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Fonction publique internationale

 | 
Alain Plantey
, 
François Loriot

Quatrième partie — Les obligations professionnelles et la discipline

Chapitre 2. Le régime disciplinaire

Texte intégral

1763. – Une discipline est nécessaire à la cohésion de tout corps social. Dans les organisations internationales elle conditionne l’orientation et l’efficacité du travail, dans le respect de l’ensemble des textes de base. Dans un monde moderne à la recherche de déontologie professionnelle, de transparence et de responsabilisation des fonctionnaires, le régime disciplinaire des organisations se caractérise trop souvent par son inadéquation face aux besoins et aux techniques modernes de gestion, ayant souvent comme conséquence une administration de la justice, critiquée pour ses inégalités et contradictions. Une réforme s’impose ; plusieurs organisations en ont pris conscience (v. AGNU rés. 283 du 13-4-2005 ; FMI rapport du 15-4-2002 pour la réforme du système interne de justice, etc.). (182, 1012, 1343)

2764. – La combinaison des principes et des règles qui constituent la discipline d’une institution internationale est étroitement liée à son organisation hiérarchique. La discipline est en fait une obéissance à des prescriptions générales et particulières édictées par des autorités très diverses, descendant de la volonté concordante des États membres jusqu’aux ordres du chef de chaque unité de travail. (711)

  • 1 P. de Miguel Garcia : Le régime disciplinaire dans la fonction publique communautaire, RISA, 1991, (...)

3765. – Il est nécessaire qu’une sanction assortisse les manquements aux règles de la discipline. Il s’agit d’une répression que des caractères juridiques tout à fait particuliers individualisent au sein des prérogatives du commandement hiérarchique1.

4766. – La procédure et la punition disciplinaires sont en effet de caractère professionnel. Elles atteignent l’agent dans sa situation, dans sa carrière, non dans ses biens et sa liberté, et se distinguent donc de la répression pénale (CJCE 30-5-1973, de Greef Rec. 543) : la sanction disciplinaire est indépendante de la décision judiciaire (TANU 16-10-1974, Addo, 193, AFDI 1974. 389).

5Elles peuvent même frapper l’ancien agent dans sa pension de retraite, par exemple lorsqu’il a gravement manqué à ses obligations, soit lorsqu’il était en service, soit après dans des cas plus limités : violation des devoirs de réserve et de désintéressement imposés aux anciens fonctionnaires. (377, 554)

  • 2 G. Feuer : Les aspects juridiques de l’assistance technique, Paris, 1957, p. 181.

6767. – Le régime disciplinaire s’étend à tout le personnel de chaque institution. Les experts de l’assistance technique internationale ne lui sont pas soustraits, quoique ses modalités soient particulières à leur égard2. (88)

Section I. - La faute disciplinaire

7768. – Il n’existe pas de définition réglementaire précise et complète ni, dès lors, d’énumération des fautes disciplinaires : celles-ci sont toutes sortes de manquements aux devoirs du fonctionnaire.

8Un effort de clarification a cependant été effectué dans certains statuts et par la jurisprudence, grâce au principe suivant lequel une mesure disciplinaire doit être motivée (TANU 23-5-1969, Zang Atangana, 130, Rec. IV, 170, AFDI 1969, 314). (865)

9Une distinction fondamentale doit être faite entre les erreurs, les écarts, les fautes de service, de conduite, voire de simples manquements professionnels et les fautes caractérisées ; seules ces dernières peuvent justifier une action disciplinaire :

10« ... XVI... Dans certains cas, des carences dans le comportement professionnel peuvent revêtir un caractère si extrême qu’elles constituent une faute justifiant des mesures disciplinaires. Dans les circonstances de l’espèce, le Tribunal ne considère pas que les questions de comportement professionnel mentionnées par le Comité paritaire de discipline soient de cette nature, en l’absence de l’intention frauduleuse initialement alléguée » (TANU, 21-11-1996 Eren, Robertson et al. 744 ; 21-11-1996 Bloch, 793).

§ 1. – Le manquement

11769. – La faute disciplinaire est un manquement dans l’observation des règles officielles de conduite, c’est-à-dire la violation de certaines prescriptions statutaires (ONU règlement, art. 110 ; C. de l’Europe, instructions, art. 54 ; OIT art. 1. 1 à 1. 7 du statut relatif aux attributions, obligations et privilèges), ou des clauses de l’engagement (OCDE instructions, art. 121 /1), la faute grave dans l’exercice des fonctions officielles (OIT statut, art. 12.1), la contravention à une législation nationale (OCDE instructions, art. 121/1), une conduite reprochable (ONU statut, art. 10. 2 ; UNESCO statut, art. 10.2), l’abandon de poste (OIT statut, art. 12.1), une fausse déclaration dans la demande d’emploi (OCDE statut, art. 21 a), un manquement à une règle fondamentale du service (TAOIT 11-7-1996, 1550). (701, 774)

12770. – Il est parfois spécifié que la faute peut avoir été commise hors de l’exercice des fonctions (OCDE statut, art. 21 a), hors du service (TAOIT 21-10-1974, George, 237, BO 1975, C 1, 1). Sauf disposition contraire, il est d’ailleurs de principe que, même étrangers au service proprement dit, un acte ou une attitude du fonctionnaire ne sont pas soustraits au contrôle disciplinaire (TAOIT 6-9-1954, Leff, 15, BO 1954, 299).

13La faute sanctionnée peut n’être pas volontaire, être par exemple due à la négligence (C. de l’Europe, statut, annexe III, art. 1 ; CE statut, art. 86). Des circulaires de l’ONU précisent les notions de faute lourde et de négligence grave. Elles détaillent comment est engagée la responsabilité de l’agent à qui de tels manquements sont imputables (v. circ. 2004/3 du 29-9-2004 et 2005/19 du 24-3-2005). Il y a alors lieu de déterminer s’il s’agit d’une faute simple ou d’une faute lourde prouvant une « négligence grave » (« gross negligence »). (768)

14771. – La jurisprudence a été amenée à distinguer la mesure fondée sur un grief disciplinaire de la décision prise dans l’intérêt du service, la protection de l’agent étant mieux assurée dans le premier cas (TAOIT 21-10-1974, Nemeth, 247, AFDI 1974, 410). On distinguera alors la conduite non satisfaisante qui peut être constitutive d’une faute et les services non satisfaisants qui, en l’absence de faute précise, doivent entraîner des mesures de service.

15772. – En principe la faute disciplinaire doit résulter d’un acte précis, non d’un comportement général (CROCDE 2-5-1975, Larcher, 53 ; mais ONU statut, art. 10-2 : conduite générale ne donnant pas satisfaction ; TANU 16-7-1996, Obimba, 756) constitué d’un nombre indéfini et incontrôlable de faits plus ou moins avérés et répréhensibles (CJCE 15-3-1967, Gutmann, Rec. 76). Des allégations de caractère vague et général (TAOIT 21-10-1974, Nemeth, 247, AFDI 1974, 410) ou des reproches de nature politique ou personnelle ne sauraient fonder une poursuite.

16Il faut que l’acte ait porté atteinte à une obligation professionnelle, par exemple à la qualité des services rendus (TAOIT 21-10-1974, Nemeth, 247, AFDI 1974, 410). N’est pas obligatoirement disciplinaire un manquement ou une infraction d’ordre privé, pénal, fiscal : il faut qu’il ait des conséquences sur le service (TANU 16-10-1974, Addo, 193, AFDI 1974, 389) ou pour l’organisation (TAOIT 6-10-1970, Raj Kumar, 162, BO 1971, 216).

17773. – Constituent des fautes disciplinaires, par exemple, l’insubordination (TANU 30-9-2004, Olenja, 1167 ; TAOIT 26-10-1962, Andreski, 63, BO 1963, 161), l’indiscrétion grave (CROTAN 19-4-1967, 4, Clunet, 1969, 1070, com. Ruzié), le refus d’obéir (TANU 23-5-1969, Zang-Atangana, 130, Rec. IV, 170, AFDI 1969, 314), la falsification de documents ou de procédure (TANU 14-4-1967, Gillead, 104, Rec. III, 189, AFDI 1967, 259), des malversations (TAOIT 17-11-1970, Nair, 170, BO 1971, 247).

18Le refus d’obéissance à une décision gravement irrégulière peut n’être pas une faute (CE statut, art. 21 ; ONU, circulaire 19/2005 : dénonciation). (745)

§ 2. – La culpabilité

  • 3 Alain Plantey et F. Ch. Bernard : La preuve devant le juge administratif, Paris, Economica, 2003, p (...)

19774. – Le fait reproché doit naturellement être personnel et établi : une faute ne se présume pas ni ne résulte de rumeurs ou de doutes (TAOIT 3-5-1971, Flad, 172, Clunet 1973, 990, com. Ruzié) 3.

20Parfois, la présomption d’innocence qui est pourtant de rigueur cessera de jouer en faveur de l’agent accusé, lorsqu’il refuse de coopérer ou ne fournit pas une explication de nature à le disculper de façon crédible :

21« Au vu de tous ces éléments, le Tribunal ne peut donc pas dire que le requérant est innocent. Au contraire, son comportement constitue bien une faute et il n’est donc pas anormal que l’Administration ait adopté une sanction disciplinaire » (TANU, Said, 31-1-2004, 1143, XII ; 11-11-1994, Maqari, 681). (732)

22L’agent peut être exonéré de sa responsabilité dans des cas exceptionnels, tel celui d’une grave maladie mentale, retirant tout caractère d’imputabilité des faits reprochés, à la différence d’un simple trouble psychologique qui atténue simplement la responsabilité (CJCE 27-5-1970, X, Rec. 291, RTDE 1972, 376, com. Dubouis ; TANU 25-7-2003, Alok, 1123). (1414)

23775. – La culpabilité peut être réduite du fait de circonstances atténuantes comme l’absence de motif malhonnête ou le désordre du service (TANU 17-7-1996, Chen, 755, pressions morales, absence de protection, menaces contre sa vie et corruption généralisées comme moyens de défense d’un agent ; TAOIT 14-5-1973, Ferrecchia, 203, BO 1973, 191 ; 14-5-1973, Mendis, 210, BO 1973, 210, Clunet 1975, 907, com. Ruzié).

24On peut aussi concevoir que la force majeure exonère l’agent de sa faute, si elle est nettement établie.

25Quant à une loi d’amnistie nationale, elle ne peut être invoquée devant la juridiction internationale (TAOIT 14-5-1973, Khelifali, 207, BO 1973, 199, Clunet 1975, 885).

26776. – L’appréciation de la faute appartient à l’autorité hiérarchique. Elle est effectuée très librement, notamment sur le plan de la gravité. Mais sa constatation est contrôlée par la juridiction : c’est une des raisons de l’obligation de motiver de façon claire et précise. La jurisprudence n’est cependant pas toujours claire ou cohérente. Ainsi, un tribunal a-t-il soulevé certaines contradictions dans l’appréciation des faits et dans l’évaluation de la faute (simple ou grave) et à remettre en cause la proportionnalité des sanctions :

27« VII. Même en cas de faute grave, l’Administration ne procède pas toujours à un renvoi immédiat de son employé coupable, accompagné de la privation de tous les bénéfices en cas de séparation. Le Tribunal rappelle ici le principe de l’égalité de traitement qui doit s’appliquer aux employés de l’ONU en conformité avec le Statut et le Règlement du personnel et avec les décisions antérieures du Tribunal administratif de l’ONU Le Tribunal tient à évoquer ici certaines affaires où les mêmes principes que ceux qui sont en jeu ici étaient en cause et qui, pour les deux premières, concernent des employés du PNUD, comme la requérante. Dans une affaire jugée en 1991 (jugement no 525, Yougbaré, par. XIV), le Tribunal a considéré qu’un licenciement sans indemnité pour l’utilisation abusive pendant un an d’une voiture officielle pour un usage privé, détournement d’une batterie de voiture et utilisation frauduleuse de bons d’essence étaient une sanction disproportionnée dans les circonstances de l’espèce et a accordé au requérant une indemnité de 25 000 dollars des États- Unis. Dans une autre affaire jugée en 1992 (jugement no 551, Mohapi, para. XI), le Tribunal a de même examiné une décision de rétrogradation d’une employée exerçant les fonctions d’employée aux finances, de la classe 5 à la classe 4 à titre de mesure disciplinaire, à la suite de disparitions de faibles sommes d’argent, pour le seul fait qu’elle n’avait pas été informée de son droit de se faire assister d’un conseil devant le Comité de discipline PNUD/FNUAP et a considéré qu’une telle sanction pouvait être annulée et la personne réintégrée dans son poste, et que si elle n’était pas réintégrée, elle avait droit à dix-huit mois de salaire net. Le Tribunal se réfère enfin à une affaire dont il a eu à connaître en 1997 (jugement no 850, Patel), dans laquelle l’Administration a décidé d’une « cessation de service sans préavis avec indemnité en tenant lieu, en vertu de l’article 10. 2 du Statut du personnel et de l’alinéa vii) du paragraphe a) de la disposition 110. 3 du Règlement du personnel », pour des faits plus sérieux que ceux qui sont en cause dans la présente affaire – puisqu’il s’agissait d’un membre du personnel ayant de hautes responsabilités et d’une escroquerie qui se serait étendue dans la durée si elle n’avait été découverteet en tenant compte, dans le choix de cette sanction, de « 18 années de services satisfaisants » dans laquelle le Tribunal a considéré la décision comme adéquate. Le Tribunal s’appuie sur ces précédents pour considérer que, même en cas de tentative de vol, il peut y avoir une appréciation des circonstances et une gradation de sanctions (TANU 27-7-2001, Iddi, 1011 ; CJCE 5-5-1966, Gutmann, Rec. 150 ; CROTAN 29-10-1971, 29, Clunet 1973, 989, cor. Ruzié). (799)

Section II. - L’autorité disciplinaire

28777. – À la différence de certains systèmes nationaux où les sanctions disciplinaires graves sont prononcées par des juridictions, dans les institutions internationales le pouvoir disciplinaire est une des branches du pouvoir hiérarchique. Il appartient en principe à l’autorité compétente pour nommer (CE statut, art. 87 ; TAOIT 12-4-1976, Connolly, 274).

29778. – Les statuts précisent qui a l’initiative de la poursuite : autorité centrale (ONU art. 10. 2 : le Secrétaire général ; C. de l’Europe, statut, titre III et annexe 10), collaborateurs d’un certain rang, autorités décentralisées, autorité investie du pouvoir de nomination, comme c’est le cas au sein de l’Union européenne (AIPN).

30Il peut y avoir répartition de cette compétence suivant la gravité et la nature de la sanction (OIT statut, art. 12. 3 et suivants).

31779. – Quelles que soient les limitations apportées par ailleurs à ce pouvoir, l’autorité hiérarchique reste toujours maîtresse de la poursuite. Elle décide souverainement de la commencer et de la clore (TAOIT 6-11-1965, Barakat, 89, BO 1966, 170). Elle tient compte à cette fin, des propositions émanant des chefs de service compétents, par exemple, mais devra réparer ce retard s’il crée un dommage (TCE 3-7-2001, T 24/98). La jurisprudence a tendance à distinguer entre l’obligation d’enquêter sur des plaintes reçues et le pouvoir discrétionnaire de poursuivre de facon disciplinaire les agents mis en accusation (TANU 30-9-2003, Alok, 1123 ; 31-1-2005, L., 1217 ; 30-9-2003, Gomes, 1134 ; 30-1-2004, Miller, 1241 ; 22-11-2000, Mezoui, 988 ; 16-11-1992, Mahwali, 576 ; 30-6-1992, Claxton, 560 ; TAOIT 13-11-1970, Sternfield, 197, BO 1973, 178). (830)

32780. – Dans presque toutes les organisations internationales comme dans les administrations nationales, on impose généralement à l’autorité disciplinaire la consultation d’un organisme paritaire ou mixte avant le prononcé de toute sanction importante (ONU statut, art. 10. 1 : c’est au Secrétaire général qu’il revient d’instituer de tels organes administratifs).

33Le conseil de discipline donne à l’autorité administrative un avis délibéré sur le cas qui lui est soumis. Il est de principe que cet avis ne la lie pas (CROTAN 25-10-1968, 10, Clunet 1969, 1073, com. Ruzié ; TAOIT 14-5-1973, Khelifati, 207, BO 1973, 199), mais elle ne peut qu’en tenir le plus grand compte, notamment pour ce qui est de l’exactitude et de la qualification des faits. La mesure de la sanction reste plus subjective (TAOIT 14-5-1973, Khelifati, 207, BO 1973, 199). (790, 798, 843)

34Les juridictions appliquent le principe de la proportionnalité en matière de sanctions disciplinaires. Les leçons que l’on peut tirer de la pratique et de la jurisprudence actuelle souffrent encore d’une absence de concordance : une fausse réclamation du loyer peut conduire un agent au congédiement (TANU 26-7-2002, Ragan, 1066), mais dans un autre cas une même fraude entraînera une simple rétrogradation, avec indemnité en faveur de l’agent accusé (TANU 23-7-2004, Ikegami, 1175) ; alors que les fausses réclamations sont souvent punies de congédiement sommaire, un tribunal prononcera un acquittement au motif de circonstances humanitaires ou de maladie grave (TANU, 30-9-2003 Alok 1123 ; 26-7-2001, Iddi, 1011). Une harmonisation entre les sanctions disciplinaires serait opportune. (776)

35781. – La composition du conseil de discipline varie suivant les statuts (ONU règlement, art. 10). En principe l’instance comporte des représentants du personnel, parfois sur un pied paritaire. Mais la participation de ces agents peut varier suivant le lieu d’affectation du fonctionnaire poursuivi, ou son grade : il est de règle qu’une personne ne saurait être appelée à formuler un jugement sur son supérieur sauf à dénoncer un très grave manquement. (773)

36L’autorité hiérarchique nomme parfois tous les membres des conseils de discipline, ou au moins en dresse la liste (CE annexe II au statut, art. 5) ; elle désigne souvent ceux qui les président (CE annexe II au statut, art. 5). Aux Nations unies, depuis 2004, les représentants du personnel sont appelées à donner leur accord sur les noms des présidents de chambre de la commission paritaire de recours (règlement, amendement disp. 111. 1 ; circ. 2003/1 section 1f). Toutefois, cette mesure ne s’applique pas aux commissions disciplinaires dans lesquelles l’administration désigne deux des trois membres, mesure aggravée récemment par l’ajout d’un troisième représentant de l’administration, membre du bureau des affaires juridiques, siégeant ex officio dans toutes affaires concernant le recouvrement de pertes financières résultant de fautes lourdes (v. circ. 2004/3 du 29-9-2004 amendant les disp. 110. 4 à 110.7 du règlement du personnel).

37782. – Le pouvoir hiérarchique est aussi limité par le principe général qu’une sanction doit être motivée (CE statut, art. 25). (776)

Section III. - La procédure disciplinaire

38783. – Le droit disciplinaire se caractérise aujourd’hui par des procédures très détaillées qui, même sans texte, ont pour objet de permettre au fonctionnaire d’assurer sa défense et d’éclairer l’exercice de l’autorité. Au cours des récentes années, la jurisprudence s’est précisée sur les normes fondamentales qui doivent se retrouver en matière disciplinaire :

39« Le Tribunal a toujours considéré que sa compétence pour examiner l’exercice par le Secrétaire général du pouvoir discrétionnaire à lui dévolu de prendre des mesures disciplinaires à l’encontre des fonctionnaires se limite à apprécier si les mesures prises par le Secrétaire général étaient entachées d’un quelconque parti pris ou facteur non pertinent, d’un vice de procédure substantiel ou d’une erreur de fait non négligeable, entre autres aux critères supplémentaires (TANU 16-7-2001, Munansangu, 993 et voir jugements du TANU 490, Liu (1990) ; 515, Khan (1991) ; et 616, Sirakyan (1993)). En présence d’affaires disciplinaires, le Tribunal recherche, en règle générale :
i) si les faits qui ont donné lieu à la mesure disciplinaire sont établis ;
ii) si les faits établis caractérisent juridiquement une faute ou une faute grave ;
iii) s’il y a eu une quelconque irrégularité de procédure ;
iv) s’il y a eu quelque motif irrégulier ou détournement de procédure ;
v) si la sanction est légitime ;
vi) si la sanction imposée est disproportionnée par rapport à la faute commise ;
vii) et, comme s’agissant de pouvoir discrétionnaire en général, s’il y a eu quelque arbitraire.
Voir jugements n° 898, Uggla (1998) ; n° 941, Kiwanuka (1999) ».
« V. Il est significatif que le Tribunal énonce un certain nombre de critères devant être remplis pour que la mesure disciplinaire ne soit pas arbitraire, mais soit considérée comme conforme au droit (voir en particulier jugement n° 941, Kiwanuka (1999), para. III) et que le Secrétaire général, dans sa réponse, ne démontre l’existence que de certains de ces critères ». (TANU, 26-7-2001, Iddi 1011).

40Ces critères sont donc : la véracité des faits ; la juste qualification juridique ; l’absence d’irrégularité substantielle ; la complète régularité procédurale ; l’absence d’excès de pouvoir ; la légalité et la proportionnalité de la sanction. Si un seul de ces critères n’est pas rempli, la sanction court le risque d’annulation. (572)

§ 1. – Le caractère contradictoire

41784. – Le respect du principe du contradictoire est d’autant plus fermement imposé dans les organisations internationales, qu’il est un point de concordance de tous les systèmes juridiques occidentaux. Les institutions internationales se doivent d’assurer le respect scrupuleux de ce principe essentiel du droit (CROCDE 10-10-1974, d’Espinay, 44, Clunet 1975, 907, com. Ruzié ; TAOIT 11-7-1996, Barelli-Cevallos, 1523).

42Le principe du contradictoire s’applique même lorsqu’une mesure n’est pas à proprement parler une sanction, mais lorsqu’elle procède d’une intention disciplinaire : la procédure à appliquer n’est pas disciplinaire, mais doit permettre à l’intéressé de se défendre (CROCDE 2-5-1975, Larcher, 53). (183, 859)

43785. – Il faut à cet égard distinguer la poursuite disciplinaire, de la suspension pendant l’enquête qui est une mesure de simple administration tendant à retirer de son emploi un agent sur lequel pèse une accusation suffisamment grave pour compromettre l’exercice des fonctions et constituer un danger à l’égard du service (ONU règlement, disp. 110 ; TAOIT 6-10-1970, Bhandari, 159, BO 1971, 204). (704, 706)

44Des cas peuvent se présenter où la suspension a déjà le caractère d’une sanction disciplinaire, soit parce qu’elle est édictée comme une punition et non une mesure d’ordre (TAOIT 15-10-1968, Agarwala, 121, BO 1969, 122 : interdiction totale de se présenter au bureau), soit parce qu’elle ne répond à aucune des conditions statutaires (TAOIT 3-11-1969, Goyal, 136, BO 1970, 151), soit parce que le statut du personnel lui confère ce caractère (CROTAN 23-4-1975, 58), qu’il s’agisse de la suspension sans traitement (OCDE statut, art. 21 ; privation partielle ou totale) ou de la suspension pure et simple. (804)

45786. – Les statuts donnent des descriptions divergentes des procédures disciplinaires obligatoires. Les uns sont très détaillés sur ce point (CE statut, annexe IX ; C. de l’Europe, statut, annexe 10), d’autres beaucoup moins. Mais des principes généraux peuvent être formulés.

46787. – Il faut que le fonctionnaire soit personnellement prévenu de la décision de le poursuivre : les faits reprochés doivent lui être exposés, ainsi qu’en principe la sanction envisagée. Il sera mis en mesure et en demeure de préparer sa défense, après un échange de notifications (OCDE instructions, art. 121/1 ; ONU règlement, disp. 110.4a ; TANU, 11-11-1995, Maqari 881, TABM 23-7-2001, 246 et 267).

47788. – Même dans le silence ou l’imprécision des textes, et sous réserve de disposition expresse contraire, un principe absolu est que la procédure disciplinaire doit permettre à l’agent d’être averti de façon complète, équitable et raisonnable des reproches articulés contre lui (TAOIT 6-11-1965, Prasad, 90, BO 1966, 172 ; TANU 1974, Lindblad, 183, AFDI 1974, 378 ; TANU 4-11-1994, Hossain, 673), de connaître tous ces griefs (CROCDE 10-10-1974, d’Espinay, 44, Clunet 1975, 907), en principe détaillés par écrit. La charge de prouver des accusations, voire des insinuations appartient à l’administration (TAOIT, 13-7-1994 Vollering, 1340 ; 11-7-1996, 1518). L’agent accusé ne peut être contraint de faire la preuve par la négative de ce qu’il n’a pas commis ; le fardeau de la preuve en revient à l’administration (TAOIT, 5-12-1984, Pollicinio, 635 ; TABM 30-9-2002, 272 : accès aux preuves).

48Il convient que l’administration mette son agent en mesure de prévoir si certains types de comportement peuvent entraîner des sanctions disciplinaires (TACE 20-5-1999, 248/1998).

49789. – L’autorité doit l’aviser de l’intention de sanctionner (CROCDE 2-5-1975, Larcher, 53 ; TAOIT 9-5-1967, Jurado, 111, BO 1967, 406), lui laisser le temps nécessaire, variable suivant les accusations, pour réunir documents et témoignages grâce auxquels il peut espérer se justifier (CROCDE 10-10-1974, d’Espinay, 44, Clunet 1975, 907) et pour présenter ses observations sur les faits incriminés (TANU 31-10-1968, Roy, IV, 98, Rec. 123, AFDI 1968, 299 ; CJCE 4-7-1963, Alvis, Rec. 103), l’inviter à s’expliquer (CROTAN 23-4-1975, 58 ; TANU 22-11-1995, Manson, 742 : non-communication d’un rapport d’enquête), lui accorder une enquête contradictoire et l’audition de témoins si celle-ci est justifiée (CJCE 11-7-1968, Van Eick, Rec. 482, RTDE 1970, 131, com. Dubouis), l’aviser éventuellement de la réunion d’un organisme consultatif et de la faculté de se défendre devant lui (CROCDE 10-10-1974, d’Espinay, 44, Clunet 1975, 914, com. Ruzié).

50790. – Lorsqu’elle est prévue, la consultation d’un comité ou conseil paritaire ou mixte se fait soit à la demande de l’intéressé (OCDE statut, art. 21 et 22, instructions, art. 121 ; CROECE 15-3-1957, 27 ;), soit à l’initiative de l’autorité qui entend poursuivre la procédure (TANU 22-11-1995, Eren et al. 744 ; UNESCO instructions). L’agent peut abandonner cette garantie, dans certaines organisations (OIT statut, art. 12. 2 ; TANU 7-11-1994, Hossain, 673 : recommandation à caractère consultatif). (780, 893)

51Le conseil, dont la composition est prévue de façon réglementaire (ONU règlement, art. 110.6), afin de pouvoir y faire figurer un ou plusieurs représentants du personnel, est naturellement saisi d’un rapport complet sur lequel il formulera un avis. (TAOIT, 9-7-1998 Gonzales Montes 1763 : un enquêteur ne peut siéger ensuite au conseil disciplinaire concernant la même affaire). Des délais de procédure sont institués (C. de l’Europe, statut, annexe III).

52791. – L’intéressé est généralement admis à présenter sa défense devant le conseil, c’est-à-dire à prendre connaissance du dossier, à en discuter le contenu, à faire valoir ses arguments, à demander un complément d’enquête. Au sein des organismes œuvrant sur le terrain, un problème de droit important peut se poser : l’accès par le défendeur aux preuves et témoignages recueillis localement et l’application du principe du contradictoire. Si l’agent en cause n’est pas appelé aux enquêtes préliminaires, des accusations peuvent être portées contre lui sur la base de témoignages ou d’éléments de fait ne pouvant plus être vérifiés, ni devant le conseil de discipline, ni devant le juge (voir TANU 30-1-2004, affaires Dongol, 1161, Khanal, 1160, Poudel, 1153 ; 30-9-2003, Alok, 1123, en révision). Il est généralement reconnu dans les organisations que l’agent puisse se faire assister par un conseil externe (ONU, disp. 110.3), mais la question du règlement des frais reste souvent posée (TANU 30-1-2004, Helmquist, 1203). (1330, 1441)

53Les débats devant le conseil doivent rester confidentiels (UNESCO statut). D’importantes précautions sont prises pour qu’ils soient impartiaux et complets : récusation ou désignation de membres, citation et audition contradictoire de témoins (TAOIT 14-5-1973, Ferrecchia, 203, BO 1973, 191), parfois recours à un défenseur professionnel, communication des pièces à tous les membres, signature des actes par le président (CJCE 30-5-1973, de Greef Rec. 543, Clunet 1975, 907, com. Ruzié ; 30-5-1973, Drescig, Rec. 565). Cette procédure constitue un tout qui peut être contesté lorsque l’avis a été rendu (CJCE 11-7-1968, Van Eick, Rec. 482 ; TCE 15-5-1997, T 273/94 : défaut de coopération loyale à une enquête disciplinaire).

§ 2. – Les atténuations

54792. – Mais le formalisme protecteur ne doit pas paralyser l’administration. Celle-ci est habilitée à prendre des mesures d’aménagement, dès lors qu’elles ne sont ni irrégulières ni injustes ni contraires aux droits de la défense (CJCE 30-5-1973, de Greef, Rec. 543 ; 30-5-1973, Drescig, Rec. 565 ; 11-7-1968, Van Eick, Rec. 482 : audition de l’intéressé par l’autorité investie du pouvoir de nomination).

55L’absence du fonctionnaire, imputable à son fait, son obstruction ou sa négligence peuvent autoriser à se dispenser de certaines formalités (CJCE 7-5-1969, Rec. 109). Il en est de même lorsque l’intéressé reconnaît de façon certaine les fautes qui lui sont imputées (TAOIT 6-10-1970. Bhandari. 159. BO 1971. 204). (879, 1274)

56793. – Si un délai est imposé pour le déroulement de la procédure, le respect de cette obligation ne s’impose pas à peine de nullité de la sanction, mais un retard excessif peut constituer une faute de nature à engager la responsabilité de l’organisation (CJCE 11-7-1968, Van Eick, Rec. 482, RTDE 1972, 376, com. Dubouis).

57794. – Certains statuts instituent la sanction très grave de la révocation ou du renvoi sans préavis (ONU statut, art. 10. 2, OIT ; UNESCO). Il s’agit d’une sanction disciplinaire immédiate pour une faute patente et très grave. Il peut alors être admis que la décision ne soit précédée d’aucune procédure (TANU 14-4-1967, Gillead, 104, Rec. III, 189, AFDI 1967, 259). Le juge peut reconnaître que l’état de santé de l’agent peut expliquer son comportement et atténuer la gravité des fautes ou manquements (TANU 30-9-2003, Alok, 1123 ; 26-7-2001, Iddi, 1011). (571)

Section IV. - Les sanctions disciplinaires

58795. – Il est de principe qu’une faute disciplinaire, comme une faute pénale, ne saurait être réprimée qu’une seule fois. Certains statuts contiennent cette précision (CE statut, art. 86. 3 ; C. de l’Europe, annexe III au statut, art. 1.3) que reprend le statut-type de la fonction publique européenne : « une même faute ne peut donner lieu qu’à une seule sanction disciplinaire » (art. 53).

59796. – Les sanctions disciplinaires sont énumérées aux différents statuts : en effet on doit considérer comme un principe général du droit que l’autorité gouvernementale, administrative ou judiciaire ne saurait infliger de sanction sans texte qui l’institue, dans le domaine disciplinaire comme dans le domaine pénal.

§ 1. – Le choix de la sanction

60797. – Il échet donc de distinguer soigneusement les sanctions disciplinaires des mesures de service, même si ces dernières font grief aux agents (TAOIT 6-10-1970, Kaushiva, 155, BO 1971, 191 : non renouvellement d’un contrat ; TANU 24-4-1968, Josephy, 116, Rec. IV, 26, AFDI 1968, 284 : refus d’augmentation de traitement). De simples observations (CJCE 11-7-1968, Labeyrie, Rec. 432, RTDE 1970, 130, com. Dubouis), une lettre de remarque (CROTAN 18-11-1971, 33, Clunet 1973, 987, com. Ruzié), même si elles comportent une réprobation, sont des mesures de service qui ne sont pas soumises à recours (CROTAN 23-2-1972, 36, Clunet 1973, 990, com. Ruzié) ni à instruction disciplinaire, mais qui ne figureront pas au dossier de l’agent. (1267)

61La jurisprudence distingue d’autant plus soigneusement la décision de service de la sanction disciplinaire (TAOIT 5-5-1975, Nowakowski, 248, BO 1975, C 1, 55) que le détournement de procédure est toujours possible, une punition étant déguisée sous les apparences d’une mesure administrative (TANU 29-10-1970, Detière, 136, Rec. IV, 225, AFDI 1970, 378 : mutation ; TANU, 21-11-2001, Bangoura, 1029). D’ailleurs, les règlements font une distinction entre une critique ou un avertissement formulé par un supérieur immédiat et une lettre de blâme émise par le secrétaire général (ou en son nom). Cette dernière devenant une mesure disciplinaire, alors que la première ne constitue qu’une mesure administrative et préventive sujette à considération lors de l’examen annuel du comportement professionnel (v. ONU disp. 110. 2 du règlement du personnel) (1419)

62Aussi le principe est-il généralement admis qu’une sanction doit être écrite.

63798. – L’autorité disciplinaire a le choix de la sanction (CJCE 30-5-1973, de Greef, Rec. 543 ; TANU 4-11-1994, Gonda, 674 : caractère discrétionnaire) dès lors que celle-ci est fondée sur des faits établis et répréhensibles (CROTAN 29-10-1971, 29, Clunet 1973, 989, com. Ruzié : même pour un blâme). Si les faits sont de nature à entraîner l’application d’une sanction, celle-ci est choisie librement, mais conformément au statut (TAOIT 9-5-1967, Jurado, 111, BO 1967, 406 : réprimande). (1420)

64L’autorité peut infliger une sanction plus sévère que celle qui est proposée par le conseil de discipline (TAOIT 14-5-1973, Khelifati, 207, BO 1973, 199), mais le fait en réalité très rarement (TANU 17-11-2000, Johnston, 977). (780)

  • 4 F. Dreyfus : L’application du principe de proportionnalité au TAOIT, RDP, 1974, p. 691.

65799. – La juridiction a imposé le principe que la sanction ne doit pas être d’une gravité disproportionnée à la faute (TABM 19-5-1995, Planthares, 143 ; TAOIT 14-5-1973, Ferrecchia, 203, BO 1973, 191, Clunet 1975, 907 ; CROTAN 25-10-1968, 10, Clunet 1969, 1075, com. Ruzié ; TCE 18-12-1997, Daffix, T 2/94 ; 3-5-2002, Onidi, T 198/00 ; TACE 20-5-1999, Bouillon, 243/98 ; TAOIT, 4-2-2004 M. A. R, 2290) : l’évaluation de la gravité du manquement incombe naturellement à l’autorité, mais il ne saurait être admis que la peine infligée soit excessive, notamment s’il s’agit d’une révocation (CJCE 4-2-1970, Van Eick, Rec. 3). Cette règle est précisément déduite de l’existence, dans les statuts, de toute une gamme de sanctions (TAOIT 14-5-1973, Mendis, 210, BO 1973, 210, Clunet 1975, 907, com. Ruzié4). (776, 848)

§ 2. – L’échelle des sanctions

66800. – L’échelle des sanctions n’est pas la même dans toutes les organisations internationales. Elle est plus ou moins étendue suivant l’évolution du régime de la fonction publique vers la notion statutaire (C. de l’Europe, statut, art. 54 ; OCDE statut, art. 21 b) : dans le système contractuel, la rupture de l’engagement, c’est-à-dire le licenciement ou le renvoi, constitue en effet la plus commode et la plus fréquente des sanctions.

67801. – Certaines sanctions sont bénignes. Elles peuvent être orales mais comportent souvent une inscription au dossier, ce qui les distingue des mesures intérieures (CROTAN 18-11-1971, 33, Clunet 1973, 987, com. Ruzié) ; il s’agit de l’avertissement (OIT statut, art. 12. 3 ; C. de l’Europe, annexe III au statut ; CE statut, art. 86), de la réprimande (OIT statut, art. 12. 4 ; OTAN statut, art. 59.3), du blâme (OIT statut, art. 12. 5 ; OCDE statut, art. 21 b ; C. de l’Europe, annexe III au statut ; CE statut, art. 86).

68En règle générale, ces mesures se distinguent suivant le niveau de l’autorité qui les décide ; le blâme écrit émane souvent du chef de l’organisation ; il est alors de caractère disciplinaire (ex : ONU statut, art. 120. 3 à 120. 6 et OCDE : signature du Secrétaire général.).

69802. – L’avertissement peut n’être qu’oral dans certaines organisations. Une procédure permet parfois de retirer la mention du dossier (UNESCO règlement). D’ailleurs la juridiction ne reconnaît pas d’office à l’avertissement ou à la réprimande le caractère disciplinaire (TAOIT 12-4-1976, Connolly, 274).

70Par exception au principe, les sanctions ainsi définies peuvent être appliquées sans consultation du conseil de discipline. Mais la procédure doit rester contradictoire. (857)

71803. – Certains statuts comportent des peines disciplinaires qui portent sur la carrière : retard à l’avancement automatique (OTAN statut, art. 110. 1.c : ajournement de l’accession à l’échelon supérieur ; UNESCO règlement : ajournement ou refus d’une augmentation de traitement, pendant une durée déterminée ; C. de l’Europe, statut, annexe III et ASE statut : suspension temporaire de l’avancement d’échelon), abaissement d’échelon (C. de l’Europe, statut, annexe III ; CE statut, art. 86), refus de promotion (UNESCO règlement, art. 110. 1.d : blocage de promotion pendant une certaine durée) ou rétrogradation (C. de l’Europe, statut, annexe III ; CE statut, art. 86 ; UNESCO règlement, art. 110. 1.e : avec mutation).

72Des mesures pécuniaires peuvent n’être pas disciplinaires (TANU 24-4-1968, Josephy, 116, Rec. IV, 26, AFDI 1968, 284 : refus d’augmentation de traitement pour services non satisfaisants).

73804. – La suspension peut être une sanction disciplinaire, qu’elle comporte privation totale ou partielle de la rémunération (OCDE statut, art. 21 ; OTAN statut, art. 59.3) ou non (C. de l’Europe, statut, art. 57). (703)

74Le statut-type de la fonction publique européenne prévoit l’exclusion temporaire (trois mois maximum) des fonctions avec privation partielle ou totale de la rémunération (art. 53).

75La suspension disciplinaire doit être précédée des formalités garantissant l’exercice des droits de la défense (CROTAN 23-4-1975, 58).

76805. – La peine la plus sérieuse est la révocation, quels que soient les termes utilisés par les statuts selon le régime des engagements ou des nominations : renvoi (OIT statut, art. 12. 6 : avec préavis et éventuellement indemnité, même pour un titulaire de contrat à durée déterminée), révocation (OCDE statut, art. 21 ; C. de l’Europe, statut, annexe 10, art. 1 ; ONU règlement, art. 110 et ss. ; CE statut, art. 86), licenciement (UNESCO règlement). (571)

77Cette peine punit une faute grave (TAOIT 21-10-1974, George, 237, BO 1975, C 1, 1 : accident de voiture dû à l’ébriété du chauffeur) et seulement une telle faute, par respect pour l’existence d’une échelle de peines. Le TANU au cours de récentes décisions a formulé diverses précisions sur les procédures disciplinaires en revue les divers types de sanctions, qu’il s’agisse d’un blâme écrit (qu’il considérera être de nature « punitive » : TANU, 25-11-1997, Lombardi 855), jusqu’au congédiement sommaire que le Tribunal entoure de garanties,

78« ... IV... le Tribunal considère que les faits ont été qualifiés à tort de faute grave et que par conséquent la mesure de renvoi immédiat accompagnée de la privation des bénéfices que conféraient à la requérante 14 ans de travail au service du PNUD est une sanction disproportionnée.
« V. Il est significatif que le Tribunal énonce un certain nombre de critères devant être remplis pour que la mesure disciplinaire ne soit pas arbitraire, mais soit considérée comme conforme au droit (voir en particulier jugement n° 941, Kiwanuka (1999), par. III) et que le Secrétaire général dans sa réponse ne démontre l’existence que de certains de ces critères.
Ces critères sont :
- la véracité des faits ;
- la juste qualification juridique des faits ;
- l’inexistence d’une irrégularité substantielle ;
- l’inexistence d’une irrégularité procédurale ;
- l’absence d’excès de pouvoir ;
- la légalité de la sanction ;
- la proportionnalité de la sanction.
« Si un seul de ces critères n’est pas rempli, la sanction est injustifiée et devra être redressée par le Tribunal ». (TANU 27-7-2001, Iddi, 1011). (783)

79806. – L’administration peut licencier sans préavis lorsque le manquement est très grave (ONU statut, art. 10. 2 ; OIT statut, art. 12. 7 ; UNESCO règlement : renvoi sans préavis) ; la procédure peut alors être simplifiée (TANU 14-4-1967, Gillead, 104, Rec. III, 189, AFDI 1967, 259), mais subsiste le droit de défense de l’agent, au moins dans les cas normaux (OIT statut, art. 12. 8 : titulaires de contrat à durée déterminée).

80807. – Des sanctions accessoires existent, c’est-à-dire la privation des émoluments (celle-ci existe parfois même à titre principal) ou la perte du bénéfice d’indemnités (OCDE statut, art. 21 c) à titre provisoire ou définitif.

81Il en est de même pour la pension ou la contribution patronale au fonds de prévoyance qui peut être soit retenue totalement, soit partiellement supprimée dans les cas de révocation les plus graves (CE statut, art. 86).

82En droit communautaire, la privation totale ou partielle de la pension est une sanction qui peut frapper un ancien agent, de façon provisoire ou définitive (CE statut, art. 86) mais en principe ne doit pas s’étendre à ses ayants droit : la peine est personnelle (réduction des droits à pension : TCE 30-5-2002, Onidi, T 197/00). À l’ONU, la pension est à l’abri de la saisie, mais l’administration ne la finalise pas si l’agent à une dette à son égard (TANU, 7-11-1988, Shérif, 358).

83808. – Une sanction ne saurait être rétroactive. L’ouverture de la procédure est parfois prise comme point de départ en raison d’une confusion de la sanction avec la suspension : une telle pratique est contraire aux principes généraux du droit. (185)

§ 3. – La disparition de la sanction

84809. – La sanction disciplinaire peut disparaître de façon automatique, en vertu d’une disposition du statut (C. de l’Europe, annexe III au statut : disparition de la mention au dossier personnel après trois ou six ans), sauf s’il s’agit d’une révocation naturellement.

85La même disparition est possible si l’agent le demande : mais l’autorité est alors libre de sa décision (CE statut, art. 89 : consultation du conseil de discipline). Le tribunal jugera disproportionné que dure pendant toute la carrière une sanction de rétrogradation sans limite de temps (TANU 30-1-2003, Berg, 1090).

86810. – L’amnistie de certains faits par l’autorité nationale n’emporte pas de droit à l’égard de l’organisation internationale, et notamment n’ouvre aucun droit à réintégration (TAOIT 23-9-1960, Duncker, 49, BO 1960, 500). (775)

87811. – À côté de la révision administrative des sanctions existent des cas d’annulation contentieuse : celle-ci fait disparaître rétroactivement la sanction. La remise des choses en l’état n’en résulte pas obligatoirement, contrairement à ce qui se passe dans certains droits nationaux. (1364)

Notes

1 P. de Miguel Garcia : Le régime disciplinaire dans la fonction publique communautaire, RISA, 1991, p. 277.

2 G. Feuer : Les aspects juridiques de l’assistance technique, Paris, 1957, p. 181.

3 Alain Plantey et F. Ch. Bernard : La preuve devant le juge administratif, Paris, Economica, 2003, p. 44.

4 F. Dreyfus : L’application du principe de proportionnalité au TAOIT, RDP, 1974, p. 691.

© CNRS Éditions, 2005

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