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Fonction publique internationale

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Alain Plantey
, 
François Loriot

Cinquième partie — La gestion

Chapitre 1. Les autorités et les organismes de gestion

Texte intégral

1816. – La gestion de la fonction publique internationale est difficile à assurer dans le contexte politique et juridique actuel des organisations intéressées.

2En effet l'autorité, dont elle est une des expressions essentielles, ne s’y exerce pas sans problèmes, notamment à l’égard et du fait des gouvernements.

3Il est compréhensible, quoique regrettable, que les Etats, désireux de maintenir et parfois d’accroître leur influence, agissent directement ou indirectement sur l’administration des personnels, notamment en matière de recrutement et de carrière.

4817. – Sur les fonctionnaires comme sur les experts de l’assistance technique pèse un risque constant d’insécurité, qui s’accroît chaque fois qu’une mission peut mettre en cause un intérêt national, directement ou non. Le pouvoir hiérarchique n’est d’ailleurs pas plus soustrait a priori aux pressions que ne l’est tel agent délégué comme conseiller ou collaborateur auprès de dirigeants lointains. (747)

5D’autre part, le fonctionnement des organes délibérants des institutions est trop fréquemment gêné par des procédures lourdes et inefficaces et par l’opposition des préoccupations nationales. Cette inadaptation aux réalités ne peut pas manquer de se traduire dans la gestion administrative et financière, elle-même alourdie, ralentie, complexe et aléatoire. (94)

Section I. - Les titulaires de l’autorité

6818. – Le pouvoir de gestion n’est pas clairement et uniformément réparti entre les organes dirigeants des institutions internationales.

  • 1 E. Ranshofen-Wertheimer : The position of the executive and administrative heads of the United Nati (...)

7Sous réserve de l’Union européenne, les actes constitutifs et les statuts réalisent en effet généralement une imbrication d’attributions entre le conseil ou l’assemblée délibérante, d’une part, et le secrétaire général, le directeur général ou d’autres autorités exécutives de l’autre1. C’est le cas notamment pour ce qui est des réglementations (ONU statut, art. 12.2) dans le cadre desquelles s’exerce la gestion du personnel. (154)

8819. – En principe, la plus haute autorité exécutive de chaque institution détient le pouvoir de gestion du personnel (ONU Charte, art. 97 ; FMI Statuts, art. XII, 4 ; OIT Constitution, art. 8 ; OCDE Traité, art. 11 ; TANU 5-12-1958, Bang Jensen, 74, Rec. II, 16, AFDI 1958, 328 : ONU). Dans l’Union européenne, chaque institution détermine les autorités qui disposent du pouvoir de gestion (CE statut, art. 2 ; AIPN). (128, 154, 450, 822)

9C’est donc le chef des services de l’institution qui en assure le bon fonctionnement, prépare et exécute le budget, dirige et gère le personnel, administre les biens et représente l’organisation à l’égard des agents comme il le fait à l’égard des entités extérieures, gouvernements, organismes publics ou privés. Il est responsable de cette gestion devant le collège où sont représentés les gouvernements ; de ceux-ci dépendent d’ailleurs les décisions réglementaires et financières de base. Mais cette responsabilité, et le contrôle qu’elle implique sur les organes subordonnés, sont plus difficiles à exercer lorsque les administrations fonctionnent, au moins partiellement, grâce à des fonds extrabudgétaires ou non affectés.

10Il est de principe que la gestion du personnel des Assemblées parlementaires et des juridictions échappe à l’exécutif sur le plan du statut et quant à l’autorité qui l’applique. (436, 450)

11820. – Bien entendu l’autorité supérieure ne saurait exécuter elle-même toutes ces tâches. Certains statuts (OMS ; FMI ; OCDE ; ASE) et des réglementations spéciales l’autorisent à se faire représenter ou remplacer. Le secrétaire général, ou le directeur général l’est effectivement, notamment pour ce qui est de l’administration interne, par un adjoint spécialement désigné (OCDE instructions, 101/1 ; ASE règlement, art. 1/1), par un conseiller (TAOIT 9-5-1967, Jurado, 105, BO 1967, 390), par le directeur ou le chef du personnel (OCDE instructions, art. 108 ; CRELDO 30-10-1968, 2, Clunet 1969, 1062, com. Ruzié), par divers chefs de service spécialement compétents (BIRD manuel).

  • 2 G. Vandersanden : La Commission de recours de l’OTAN, Revue belge de droit international, 1974, p. (...)

12Le pouvoir de décision est dès lors réparti au sein de chaque organisation (ONU instructions du Secrétaire général, 7-1-1976), particulièrement en fonction de la dispersion géographique ou technique des services2 : les chefs d’agences locales ont des pouvoirs étendus à l’égard des personnels recrutés sur place. C’est par exemple le cas dans les centres et entreprises dépendant de l’Union européenne (autorités communautaires investies du pouvoir de nomination : AIPN ; CE règlement 22-3-2004, 723/2004) qui bénéficient d’une large souplesse de gestion financière et de délégations de pouvoirs de la part du Conseil et de la Commission ; il en est de même au fur et à mesure de la décentralisation de programme des institutions de la famille des Nations unies (commissions régionales et agences des Nations unies, organismes régionaux de la Banque Mondiale p. ex.). (710, 770)

13821. – Les règles de la suppléance, en cas d’empêchement ou d’absence de l’autorité supérieure, de délégation des pouvoirs ou de la signature, de représentation dans les procédures et les commissions, ne sont pas complètement élaborées, fixées et connues dans l’administration internationale, malgré l’effort des juridictions (TAOIT, 31-1-2001 Stenberg 2028 : l’organisation doit faire la preuve d’une délégation de pouvoirs). L’application du principe de répartition géographique des postes entraîne d’ailleurs le maintien d’une certaine centralisation des nominations aux emplois concernés. (450)

14Les juges relèvent les cas patents d’incompétence tels que le défaut de qualité pour souscrire un engagement (TANU 22-5-1969, Al Abed, 128, Rec. IV, 150, AFDI 1969, 309), l’absence de base statutaire (TACE 28-3-2003, 294/2002), la subdélégation non autorisée par l’organe délibérant (CJCE 30-5-1973, Drescig, Rec. 565) lorsqu’il peut en résulter une violation des droits du personnel. (1417)

15Le détournement de pouvoir ne se présume pas, il doit être prouvé par l’agent qui l’allègue (TAOIT, 30-1-2002 Giordimaina 2116 ; TANU, 30-9-2003, Sirois, 1135 ; Goddard, 1133).

  • 3 E. Ranshofen-Wertheimer : The International Secretariat, Washington, 1945, p. 152.

16822. – La répartition des compétences, l’organisation des délégations et des suppléances sont pourtant indispensables3. Elles incombent à l’institution elle-même (CE décision de la Commission, 25-7-1974 ; décisions du Conseil, 22-11-2003 et 22-3-2004), c’est-à-dire le cas échéant à son organe suprême ou au chef de son administration (BIRD manuel). Ces mêmes autorités doivent, autant que possible, assurer le contrôle des pouvoirs ainsi distribués. (154, 224, 695, 883)

17823. – Les tribunaux appliquent donc une conception large de la délégation de pouvoirs (TAOIT 27-2-1947, Weiss, 4, BO 1947, 410) ou de signature (TAOIT 9-5-1967, Jurado, 105, BO 1967, 390 ; CROTAN 19-4-1967, 4, Clunet 1969, 1062, com. Ruzié) souvent sans trop se demander si elle est autorisée, et même si elle est explicite (CJCE 12-7-1957, Algera, Rec. 85), à condition que l’éventuelle irrégularité ne porte pas atteinte à une garantie statutaire (CJCE 30-5-1973, Drescig, Rec. 565) ou qu’il n’y ait pas à craindre de faux (TAOIT 15-10-1968, Glatz-Cavin, 127, BO 1969, 140). (1417)

18824. – La gestion du personnel d’assistance technique est généralement placée sous une autorité partagée entre l’organisation et le gouvernement local. Les enseignants sont le plus souvent insérés dans le dispositif général de l’instruction publique du pays bénéficiaire ; certains experts ou conseillers le sont aussi pour ce qui est des administrations intéressées.

  • 4 E. Ranshofen-Wertheimer : The International Secretariat, Washington. 1945, p. 55 et 144.
    O. Pirotte(...)
  • 5 H. Hahn : Das Recht des Internationalen offentlichen Dienstes, Jahr buck des offentlichen Rechts, T (...)

19825. - L’accent a été mis sur l’importance de la mission des secrétaires généraux et directeurs généraux d’organisations au sein de la fonction publique internationale et notamment sur le phénomène de concentration du pouvoir qui en résulte dans les grandes institutions4, comme contrepoids à l’hétérogénéité du personnel5.

  • 6 E. Ranshofen-Wertheimer : The International Secretariat, Washington, 1945, p. 53.

20826. – Il n’est pas douteux, à cet égard, que s’il leur incombe bien de trancher en dernier ressort (TAOIT 14-5-1973, Hopkirk, 211, BO 1973, 217 : divergences d’appréciation) et d’en prendre la responsabilité (TAOIT 23-9-1958, Ravage, 35, BO 1958, 536 : serment demandé par le tribunal au Directeur général de l’UNESCO), les chefs d’organisations ont intérêt à donner un caractère collectif à la gestion du personnel, non seulement en réunissant périodiquement leurs principaux collaborateurs, suivant une expérience qui date de la SDN, mais aussi en ayant recours à l’avis d’organismes consultatifs6.

21Ces pratiques assurent certainement une protection de l’autorité hiérarchique contre les accusations extérieures, y compris celles des gouvernements. Mais il faut aussi leur attribuer en partie l’impression de confusion bureaucratique et d’anonymat irresponsable que donne parfois la gestion du personnel international. (711)

22827. – Aussi la juridiction veille-t-elle opportunément à ce que l’autorité exerce sa prérogative.

23Un principe général du droit veut que le fonctionnaire ait droit à une réponse de son administration (TAOIT 8-11-1971, Ozorio, 185, BO 1972, 207) : le silence pendant un certain temps équivaut à un refus. (184,1382)

24D’ailleurs l’exercice du pouvoir d’appréciation est un devoir pour l’autorité compétente, aussi bien à l’égard de l’agent qui a droit à l’examen individuel et complet de sa situation (TAOIT 3-11-1949, Pouros, 138, BO 1970, 157) qu’en faveur de l’organisation dont les intérêts ne sauraient être négligés (TAOIT 21-10-1974, Ronduen, 246, BO 1975, C 1, 39). Une pratique constante de l’administration peut être source d’obligation pour elle (TAOIT 6-7-1995, Borrelli, 1461). (712)

25L’existence de procédures et organismes consultatifs ne fait pas disparaître cette responsabilité (TAOEA 28-5-1976, Holzman, 20). (1339)

Section II. - Le pouvoir d’appréciation

26828. - L’ampleur et l’importance des responsabilités de l’autorité supérieure sont telles, dans chaque institution, qu’il est nécessaire de lui reconnaître un large et effectif pouvoir d’appréciation dans la direction du personnel (ONU statut, art. 1-2c : autorité du Secrétaire général).

  • 7 M.B. Akehurst : The law governing employment in international organizations. Cambridge, 1967, p. 11 (...)

27Une grande partie de l’œuvre des juridictions a précisément tendu à retirer à ce pouvoir l’aspect discrétionnaire qu’il avait à l’origine, en distinguant ce qui est opportunité de ce qui est régularité7. (138)

§ 1. – L’opportunité

28829. – Le jugement de l’opportunité est du ressort exclusif du responsable : elle est la contrepartie et la condition de son obligation à l’égard de l’institution (TAOIT 11-7-1996, 1553). Cette règle est consacrée au niveau national. (716)

29830. - L’autorité qui a la charge de la gestion du personnel dispose donc d’une marge étendue (mais non illimitée : CROCDE 1-2-1991, 123) d’appréciation des éléments de faits, par exemple de ceux qui conditionnent la situation d’un agent (TAOIT 3-9-1954, Plissard, 12, BO 1954, 285) et constituent les nécessités de service (TAOIT 14-5-1973, Silow, 204, BO 1973, 194), ainsi que des conséquences à en tirer sur l’emploi (TAOIT 17-3-1969, Hermann, 133, BO 1969, 392 ; 22-10-1973, Gausi, 223, BO 1974, 260), le classement (CJCE 16-12-1960, Fiddelaer, Rec. 1093), la promotion, les avantages (TAOIT 29-9-1958, Roux, 36, BO 1958, 539), les aptitudes (CJCE 12-12-1956, Mirossevitch, Rec. 369,) le comportement, la responsabilité propre de l’intéressé. Les juridictions ont reconnu l’existence de ce pouvoir discrétionnaire, mais estiment devoir en vérifier l’usage dans des situations déterminées, se réservant même de déclarer ultra vires certaines décisions relatives au personnel (v. TANU 30-1-2004, Lacoste, 1159 ; 30-9-2003, Sirois, 1135 et Goddard, 1133). (1420)

30831. – L’appréciation de l’opportunité s’étend à la date de l’intervention administrative (CJCE 12-7-1973, Pillo, Rec. 763, RTDE 1975, 300, com. Dubouis ; TAOIT 27-10-1975, Rémont, 261, BO 1975, C 2, 10 : retard non anormal). Mais un délai excessif ne doit pas séparer une mesure de principe des décisions nécessaires à son application (TAOIT 13-9-1960, Lamming, 40, BO 1960, 481). Il y a des lenteurs explicables (TAOIT 4-10-1976, Geisler, 278), d’autres coupables (TCE 7-7-2001, T24/98). (186, 1304)

31832. – La libre appréciation ne doit pas être confondue avec un pouvoir arbitraire ; elle doit notamment au moins s’exercer dans le cadre formel de la légalité :

  • 8 M. Letourneur : La jurisprudence du tribunal administratif de l’OIT in Mélanges Couzinet, Toulouse, (...)

32« C’est pourquoi il appartient au tribunal saisi d’un recours contre une décision prise en vertu du pouvoir de libre appréciation de rechercher si cette décision émane d’un organe compétent, est régulière en la forme, si la procédure a été correctement suivie et, en ce qui concerne la légalité interne, si l’appréciation à laquelle l'autorité administrative a procédé est fondée sur une erreur de droit ou des faits inexacts ou si elle révèle que des éléments essentiels n’ont pas été pris en considération ou si des conclusions manifestement erronées ont été tirées des pièces du dossier ou, enfin, si un détournement de pouvoir est établi » (TAOIT 15-5-1972, Ballo, 191, BO 1972, 229)8.

  • 9 F. Wolf : Le tribunal administratif de l’OIT, Études et documents du Conseil d’État, Paris, 1969, p (...)

33Du fait même de l’exercice de son contrôle, le juge a donc été amené à fixer les limites du pouvoir discrétionnaire de l’autorité administrative (v. TCE 12-7-2001, T 131/00 : erreur dans l’examen comparatif des mérites des agents)9. (151, 1419)

34833. – Dans la gestion de leur personnel notamment, les organisations internationales se doivent de montrer un respect scrupuleux des principes essentiels du droit (CROCDE 10-10-1974, d’Espinay, 44, Clunet 1975, 907, com. Ruzié ; TCE 11-7-2002, 7263/01), d’examiner les questions avec impartialité et de prendre des décisions claires et objectives (TANU 7-10-1975, Sehgal, 203, AFDI 1975, 418), d’appliquer les règles qu’elles ont elles-mêmes édictées (CRESRO 24-9-1971, 14, Clunet 1973, 948 et 953, com. Ruzié ; TANU 7-8-2000, Apete, 963). (183, 164, 194)

35834. – Un acte juridique produit ses effets normaux et légaux. Ceux-ci ne sauraient être indirectement modifiés (CJCE 13-3-1973, Jamet, Rec. 295 : mention d’un rapport). (168)

36Mais l’administration ne saurait paralyser une procédure et léser un droit par simple négligence (TAOEA 29-5-1974, Victory, 7).

37835. – Comme dans les administrations nationales, on craint dans les organisations internationales que la gestion du personnel soit entachée de certains vices, tels le parti pris (TAOIT 26-5-1970, Liotti, 149, BO 1970, 419 ; TANU 261-1952, Vanhove, 14, Rec. I, 36 ; 11-8-1952, Robinson, 15, Rec. I, 42), le retard et la mauvaise volonté (TAOIT 6-5-1974, Chawla, 234, BO 1974, 297), le désordre (TAOIT 14-5-1973, Mendis, 210, BO 1973, 210), l’animosité personnelle ou l’intention de nuire (TANU 3-4-1973, Champetier, 171, AFDI 1973, 413), l’erreur de jugement (TAOIT 8-11-1971, Glynn, 182, BO 1972, 201), l’appréciation erronée de la situation (TANU 16-1-1966, Mely, 100, AFDI 1966, 217), l’insuffisance d’examen des faits (TAOIT 13-11-1970, Sternfield, 197, BO 1973, 178 : a contrario), vices classiques auxquels peuvent s’ajouter l’hostilité raciale, politique ou personnelle (TAOIT 6-5-1974, Schawalder, 226, BO 1974, 268), le harcèlement moral et sexuel (v. CE statut, art. 12 bis, rédaction de 2004, ainsi que la plupart des statuts : ONU statut, art. 2d et règlement, art. 101, 221, p. ex.), les pressions nationales (TAOIT 15-5-1972, Ballo, 191, BO 1972, 229), l’illicéité des motifs (TAOIT 26-4-1955, Duberg, 17, BO 1955, 257) et toutes sortes de discriminations (TANU 31-1-2005, 1217). (185,586, 696, 746)

38Mais dès lors qu’ils ne comportent ni complicité ni participation à la faute, les manquements de l’administration n’excusent pas le comportement répréhensible de l’agent (TAOIT 17-11-1970, Nair, 170, BO 1971, 247).

39836. – Ainsi s’explique la nécessité d’enquêtes sérieuses et sincères avant toute décision qui peut gravement léser les droits d’un agent, par exemple dans le cas où un reproche suffisamment grave est formulé (TAOIT 3-5-1971, Flad, 172, BO 1972, 165) ou lorsqu’une décision préjudiciable doit être prise (TAOIT 17-10-1970, Bidoli, 166, BO 1971, 233) ; cette obligation n’est pas impérative en revanche si l’autorité est bien informée des faits de la cause (TAOIT 13-11-1972, Baracco, 192, BO 1973, 160). L’opinion préconçue est source d’irrégularité si elle est démontrée et l’irrégularité devient grave si elle se fonde aussi sur le parti pris (TAOIT 5-5-1975, Glynn, 254, BO 1975, C 1, 77) à condition que celui-ci ait eu une influence déterminante (TAOIT 4-10-1976, Risbourque, 283 ; 1-2-1995, Wadim, 1384). (183, 1338)

40837. – L’animosité personnelle ne saurait être présumée du simple fait qu’une mesure porte atteinte à la situation d’un agent (TAOIT 17-3-1969, Tarrab, 132, BO 1969, 388) ; il convient pourtant que l’administration veille au respect des procédures utiles au personnel (TAOIT 23-9-1958, Garcin, 32, BO 1958, 524), ne néglige aucun élément favorable à son collaborateur (CJCE 8-7-1965, Luhleich, Rec. 728) et cherche dès lors à élucider tous les faits controversés (CJCE 8-7-1965, Prakash, Rec. 678), à éviter tout doute sur l’impartialité d’une décision ou d’un rapport (TAOIT 12-4-1976, Bâ, 268 ; CROCDE 1-2-1991, 1233 : concilier l’intérêt du service et celui de l’agent ; CJCE 29-6-1994, Klinke, C 298/93, Rec. 3009 ; TAOIT 1-2-1996, Nacer Cherif : examen individuel des cas ; TCE 12-7-2001, Schochart, T 131/00 : l’examen comparatif des agents doit être correctement effectué).

41838. – L’administration doit prendre en considération tous les éléments essentiels d’une affaire (TAOIT 15-10-1968, Glatz-Cavin, 127, BO 1969, 140). Ainsi est-il convenable qu’un jugement se détermine si possible, non pas sur un seul critère, mais sur l’ensemble des faits intéressants. L’absence ou la méconnaissance d’un élément d’appréciation décisif entache la décision (CJCE 13-5-1970, Reinarz, Rec. 282, RTDE 1972, 376, com. Dubouis ; TAOIT 15-5-1972, Ballo, 191, BO 1972, 229).

42839. – Dans la plupart des cas (CRESRO 19-2-1974, 34, Clunet 1975, 914, com. Ruzié) hors celui de la faute disciplinaire précise, l’appréciation du supérieur doit comporter un jugement d’ensemble de l’agent : ancienneté et expérience, qualité des services, aptitudes professionnelles et physiques, ardeur au travail et dévouement, expérience, loyauté, activité (TAOIT 17-11-1970, Bidoli, 166, BO 1971, 233 ; 15-5-1972, Dutreilly, 188, BO 1972, 216).

43Ce jugement d’ensemble exige que l’autorité soit complètement éclairée sur les éléments de l’affaire, sans négligence ni partialité (TAOIT 23-9-1958, Garcin, 32, BO 1958, 524 ; CRESRO 19-2-1974, 34, Clunet 1975, 914), c’est-à-dire qu’elle procède en tout cas à l’examen scrupuleux du dossier (CJCE 19-3-1964, Raponi, Rec. 257). (184, 1266)

44840. - L’exercice du pouvoir d’appréciation ne doit pas ternir abusivement la réputation d’un agent (CJCE 11-7-1974, Guillot, Rec. 791), notamment par une publicité maladroite (TANU 21-4-1967, B, 107, Rec. III, 227, AFDI 1967, 266), ou injuste (TAOIT 26-4-1955, Duberg, 17, BO 1955, 257) ou par une sanction de nature à ruiner ses espérances de carrière (TAOIT 14-5-1973, Mendis, 210, BO 1973, 210). Il ne devrait pas davantage laisser planer un doute sur les motifs d’une décision faisant grief (TAOIT 13-7-1957, Mauch, 27, BO 1957, 428). Mais il ne faut pas confondre maladresse et diffamation (TANU 3-4-1973, Champetier, 171, AFDI 1973, 413). (354)

§ 2. – La bonne foi

45841. – S’inspirant surtout des principes des droits anglo-saxon et allemand, les juridictions internationales font une large part à la coopération et à la bonne foi dans les rapports entre employeur et employé (TAOIT 4-2-2004, RM, 2293 ; TANU 26-7-2002, Chuteaux, 1072 ; TCE 21-10-2003, T 302/01), le principe de « confiance légitime » applicable aux dispositions de caractère réglementaire est de portée générale notamment en droit communautaire (TCE 10-5-2001, T 186/ 47, etc. ; TAOIT 1-2-1995, Dekker, 1420). (183, 185)

46Cette considération est à la base des rapports contractuels notamment (TAOEA 30-5-1974, Uehling, 8 ; v. TACE 5-4-1994, 185/1994 : respect des engagements ; TAOCDE 7-7-1992 : incertitudes).

47842. – Le devoir de loyauté et de collaboration incombe à l’agent vis-à-vis de l’autorité dont il relève (CJCE 14-12-1966, Alfieri, Rec. 634). Il doit notamment s’abstenir d’accusations malveillantes (TAOIT 17-11-1970, Loomba, 169, BO 1971, 243), de nature à porter atteinte à la dignité de son administration ou de la justice (TAOIT 11-10-1966, Jurado, 96, BO 1966, 444).

48La bonne foi peut être une circonstance atténuante, par exemple en matière disciplinaire (TAOIT 14-5-1973, Mendis, 210, BO 1973, 210) ; la mauvaise foi est une circonstance aggravante (TANU 16-3-1966, M.A. 99, Rec. III, 117, AFDI 1966, 213).

49843. – La bonne foi doit aussi être celle de l’administration (TANU 20-4-1967, Vasseur, 106, Rec. III, 217, AFDI 1967, 264 ; CJCE 15-7-1960, von Lachmüller, Rec. 937, RTDE 1972, 376, com. Dubouis ; TAOCDE 7-7-1992 : incertitude ; TAOIT 1-2-1995, Bunt, 1385 : « stratagème » ; 1-2-1995, Dekker, 1420 ; devant la juridiction). Le manque d’objectivité d’une autorité met enjeu sa responsabilité à l’égard de l’agent (TAOIT 15-10-1968, Glatz-Cavin, 127, BO 1969, 140). La juridiction prohibe aussi les clauses léonines et le bouleversement de l’économie des contrats (CROTAN 19-2-1967, 6 d, Clunet 1969, 1064 ; TAOIT 14-5-1973, Lindsey, 209, BO 1973, 206).

  • 10 S. Bastid : Les tribunaux administratifs internationaux et leur jurisprudence, RCADI 1957, II, p. 4 (...)

50Le juge sanctionne aussi l’insuffisance d’information de l’agent par l’administration (TACE 20-9-2001, 283/2001 : documents utiles à l’appui d’une demande de l’intéressé ; v. TCE 23-1-2002, T 237100 : l’agent a le droit d’être informé de la décision que l’administration prépare à son sujet ; 9-2-1994, T 109/92). L’autorité dont l’impartialité peut être mise en doute pour des motifs objectifs a le devoir de se récuser (TAOIT 8-11-1971, Varnet, 179, BO 1972, 192)10. (186, 640, 1352)

51844. – Le fonctionnaire ne doit pas pouvoir faire supporter à l’organisation les conséquences de ses propres fautes : ignorance des droits due à la négligence (CRELDO 10-10-1973, 8 ; TANU 19-10-1973, Osman, 180, Clunet 1975, 911, com. Ruzié), défaut de diligence (TAOIT 6-5-1974, Stracey, 230, BO 1974, 282, Clunet 1975, 904), carence (CJCE 14-12-1966, Alfieri, Rec. 634), absence fautive (CJCE 7-5-1969, X, Rec. 109). La faute personnelle se conjugue souvent avec une faute de service.

52Il peut y avoir conjonction d’erreurs (TANU 18-10-1973, Ashton, 179, AFDI 1973, 419), chacun devant subir les conséquences de son propre comportement (CJCE 13-7-1972, Bernardi, Rec. 603, Clunet 1973, 988, RTDE 1975, 280, com. Dubouis ; 25-7-1969, Elz, Rec. 31, concl. Roemer). (1274)

  • 11 J. Barale : L’acquiescement dans la jurisprudence internationale, AFDI 1965, p. 389.
    M.B. Akehurst : (...)

53845. – Une extension du principe de la bonne foi se caractérise lorsque la juridiction reconnaît un effet juridique à l’acquiescement (estoppel : TAOIT 8-11-1971, Podniesinski, 181, BO 1972, 197 ; TANU 19-10-1973, Osman, 180, Clunet 1975, 886, com. Ruzié), même s’il est dû à la négligence (TANU 16-10-1974, Witmer, 194, Clunet 1975, 898, com. Ruzié)11.

54Contrairement aux solutions du droit français qui n’admet pas souvent que l’autorité puisse délibérément ou involontairement se soustraire aux prescriptions qui lui attribuent des obligations ou des prérogatives, l’administration voit ses droits réduits dès lors qu’elle a, même de façon indirecte ou par bienveillance, renoncé à les faire valoir (TAOIT 12-7-1957, Waghorn, 28, BO 1957, 433).

55Une promesse claire faite par une autorité compétente (TAOIT 1-2-1996, Brun, 1495) doit être honorée (TAOIT 1-2-1996, Annabi, 1481 : responsabilité). Mais les assurances imprécises ne l’engagent pas (TCE 23-10-1990, T 46/89). (964)

56L’administration ne peut légitimement prendre une mesure nuisant à la carrière d’un agent sans l’avoir averti avant pour connaître sa réaction (TAOIT 1-2-1996, Güsten, 1486). (228, 856)

57846. – De la part de l’agent aussi, l’acceptation d’une prétention ou d’une offre (TAOIT 21-10-1974, Ellouze, 244, AFDI 1974, 398, com. Knapp) et l’acquiescement valent abandon de la réclamation (CJCE 12-12-1956, Mirossevitch, Rec. 369 ; TAOIT 15-10-1968, Martin, 123, BO 1969, 127) ou de l’argumentation (TAOIT 8-11-1971, Podniesinski, 181, BO 1972, 197, Clunet 1973, 949, com. Ruzié). Mais la notion d’estoppel, d’acquiescement, doit être maniée avec prudence (CJCE 7-4-1965, Weighardt, Bec. 365 ; 25-6-1970, Elz, Rec. 507 : hésitation de l’agent). Ainsi faut-il que l’intéressé ait eu ou pu avoir connaissance de tous les faits de la cause (TANU 16-10-1974, Witmer, 194, AFDI 1974, 389). (1398)

58847. - Le souci de prendre en considération les aspects humains de l’administration amène la juridiction à fonder certaines appréciations sur le grade, la qualité, la situation personnelle des agents (TAOIT 3-5-1971, Flad, 172, BO 1972, 165), la qualité et la durée des services rendus (TAOIT 17-3-1969, Hermann, 133, BO 1969, 392).

59L’agent est en droit d’invoquer la disposition la plus avantageuse pour lui (TAOIT 27-10-1975, Lamadie, 262, BO 1975, C 2, 14), mais non des engagements inexistants (TAOIT 4-10-1976, Geisler, 278).

60848. – De même une jurisprudence est relative à la proportionnalité entre une faute et sa sanction (TAOIT 14-5-1973, Ferrecchia, 203, BO 1973, 191), principe qui doit guider le choix au sein de la gamme des sanctions (TAOIT 14-5-1973, Mendis, 210, BO 1973, 210) et peut dès lors limiter le pouvoir d’appréciation de l’autorité supérieure : seule la disproportion caractérisée est cependant condamnable (CJCE 4-2-1970, Van Eick, Rec. 3 ; TASE 20-5-1999, 245/98 ; TANU 30-9-2003, Alok, 1123 ; TABM 19-5-1995, 143). (185,799)

61849. – Au-delà de la correction et de la bonne foi, la gestion du personnel peut faire place à la bienveillance, que le juge relève d’ailleurs (TAOIT 11-10-1966, Jurado, 96, BO 1966, 444 ; TANU 7-8-2000, Apete, 963 : « en bon père de famille »), par exemple en ce qu’elle est exclusive de mauvaise foi (TAOIT 6-5-1974, Rémont, 228, BO 1974, 274), notamment pour établir un équilibre entre les prétentions de l’agent et l’appréciation de l’administration (CROECE 31-7-1960, 6 ; TAOIT 10-4-1965, Gale, 84, BO 1965, 366).

62850. – Les effets juridiques d’une mesure de bienveillance sont parfois délicats à préciser. La juridiction estime qu’une telle mesure ne saurait ouvrir de nouveaux droits (TAOIT 6-10-1970, Antonaci, 157, BO 1971, 196 ; 3-5-1971, Zednik, 175, BO 1972, 74). Mais elle sanctionne aussi une excessive rigueur (TAOIT 6-5-1974, Stracey, 230, BO 1974, 282, Clunet 1975, 904, com. Ruzié) comme l’incertitude juridique (TAOCDE 7-7-1992) et le défaut de suite concrète à des assurances données à un fonctionnaire (CROTAN 28-6-2004, 668). La présomption d’innocence est de droit commun (TCE 18-12-1997, Daffix, T 42/94) (769, 774).

§ 3. – L’obligation hiérarchique

63851. – Il incombe à l’autorité hiérarchique d’assurer de bons rapports entre l’organisation et les gouvernements (TAOIT 26-10-1962, Morse, 65, BO 1963, 166). Elle est donc en droit et en devoir de prendre toute mesure à l’égard du personnel qui soit de nature à éviter des difficultés avec les autorités nationales (TAOIT 26-5-1970, Frank, 154, BO 1970, 435). Elle pourrait ensuite en être responsable vis-à-vis d’un agent s’il en a subi un dommage (TAOIT 15-10-1968, Glatz-Cavin, 127, BO 1969, 140). (274)

64852. – L’autorité doit maintenir la mission et la réputation de ses services devant des soupçons (TAOIT 26-5-1970, Akinola Deko, 150, BO 1970, 423), des incidents (TAOIT 26-10-1962, Andreski, 63, BO 1963, 161) ou des menaces sérieuses d’incident (TAOIT 26-5-1970, Frank, 154, BO 1970, 435). L’intérêt d’une organisation peut, dans des circonstances particulières, être compromis par le maintien d’un agent même capable et apprécié (TAOIT 11-10-1966, Saini, 93, BO 1966, 437) ; c’est ce qui fait la difficulté des missions d’assistance technique. (382)

65853. - Il va de soi que la décision de l’autorité hiérarchique ne saurait faire abstraction des problèmes propres à l’organisation, par exemple dans le domaine financier (TAOIT 14-5-1973, Joshi, 208, BO 1973, 202 ; 6-5-1974, Hrdina, 229, BO 1974, 278) sous un certain contrôle de la juridiction (TANU 26-4-1968, Van der Valk, 117, Rec. IV, 36, AFDI 1968, 285).

66Le développement des tâches des institutions intergouvernementales, notamment dans le domaine de l’information et des publications, ne peut en effet manquer d’aggraver une conjoncture budgétaire déjà préoccupante et d’avoir des conséquences sur la situation des agents : c’est légitimement que la stricte gestion des crédits oblige parfois à interrompre la mission d’un fonctionnaire (TAOIT 17-11-1970, Bidoli, 166, BO 1971, 233) ; mais elle ne doit pas interdire de faire droit à une demande justifiée (TANU 17-8-1959, Champoury, 76, Rec. II, 36, AFDI 1959, 390).

67854. – Au sein du service lui-même, l’autorité est tenue à de nombreuses obligations qui ont des conséquences sur la gestion du personnel : il s’agit d’assurer une parfaite entente entre les fonctionnaires, notamment s’ils sont affectés à une unité extérieure (TAOIT 17-3-1969, Tarrab, 132, BO 1969, 392), de maintenir les bonnes relations de travail (TAOIT 17-3-1969, Douwes, 129, BO 1969, 382), de respecter les principes d’égalité (CJCE 19-3-1964, Raponi, Rec. 257 ; TACE 6-10-2000, Honneker, 254/99) et d’objectivité dans la gestion (TAOEA 6-6-1975, Bangha, 12 ; CJCE 16-3-1971, Bernardi, Rec. 175), d’éviter toute discrimination injustifiée (CROCDE 17-12-1974, Legrain, 46, Clunet 1975, 896). (724)

68855. – L’autorité ne saurait user de son pouvoir d’appréciation dans un sens contraire à la sécurité de son personnel (TAOIT 3-9-1954, Tranter, 14, BO 1954, 293 ; 1-2-1995, Güsten, 1436). Celle-ci est indispensable au bon fonctionnement de l’administration, ce qui explique les principes de la hiérarchie des règles juridiques (TANU 31-1-2005, L., 1217 ; CROTAN 2-3-2005, 671 ; TAOIT, 15-7-2002, MIB 2120 : une norme dérivée qui est incompatible avec la norme principale n’est pas valable ; CROCDE 17-12-1974, Budd, 50, Clunet 1975, 887), de la stabilité des situations (CJCE 14-10-1970, Nebe, Rec. 145 ; TAOIT 1-2-1995, Thuillier, 1984) et l’interdiction de la rétroactivité des mesures qui affectent les droits des agents (CROCDE 17-12-1974, Legrain, 46, Clunet 1975, 896 ; TAOIT 28-9-1960, Poulain d’Andecy, 51, BO 1960, 506), même en leur faveur (TAOIT 22-10-1973, Hakin, 217, BO 1974, 239), ou sous la forme de prétendues rectifications (TANU 24-4-1968, Josephy, 116, Rec. IV, 26, AFDI 1968, 284). (139, 185, 845)

69856. - Le recours à des consultations étendues ou approfondies est légitime (TAOIT 17-11-1970, Bidoli, 166, BO 1971, 233), mais l’autorité ne saurait se réfugier derrière un organisme collégial pour refuser d’exercer ses attributions (TANU 17-8-1959, Champoury, 76, Rec. II, 36, AFDI 1959, 390), par exemple pour éviter de faire droit à une demande justifiée. (878)

§ 4. – Les procédures administratives

70857. – L’administration est astreinte au respect de certaines règles de compétence et de procédure : celles-ci constituent en effet une efficace protection du fonctionnaire et aussi de l’administration.

  • 12 M.B. Akehurst : The law governing employment in international organizations, Cambridge, 1967, p. 16 (...)

71La juridiction veille notamment à ce que soit respecté le droit de défense du fonctionnaire. Aucune mesure relative à sa personne ne peut être légalement prise sans qu’il ait été informé de l’intention de son employeur et mis effectivement à même de présenter ses arguments (TAOIT 26-5-1970, Kersaudy, 152, BO 1970, 429 et 8-11-1971, Varnet, 179, BO 1972, 192, Clunet 1973, 983, com. Ruzié ; CROTAN 14-12-2003, 66 ; TANU 26-7-2001, Lorgé, 1005 : « due process »)12. L’agent ou l’administration qui invoque la communication d’un écrit doit prouver que le destinataire l’a bien reçue (TAOIT, 31-1-2001. 2074). (605, 1279)

72858. – La jurisprudence a ainsi pu dégager progressivement un principe qui est valable dans toutes les organisations, malgré le silence des textes, et dont le respect s’impose à peine de nullité des actes : pour être régulière une procédure doit être complète, équitable et raisonnable (TANU 26-4-1972, Nelson, 157, Rec. IV, 383, AFDI 1972, 333, Clunet, 1973, 1002, com. Ruzié).(183, 845)

73859. – L’agent a le droit d’obtenir un examen particulier et complet de son cas (TAOIT 6-5-1974, Schawalder, 226, BO 1974, 268), de connaître les faits de la cause (CJCE 4-7-1963, Alvis, Rec. 103), de consulter les documents dont il a besoin pour défendre ses intérêts légitimes (TAOIT 11-10-1966, Varlocosta, 92, BO 1966, 434), d’obtenir communication des pièces de l’affaire, sous réserve du respect du secret, et de discuter les éléments qui lui sont défavorables (TAOIT 15-5-1972, Dutreilly, 188, BO 1972, 216), de réfuter des rapports d’appréciation (TAOIT 11-9-1964, Kissaun, 69, BO 1965, 112), de contester ses notes (TAOIT 15-5-1972, Dutreilly, 188, BO 1972, 216), d’obtenir une enquête (TANU 30-9-2003, Alok, 1123 ; 31-1-2005, L., 1217 ; 30-9-2003, Gomes, 1134 ; 30-1-2004, Miller, 1241 ; 22-11-2000, Mezoui, 988 ; 16-11-1992, Mahwali, 576 et Claxton, 560 ; TAOIT 13-11-1970, Sternfield, 197, BO 1973, 178 ; 9-7-1998, Everts, 1741-1742), d’être mis en mesure de prendre position sur les faits de la cause (CJCE 30-6-1971, Almini, Rec. 623, concl. Dutheillet de Lamothe, RTDE 1972, 376, com. Dubouis), d’être entendu (TAOIT 11-9-1964, Kissaun, 69, BO 1965, 112) et de participer à l’administration de la preuve (TAOIT 14-5-1973, Ferrecchia, 203, BO 1973, 191, Clunet 1975, 906, com. Ruzié) et de répondre (TAOIT 1-2-1995, Walter, 1395 ; 1-2-1995, Wadie, 1384 : enquête non contentieuse). (183, 1110)

74860. - L’autorité procède valablement à toutes ces vérifications de sa propre initiative : convocation et audition de l’intéressé (TAOIT 26-5-1970, Frank, 154, BO 1970, 435), constitution d’une commission d’enquête (TAOIT 6-5-1974, Schawalder, 226, BO 1974, 268), même et surtout au loin (TAOIT 13-11-1970, Bergin, 193, BO 1973, 162). (893)

75Une procédure consultative peut permettre une meilleure défense des intérêts de l’agent ; mais il faut qu’elle soit convenablement appliquée (TAOIT 23-9-1958, Garcin, 32, BO 1958, 524), notamment en ce qu’elle prévoit l’intervention de membres du personnel (TANU 26-4-1972, Nelson, 157, Rec. IV, 383, AFDI 1972, 333). (790, 1418)

76861. - L’irrégularité d’un acte de la procédure entache la décision, si elle est grave (TAOIT 5-4-1951, Marsh, 10, BO 1951, 265 : rapport de stage incomplet, portant sur une période probatoire de deux mois et sans valeur réelle) et imputable à l’administration (TAOIT 6-11-1965, Prasad, 90, BO 1966, 172), mais non si elle est due à l’attitude de l’intéressé (TAOIT 9-5-1967, Kundra, 108, BO 1967, 400 ; 1-2-1995, Breban, 1386 : « incurie », indemnisation). (1418)

§ 5. – Le contrôle

  • 13 C.W. Jenks : The proper law of international organizations, Londres, 1962, p. 85.

77862. - L’exercice du pouvoir d’appréciation est contrôlé par la juridiction sur le plan de la légalité, de la régularité juridique13. Il ne saurait en effet s’effectuer en violation des règles découlant des actes constitutifs, statuts et règlements, et des grands principes du droit dégagés et précisés par la jurisprudence. (588, 179, 1488)

78863. – Les directives données pour l’organisation ou le travail du service sont obligatoires pour les agents mais ne sont pas susceptibles de recours contentieux lorsqu’elles ont le caractère de mesures d’ordre intérieur (CJCE 16-12-1964, Miller, Rec. 1293 ; CROTAN 18-11-1971, 33, Clunet 1973, 955) ou d’éléments de procédure (CROTAN 23-2-1972, 36, Clunet 1973, 990 ; CJCE 11-7-1968, Labeyrie, Rec. 432). (1379)

79Elles le sont au contraire si elles affectent les droits d’un agent (CROECE 10-3-1951, 7 ; CJCE 8-2-1973, Goeth, Rec. 181). (1380)

  • 14 Alain Plantey et F. Ch. Bernard : La preuve devant le juge administratif, Paris, Economica, 2003.
    M (...)

80864. – Toute affirmation de l’administration doit pouvoir être prouvée (TAOIT 13-12-1972, Vrancheva, 194, BO 1973, 166) dès lors qu’elle est soumise au contrôle du juge. La motivation constitue l’un des moyens de préserver la confiance dans l’administration, Ce principe a été appliqué avec plus ou moins d’étendue par les différentes juridictions, au nom de la « transparence » de la gestion administrative (TACE 29-1-1998, 231-238/1997), « transparence » qui recule toutefois devant la confidentialité nécessaire à l’indépendance des jurys (TACE 5-4-1995, 194/94 ; TCE 27-3-2003, T 33/00)14. (1406)

81865. – Quoiqu’en principe l’obligation de faire connaître les motifs doive être fondée sur un texte (CRELDO 30-10-1968, 2, Clunet 1969, 1062, com. Ruzié), les statuts, la pratique et la jurisprudence poussent à son extension lorsque la décision comporte une appréciation relative à la personne d’un agent ou qu’elle lui fait grief (CE statut, art. 25 et 51 ; CJCE 27-6-1973, Kley, Rec. 679 ; TCE 11-12-1993, Turner, T80/92 ; TACE 29-1-1998, 231/97 ; TAOIT 1-2-1995, More, 1390) mais non lorsqu’elle est relative à autrui (CJCE 6-5-1969, Huybrechts, Rec. 85, RTDE 1970, 129, com. Dubouis ; 7-6-1972, Brandau, Clunet 1973, 951, com. Ruzié). Cette tendance est novatrice au regard de certains droits nationaux. (933, 1420, 601, 700, 768, 995)

82866. – Même s’ils ne sont pas exprimés, les motifs d’une décision doivent être valables en droit (CJCE 1-3-1962, De Bruyn, Rec. 43), exacts en fait (CJCE 30-6-1971, Almini, Rec. 623) et suffisants (TAOIT 13-11-1972, Vrancheva, 194, BO 1973, 166, Clunet 1973, 999), c’est-à-dire permettre, notamment, au juge d’exercer son contrôle (CJCE 20-11-1997, C 188/96 ; CROTAN 13-9-2004, 669). (185, 658, 588)

83867. – L’obligation de motiver est satisfaite si les raisons de la décision apparaissent clairement et sans équivoque (CJCE 5-12-1963, Leroy, Rec. 403 ; 27-6-1973, Kley, Rec. 689, Clunet 1975, 887 : forme elliptique ; 2-7-1969, Renckens, Rec. 255, RTDE 1970, 129, com. Dubouis).

84868. - Si elle est établie, la faute de service dans la gestion des fonctionnaires engage la responsabilité de l’administration (CJCE 19-7-1955, Kergall, Clunet 1956, 650, note Langavant : atteinte à la réputation ; 14-12-1961, Gorter, Rec. 539 : a contrario). Il en est ainsi en cas de retard excessif ou anormal à régler une situation légitime (TANU 20-10-1972, Kahale, 165, Clunet 1973, 970, com. Ruzié), si ce retard a causé un dommage indemnisable (TAOIT 6-5-1974, Chawla, 234, BO 1974, 297, Clunet 1975, 893 ; TANU 18-4-1975, Back, 193, AFDI 1975, 410), en cas d’extraordinaire maladresse (TANU 3-4-1973, Champetier, 171, Clunet 1975, 903, note Ruzié), ou en cas d’erreur, même partagée, soit dans l’application des textes (CROCDE 5-7-1960, 32), soit dans la communication de renseignements (CJCE 28-5-1970, Richez-Parise, Rec. 325, RTDE 1972, 376, com. Dubouis ; TANU 12-10-1972, Sabillo, 164, Clunet 1973, 984, com. Ruzié ; comp. CROTAN21-3-1973, 46 et 1-6-1973, 48, Clunet 1975, 904, com. Ruzié), soit du fait du retard à les rectifier (CJCE 13-7-1972, Heinemann, Rec. 579, RTDE 1975, 294, com. Dubouis). (204, 731, 868, 1432)

Section III. - La consultation administrative

  • 15 D. Strohl : Représentation et défense des intérêts professionnels des fonctionnaires internationaux(...)

85869. – Une des grandes tendances de l’administration contemporaine est d’assortir un grand nombre de décisions de l’avis d’organismes où sont représentés les principaux intéressés, notamment par le canal de groupements professionnels15.

86La gestion de la fonction publique en est naturellement sensiblement modifiée : il ne s’agit pas seulement d’améliorer les conditions de travail de l’autorité hiérarchique, mais de la contraindre à s’informer, à se concerter avec les associations et syndicats qui représentent le personnel (ONU statut, art. 8. 1 et 2), à discuter avec ceux-ci les mesures qui l’intéressent ONU : bien-être, « conditions de vie et de travail » ; v. OCDE statut, art. 23). Une meilleure compréhension réciproque en résulte.

  • 16 Y. Beigbeder : La représentation du personnel à l’OMS, Paris, 1975.
  • 17 H.J. Hahn : Einführung, in Recht und System des offentlichen Dienstes, Baden-Baden, 1973, IV, p. 33

87870. – Les agents et les organismes professionnels attachent une importance grandissante à ce moyen d’action, qu’ils cherchent à utiliser pour peser sur toute la gestion collective et individuelle de l’organisation notamment à l’occasion des consultations paritaires16. De leur côté, les responsables hiérarchiques cherchent à cantonner le mouvement, de peur qu’il ne débouche sur l’intervention d’autorité ou de groupements extérieurs à l’organisation : la gestion de certaines organisations internationales reste très autoritaire17. Importantes sont donc les conclusions des travaux provoqués par les Associations de fonctionnaires internationaux (la FAFI-FICSA et la CCSA-CCASIP-CCISCUA) en vue d’améliorer les relations professionnelles au sein de la famille d’organisations des Nations unies.

§ 1. – La consultation et la concertation professionnelles

88871. - Après une évolution souvent lente, une vocation générale de liaison avec l’administration est reconnue, soit par les statuts, soit par la pratique, aux associations ou comités du personnel (ONU statut, ch. VIII ; ASE statut, art. 46) et aussi aux syndicats lorsqu’ils existent (OCDE statut, art. 5c et 23 ; OIT statut chapitre X) : ces groupements expriment les souhaits et représentent les intérêts de leurs membres, non seulement par leur initiative directe, mais aussi en répondant à toute demande d’avis en cas de difficulté (OAA règlement : rôle de négociation). (396)

89Progressivement, avec l’aval et la participation des organismes professionnels, la consultation évolue vers la concertation, notamment dans les domaines statutaires et pécuniaires. (111)

  • 18 H. Manzanares : La représentation du personnel dans les Communautés européennes, in Pour un droit j (...)
  • 19 D. Rogalla : Das Dienstrecht der Europaischen Gemeinschaften, in Recht und System des offentlichen (...)

90872. – Ce n’est qu’en 1970 et 1972 que, respectivement, la Commission, puis le Conseil de la Communauté européenne ont officiellement reconnu les organisations professionnelles et syndicales du personnel et noué des rapports avec elles18. Aujourd’hui la concertation s’y réalise de façon suivie, notamment sur les questions statutaires et pécuniaires. Dans chaque institution existe un comité du personnel, une commission paritaire, un comité disciplinaire et un comité des rapports19. (141)

91Cette concertation s’est notamment effectuée dans le domaine des rémunérations, non sans difficultés (CJCE 5-6-1973, Commission, Rec. 575 ; 26-6-1975, Commission, Rec. 795 ; TCE 20-11-2003, T 63/02) et dans des conditions fixées par une décision du Conseil (CE 23-6-1981), dans le domaine statutaire par une commission de concertation composée des représentants des Etats membres, de représentants des institutions et du personnel (v. CE Conseil, 22-3-2004, règlement 723/04). (228, 822, 888)

92873. – Souvent, l’autorité administrative détient un très large pouvoir de consultation, qu’il soit prévu au statut (ONU statut, ch. VIII) ou non (CROECE 25-3-1957, 27), suivant une procédure organisée par les règlements ou selon des modalités spéciales si les circonstances le justifient et si aucun droit n’est lésé.

93Il est fréquent que la composition des organismes consultatifs soit régie en détail par le pouvoir réglementaire (UNESCO, statut, chap. XI et annexe A ; CE annexe II au statut), notamment lorsqu’ils doivent être paritaires. Les cumuls de mandats sont déconseillés, sinon interdits.

94874. – Une faculté d’initiative est reconnue aux représentants du personnel, soit par les statuts, soit par l’usage. La revendication est d’ailleurs dans la tactique syndicale usuelle.

95875. – Sous réserve des usages de la VIIe Commission de l’Assemblée générale des Nations unies, la liaison est rarement organisée entre les représentants du personnel et les organes (C. de l’Europe, annexe II au statut : avec le Comité des Ministres ; OAA règlement : avec le Conseil à titre exceptionnel et avec l’approbation du Directeur général). Les secrétaires généraux et directeurs généraux considèrent généralement qu’ils sont seuls habilités à représenter leur personnel au niveau politique et évitent naturellement les procédures qui peuvent aboutir à réduire ou à court-circuiter leur autorité.

96876. – L’administration peut prévoir la participation exceptionnelle d’agents non soumis au statut lui-même (statut-type de la fonction publique européenne, art. 71).

97877. – La consultation d’un conseil est parfois expressément prévue au statut (OCDE statut, art. 6 ; CE statut, annexe 11, art 12 : comité paritaire consultatif de l’insuffisance professionnelle), et dès lors obligatoire pour l’autorité administrative (CE statut, art. 110 : dispositions générales d’application du statut). (1327)

98Dans d’autres cas est confiée au secrétaire général la mission de prendre toutes mesures pour assurer une liaison constante avec les représentants des agents (ONU statut, art. 10. 1 ; OCDE statut, art. 23), les règlements d’exécution précisant les modalités de la participation : la consultation reste alors une garantie importante offerte aux agents qui ont le droit de demander qu’elle soit aussi complète que possible (CROECE 5-7-1957, 29).

99Lorsque la consultation du comité du personnel est de droit (TACE 2-7-1996, 215/1996 ; 29-1-1990, 160/1990 : l’administration ne saurait porter atteinte aux droits qui sont reconnus au comité du personnel par le statut ; 20-12-2002, 290/2001 : interprétation restreinte des prérogatives du comité du personnel), son défaut donne lieu à contentieux (TACE 22-7-2001, 262/2000). L’activité d’un délégué syndical au nom de ses mandants et à titre collectif, ne saurait faire l’objet d’un blâme individuel, alors même qu’une telle action au nom du syndicat semble condamnable (TANU 25-11-1997, Lombardi, 855) et de même qu’un refus de renouvellement d’un contrat ne saurait résulter d’une agitation syndicale :

100« VI. En conclusion, le Tribunal est convaincu que la décision de ne pas renouveler le contrat de durée déterminée du requérant était entachée d’arbitraire et d’inobservation des garanties d’une procédure régulière, et que le requérant a été puni pour ses activités au sein de l’Association du personnel. Cela lui ouvre droit à une indemnité raisonnable » (TANU 23-7-2002, Obiny, 1045). (411)

101Mais une procédure consultative n’est pas obligatoire sans texte (TAOIT 3-9-1954, Plissard, 12, BO 1954, 285). (415)

102878. – La consultation ne retire pas à l’autorité la responsabilité, et donc le choix de sa décision (TAOEA 28-5-1976, Holzman, 20 ; CJCE 7-7-1964, Van Nuffel, Rec. 959). Sauf texte exprès, un avis ne la lie pas, même si en fait elle s’y conforme, ce qui est fréquemment le cas. (856)

103De toute façon, l’approche se fait dans le cadre et sur les points valablement déterminés par l’autorité administrative (CJCE 28-3-1968, Kurrer, Rec. 188) et celle-ci conserve le pouvoir de s’écarter des propositions qui lui sont faites (TAOIT 27-10-1975, Andary, 263, BO 1975, C 2, 20).

104879. – Lorsque la consultation n’est pas statutairement obligatoire, l’administration est libre d’apprécier si elle est ou non opportune et d’y procéder ou non en conséquence (TAOIT 21-10-1974, Riley, 243, BO 1975, C 1, 20). Elle peut la rendre facultative, à condition de respecter les textes qui s’imposent à elle (CROECE 5-7-1957, 29).

105En revanche, il n’est pas admis que l’abstention ou la carence des intéressés paralysent l’exercice de l’autorité en rendant impossibles les consultations préparatoires à une décision (CJCE 29-11-1973, Gigante, Rec. 1353). L’administration est en droit de passer outre à une telle attitude de la part d’un fonctionnaire, d’un ou de plusieurs représentants du personnel ou de tout autre membre de l’organisme (CJCE 12-3-1975, Gigante, Rec. 337 ; 9-7-1975, Velozzi, Rec. 871). (792)

106880. – La consultation peut être assurée dans des conditions assouplies lorsque les textes n’imposent pas de formalisme (TAOIT 17-11-1970, Kiewning, 168, BO 1971, 240) et si elle est aussi efficace CROECE 5-7-1957, 29 : circulation d’un dossier).

107Les formes de la consultation doivent être précisées à l’avance et de façon générale, car elles ne sauraient être laissées au choix occasionnel de l’autorité (CROECE 5-7-1957, 29), du moins dans les affaires individuelles.

§ 2. – Les procédures consultatives

108881. – La consultation étant un élément d’une procédure équitable, complète et raisonnable (TANU 26-4-1972, Nelson, 157, Rec. 383, AFDI 1972, 333), offrant plus de garanties que les jugements divergents des supérieurs (CJCE 22-6-1967, Willame, Rec. 200), son bénéfice ne saurait être retiré ni à un corps ni à un agent (TAOIT 23-9-1958, Garcin, 32, BO 1958, 524). (790)

109Aussi la juridiction veille-t-elle à ce que sa procédure se déroule conformément à la lettre des textes et aux principes généraux du droit (TANU 25-10-1968, Khederian 120, Rec. IV, 72, AFDI 1968, 279 : indépendance d’une commission médicale ; TANU 11-10-1966, Azzu, 103, Rec. III, 168, AFDI 1966, 222 : procédure contradictoire pour une mesure relative à la personne). (183, 1418)

110Est irrégulière une décision qui entérine un avis pris à la suite d’une erreur de procédure ou de droit (TANU 23-4-1968, Khederian, 114, Rec. IV, 1, AFDI 1968, 279).

111882. – Beaucoup d’organismes de consultation ont à porter un jugement de valeur sur les individus. Leur appréciation doit être tantôt générale (comportement, aptitude), tantôt particulière (faute précise) suivant l’objet de la procédure : ils ne sauraient méconnaître la nature exacte d’une telle mission (CJCE 7-7-1964, Georges, Rec. 921). Les statuts fixent des règles de composition et de procédure qui sont assez diverses (v. ONU statut ch. VIII, X, et XI et règlement art. 108, 110. 6 et 111. 1 (a)).

112883. – Le jugement de valeur doit être prononcé en toute impartialité. Il est donc de principe qu’un agent ne saurait opiner sur le cas d’un collègue de grade supérieur (OIT statut, art. 10.5). Néanmoins, aux Nations unies, les affaires disciplinaires et les appels sont entendus par des chambres dont certains membres sont de niveau inférieur à celui du justiciable. Mais depuis 2005, dans les affaires disciplinaires impliquant une imputation de responsabilité financière pour faute professionnelle lourde, il est prévu exceptionnellement que « la chambre constituée à cette fin doit être composée de membres de rang au moins égal à celui du fonctionnaire en cause » (règlement, art. 110. 6(i) et circulaire du 1-1-2005).

113Tout membre dont l’indépendance de jugement peut être mise en doute a le devoir de se récuser (TANU, 31-1-2005, L., 1217 ; TAOIT 8-11-1971, Varnet, 179, BO 1972, 192), au moins d’éviter de participer avec voix délibérative aux travaux (TAOIT 13-7-1957, Mauch, 27, BO 1957, 428). Le directeur du personnel qui a ordonné ou l’enquêteur qui a effectué une enquête concernant un agent, ne saurait par la suite participer aux délibérations d’un organe consultatif concernant cet agent (TANU, 22-11-2000, Mezoui, 988 ; TAOIT, 9-7-1998, Gonzales Montes, 1763) (1328)

114884. – La commission doit conserver la même composition tant qu’elle n’a pas rendu son avis ; ses membres doivent participer à toutes les réunions et avoir communication des mêmes documents (TAOIT 23-9-1958, Garcin, 32, BO 1958, 524). Il va de soi qu’ils doivent délibérer ensemble et, sinon s’accorder obligatoirement, du moins conclure en toute connaissance de cause (TAOIT 23-9-1958, Garcin, 32, BO 1958, 524) ; les opinions dissidentes sont parfois mentionnées.

115885. – Les membres des organismes consultatifs sont astreints à des règles particulières de discrétion (statut-type de la fonction publique européenne, art. 73) aussi bien sur les débats que pour les documents (TANU 11-10-1966, Azzu, 103, Rec. III, 168, AFDI 1966, 222). (1336)

  • 20 D. Rogalla : Beteiligung und Mitsprache in europaϊschen Dienstrecht in Festgabe fur Wolfgang Heferm (...)

116Les relations de partenaire à partenaire ont d’elles-mêmes pour effet d’accroître le sens des responsabilités chez les interlocuteurs et de réduire les risques de conflits entre eux20. Elles prennent une importance croissante avec le développement de la concertation entre employeurs et salariés dans la vie nationale. (1320)

§ 3. – L’objet de la consultation

117886. – L’objet de la consultation peut être très divers. Non seulement en effet les textes statutaires sont à la fois nombreux, différents et touffus. Mais encore l’autorité hiérarchique est amenée à créer des mécanismes particuliers de participation pour faire face à des circonstances exceptionnelles : l’application d’un nouveau statut peut s’accompagner d’intégrations ; la fusion d’exécutifs ou de services peut entraîner des suppressions d’emplois ; des prescriptions d’économie peuvent obliger à revoir les situations ; la mesure de la hausse du coût de la vie peut n’être valable que contradictoirement étudiée ; les statuts enfin laissent le champ ouvert à l’initiative hiérarchique (CE statut, art. 9.4).

118À l’OIT, les procédures consultatives se sont beaucoup développées. Certaines débouchent sur des accords collectifs entre le bureau de l’institution et le comité du syndicat, voire sur des modifications du statut du personnel.

  • 21 W. Zyss : Les litiges collectifs devant les tribunaux administratifs des Nations unies et de l’OIT,(...)

119887. – Aussi assiste-t-on à une prolifération d’organismes consultatifs dans l’administration internationale comme dans les services nationaux21. Certaines organisations, dont le personnel est nombreux et dispersé, comportent une accumulation de commissions et comités, dont la composition est différente suivant l’objet (UNESCO, règl. 104.1 : comité cons. des cadres ; OCDE instructions, art. 106 et 123), mais généralement mixte, sinon strictement paritaire (ONU : comité des nominations et promotions, comité des révisions, comité consultatif pour les licenciements, comité paritaire de discipline, comité paritaire de recours, comité consultatif mixte et conseil du personnel ; UNESCO : comité des effectifs, comité du personnel, commission consultative générale, comité consultatif spécial, comité mixte de discipline, conseil de gestion de la caisse maladie, conseil d’appel ; CE : comité du statut commun à l’ensemble du personnel, et dans chaque institution comité du personnel avec ses sections, commissions paritaires, conseils de discipline, comité des rapports). (872)

120Il est parfois admis que la consultation d’un organisme aux attributions spéciales rend sans objet les prescriptions instituant des consultations générales (TAOIT 27-10-1975, Andary, 263, BO 1975, C 2, 20).

121888. – De façon croissante, les groupements de fonctionnaires sont appelés à participer à la politique générale du personnel dans de très nombreuses institutions internationales.

122Il s’agit d’abord de la consultation et parfois même de l’initiative sur les textes statutaires, leur modification et leur exécution (ONU statut, art. 8 ; OCDE instructions, art. 123 ; OIT statut, art. 10. 2 ; C. de l’Europe, annexe II au statut ; ASE statut, art. 42). En raison de l’unification du statut, le comité du statut est unique pour l’ensemble du personnel de l’Union européenne et sa consultation est obligatoire en cas de révision du statut.

  • 22 P. Strohl : Représentation et défense des intérêts professionnels des fonctionnaires internationaux(...)

123Il est souhaitable que, de son propre chef, l’administration ait recours à l’avis des représentants du personnel chaque fois qu’il peut être utile sur le plan statutaire, sinon pour régler les cas individuels22.

124Le juge peut donner effet à un compromis passé entre l’administration et les associations du personnel (CRESA 7-7-1998, 67).

  • 23 Y. Beigbeder : La Commission de la fonction publique internationale, RISA 1975, p. 391.

125La création de la Commission de la fonction publique internationale a été assortie d’une intéressante extension de la consultation des représentants du personnel, les groupements professionnels étant associés à ses travaux et ayant notamment le droit de présenter des observations sur toute question relevant de sa compétence, à l’instar des administrations intéressées23. Au cours des récentes années, ses travaux se sont souvent heurtés la réaction des représentants professionnels se plaignant que leurs positions ne recevaient pas toute la considération voulue de la part des autorités (v. AGNU, rapport 59/399 du 1-10-2004 : fonctionnement de la CFPI)

126889. – Il s’agit aussi de l’examen des conditions de travail dans les bureaux, ou de toutes questions de caractère général (ONU statut, art. 8 ; CE statut, art. 9. 4 : commissions paritaires ; OCDE : comité consultatif mixte ; UNESCO : commissions consultatives pour les questions de personnel ; C. de l’Europe : comité du personnel), y compris certaines facilités accordées au personnel (CE statut, art. 61 : liste des jours fériés ; v. aussi UNESCO statut, art. 101.4).

127890. – Des organismes consultatifs généralement différents sont appelés à donner leur avis sur des décisions administratives individuelles, lorsqu’elles sont d’une importance suffisante (ASE statut, art. 42 : initiative possible d’un agent). (451, 1328)

  • 24 D. Ruzié : Les relations entre l’administration et le personnel des organisations internationales, (...)

128C’est le cas des nominations dans beaucoup d’organisations, sous réserve de celles qui portent sur les postes supérieurs (UNESCO, statut, art. 4. 5 et 101. 4 : comités consultatifs des cadres ; OCDE statut, art. 6 et instructions, art. 106). Le personnel est parfois représenté au sein des jurys de concours, par exemple dans l’Union européenne et au BIT24. (947)

129Ce qui s’entend de la nomination s’entend aussi de la promotion au choix : la consultation du personnel favorise naturellement l’avancement des agents de l’organisation et le transforme parfois en une sorte de cooptation (ONU règlement, disp. 104.14). Certains licenciements ne sont pas prononcés sans une consultation particulière, par exemple sur le cas de l’agent (ONU statut, art. 9) ou sur la suppression d’emploi (C. de l’Europe, annexe II au statut, art. 9).

130891. - Il en est de même pour l’examen des rapports, soumis à des comités particuliers dans certaines organisations, ce qui tend à donner un aspect collégial à la procédure de notation (CE statut, art. 9 et annexe II, art. 10 ; UNESCO, règlement, disposition, art. 104. 11 ; OIT statut, art. 10.3). (1004)

131À la Banque Mondiale, comme à l’ONU depuis 2005, un comité vérifie le respect, par le personnel, des obligations de service notamment en matière de désintéressement.

132892. – Dans le domaine des rémunérations, l’administration a parfois vu des avantages à une meilleure concertation avec les représentants du personnel.

133La concertation a été tentée au sein de l’Union européenne entre le Conseil et la Commission d’une part, et les organisations professionnelles d’autre par, en vue d’appliquer les procédures de révision des salaires en fonction de la hausse du coût de la vie et de l’amélioration du niveau de vie (CE statut, art. 65). Les rapports établis par la Commission, en tenant compte des revendications des fonctionnaires, constituent pour le Conseil une base de travail d’une importance telle que le Conseil ne saurait trancher contrairement sans un motif particulièrement péremptoire (CJCE 5-6-1973, Commission, Rec. 575). Depuis lors, la concertation sociale s’est beaucoup développée : « contrat social de progrès » conclu par la Commission (7-6-1989), protocole de négociation du Conseil (26-5-1988) et protocole d’accord du Conseil économique et social (16-2-1989).

134De même, des essais de concertation se manifestent au niveau des organisations occidentales coordonnées, mais avec plus de timidité et moins d’efficacité. Dans le système des Nations unies, le défaut de consultation des associations du personnel est à l’origine de grèves et de conflits. (426)

135893. – Sous réserve des licenciements immédiats, les affaires disciplinaires sont soumises à une procédure qui comporte la saisine d’un organisme où est représenté le personnel : conseils de discipline (ONU statut, art. 10. 1 et règlement, disp. 110. 1 ; C. de l’Europe, annexe II au statut ; CE statut, art. 9, 22, 51, 87 ; v. rédaction de 2004), commissions paritaires (OIT statut, art. 10.5). Ces consultations aboutissent en principe à des avis motivés. (780, 790).

136894. – Les secrétaires généraux et directeurs généraux sont aussi parfois autorisés à faire participer les représentants du personnel à des conseils chargés de donner leur avis sur les cas contentieux (ONU statut, art. 11.1).

137Il s’agit de l’institution de procédures de recours administratifs, internes à chaque organisation. (1320)

138895. – La participation du personnel est également fréquente dans le domaine de la protection et de la réglementation sociales.

139C’est naturellement le cas pour le système de pension lorsqu’il existe (ONU statut, art. 6. 1 : participation à la gestion de la Caisse commune aussi bien au niveau de chaque organisation que pour l’ensemble de la Caisse). (1183)

140Les régimes d’assurance et caisses de maladie sont aussi gérés avec le concours des associations du personnel, dans beaucoup d’organisations (OMS, OIT, UNESCO, OCDE).

141896. – Les commissions d’invalidité sont appelées à statuer sur le cas des agents totalement ou partiellement incapables de remplir leurs fonctions pour des raisons de santé (CE statut, art. 9 b ; OIT statut, art. 10. 4 ; TANU 11-10-1966, Azzu, 103, AFDI 1966, 222 : procédure contradictoire ; CJCE 13-7-1972, Vellozzi, Rec. 513 : conclusions de la commission). (626)

142Elles délibèrent sur d’autres questions encore (CE statut, art. 59 ; CJCE 17-5-1973, Perinciolo, Rec. 511 :congés de maladie), tout en respectant le secret médical.

143897. – Des groupements du personnel, parfois spécialement constitués, contribuent à créer et à gérer ou gèrent certains services comme des restaurants ou cantines, des magasins, des associations sportives ou culturelles (CE statut, art. 9.3) ou tous organismes établis dans l’intérêt du personnel (OCDE instructions, art. 123 ; C. de l’Europe, annexe II au statut).

Notes

1 E. Ranshofen-Wertheimer : The position of the executive and administrative heads of the United Nations international organizations, AJIL 1945, p. 323.

2 G. Vandersanden : La Commission de recours de l’OTAN, Revue belge de droit international, 1974, p. 92.

3 E. Ranshofen-Wertheimer : The International Secretariat, Washington, 1945, p. 152.

4 E. Ranshofen-Wertheimer : The International Secretariat, Washington. 1945, p. 55 et 144.
O. Pirotte et P.M. Martin : La fonction de Secrétaire général de l’ONU, RGDIP, Paris, 1974, p. 121.

5 H. Hahn : Das Recht des Internationalen offentlichen Dienstes, Jahr buck des offentlichen Rechts, Tubingen, 1973, p. 363.

6 E. Ranshofen-Wertheimer : The International Secretariat, Washington, 1945, p. 53.

7 M.B. Akehurst : The law governing employment in international organizations. Cambridge, 1967, p. 115 et 137.

8 M. Letourneur : La jurisprudence du tribunal administratif de l’OIT in Mélanges Couzinet, Toulouse, 1974, p. 456.

9 F. Wolf : Le tribunal administratif de l’OIT, Études et documents du Conseil d’État, Paris, 1969, p. 60.
M. Gentot : Le contrôle de la légalité et les limites du pouvoir discrétionnaire, in Le contentieux de la fonction publique internationale, p. 243.

10 S. Bastid : Les tribunaux administratifs internationaux et leur jurisprudence, RCADI 1957, II, p. 482.

11 J. Barale : L’acquiescement dans la jurisprudence internationale, AFDI 1965, p. 389.
M.B. Akehurst : Le principe de l’estoppel en droit administratif international, Clunet, Paris, 1966, p. 285.

12 M.B. Akehurst : The law governing employment in international organizations, Cambridge, 1967, p. 166.

13 C.W. Jenks : The proper law of international organizations, Londres, 1962, p. 85.

14 Alain Plantey et F. Ch. Bernard : La preuve devant le juge administratif, Paris, Economica, 2003.
M.B. Akehurst : The law governing employment in international organizations, Cambridge, 1967, p. 148 et 173.

15 D. Strohl : Représentation et défense des intérêts professionnels des fonctionnaires internationaux, Clunet, Paris, 1957, p. 308.
A. Plantey : Prospective de l’État, Paris, 1975, p. 279.
A. Plantey : La représentation du personnel : pour quoi faire ? IISA, Bruxelles, 1990.

16 Y. Beigbeder : La représentation du personnel à l’OMS, Paris, 1975.

17 H.J. Hahn : Einführung, in Recht und System des offentlichen Dienstes, Baden-Baden, 1973, IV, p. 33.

18 H. Manzanares : La représentation du personnel dans les Communautés européennes, in Pour un droit juste et une gestion moderne, Paris, 1969, p. 247.

19 D. Rogalla : Das Dienstrecht der Europaischen Gemeinschaften, in Recht und System des offentlichen Dienstes, Baden-Baden, 1973, IV, p. 317.
C. Lasalle : Aspects de la fonction publique européenne, RGDIP 1965, p. 724.
D. Ruzié : Les relations entre l’administration et le personnel des organisations internationales, Annuaire international de la fonction publique, Paris, 1971-1972, p. 325.
F. Maupain : La représentation du personnel dans la fonction publique internationale, in La représentation du personnel : pour quoi faire ?, IISA, 1997, p. 409.
H. Sarfati : Représentation syndicale dans la fonction publique et normes internationales du travail, ibid.

20 D. Rogalla : Beteiligung und Mitsprache in europaϊschen Dienstrecht in Festgabe fur Wolfgang Hefermehl, Berlin, 1972.
D. Rogalla : Partnerschaft durch Organbeschluss, Europarecht, Munich, 1974, p. 325.

21 W. Zyss : Les litiges collectifs devant les tribunaux administratifs des Nations unies et de l’OIT, in Le contentieux de la fonction publique internationale, SFDI, Paris, Pédone, 1995.

22 P. Strohl : Représentation et défense des intérêts professionnels des fonctionnaires internationaux, Clunet, 1957, p. 308

23 Y. Beigbeder : La Commission de la fonction publique internationale, RISA 1975, p. 391.

24 D. Ruzié : Les relations entre l’administration et le personnel des organisations internationales, Annuaire international de la fonction publique, Paris, 1971-1972, p. 318.

© CNRS Éditions, 2005

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