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Fonction publique internationale

 | 
Alain Plantey
, 
François Loriot

Quatrième partie — Les obligations professionnelles et la discipline

Chapitre 1. Les sujétions du service

Texte intégral

1672. – La première obligation des fonctionnaires est de remplir les fonctions dont ils ont été investis, conformément aux instructions de leurs supérieurs hiérarchiques, aux règles de la morale professionnelle et aux principes sur lesquels est fondée l’organisation internationale (ONU statut, art. 1.2 et statut, droits et devoirs des fonctionnaires de l’ONU, circulaire 13 du 1-1-2002). (736)

2Le statut-type de la fonction publique européenne précise que l’agent est à tout moment à la disposition de l’organisation (art. 50 ; voir CE statut, art. 55, mais art. 55 bis et art. 68, applicables en 2004 : temps partiel).

3673. – Les obligations de service sont liées à la fonction, de quelque nature qu’elle soit, à partir du moment où elle est conférée (ONU statut, disp. 101-2 ; UNESCO, statut, art. 1.2.1 ; CJCE 9-6-1964, Capitaine, Rec. 475).

Section I. — L’obligation d’assurer le service

4674. – Le fonctionnaire en activité doit remplir les tâches qui découlent de son emploi. Il en résulte certaines obligations qui sont de droit commun, même si elles ne sont pas expressément rappelées par les statuts et si elles sont nuancées dans le domaine de l’assistance technique.

§ 1. – La présence au poste

5675. – L’agent doit occuper son poste et se consacrer à ses fonctions de façon personnelle, exclusive et continue (ONU statut, art. 1.3 (b)  ; TANU 6-4-1973, Dupuy, 174, AFDI 1973, 416) ; le service consiste en l’accomplissement des tâches professionnelles (OCDE statut, art. 20 ; TANU 21-8-1953, Glaser, 38, Clunet1953, 916).

6676. – L abandon de poste, c’est-à-dire l’absence soudaine, durable et inexpliquée, rend le coupable passible de licenciement (TANU 25-5-1987, Alam, 380 ; 6-4-1973, Dupuy, 174, Clunet 1975, 914 ; OEA règlement, art. 110-5), de résiliation du contrat (TAOIT 22-10-1973, Dhawan, 214, BO 1974, 231), d’une sanction disciplinaire (OCDE statut, art. 13) ou au moins de la réduction du droit à congé et éventuellement de la perte de la rémunération (CE statut, art. 60). (561)

7De sa volonté, l’agent ne peut quitter son poste, cesser d’exercer les fonctions correspondantes tant qu’il n’a pas reçu une autre affectation (CJCE 17-5-1973, Perinciolo, Rec. 511). Il doit être rendu compte de son absence.

  • 1 J. Jonah : Independence and Integrity in the International civil service, in Journal of internation (...)

8677. – Une activité privée accessoire est en principe interdite (ONU statut, art. 1.2 o et p), mais elle peut être autorisée à titre exceptionnel. Si elle n’est pas compatible avec les besoins du service ou la situation officielle, elle justifie l’éviction de l’agent (TANU 21-11-1996, Baccouche, 802, révisions 20-11-1998 et 23-7-2001, 998 ; CROECE 31-7-1950, 6)1. (376, 748, 750)

9678. – Si des exceptions sont admises à ces principes, elles ne sauraient résulter de la volonté de l’intéressé, mais de celle de ses supérieurs. Elles se traduisent dans des règles d’organisation du service : congé, délégation, suppléance, intérim, ou par des mesures de bienveillance comme les autorisations d’absence (CE statut, art. 60). Hors de ces assouplissements officiels le fonctionnaire ne saurait se substituer un autre agent ou simplement s’absenter (imputation sur les congés : CE statut, art. 60). (821, 1187)

10L’institution peut prévoir elle-même l’assouplissement de la discipline (BIRD manuel : conditions climatiques rigoureuses ; OEA règlement : référence aux décisions des autorités locales en cas d’événement particulier).

11679. – La continuité du service est un principe de portée générale (CJCE 11-7-1968, Danvin, Rec. 464) : les administrations sont organisées de façon à y pourvoir et les agents ont à se plier aux disciplines qui en résultent.

12La grève, qui n’est pas régie par des textes officiels, fait l’objet de pratiques administratives évolutives. Mais elle ne doit pas interrompre les fonctions essentielles de l’organisation. (432)

13La force majeure joue moins dans les institutions internationales qu’au sein de l’appareil de l’État.

14680. – Le principe est parfois fixé que le secrétaire général, ou le directeur général, disposent d’un droit étendu de requérir les services des fonctionnaires (OIT statut, art. 7.1 : « sans restrictions » ; UNESCO, statut, art. 1.2.1), ainsi que de changer leur affectation (ONU statut, art. 1.2-c). (695)

§ 2. – Le travail

15681. – Il appartient à l’autorité administrative de déterminer la durée du travail (OCDE statut, art. 20) en tenant compte des besoins du service et éventuellement des conditions locales. Mais certains statuts fixent eux-mêmes la durée hebdomadaire (ONU statut, art. 1.3(b) et annexe B du règlement ; OCDE règlement, art. 20/1 ; UNESCO, statut, art. 1.2.1 et art. 101-3 : 40 heures ; OIT statut, art. 7.1 ; voir CRELDO 22-6-1971, 3, Clunet 1973, 988, com. Ruzié), souvent par référence à la pratique locale.

16La tendance générale est à la flexibilité des horaires, voire même à l’acceptation d’horaires à la carte, surtout depuis l’accroissement du nombre des fonctionnaires féminins, afin de leur permettre de répondre à leurs obligations familiales. Le travail par téléinformatique au domicile se répand de plus en plus. Il maintient un étroit contact avec les équipes, au siège ou sur le terrain, mais mettra en question l’occupation effective des postes administratifs.

17682. – Il est normal que la quantité de travail à fournir puisse dépendre du rang et de l’emploi de l’agent (TAOIT 5-5-1975, Reding, 250, BO 1975, C 1, 63 : chef de service).

18683. – L’autorité administrative fixe la répartition du travail dans la semaine : jours ouvrables et fériés, horaires quotidiens, permanences, congés (CROTAN 27-11-1970, 22 ; ONU règlement, disp. 101.2 ; CE statut, art. 55, 55 bis, 55 ter : possibilité d’horaires appropriés ; BIRD : cinq jours ouvrables).

19Un usage veut que la durée quotidienne du travail n’excède pas huit ou neuf heures ; elle peut être inférieure dans les pays dont le climat n’est pas tempéré. Dans les pays hors siège, les horaires et jours de travail tiennent compte des coutumes et congés locaux.

20684. – Les statuts autorisent l’administration à imposer des prestations au-delà de la durée normale ou en dehors des horaires usuels (ONU règlement, disp. 101.2) : présence les jours fériés (OIT statut, art. 7.1), travail de nuit (OCDE statut, art. 20), travail continu par équipes, permanence à disposition au domicile ou au lieu de travail (CE statut, art. 55). Ces mesures, que l’on reconnaît généralement comme exceptionnelles, doivent être fondées sur les nécessités de service ou le caractère de la fonction : normes de sécurité (CE statut, art. 55), urgence, surcroît exceptionnel de travail (CE statut, art. 56 ; OIT règlement, art. 7.1 et 7.2).

21685. – Ils autorisent aussi des atténuations comme le travail à mi-temps (CE statut, art. 55 bis et annexe IV bis) ou à temps partiel si elles correspondent à l’intérêt bien compris de l’organisation, mais moyennant une réduction de salaire. (1056)

22Dans quelques organisations il existe un contrat d’engagement à temps partiel et un régime d’horaires personnalisés, dans certaines limites naturellement (Banque Mondiale).

23686. – Le travail effectué au-delà de la durée normale donne lieu à des compensations, en principe un repos ou à défaut une indemnité (OCDE statut, art. 20). C’est certainement le cas pour les catégories subalternes, mais cela reste théorique pour les hauts fonctionnaires.

24La rémunération ou la compensation des travaux supplémentaires, ou du travail de nuit, est réglementée aux statuts, ce qui implique leur définition (OIT statut, art. 7.2). Les indemnités, repos et congés peuvent varier (TAOIT 9-5-1967, Jurado, 104, BO 1967). Les congés sont accordés sous réserve des exigences du service ; un maximum est parfois fixé d’avance (CE statut, art. 56). (1118, 1188)

25Il en est de même dans le cas particulier de certains personnels militaires, techniques ou scientifiques dont les sujétions sont différentes de celles de l’administration de bureau (CE statut, art. 56 ter et 56 quater).

26687. — C’est au supérieur que revient l’appréciation du concours apporté par ses collaborateurs (TAOIT 9-5-1967, Terrain, 109, BO 1967, 402), sur le plan de la qualité (CJCE 8-7-1965, Fonzi, 615), de la nature des travaux (TAOIT 15-10-1968, Danjean, 126, BO 1969, 135) ou des tâches supplémentaires (TAOIT 26-5-1970, Dadivas, 153, BO 1970, 432), sans contrôle des intéressés (TAOIT 4-10-1976, Lord, 284). Il peut être prévu un examen périodique du rendement des agents (ONU statut 1.3a ; OEA règlement).

27Ces appréciations comportent des sanctions, surtout si elles se confirment d’année en année (CROECE 15-3-1957, 27 : appréciations de moins en moins favorables ; TAOIT 4-10-1976, Risbourque, 283 : appréciations souveraines).

§ 3. – L’affectation

28688. – Il entre dans la prérogative de l’autorité hiérarchique de distribuer les agents entre les services et au sein des services, et de leur donner ainsi une affectation, c’est-à-dire de leur conférer un emploi (TAOIT 22-10-1973, Zamudio, 212, BO 1974, 226). Ce pouvoir doit toutefois s’exercer en conformité avec les règles d’organisation de l’administration d’une part, et de l’autre dans le respect du statut des intéressés (TAOEA 28-5-1976, Mendez, 21).

29689. – Quelle que soit sa nationalité, le fonctionnaire a le droit de solliciter des fonctions correspondant soit à son contrat d’engagement (TAOIT 21-10-1974, Santoni, 241, BO 1975, C 1, 16), soit à son grade (CE statut, art. 7, CJCE 11-7-1968, Labeyrie, Rec. 432 ; 6-5-1969, Huybrechts, Rec. 85 ; TAOIT 15-10-1968, Danjean, 126, BO 1969, 135), dans sa catégorie et à sa place dans la hiérarchie (CJCE 16-6-1971, Vistosi, Rec. 535, RTDE 1972, 376, com. Dubouis).

30Les postes font l’objet d’un classement (ONU, statut, art. 2.1). Au sein de l’ONU, le tribunal n’en contrôle pas les éléments, mais essentiellement les carences fondamentales et violations de procédure (TANU 30-9-2003, Gichomo, 1138, Ruser, 1115 et Janseen, 1113 ; 30-1-2003, Thomas, 1099 ; 25-7-1997, Monteleone ; 3-11-1993, de Brandt-Dioso ; 29-6-1993, Calder, 607, Nicholas, 598 et Colayco, 597).

31La correspondance statutaire du grade et des fonctions n’existe que dans la fonction publique communautaire, où elle a d’ailleurs été atténuée en 2004 (groupe de fonctions). (492, 916)

32690. – Mais, parce que générale, l’application de ce principe est nuancée.

33D’une part l’autorité a le choix de l’affectation au mieux des intérêts de l’organisation (TANU 25-7-2003, Banerjee, 1128 ; 20-11-1998, Soares, 910 ; 1-7-1993, Thollon, 607 ; 12-11-1993, Megzari, 574 et Bathia, 573 ; 8-11-1991, Lukas, 544 ; 29-5-1991, Brewster, 518 ; TAOIT 12-5-1972, Waliullah, 190, BO 1972, 224 ; 6-7-1996, Percy, 1437 : pas de sanction déguisée) ne serait-ce qu’à titre temporaire (TAOIT 18-10-1967, Nowakowska, 115, BO 1968, 120), par exemple par l’attribution de fonctions dévolues à des agents d’un grade inférieur, si les nécessités du service l’exigent et sans porter atteinte ni à la considération due à l’intéressé ni à son salaire (TAOIT 15-10-1968, Danjean, 126, BO 1969, 135). L’Assemblée générale de l’ONU a rappelé récemment que la nouvelle politique de mobilité et de réaffectation ne doit pas devenir un instrument de « coercition  » envers les agents et ne doit pas affecter la « continuité et la qualité du service » (AGNU, 21-12-2004, A/C.5/59/L.30). (696)

34D’autre part, la définition du grade (ou de la classe) est imprécise dans beaucoup d’organisations où les situations contractuelles sont soumises au système de la description du poste, ou aux aléas de l’assistance technique : les engagements qui se succèdent ne sont pas nécessairement signés pour des postes de même niveau (TAOIT 15-5-1972, Waliullah, 190, BO 1972, 224). (905)

35691. – Il a été jugé qu’en l’absence de changement au tableau d’effectifs, de faute, ou de mesure officielle conforme au contrat ou au statut, l’autorité ne saurait restreindre de manière générale et permanente la compétence d’un agent si celle-ci est organisée sur le plan réglementaire (CROTAN 23-10-1969, 17), ou si elle résulte clairement de la description contractuelle des tâches (CROTAN 29-1-1976, 70). (905)

36Sinon, il entre dans la prérogative du supérieur de définir comme de modifier les fonctions de ses subordonnés (TANU 20-10-1972, Kahale, 165 et 166, Rec. IV, 446 et 463, AFDI 1972, 348) en prenant en considération les intérêts du service (TAOIT 12-4-1976, Pessus, 265).

37692. – Un agent exerce les fonctions afférentes à son poste, correspondant à sa place dans la hiérarchie, mais non à ses préférences personnelles (CJCE 28-5-1970, Peco, Rec. 361, RTDE 1972, 376, com. Dubouis ; TAOIT 21-10-1974, Santoni, 241, BO 1975, C 1, 16).

38Il a droit au maintien de son grade et de sa rémunération (CJCE 15-12-1965, Klaer, Rec. 1296). Dans certaines conditions, retirer à un agent une partie des services qu’il assure est de nature à porter atteinte à ce droit (CJCE 16-6-1971, Vistosi, Rec. 535, Clunet 1973, 976 et 982, com. Ruzié).

39693. – Une organisation ne saurait appeler à un travail un agent qui, non recruté à cette fin, ne répond pas aux conditions requises pour l’emploi (TANU 23-3-1973, Fernandez Rodriguez, 169, AFDI 1973, 411 : connaissance des langues, p. ex.). (906)

40694. – Lorsque sa situation est statutaire, au moins, un agent qui estime que l’emploi auquel il a été affecté ne convient pas à son état de santé, peut en demander un autre, mais l’autorité reste libre de sa décision (CJCE 17-5-1973, Perinciolo, Rec. 511, Clunet 1975, 897, com. Ruzié).

§ 4. – La mutation

41695. – Comme toute administration nationale, mais à un moindre degré, une organisation internationale a besoin de procéder à des mouvements de personnel, à son siège, et hors de celui-ci : lorsqu’il est durable (ONU règlement, art. 101. 6 : plus de six mois), le déplacement d’un agent est un changement officiel d’affectation, c’est-à-dire une mutation, par opposition à une simple mission. Il peut se faire d’une organisation à une autre (ONU statut, disposition 101-7 : prêt de service).

42Le changement de l’affectation des agents est une des prérogatives de l’autorité hiérarchique (ONU statut, art. 1.2(c) ; OCDE statut, art. 11 ; CE, statut, art. 7). Ce pouvoir est plus limité, pour les agents recrutés sur place (OIT statut, art. 4.3 : cadres généraux) et pour les agents dont la situation est contractuelle, que pour ceux qui ont un engagement permanent ou statutaire.

43En effet, il n’est pas rare que le contrat prévoie une mission précise, notamment pour les experts de l’assistance technique. Dans cette éventualité, en cas d’interruption ou de modification substantielle de la mission, l’organisation qui ne peut muter un agent est amenée à mettre fin à son engagement ou à ne pas le renouveler. En revanche, les statuts décident parfois que les agents titulaires doivent accepter, chacun à son tour, des postes hors du siège de l’organisation (Banque Mondiale).

44Il est à prévoir que le nombre des fonctionnaires internationaux appelés à servir à l’extérieur de l’administration centrale ira croissant dans la plupart des organisations où se développe un mouvement de décentralisation. (819)

45696. – Hors les dérogations contractuelles, à entendre restrictivement parce qu’elles sont contraires au principe, l’autorité jouit du pouvoir discrétionnaire de muter les membres du personnel à des postes autres que ceux auxquels ils sont affectés (TAOIT 12-7-1957, Hoefnagels, 25, BO 1957, 422), à condition que la mesure réponde réellement à l’intérêt du service (TAOEA 28-5-1976, Mendez, 21).

46L’extension croissante de l’administration internationale portera à accentuer les mouvements du personnel, à multiplier les missions plus ou moins longues, à changer les affectations, sans pour autant que soient réglés les problèmes qui en résulteront, notamment pour la promotion ou la réintégration des intéressés. Au sein de plusieurs organisations (ex. : PNUD, UNICEF, etc.), une politique systématique de rotation et de mobilité du personnel est en place, prévoyant un changement obligatoire d’affectation suite à une période de service variable entre trois et cinq ans (v. AGNU rés. 57/305 du 15-4-2003 et rapports A/59/263 et A/59/ 446 du 20-10-2004 ; PNUD circulaire du 16-11-2000). (476, 690, 835, 984)

47L’intérêt du service peut résider dans la menace ou la survenance de difficultés politiques, par exemple avec un gouvernement (TAOIT 26-5-1970, Frank, 154, BO 1970, 435), dans la nécessité de faire disparaître des divergences de vues incompatibles avec la bonne marche de l’administration (TANU 7-10-1974, Ho, 189, AFDI 1974, 383) ou dans le désir de conserver les services d’un agent nommé sur un poste supprimé. (746, 851, 908)

48697. – Le supérieur responsable a en effet le droit et le devoir d’employer au mieux ses collaborateurs, compte tenu de leurs aptitudes (TAOIT 4-10-1976, Pessus, 282) et des besoins du service, aussitôt qu’il en ressent l’opportunité (TAOIT 26-5-1970, Frank, 154, B.O. 1970, 435).

49La mutation peut s’accompagner du transfert de l’emploi (CJCE 16-6-1971, Vistosi, Rec. 535, Clunet 1973, 986, com. Ruzié), mais cela n’est pas obligatoire si un emploi correspondant au grade et aux qualifications de l’intéressé se trouve vacant dans le nouveau service (TAOIT 12-7-1957, Hoefnagels, 25, BO 1957, 422).

50698. – Mais l’administration est, dans la mutation comme dans l’affectation, tenue de concilier l’intérêt du service et les droits de son collaborateur. Elle peut notamment le faire en établissant, autant que possible, un plan de rotation du personnel lorsque les mutations sont indispensables ou prévues au statut (BIRD manuel).

51Le changement durable d’affectation entraîne souvent l’attribution d’indemnités. Mais il ne doit pas violer les termes du contrat d’engagement ni les dispositions du statut de l’agent (TAOIT 9-5-1967, Jurado, 100, BO 1967, 379). L’organisation ne saurait le rétrograder, diminuer son classement ou ses émoluments (ASE statut, art. 11), porter atteinte à sa position ou à ses perspectives de carrière (CJCE 13-5-1970, Reinarz, Rec. 276), le placer dans l’impossibilité de mettre ses droits en valeur, nuire à ses intérêts normaux ou à la considération dont il jouit (CJCE 27-6-1973, Kley, Rec. 679), prononcer une sanction disciplinaire déguisée (TANU 29-10-1970, Detière, 136, Rec. IV, 225, AFDI 1970, 378). (1112)

52Une mutation à un emploi d’un niveau inférieur peut être justifiée par des considérations spéciales, mais elle ne doit pas être durable : l’administration est tenue de rétablir la situation normale aussitôt que possible (TANU 26-7-1996, Nawabi, 767 ; CJCE 10-12-1969, Wonnerth, Rec. 577).

53699. – La mutation étant une mesure relative à la personne, elle doit être précédée de précautions de nature à permettre au fonctionnaire de faire valoir ses droits, ou simplement ses préoccupations, notamment lorsqu’elle s’effectue hors du siège de l’organisation. (858)

54Sauf le cas d’urgence certaine, il faut que son exécution comporte un délai raisonnable, surtout si les deux postes sont éloignés l’un de l’autre : pendant ce délai qui ne saurait être inférieur à un mois, l’agent pourra faire valoir ses objections et susciter un nouvel examen de son cas compte tenu de ses droits et de ses intérêts (TAOIT 4-10-1976, Pessus, 282 : préavis de deux mois).

55700. – La mutation, même opérée dans une situation politique délicate, doit être motivée. L’agent a le droit de connaître, au moins oralement, les raisons de son transfert surtout si celui-ci a lieu contre sa volonté expresse (voir CJCE 27-6-1973, Kley, Rec. 679 : application de l’ancien article 25 du statut du personnel de la Communauté européenne). (865)

56701. – Le fonctionnaire doit se plier à la volonté de l’autorité supérieure et occuper le nouvel emploi qui lui est attribué. Il ne saurait exiger qu’on lui demande son avis (TAOIT 4-10-1976, Pessus, 282).

57Le refus d’obtempérer est contraire aux obligations professionnelles ; il justifie une sanction disciplinaire s’il constitue une faute (TANU 23-5-1969, Zang-Atangana, 130, Rec. IV, 170, AFDI 1969, 314), mais n’autorise pas le renvoi sans préavis ni procédure (TAOIT 29-9-1958, Reynolds, 38, BO 1958, 544). Il peut, à la rigueur, être regardé comme une démission (ASE règlement, art. 11. 2/ 3). (558)

58La mutation est susceptible de recours (CJCE 27-6-1973, Kley, Rec. 687).

59702. – La mutation peut aussi être souhaitée par l’agent : afin de répondre aux préoccupations de son personnel, l’organisation internationale rend dès lors publiques les vacances d’emploi. Certains statuts l’y obligent ou prévoient même la possibilité, pour chaque fonctionnaire, de demander à changer d’affectation pour des motifs professionnels ou personnels. (BIRD manuel, disp. 404.19). Mais les agents craignent souvent de quitter le siège de l’organisation en raison des difficultés d’installation, puis de réintégration. (984)

60Au Conseil de l’Europe (statut, annexe II, art. 5), tout agent peut faire connaître son désir d’être affecté à un autre emploi compte tenu de la publication d’un tableau des vacances d’emploi. L’organisation facilite la promotion interne, c’est-à-dire des concours internes qui entraînent également la mutation de ceux qui y réussissent. Les vacances, une fois publiées (art. 7), les candidatures sont examinées par une commission des nominations qui est compétente pour présenter les propositions au Secrétaire général, notamment en vue de la compétition interne des agents. Il existe des jurys de mutation et de promotion (art. 22).

§ 5. – La cessation provisoire des fonctions

61703. – L’activité professionnelle de l’agent peut être interrompue à titre provisoire par divers événements : congés, autorisations d’absence. Alors que l’abandon de poste est une grave faute professionnelle, ces cessations temporaires du service sont régies par la réglementation et la pratique administratives.

62704. – L’autorité supérieure est généralement habilitée à suspendre un fonctionnaire contre lequel sont formulés des griefs pouvant rendre le maintien à son poste préjudiciable à l’organisation. Ce pouvoir est de droit commun dans les administrations internationales comme au niveau national et nombreux sont les statuts qui le mentionnent (ONU règlement, art. 110.2 ; OCDE instructions, art. 121/1.3) et même le règlementent (C. de l’Europe, statut, art. 57 ; OIT statut, art. 12.9). (785)

63705. – La suspension n’est régulière que si les faits invoqués peuvent être de nature à motiver l’application d’une sanction (OIT statut, art. 12. 9 ; CROTAN 26-9-2000, 399), c’est-à-dire s’ils constituent un manquement caractérisé aux obligations professionnelles ou une infraction de droit commun (CE statut, art. 88). Il faut aussi que l’accusation soit présumée fondée (TAOIT 6-10-1970, Bhandari, 159, BO 1971, 204). Sinon, la mesure est irrégulière (TAOIT 15-10-1968, Agarwala, 121, BO 1969, 122).

64706. – La suspension ne saurait durer au-delà de l’examen des faits invoqués (OIT statut, art. 12.9). Certains statuts fixent une limite de temps au règlement de la situation (C. de l’Europe, statut, art. 57 : la situation de l’agent doit être réglée dans les quatre mois). Il peut être prévu que ce règlement est suspendu jusqu’à une décision pénale définitive, si une telle procédure est entamée.

65Mais le principe est qu’il s’agit d’une mesure provisoire durant laquelle les droits de l’intéressé sont réservés (ONU règlement, disp. 110.2(a)). Une sanction déguisée sous les apparences d’une suspension est illégale (TAOIT 15-10-1968, Agarwala, 121, BO 1969, 122).

66707. – La suspension peut être accompagnée de la retenue partielle ou totale de la rémunération (C. de l’Europe : la retenue ne peut être supérieure à la moitié du traitement de base), le principe étant que la privation des émoluments est décidée lorsque les faits allégués sont si graves qu’ils pourraient motiver le renvoi de l’agent (OIT statut, art. 12.9 ; TAOIT 6-10-1970, Bandhari, 159, BO 1971, 204).

67Si l’agent n’a subi aucune sanction, ou du moins dans certains statuts, aucune sanction grave, il a droit au paiement des sommes qu’il aurait dû percevoir.

68708. – Dans la plupart des cas, la suspension n’est pas une sanction par elle-même, elle est une mesure d’administration qui peut être prise sans procédure particulière.

69Généralement elle est préalable à une procédure disciplinaire (TAOIT 21-10-1974, George, 237, BO 1975, C 1, 1) et parfois elle se teinte de préoccupations de cet ordre. Les statuts, éventuellement les juridictions, lui rendent alors sa véritable nature (CROTAN 23-4-1975, 58 ; TAOIT 3-11-1969, Goyal, 136, 1970, 151).

70709. – La durée de la suspension peut être prise en compte dans le préavis de licenciement (OIT statut, art. 12.9), au moins si l’agent a continué à percevoir ses émoluments.

Section II. — L’obéissance hiérarchique

  • 2 F. Wolf : Le métier de fonctionnaire international, Genève, 1967, p. 17.

71710. – L’administration internationale ne se distingue pas de l’administration nationale sur le plan des principes professionnels : les fonctionnaires y sont tenus d’obéir aux ordres donnés par leurs supérieurs2.

72Tous les statuts le précisent : les agents sont soumis à l’autorité du secrétaire général ou du directeur général (ONU statut, art. 1.2 (c)  ; UNESCO, statut, art. 1. 2 ; C. de l’Europe, statut, art. 1er) et par conséquent de ceux à qui leurs pouvoirs sont délégués, soit par les règles générales d’organisation (OIT statut, art. 2.3), soit par un acte exprès. (820)

§ 1. – Le pouvoir hiérarchique

73711. – Ressort essentiel de l’activité administrative, le pouvoir hiérarchique est la faculté reconnue au chef d’une administration, de régir par des décisions obligatoires la situation et l’action de ses subordonnés. Ces décisions peuvent être générales ou individuelles.

74Tout fonctionnaire relève d’un chef qui contrôle son travail et exerce à son égard les prérogatives prévues par le statut (OIT statut, art. 2.3). Il s’établit ainsi dans chaque organisation, une pyramide de pouvoirs et de subordinations. Nombreux sont donc les fonctionnaires qui participent, peu ou prou, à l’exercice du pouvoir hiérarchique (OCDE instructions, art. 102/1).

75712. – L’autorité hiérarchique est responsable du fonctionnement de l’administration (CJCE 11-7-1968, Danvin, Rec. 464 : continuité), c’est-à-dire particulièrement de la tenue du service, de son bon ordre, de l’exécution correcte des prescriptions, et de son contrôle (TAOIT 14-5-1973, Mendis, 210, BO 1973, 210). De ce principe découlent diverses prérogatives (CROCDE 17-12-1974, Ulliac, 49 ; TAOEA 13-6-1975, Adib, 15).

76713. – L’autorité hiérarchique est en premier lieu compétente pour organiser les services en fonction des besoins (OEA Charte, art. 119). Elle seule détermine et modifie cette organisation dans le cadre fixé par l’acte constitutif de l’institution et en respectant les délibérations de son organe suprême, notamment dans le domaine budgétaire (CJCE 11-7-1968, Labeyrie, Rec. 432 ; CROECE 19-2-1952, 12). Elle seule détermine donc, et modifie, les tâches des agents dans l’intérêt du service (TAOIT 21-10-1974, Riley, 243, BO 1975, C 1, 20, Clunet, 1975, 897). Elle règle donc la subordination des fonctionnaires (CJCE 10-7-1975, Scuppa, Rec. 919). (904)

77714. – Ce pouvoir doit respecter la distribution des compétences (CJCE 16-12-1970, Prelle, Rec. 1075), chaque autorité détermine l’organisation intérieure des services dont elle est responsable, cette règle étant d’application particulièrement attentive lorsqu’il s’agit d’une Assemblée délibérante. Il est en effet de principe que les fonctionnaires des greffes ou secrétariats parlementaires ne sont pas soumis à l’autorité de l’exécutif administratif, mais à celle des présidents des Assemblées. (436, 450)

78715. – Ces décisions doivent aussi respecter les droits que les agents tiennent de leur statut (CJCE 16-6-1971, Vistosi, Rec. 535, Clunet 1973, 976, com. Ruzié). Mais pour le reste, l’appréciation dont elles procèdent n’est pas sujette à vérification sinon par la juridiction sur le plan de la compétence, de la régularité formelle, du respect du droit, des faits et des fins du service (TAOIT 3-5-1971, Boyle, 178, BO 1972, 187 : définition et classement des emplois ; 1-2-1995, Mana, 1390 : motivation). (819, 1421)

79716. – L’autorité hiérarchique assure la gestion du personnel. Cette attribution est généralement répartie suivant le pouvoir de nomination ; elle s’exerce tout au long de la carrière des agents, et dans l’intérêt de l’organisation (TAOIT 17-11-1970, Bidoli, 166, BO 1971, 233). (450, 819)

80Ce pouvoir comporte essentiellement celui de choisir, qu’il s’agisse du recrutement, de l’affectation, de la promotion, de la mutation et même de la cessation des fonctions (TAOIT 5-5-1975, de Sanctis, 251, BO 1975, C 1, 68 ; CJCE 6-5-1969, Huybrechts, Rec. 85) : cette prérogative est de droit commun (TAOIT 13-11-1972, Tewfik, 196, BO 1973, 173) quoique les conséquences de son usage puissent être dommageables pour un agent (CROECE 19-2-1952, 12 : atteinte à la considération). (1420)

81717. – Il est dans la mission du supérieur hiérarchique de vérifier le comportement de l’équipe placée sous ses ordres (TAOIT 21-10-1974, Riley, 243, BO 1975, C 1, 20). Il a qualité pour apprécier la conduite, le travail (ONU statut art. 1.3(a) ; TAOIT 9-5-1967, Terrain, 109, BO 1967, 402) et l’aptitude professionnelle des fonctionnaires qui dépendent de lui (CROECE 13-5-1959, 30 ; CJCE 27-6-1973, Kley, Rec. 679) et en déduire toutes conséquences, notamment dans l’emploi, la notation, la carrière (CJCE 11-7-1968, Labeyrie, Rec. 432). (687, 828)

82À tout moment, l’autorité peut demander à son agent des explications sur son comportement, ses services, son intégrité (ONU règlement, art. 104.4).

83718. – Ce pouvoir porte évidemment sur tout ce qui concerne le stage probatoire et préparatoire : décision de l’imposer, direction du travail, conséquences sur l’agent (CROCDE 17-12-1974, Ulliac, 49, Clunet 1975, 900, com. Ruzié ; TAOIT 21-10-1974, Riley, 243, BO 1975, C 1, 20). (929, 937)

84719. – Ce pouvoir du chef de service s’étend généralement aussi aux conséquences de cette appréciation sur l’emploi des agents (TAOIT 21-10-1974, Riley, 243, BO 1975, C 1, 20), sur l’avancement de grade (TAOIT 6-5-1974, Rémont, 228, BO 1974, 274), sur l’augmentation de traitement (TAOIT 15-5-1972, Dutreilly, 188, BO 1972, 216), sur l’attribution d’un nouvel emploi (CJCE 6-5-1969, Huybrechts, Rec. 85). (992)

85Certains statuts prévoient que le chef responsable tient les fonctionnaires qui relèvent de lui au courant de l’opinion qu’il se forme de leur travail (OIT statut, art. 2.3).

86720. – Il est de principe que les communications de service suivent la voie hiérarchique. Il en est de même, dans l’autre sens, des demandes ou réponses des agents. (1320)

87Mais des dérogations sont admises à cette règle dans les cas exceptionnels (CE statut, art. 22 bis, rédaction de 2004).

88721. – L’agent est responsable de l’exécution de ses fonctions (TAOIT 3-11-1969, Silow, 142, BO 1970, 171), c’est-à-dire en particulier de l’application des ordres devant celui qui les a donnés (OCDE statut, art. 21 ; C. de l’Europe, statut, art. 1er ; CE statut, art. 21 modifié en 2004). (384, 732)

89722. – Même s’ils ne sont pas opposables aux tiers, les ordres de service s’imposent au sein de l’organisation (CROECE 10-3-1951, 7). Le refus d’obtempérer est une faute grave (TAOIT 26-10-1962, Andreski, 63, BO 1963, 161), à condition qu’un ordre ait réellement été formulé et non un souhait (CJCE 8-7-1965, Luhleich, Rec. 728). (863)

90L’obligation d’obéissance s’étend à tous les règlements que l’organisation prend pour assurer sa mission, c’est-à-dire notamment en vue du fonctionnement de ses services.

91723. – Il s’établit dans une organisation une véritable hiérarchie de responsabilités, condition de l’exécution correcte du service.

92La responsabilité d’un subordonné ne dégage pas son supérieur de la sienne propre (CE statut, art. 21 modifié en 2004) car il est dans la mission de celui-ci de veiller à l’exécution de ses directives.

93724. – L’insubordination, l’insoumission de l’agent constituent des fautes, parfois graves, et justifient dès lors des sanctions (TANU 14-4-1967, Gillead, 104, Rec. III, 189, AFDI 1967, 259) et notamment la fin de l’engagement (TAOIT 3-11-1969, Chuinard, 139, BO 1970, 160) ou simplement la mutation du récalcitrant (CJCE 10-7-1975, Scuppa, Rec. 919). (273, 285)

94Encore faut-il que cette insubordination résulte d’un comportement caractérisé (TCE 17-2-1998, T 183/96), de nature à entraver réellement la bonne marche du service (TAOIT 21-10-1974, Nemeth, 247, AFDI 1974, 410), par exemple en raison de la tension qu’elle entraîne dans le service (TAOIT 15-10-1968, Agarwala, 121, BO 1969, 122) ou de la perturbation grave qui en résulte dans les relations de travail (TAOIT 12-4-1976, Bâ, 268). (854)

95725. – Constitue une telle faute le fait de formuler auprès d’autorités nationales des plaintes ou des reproches contre les supérieurs hiérarchiques, de jeter le trouble dans le service, et de compromettre la réputation de l’organisation (TAOIT 26-10-1962, Andreski, 63, BO 1963, 161). (320)

96726. – Mais subsistera toujours dans l’organisation internationale le problème de l’accord entre les gouvernements, représentés au sein du Conseil ou de l’Assemblée délibérante, et la direction de l’institution, c’est-à-dire son secrétaire général ou son directeur général.

97Au cas où des divergences d’opinions entraînent des contrariétés dans les décisions officielles, il faut décider si les fonctionnaires restent tenus au devoir d’obéissance à l’égard de la hiérarchie, ou si ce devoir est primé par une obligation de loyauté à l’égard de la communauté des gouvernements membres. On aborde alors le problème de l’exécution des ordres irréguliers.

§ 2. – Les limites de l’obéissance

98727. – Le principe d’obéissance hiérarchique n’est pas absolu. Il doit se concilier non seulement avec les règles fondamentales de l’organisation internationale, mais aussi avec les droits dont les fonctionnaires peuvent légitimement exciper.

99728. – Certaines institutions, ou certains secteurs administratifs échappent totalement ou partiellement à la rigueur de cette subordination.

100Les membres des juridictions internationales ne sauraient être soumis à un quelconque pouvoir de commandement, qui porterait atteinte à l’indépendance nécessaire à l’exercice de leur mission. (1351)

101D’autre part, l’indépendance fonctionnelle de certains agents, par exemple des comptables à l’égard des ordonnateurs ou des membres d’une mission d’inspection, implique l’absence réelle de subordination hiérarchique dans l’exercice des fonctions (CJCE 10-12-1969, Mulders, Rec. 571). (732)

102729. – L’obéissance n’est exigible que lorsque la nomination du chef hiérarchique est connue, c’est-à-dire annoncée ou publiée.

103Notamment, entre deux fonctionnaires de même rang, il ne saurait y avoir subordination, sauf si l’autorité supérieure a officiellement et clairement attribué ou délégué le pouvoir de commandement (CRESRO 13-10-1969, 4 : décision expresse ; TAOIT 21-10-1974, Nemeth, 247, AFDI 1974, 410, Clunet 1975, 897, com. Ruzié : une promotion doit être annoncée).

104730. – L’intensité du pouvoir peut varier suivant les agents. C’est du moins une théorie jurisprudentielle : à l’égard d’un débutant, le pouvoir implique, outre des conseils, une surveillance stricte du travail, alors qu’à l’égard d’un agent qualifié dont l’activité ne peut a priori donner lieu à critique, il doit se limiter à un contrôle général qui n’entrave pas inutilement le fonctionnement du service mais tende particulièrement à la vérification de la bonne exécution des directives (TAOIT 21-10-1974, Riley, 243, BO 1975, C 1, 20, Clunet 1975, 897, com. Ruzié).

105Lorsque l’agent, même ancien, éprouve des difficultés à s’adapter, on peut concevoir que le chef de service soit astreint à une surveillance attentive, minutieuse, du travail effectué et peut-être obligé de se substituer à son collaborateur.

106731. – En tout état de cause, le pouvoir hiérarchique ne saurait s’exercer de façon arbitraire (TCE 18-12-1994, Daffix, T 12/94). Il incombe au supérieur de réunir tous les éléments de nature à éclairer son comportement (TAOIT 13-10-1970, Sternfield, 197, BO 1973, 178), par exemple, de retenir les connaissances professionnelles de l’intéressé, son ancienneté, son expérience, son ardeur au travail, son aptitude aux fonctions internationales (TAOIT 17-11-1970, Bidoli, 166, BO 1971, 233). Une erreur de jugement sur l’aptitude ou l’activité de l’agent vicie la procédure (TAOIT 8-11-1971, Glynn, 182, BO 1972, 201), cause un préjudice et ouvre éventuellement droit à réparation, sans pour autant qu’il y ait nécessairement diffamation (TANU 3-4-1973, Champetier, 171, 1973, 413). (836, 859)

107732. – Le question peut se poser de l’obéissance à un ordre irrégulier. Elle n’est que rarement traitée dans les statuts. Cependant, dans la famille d’organisations des Nations unies, les normes de conduite qui obligent un fonctionnaire à exécuter les ordres qu’il reçoit, mais l’autorisent à exprimer des réserves lorsque leur validité ou leur légalité lui paraissent douteuses (art. 18 des « règles de conduite de l’ONU » ; AGNU56/30 ; circulaire des 1-11-2002, et 24-5-2005 sur la « dénonciation de manquements présumés » précisant les modalités et la protection offertes aux agents dénonçant les malversations ou fautes commises par leurs collègues de travail, incluant « un régime de protection » lorsqu’il s’agit de leur supérieur). Cette nouvelle politique résulte d’un sondage de 2004 sur la « transparence et l’intégrité aux Nations unies » (TANU 25-7-2002, Bonder, 1052 : art. 112. 3 du règlement sur les abus). (745, 747, 883, 1444)

108L’expression de ces réserves peut être fort délicates, mais malgré les risques encourus, le tribunal fait peser sur le fonctionnaire l’obligation d’exprimer ses réserves en cas de doutes sérieux :

109« 30. Le Comité a pris note des Normes de conduite requises des fonctionnaires internationaux, notamment en ses articles 15 et 16. Il a conclu que le défaut par [le requérant] de consigner par écrit ses réserves quant à la régularité des opérations financières qu’il contestait où de solliciter de son supérieur hiérarchique des instructions écrites concernant celles-ci dérogeaient à ces normes. Le Comité a toutefois reconnu que le fonctionnaire qui, en pareil cas, consignerait ses vues par écrit ou solliciterait des instructions écrites le ferait à ses risques et périls ; le climat à l’Organisation n’est pas propice à un tel comportement et le fonctionnaire qui défierait aussi ouvertement son supérieur en subirait les conséquences. À cet égard, les Normes de conduite requièrent une indépendance, une conscience professionnelle et un courage qui en ce moment, ont malheureusement plus de chances d’être punis que d’être récompensés. » (TANU 27-11-2001, Levy, 1034). (152, 1000)

110Le statut des fonctionnaires de l’Union européenne prescrit aussi au fonctionnaire d’exprimer, le cas échéant, au besoin par écrit, à son supérieur, l’opinion qu’un ordre reçu paraît entaché d’irrégularité ou que son exécution peut entraîner des inconvénients graves. Si l’ordre est alors confirmé par écrit, il doit être exécuté à moins qu’il ne soit contraire à une loi pénale (art. 21). L’agent doit informer l’autorité supérieure qui doit répondre et peut confirmer l’ordre par écrit (art. 21 bis ajouté en 2004).

111733. – L’appréciation de la régularité est cependant fort difficile dans le système international où n’existe pratiquement pas de référence incontestable quant à la législation pénale ; il ne peut s’agir que de celle de chacun des pays où s’exerce l’activité en question. (144)

112734. – La contrariété éventuelle entre les positions prises au nom des gouvernements et au sein des collèges qui assurent la direction de l’organisation internationale et les décisions formulées par l’autorité administrative suprême, ne manque de poser de délicats problèmes aux agents subordonnés. Le devoir d’obéissance hiérarchique peut être affecté par un tel désaccord.

113En réalité, il n’appartient pas au fonctionnaire de s’ériger en juge d’un litige entre les autorités délibérantes et exécutives de l’institution. Si les gouvernements ne se révèlent ni désireux ni capables de régler la difficulté, serait-ce au prix de changements de personnes, les agents n’ont pas à choisir : le pouvoir hiérarchique s’impose à eux tant que les ordres donnés ne sont contraires ni aux lois ni aux bonnes mœurs.

Section III — Les règles de la morale professionnelle

  • 3 H. Rolin, T. Perassi, Ch. Rousseau : Avis consultatif sur les droits et obligations des fonctionnai (...)

114735. – En l’absence de toute législation pénale internationale, c’est de la réglementation interne des institutions et des principes du droit consacrés par les juridictions que résultent les règles de la morale professionnelle dans la fonction publique internationale3. Mais les organisations et les juridictions ne peuvent éviter de tenir compte de certaines prescriptions nationales en ce domaine ainsi que des grandes conventions universelles sur les droits de l’homme, le travail, la corruption inscrites au « Pacte mondial ». (152, 328, 384, 622)

115Les concepts de déontologie professionnelle des pays les plus avancés ont souvent pour effet de suppléer les carences du droit interne des organisations, et tendent à se constituer en nouvelles règles de conduite dans les organisations, sous divers vocables : éthique (ethics), imputabilité (accountability) et autres. En réalité, ces concepts ne font que consolider le principe de responsabilité inscrit dans tous les statuts et règlements du personnel, mais qui n’a pas toujours été respecté, du fait de l’immunité souvent utilisée par les organisations internationales. À l’ère de la transparence et de la communication instantanée, la morale et la responsabilité professionnelles reprennent donc toute leur signification. au sein des organisations internationales. (748)

116Maintes règles de la morale professionnelle découlent de l’application du régime des libertés publiques en ce qu’il a de propre aux fonctionnaires publics. Certaines méritent un développement spécial.

117Mais l’accroissement de la délinquance internationale a porté maintes institutions à prendre de nouvelles dispositions de lutte contre la corruption et la fraude. L’Union européenne a créé un office européen de lutte contre la fraude (CE statut, art. 22 bis ajouté dans sa rédaction de 2004) et un contrôleur européen de la protection des données. Dès la fin de 2004, par suite de scandales financiers, les Nations unies ont adopté une série de mesures permettant de juger les agents responsables d’abus ou de fautes lourdes ayant entraîné des pertes financières (v. circulaire 29-9-2004, 14). (384, 745, 754)

§ 1. – Le dévouement a la collectivité internationale

118736. – Comme au niveau national, les fonctionnaires internationaux ne sont pas ou ne doivent pas être motivés par l’intérêt financier et matériel immédiat. Mais il est dans la nature de leur mission qu’ils ne le soient pas davantage par l’amour-propre national et l’émulation patriotique. Quant aux traditions corporatistes qui encadrent et stimulent de nombreuses activités professionnelles, elles n’ont pas encore eu le temps de s’établir dans toutes les organisations internationales, sous réserve des plus anciennes comme l’Union Postale Universelle ou le Bureau International du Travail.

  • 4 E. Ranshofen-Wertheimer : The position of the executive and administrative heads of the United Nati (...)

119737. – Une minorité de personnalités internationales ont un rôle politique non négligeable au sein de la diplomatie mondiale4. C’est notamment le cas des secrétaires généraux et directeurs généraux des grandes institutions mondiales, ainsi que celui des commissaires ou secrétaires généraux de certaines organisations européennes.

  • 5 E. Ranshofen-Wertheimer : The International Secretariat, Washington, 1945, p. 35 et 53.
    M. Virally  (...)
  • 6 Ph. C. Jessup : The international civil servant and his loyalties, Journal of international Affairs (...)
  • 7 F. Van Langenhove : Le rôle prééminent du Secrétaire général dans l’opération des Nations unies au (...)

120Mais ce rôle est variable suivant les personnalités5 comme suivant les organisations6, leurs statuts et leurs usages et la valorisation de la fonction internationale qui en résulte n’intervient que dans des cas exceptionnels7, à un niveau très élevé et souvent à un âge assez avancé.

  • 8 A. Loveday : Reflections on international administration, Oxford, 1956, p. 70.

121738. – Pour la grande masse des agents, insérés dans une bureaucratie qui présente les caractères de toutes les bureaucraties, et à laquelle on reproche facilement l’excès des dépenses par comparaison aux résultats, la question de la motivation professionnelle est fondamentale : une grande partie des difficultés courantes de l’administration internationale, même sur le plan des rémunérations, est incontestablement due à ce problème8.

  • 9 A. Pellet : La grève des fonctionnaires internationaux, RGDIP 1975. p. 932.

122Des situations de crise, comme celles qu’ont connues l’UNESCO, l’OIT, la Communauté européenne et beaucoup d’autres institutions, accentue le sentiment de l’incompréhension générale vis-à-vis de la fonction internationale, sinon à celui de son inefficacité et de son inutilité9. Mais sans aller jusqu’à des conflits caractérisés, les fréquentes difficultés de recrutement que connaissent les services exigeants sur le plan de la qualité sont également dues à une insuffisante organisation des missions à remplir. (53)

123739. – Cette situation s’aggrave du fait de l’attitude souvent réservée des gouvernements à l’égard des fonctionnaires internationaux dont ils n’apprécient pas toujours l’indépendance professionnelle, les initiatives et les jugements. (310)

124Comme il est naturel, chaque État souhaite que les institutions internationales se tiennent à leur place, se bornent à leur mission particulière sans déborder sur le champ de sa propre souveraineté, même s’il est prêt à admettre des exceptions à ses exigences à l’encontre de ses adversaires.

  • 10 E. Giraud : Le secrétariat des institutions internationales, RCADI 1951, II, p. 437.
    S. Bailey : Th (...)

125740. – Et pourtant il n’est pas contestable qu’il existe une administration internationale, avec ses usages et son esprit, que cette administration ne cesse de développer ses entreprises, en profondeur et en étendue, et que son service devient un véritable métier exigeant une philosophie et des connaissances particulières, encadré dans des disciplines et fondé sur l’adhésion de ceux qui l’exercent10. (1, 747)

126Ces connaissances, ces disciplines, cette adhésion trouvent leur justification dans le service de la communauté des nations.

127741. – Dans le cadre européen, cette motivation a été et reste souvent suffisamment forte pour maintenir, développer, expliquer le dynamisme des agents ; elle reprendra sa force à chaque étape de l’édification de l’Union européenne, et participe dès lors étroitement à l’aventure politique contemporaine. Les mêmes mobiles se développent dans toutes les organisations à vocation régionale ou continentale où se réalisent des solidarités puissantes ou au moins concrètes.

128Il n’en est pas encore de même au niveau mondial où les différences et les divergences entre États l’emportent souvent sur leur rapprochement. Mais il est dans la nature des choses, et dans la mission organique des institutions internationales, que celles-ci poussent à l’approfondissement de la notion de service public international. S’y consacrer deviendra de plus en plus une motivation suffisamment précise et impérative pour justifier les règles de la morale professionnelle.

129742. – Les actes constitutifs précisent les missions de chacune des grandes institutions internationales et servent à définir ces intérêts visés ensuite aux statuts comme fixant les principes selon lesquels le fonctionnaire doit régler sa conduite (CE statut, art. 11).

130L’objet même de chaque organisation doit donc être présent à la mémoire de ses autorités et de ses agents : il s’agit de définitions parfois vagues (l’intérêt commun des pays membres : OTAN statut ; les intérêts de l’organisation : O.C.D E. statut). En se référant aux actes constitutifs, on trouve des textes plus précis (UNESCO préambule de l’Acte constitutif et statut, art. 1.1 ; OCDE Convention, préambule et art. 1 et 2 ; C. de l’Europe, préambule et art. 1 du Statut constitutif). Les juridictions en tiennent compte dans leur appréciation du comportement normal de l’autorité hiérarchique. (148)

  • 11 S. Basdevant : Les fonctionnaires internationaux, Paris, 1931, p. 156.
    A. Loveday : Reflections on (...)

131743. – Le caractère international des fonctions, rappelé à tous les statuts, l’est aussi dans les formules de serment qui rappellent la loyauté due à l’organisation (ONU statut, art. 11). Cette indépendance est inscrite tantôt dans l’acte constitutif de l’institution (OCDE Convention 14-12-1960, art. 11), le plus souvent dans le statut du personnel (OCDE statut, art. 2 ; CE statut, art. 1111. (282)

132La loyauté internationale doit s’accompagner d’impartialité dans l’exercice des fonctions et se traduit souvent dans des normes déontologiques (CE code de conduite, 17-9-2000 ; ONU statuts, droits, obligations et règles de conduite, circulaire 2002/13 du 1-11-2002). (302, 732)

§ 2. – Le respect des fonctions

  • 12 F. Barnes : Tenure and Independence in the UN international civil service, in Journal of internatio (...)

133744. – Tous les statuts rappellent que l’agent doit se garder de toute attitude et de tout acte de nature à porter atteinte à la dignité de ses fonctions. Cette obligation est à entendre au sens large dans des institutions où se retrouvent et se côtoient des personnes de nationalités, de formations, de religions, de races différentes (TAOIT 26-10-1962, Andreski, 63, BO 1963, 161)12.

134L’appréciation de la manière de servir est discrétionnaire (CJCE 17-3-1971, Marcato, Rec. 248, Clunet 1973, 954, com. Ruzié).

135745. – L’autorité est dès lors habilitée à punir l’outrage aux mœurs (TAOIT 23-9-1960, Duncker, 49, BO 1960, 500), l’ivresse (TAOIT 21-10-1974, George, 237, BO 1975, C 1, 1), l’inconduite ou l’irrespect (TAOIT 6-11-1965, Di Guiliomaria, 87, BO 1966, 162 : solution négative), des malversations (TAOIT 17-11-1970, Nair, 170, BO 1971, 247), la délinquance (CJCE 6-3-2000, C 94/98), la corruption (TCE 30-5-2002, T 97/00). (387)

136L’agent qui est arrêté, inculpé, poursuivi, doit en informer l’autorité administrative (ONU règlement, disp. 104.4).

137Le comportement d’un agent entraîne une réaction lorsqu’il enfreint gravement les normes de service, c’est-à-dire s’il est agressif, injurieux, contraire à l’entente qui doit régner au sein d’une équipe (TANU 31-10-1968, Roy, 123, Rec. IV, 98, AFDI 1968, 299 : injures à l’égard du chef d’équipe ; TAOIT 13-7-1957, Mauch, 27, BO 1957, 428 : rixe ; TAOIT 11-10-1966, Jurado, 96, BO 1966, 444 : accusations aberrantes ; TCE 7-4-1996, Williams, T 146/94 : manque de respect). Le fonctionnaire doit aussi dénoncer les abus et malversations qu’il observe dans son milieu de travail (ONU circulaire 2005/19 du 24-3-2005). (732, 747, 1444)

138Un fonctionnaire de la Communauté européenne qui avait publié un pamphlet critiquant cette institution, ses objectifs et ses méthodes, a été révoqué. En 2004 un livre a révélé les pratiques douteuses de certains agents internationaux. Le contrat de l’un des auteurs, agent de l’ONU, ne fut pas renouvelé car il avait publié ce livre sans autorisation préalable ; mais la commission paritaire de recours ayant estimé que la décision équivalait à un détournement de procédure, l’intéressé a été réintégré et promu. (755)

139À défaut de surveillance des États-membres, la presse et les médias amènent ainsi les institutions à exercer des contrôles internes plus efficaces.

140746. – Les relations de travail doivent être satisfaisantes, non seulement dans le service (TAOIT 10-4-1965, Gale, 84, BO 1965, 366) mais à l’égard des autorités gouvernementales locales (TAOIT 17-3-1969, Douwes, 129, BO 1969, 382). (279, 696)

141L’incrimination peut porter sur le comportement de l’agent (TAOIT 17-3-1969, Douwes, 129, BO 1969, 382), sur son caractère (TAOIT 10-4-1965, Gale, 84, BO 1965, 366) ou sa mentalité (TAOIT 17-11-1970, Loomba, 169, BO 1971, 243), à condition qu’ils compromettent la bonne marche du service (TAOIT 3-11-1969, Goyal, 136, BO 1970, 151 ; CROECE 5-7-1957, 29).

§ 3. – La probité et le désintéressement

142747. – Le fonctionnaire international s’engage à remplir sa mission dans l’intérêt exclusif de l’organisation. Il perçoit d’ailleurs une rémunération et reçoit divers autres avantages pécuniaires ou sociaux qui justifient le caractère exclusif de son emploi.

143Mais force est de reconnaître que le développement du pouvoir de décision directe de l’administration internationale exige une protection toujours plus attentive de l’indépendance et de la probité des fonctionnaires. Il suffit de mesurer les conséquences que peuvent avoir une enquête ou un rapport, le choix d’une dépense, d’une fourniture, l’adoption d’un programme d’aide ou d’intervention, les conclusions d’une expertise juridique ou technique, l’attitude à l’égard des affaires privées, des ententes financières ou industrielles et des organisations professionnelles, la participation à des négociations commerciales ou autres, ensemble d’activités qui s’étendent par exemple au sein de la Banque Mondiale, de l’OMC et de l’Union européenne ou par le biais de l’assistance technique multilatérale.

144Élaborées par le comité consultatif de la fonction publique internationale de l’ONU, les normes de conduite des fonctionnaires internationaux ont été confirmées par la Commission de la fonction publique internationale en 1983, revues en 1998 et promulguées ensuite (ONU, circulaires 2002/13 du 1-11-2002 et 2005/19 du 24-5-2005). (271, 732, 745)

145748. – Constituent des manquements aux obligations professionnelles les actes d’improbité tels que le fait d’exercer secrètement une autre activité professionnelle (TANU 26-4-1972, Nelson, 157, Clunet 1973, 1007 ; TAOIT 1-2-1995, More, 1405), de se livrer à une transaction financière privée dans l’exercice des fonctions (TANU 22-5-1969, Al Abed, 128, Rec. IV, 150, AFDI 1969, 309 ; TACE 19-9-1995, Roose, 187/94 ; 9-6-1999, Ratanasamay, 247/98) ou de contracter des dettes importantes (TAOIT 6-10-1961, Wakley, 53, BO 1961, 541).

146Plus graves sont d’autres violations aux règles de l’honnêteté telles que le trafic de devises auquel peuvent se livrer certains agents en utilisant leurs immunités ou celles de l’organisation (TAOIT 6-10-1970, Bhandari, 159, BO 1971, 204) ou le détournement des fonds de l’organisation, ainsi que toute malversation ou toute fraude dans l’exercice des fonctions (TAOIT 17-11-1970, Nair, 170, BO 1971, 247 ; 6-7-1995, Sach, 1141, 506). (367, 375)

147L’administration est fondée à sanctionner une prise d’intérêts privée même indirecte, de la part d’un agent, dès lors qu’il n’a pas révélé ses relations d’affaires (TACE 20-5-1999, 248/1998 ; TANU 23-7-2001, Baccouche, 998 ainsi que 802 et 896 ; TANU 3-10-2000, Ugbewee, 967).

148749. – Le principe est que les agents n’ont pas de droits sur les travaux qu’ils accomplissent au cours de leur emploi et dans le cadre des activités de l’organisation (ONU règlement, art. 112.7 ; OCDE statut, art. 4 ; CE statut, art. 18 et 94 : même s’il s’agit d’une invention ; TAOIT 26-10-1962, Press, 66, BO 1963, 172, RGDIP 1963, 679, note Vignes : publication et signature d’un ouvrage). (373)

149Il peut y avoir cession obligatoire de droits patrimoniaux de l’auteur à l’organisation, renonciation de l’organisation au profit de l’agent ou partage des droits (CE statut, art. 18, rédaction de 2004).

  • 13 Ph. Tien-Cheng Young : International civil service, Bruxelles, 1958, p. 49.

150750. – L’obligation de désintéressement s’étend à l’interdiction d’accepter toute rémunération, toute gratification en argent ou en nature ou tout avantage quelconque à l’occasion de l’exercice des fonctions. Ce principe est général, notamment dans les rapports entre l’agent et les gouvernements ou les institutions extérieures à l’organisation qui l’emploie13. Celle-ci est fondée et habilitée à vérifier l’honnêteté de ses collaborateurs (BIRD manuel : déclarations écrites ; TCE 11-9-2002, T 89/01 : déclaration de l’activité professionnelle du conjoint, de nature à compromettre l’indépendance du fonctionnaire).

151Des exceptions sont admises lorsqu’il s’agit de récompenser des services rendus avant la nomination ou au cours d’une période d’activité nationale (CE statut, art. 11 ; UNESCO statut). Encore lui faut-il obtenir une autorisation du chef de l’organisation (OIT statut, art. 1.5) qui peut être tenu d’informer le Conseil de cette dérogation. L’importance actuelle des revenus de la propriété intellectuelle explique la difficulté de résoudre les questions qui apparaissent en ce domaine dans les rapports entre l’employeur et son agent. (234, 384, 735)

152On doit également admettre la rémunération occasionnelle de travaux effectués pendant les heures de loisir si ces travaux ne sont pas incompatibles avec la qualité de fonctionnaire international et ne constituent pas finalement une activité principale. (677)

153751. – Cette interdiction s’étend aux distinctions honorifiques, décorations, faveurs, dons de quelque nature qu’ils soient, sous réserve d’une autorisation spéciale (ONU règlement, art. 101.2 ; OIT statut, art. 1.5 ; CE statut, art. 11). Lui font normalement exception les récompenses ou les prix décernés par des institutions culturelles, éducatives ou scientifiques (UNESCO statut, art. 1.6) à condition qu’en soit informé le secrétaire général ou le directeur général. (273)

154Les travaux et services accomplis avant l’engagement ou n’ayant aucun lien avec l’organisation peuvent être reconnus et récompensés (OCDE instructions, art. 103/2).

155752. – Pour le reste des règles qui concernent la probité et le désintéressement, il convient de se reporter au droit national. Seule la législation étatique peut en effet édicter des pénalités. L’organisation internationale ne dispose de moyens de répression que sur le plan de l’emploi (TCE 30-3-2002, T 197/01 : sanction de la corruption). (144, 766)

§ 4. – Le secret professionnel

156753. – Diverses sont les prescriptions nationales relatives au secret professionnel des fonctionnaires. Mais leur esprit est toujours le même, qu’elles soient disciplinaires ou pénales : il s’agit de protéger les informations et documents dont l’agent a pu avoir connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions.

157La même préoccupation existe naturellement dans l’administration internationale, qui court le risque grave de la divulgation, non seulement de ses propres secrets, mais de ceux des gouvernements membres (OCDE instructions, art. 103-2 ; CE, art. 28 du Traité ; CJCE 6-3-2001, Connolly, C 273/99. Rec. 1575 et 1611) ou des entreprises privées (CJCE 7-11-1986, 146/83).

158754. – Il ne s’agit pas de la liberté de conscience ou de l’expression des opinions personnelles, mais de la discrétion professionnelle rappelée au statut-type de la fonction publique européenne (296) :

159« L’agent doit garder le secret sur les informations confidentielles qui viendraient à sa connaissance soit du fait, soit à l’occasion de l’exercice de ses fonctions, sauf dans les cas où cet exercice implique communication des informations dont il s’agit, ou si l’autorité compétente l’a expressément autorisé à en faire état » (art. 3.1).

160Il va de soi par exemple que la divulgation de critiques sur le service ou les autorités viole cette obligation de discrétion (TAOIT 3-11-1969, Silow, 142, BO 1970, 171 ; CJCE 6-3-2001, Connolly, C 274/99, Rec. 1575 et 1619). (379, 732, 745)

161755. – Sauf autorisation spéciale, aucune information, aucun document dont le fonctionnaire a eu connaissance dans l’exercice de ses fonctions et qui n’ont pas été rendus publics par l’autorité compétente ne doivent être communiqués à des tiers (CE statut, art. 7), qu’il s’agisse d’individus (CROTAN 19-4-1967, 4, Clunet 1969, 1070 : informer un agent d’une décision prise à son égard) de groupements ou de gouvernements (TAOIT 26-5-1970, Frank, 154, BO 1970, 435). (745)

162756. – Le caractère confidentiel des informations est défini en fonction de leur classification suivant les règles de sécurité de l’organisation, ou suivant leur objet : doivent être regardées comme telles celles dont la diffusion pourrait porter préjudice aux intérêts de l’institution, d’un État membre ou d’un tiers.

163757. – Mais il est à remarquer que l’obligation de discrétion peut, suivant les pratiques des organisations, bénéficier à des informations qui ne sont pas nécessairement confidentielles ; il suffit qu’elles soient officielles et non publiées (OIT statut, art. 1.3).

164En revanche, plusieurs institutions internationales, comme l’ONU et l’Union européenne, font obligation à leurs agents de révéler à leurs autorités les activités illégales dont ils peuvent avoir eu connaissance (fraude, corruption, trafic illégal) dans l’exercice de leur fonction (CE statut, art. 22 bis). Aucune décision qui leur soit préjudiciable ne saurait être prise à cette occasion (CE statut, art. 22 ter, rédaction de 2004). (732, 745)

165758. – Dans certaines organisations, il est spécifié que le fonctionnaire ne saurait faire état, même en justice, d’informations connues en service (le statut-type de la fonction publique européenne spécifie : confidentielles), sous réserve d’une autorisation spéciale (CE statut, art. 19). Mais le refus ne peut être fondé que sur les intérêts de l’organisation ; il ne doit pas être opposé s’il est de nature à entraîner des conséquences pénales pour l’intéressé ou éventuellement s’il peut entraver le fonctionnement de la justice (huis clos possible).

  • 14 A.J. Miller : United Nations officiers and the press, in Le fonctionnaire et la presse, IISA, Bruxe (...)

166759. – Les rapports des agents avec la presse sont dominés par cette obligation : ils ne doivent manquer ni à la discrétion ni au tact et à la réserve (TAOIT 26-10-1962, Morse, 65, BO 1963 ; TCE 19-3-1998, Tzoanos 74/96 : relations avec la presse)14. (383, 745)

167760. – Le fonctionnaire ne peut publier ni faire publier à titre personnel ou en collaboration un texte relatif à l’institution qui l’emploie ni prendre la parole en public à ce sujet, sans y être mandaté ou autorisé (OIT statut, art. 1.3). Ce principe tend à devenir le droit commun (CE statut, art. 17 et 94).

168761. – L’ensemble des obligations tenant au secret professionnel reste généralement applicable après la cessation de fonctions. (664, 745)

169L’autorité administrative peut exceptionnellement autoriser une dérogation au principe (CE statut, art. 17 : compétence de l’autorité communautaire ; CJCE 13-12-2001, Commission C 340/00).

170762. – Certains statuts organisent une protection spéciale de la sécurité au profit de l’organisation avec obligation pour les agents de connaître et d’appliquer le règlement de sécurité pendant et après l’exercice des fonctions : cette obligation est sanctionnée par des déclarations spéciales. (296)

Notes

1 J. Jonah : Independence and Integrity in the International civil service, in Journal of international law and politics, New-York University, 1982, p. 841.

2 F. Wolf : Le métier de fonctionnaire international, Genève, 1967, p. 17.

3 H. Rolin, T. Perassi, Ch. Rousseau : Avis consultatif sur les droits et obligations des fonctionnaires internationaux, FAFI, Genève, 1953.

4 E. Ranshofen-Wertheimer : The position of the executive and administrative heads of the United Nations International Organizations, AJIL 1945, p. 323.
Ph. Cahier : Le droit diplomatique contemporain, Genève, 1964, p. 434.

5 E. Ranshofen-Wertheimer : The International Secretariat, Washington, 1945, p. 35 et 53.
M. Virally : Le rôle politique du Secrétaire général des Nations unies, AFDI 1958, p. 360.

6 Ph. C. Jessup : The international civil servant and his loyalties, Journal of international Affairs, New York, 1955, p. 55.

7 F. Van Langenhove : Le rôle prééminent du Secrétaire général dans l’opération des Nations unies au Congo, La Haye, 1964.

8 A. Loveday : Reflections on international administration, Oxford, 1956, p. 70.

9 A. Pellet : La grève des fonctionnaires internationaux, RGDIP 1975. p. 932.

10 E. Giraud : Le secrétariat des institutions internationales, RCADI 1951, II, p. 437.
S. Bailey : The Secretariat of the United Nations, New York, 1964, p. 22.

11 S. Basdevant : Les fonctionnaires internationaux, Paris, 1931, p. 156.
A. Loveday : Reflections on international administration, Oxford, 1956, p. 114.

12 F. Barnes : Tenure and Independence in the UN international civil service, in Journal of international law and politics, New-York University, 1982, p. 759.

13 Ph. Tien-Cheng Young : International civil service, Bruxelles, 1958, p. 49.

14 A.J. Miller : United Nations officiers and the press, in Le fonctionnaire et la presse, IISA, Bruxelles, 1986.
F. Wolf : Le fonctionnaire et la presse, ibid., p. 459.

© CNRS Éditions, 2005

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