§ 2. – Les garanties

611004. – Toutefois une tendance existe à entourer l’exercice de cette prérogative de garanties en faveur de l’agent. Plutôt que de déférer le pouvoir de notation à une commission indépendante, les statuts prévoient la consultation d’un comité spécialisé dans la vérification des rapports sur l’activité professionnelle des agents, stagiaires ou non (OIT statut, art. 5. 5 et art. 6.7) et parfois chargé d’harmoniser le travail dans toute l’organisation (CE statut, art. 9.5). Le tribunal ajoute souvent une garantie : une évaluation objective du rendement et du comportement professionnel ne peut avoir lieu lorsqu’existent des relations « hostiles » entre l’employé et son supérieur (TANU 30-9-2004, Vidal, 1184 et Olenja, 1167 ; 16-5-1986, De Franchis, 363). (891)

62À l’OIT, c’est au comité des rapports que revient le droit de présenter à l’autorité hiérarchique une recommandation relative à la sanction des notes d’un fonctionnaire (OIT statut, art. 10.3). Les travaux sont en principe secrets. L’avis peut n’être pas favorable. L’autorité conserve la responsabilité de sa décision. (1001)

631005. – Le système de notation doit en principe permettre à l’autorité responsable de dégager tous les éléments d’appréciation utiles à l’exercice de l’autorité, sur le plan personnel et professionnel, pour le passé, le présent et l’avenir prévisible. Aussi la notation ne saurait-elle être remplacée par l’appréciation d’un jury (CJCE 10-7-1975, Kuster, Rec. 949). (500)

641006. – L’appréciation, la notation portent sur les services rendus par l’agent au cours de la période de référence (TAOIT 8-11-1971, Glynn, 182, AFDI 1971, 455, com. Knapp) comme sur ses possibilités (TAOIT 5-5-1975, Glynn, 255, BO 1975, C 1, 81) et notamment sur son aptitude à remplir un emploi supérieur. Elle porte sur la totalité des services si la période est prolongée (TAOIT 26-10-1962, Morse, 65, BO 1963, 166), mais sur les seuls services réglementaires (TAOIT 13-11-1970, Sternfield, 197, BO 1973, 178).

65Elles portent aussi sur les aptitudes de l’agent notamment lorsqu’il est stagiaire (CE statut, art. 34 révisé ; TCE, 9-12-2000, Progoulis 53/99), sur ses qualités et sa valeur comme sur ses efforts : un bon système de notation est nécessaire à l’instauration d’une véritable carrière internationale. (815)

661007. – La notation devrait permettre non seulement de renseigner l’autorité sur les mérites professionnels de l’agent mais de stimuler celui-ci, d’orienter ses efforts. L’absence d’un système effectif de notation peut être sanctionnée par la juridiction (TCE 24-1-1991, T 67/89 ; TACE 24-2-1995, 186/1994 ; TAOCDE 30-3-2004, 056 : droit à indemnité).

671008. – Les statuts organisent la périodicité du rapport de notation, soit en cours ou à l’achèvement du stage, soit par année de service à compter de la nomination ou de la promotion, ou tous les deux ans seulement (CE statut, art. 43 modifié ; TCE 15-9-2000, Stadtmeister, T 101/98).

68Il faut en règle générale que le rapport soit établi sans délai excessif (CJCE 25-6-1964, de Vos, Rec. 633), de façon à donner un aperçu exact des services rendus. Un retard excessif dans l’évaluation du comportement retire toute validité et signification au processus même d’évaluation (TANU 30-1-2004, Lacoste, 1159) et peut ouvrir droit à indemnité s’il cause un dommage (CJCE 12-7-1973, Nunzio di Pillo, Rec. 763).

691009. – Sauf précision contraire, le rapport est en principe confidentiel. Mais de nombreux statuts organisent sa communication à l’intéressé de façon à lui permettre de faire valoir ses droits, qu’il s’agisse d’un rapport de stage (CE statut, art. 34 ; OIT statut, art. 5.5) ou d’un rapport périodique de notation (CE statut, art. 43), surtout lorsque les appréciations sont défavorables et qu’il lui appartient de s’expliquer sur elles (TAOIT 11-9-1964, Kissaun, 69, BO 1965, 112). (1273)

70L’information de l’intéressé se situe soit avant, soit après la consultation du comité des rapports d’évaluation. Elle ne doit pas être détournée de son objet (TAOIT 5-5-1975, Glynn, 255, BO 1975, C 1, 81) et peut être assortie d’un délai (CJCE 12-7-1973, Nunzio di Pillo, Rec. 763). Lorsqu’elle est prévue par le statut, son absence vicie la procédure (CJCE3-2-1971, Rittweger, Rec. 7 ; art. 43 du statut CE).

71Dans certaines organisations, (p. ex. le PNUD), un processus de conciliation et de dialogue est prévu entre l’agent, ses supérieurs et les membres du comité avant qu’une notation définitive ne soit établie, mais ne produit pas toujours les résultats attendus lorsqu’existe une hostilité entre les parties concernées (voir PNUD circulaire ADM/203/19 du 1-6-2002).

721010. – Si la communication est prévue, le fonctionnaire doit être mis en mesure de répondre aux appréciations défavorables (TANU 30-9-2004, Aertgeerts, 1191 ; 30-9-2004, Parr, 1176 ; 16-12-1952, de Pojidaeff, 17, Rec. I, 58 ; TAOIT 23-9-1958, Garcin, 32, BO 1958, 524) car celles-ci peuvent avoir des conséquences sur son emploi et sa carrière. (859)

73Il y a des cas où l’on admet qu’il a été mis au courant des critiques dirigées contre lui par d’autres voies (ex. : gel de l’augmentation de salaire, TANU 30-9-2004, Abu Kashef, 1181 ; 5-12-1958, Davidian, 75, Rec. II, 30, AFDI 1958, 324).

741011. – Le refus d’accuser réception, ou de prendre connaissance d’un rapport de notation est une manœuvre d’obstruction qui ne rend pas illégale la procédure (CJCE 25-2-1969, Elz, Rec. 31). (1274)

751012. – Les statuts organisent la procédure offerte à l’intéressé pour faire valoir son point de vue : jonction d’observations (CE statut, art. 43), jugement d’un comité (UNESCO : comité consultatif des cadres ; OIT : commission paritaire), appel au comité de recours, éventuellement au tribunal. Le respect de ces procédures s’impose sauf si elles n’ont pas un caractère fondamental (CRESRO 16-6-1972, 27).

761013. – Mais il est de principe que le juge ne substitue pas son jugement de valeur à celui de l’autorité hiérarchique. (TANU 30-9-2004, Van Eden, 1177 ; CJCE 17-3-1971, Marcato, Rec. 248, RTDE 1972, 376, com. Dubouis). Il peut seulement sanctionner l’erreur de droit ou de fait (TAOIT 8-11-1971, Glynn, 182, BO 1972, 201), l’intention de nuire (TAOIT 5-5-1975, Glynn, 254, BO 1975, C 1, 77), le détournement de pouvoir (TANU 30-10-1968, Ho, 122, Rec. IV, 89, AFDI 1968, 295), la violation du contrat (TANU 23-3-1973, Rodriguez, 167, AFDI 1973, 411). (1420)

771014. – Il peut y avoir une procédure de révision des notations (ONU, circulaire 2002/6), ou une révision automatique (OIT statut, art. 6.7). (1002)

§ 3. – Les effets

781015. – Les conséquences de la notation sont diverses : augmentation ou refus d’augmentation de salaire, promotion ou retard à l’avancement, titularisation, retard ou refus de titularisation du stagiaire, renouvellement de contrat, licenciement. Une évaluation d’activité peut être effectuée annuellement dans le seul but de permettre l’accroissement du salaire (Banque Mondiale).

79Mais par elles-mêmes les mentions du rapport de notation n’ont pas d’effet juridique (CJCE 13-3-1973, Jamet, Rec. 295).

801016. - L’inégalité dans les conditions de la notation peut entacher la décision de promotion, l’examen comparatif des candidats n’étant pas correct (CJCE 23-1-1975, de Dapper, Rec. 35). (183)

81Toutefois la portée du principe ne doit pas être exagérée : dans la fonction publique internationale comme souvent dans les administrations nationales, la notation n’a pas un effet décisif sur la situation des agents ; elle en a d’autant moins que les carrières ne sont pas organisées.

Notes

1 E. Ranshofen-Wertheimer : The International Secretariat, Washington, 1945, p. 349.
Ph. Tien-Cheng Young :International Civil Service, Bruxelles, 1958, p. 140.

2 G. Feuer : Les aspects juridiques de l’assistance technique, Paris, 1957, p. 171.

3 A. Loveday : Reflections on international administration, Oxford, 1956, p. 88.

4 H. Golsong : Das Dienstrecht des Europarates, inRecht und System des öffentlichen Dienstes, Baden-Baden, 1973, IV, p. 250.

5 F. Morgenstern : Das Dienstrecht des Internationalen Arbeitsamtes, in Recht und System des öffentlichen Dienstes, Baden-Baden, 1973, IV, p. 84.

6 F. Morgenstern : Das Dienstrecht des Internationalen Arbeitsamtes, in Recht und System des öffentlichen Dientes, Baden-Baden, 1973, IV, p. 84.

7 Comité consultatif de la fonction publique européenne : 4e rapport, Strasbourg, 1960.

© CNRS Éditions, 2005

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