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Fonction publique internationale

 | 
Alain Plantey
, 
François Loriot

Deuxième partie — Les problèmes politiques

Chapitre 2. Les libertés publiques

Texte intégral

1328. – Divers sont les régimes politiques des nombreux États qui participent aux organisations intergouvernementales : les libertés des citoyens sont loin d’y être les mêmes.

2Mais l’accord se réalise, au niveau international, sur une conception démocratique des droits de l’homme. L’administration internationale applique donc les grands principes que constituent l’égalité des citoyens, les libertés personnelles de l’individu et ses droits collectifs, et en tire de multiples conséquences pratiques. (152)

3Le Secrétaire général (déclaration du 23-6-2004) et l’Assemblée générale des Nations unies (AGNU rés. 55/57 du 23-6-2004) ont décidé que le « Pacte mondial » serait appliqué dans la gestion de l’organisation.

4Ces dix principes du « Pacte mondial » sont inspirés de la Déclaration universelle des droits de l’homme, de la Déclaration relative aux principes et droits fondamentaux du travail (OIT), de la Déclaration de Rio sur l’environnement et le développement ainsi que de la Convention des Nations unies contre la corruption et se résument comme suit :

Droits de l’homme

5Principe 1 : Les entreprises doivent promouvoir et respecter les droits de l’homme reconnus sur le plan international.

6Principe 2 : Les entreprises ne doivent pas se faire complices de violations des droits fondamentaux.

Normes de travail

7Principe 3 : Les entreprises devraient respecter l’exercice de la liberté d’association et reconnaître le droit à la négociation collective.

8Principe 4 : Élimination de toutes les formes de travail forcé et obligatoire.

9Principe 5 : Abolition effective du travail des enfants.

10Principe 6 : Élimination de la discrimination en matière d’emploi et d’exercice d’une profession.

Environnement

11Principe 7 : Promouvoir une approche prudente des grands problèmes touchant l’environnement.

12Principe 8 : Prendre des initiatives en faveur de pratiques environnementales plus responsables.

13Principe 9 : Encourager la mise au point et la diffusion de technologies respectueuses de l’environnement.

Lutte contre la corruption

14Principe 10 : Les entreprises sont invitées à agir contre la corruption sous toutes ses formes, y compris l’extorsion de fonds et les pots-de-vin. (152)

Section I. — Le principe d’égalité

15329. – Le recrutement et la gestion de la fonction publique internationale doivent faire application du principe d’égalité. Ainsi que le précise le statut du personnel de l’Organisation des Nations unies, conformément à la Charte, le choix des fonctionnaires se fait sans distinction de race, de sexe ou de religion (art. 4.3).

16330. – Ce principe est rappelé dans presque tous les statuts (p. ex. ASE statut, art. 1. 2 ; OCDE statut, art. 7 ; C. de l’Europe, statut, art. 3) et dans certains actes constitutifs (OEA Charte, art. 143). Mais il s’impose même en l’absence de texte exprès (TAOIT 14-5-1973, Malic, 202 ; AFDI 1973, 444, com. Knapp) et malgré certains doutes. Toute règle contraire est d’interprétation stricte (CJCE 12-5-1971, Reinarz, Rec. 379).

  • 1 J. -F. Flauss : Contentieux de la fonction publique européenne et CEDH, Mél. Schwob Bruylant, Bruxe (...)

17Dans l’Union européenne, le principe a été confirmé avec force (Conseil, document C 200210100 ; règlement 723/2004 ; statut, art. 27 ; art. 1, sexies : notamment en faveur des handicapés ; art. 1 quinquies : le principe de proportionnalité doit être appliqué et se justifier ; mais, art. 1 quater)1.

§ 1. – La non-discrimination

18331. – La non-discrimination est une règle de l’administration internationale (ONU statut, art. 4 ; C. de l’Europe, statut, art. 3). Elle ne se limite pas au choix des agents. Elle implique aussi que les personnes qui se trouvent dans une situation semblable en fait et en droit soient traitées juridiquement de la même manière (CJCE 16-6-1971, Bode, Rec. 549 ; 30-1-1974, Louwage, Rec. 89 ; TAOIT 14-5-1973, Joshi, 208, AFDI 1973, 444, com. Knapp ; TCE 17-10-2002, T 330/00) sur le plan général comme sur le plan individuel (CRESRO 18-12-1972, 30) et quelles que soient par ailleurs les stipulations de certains contrats (CRELDO 25-6-1971, 6, Clunet 1973, 977, com. Ruzié : clause contractuelle restreignant abusivement les droits statutaires d’un agent). (185)

19332. – L’application du principe d’égalité doit cependant être limitée par les exigences d’une administration rationnelle : une organisation ne peut faire face aux charges financières d’un alignement général des situations (TAOIT 14-5-1973, Joshi, 208, BO 1973, 202) ni négliger les besoins spécifiques du service (CJCE 29-10-1975, Küster, Rec. 7).

20On ne saurait faire peser d’office sur l’administration un soupçon de parti pris ou d’hostilité (TAOIT 4-10-1976, Reda, 280).

21Mais lorsqu’elle est prouvée, une discrimination peut ouvrir droit à réparation du préjudice subi (TCE 17-12-1997, T 208/96).

22333. – D’autre part cette règle de portée générale n’interdit pas les divergences d’appréciation en fonction des individus et des circonstances.

23Une attitude de discrimination est condamnable si elle a pour objet ou pour effet d’exclure par principe des personnes en raison de leur nationalité, de leur race, de leurs idées, de leur sexe ; mais elle doit être prouvée (TAOEA 21-11-1974, Mendoza, 9). En revanche, elle est normale et inévitable lorsque, pour régler des situations individuelles, elle se fonde sur des distinctions réglementaires objectivement nécessaires au service (CRELDO 23-11-1973, 9, Clunet 1975, 902 et 914), des circonstances particulières (CRELDO 14-3-1974, 12, Clunet 1975, 902 : opérations distinctes de licenciements collectifs), le statut juridique de l’intéressé (CRELDO 23-11-1973, 11, Clunet 1975, 902 : fonctionnaire national détaché), sa situation personnelle au regard de critères généraux d’âge, de famille, d’ancienneté (CRELDO 23-11-1973, 10, Clunet 1975, 914), ses capacités et ses mérites professionnels (TAOIT 22-10-1973, Zamudio, 212, BO 1974, 226, Clunet 1975, 901, com. Ruzié), à condition que ceux-ci aient été évalués pour tous les intéressés au vu de sources d’informations et de renseignements comparables (CJCE 19-3-1964, Raponi, Rec. 257 ; TACE 22-10-1999, Bouchelle Bouchelle : bonne foi).(259)

24334. – L’égalité doit se manifester lors de l’accès aux emplois internationaux : elle s’oppose à ce que l’autorité puisse fonder un choix ou une exclusion sur l’origine sociale ou raciale d’un candidat, sur ses positions philosophiques ou confessionnelles, sur ses opinions politiques (CE statut, art. 27 ; v. rédaction de 2004) à condition toutefois qu’elles ne soient pas incompatibles avec les principes et les missions de l’organisation internationale elle-même (UNESCO statut, art. 4.2.1. : exclusion des personnes « compromises par leurs activités ou leurs relations avec le fascisme, le nazisme ou le militarisme agressif »).

25Dans le recrutement, la non-discrimination implique des procédures comme celle du concours, chaque candidat devant être traité sur un pied d’égalité tout au long des épreuves (TAOIT 9-5-1967, Passacantando, 107, BO 1967, 397 ; TACE 6-10-2002, Hornecker, 1259/99). (942, 953)

26335. – Il doit en être de même au cours du déroulement des carrières (TAOIT 9-5-1967, Passacantando, 107, BO 1967, 397 : limites de la priorité aux vacances de poste) et dans l’attitude générale de l’autorité (TAOIT 26-10-1962, Press, 66, BO 1963, 172 : mention des noms de tous les auteurs d’un document). Il est souvent interdit de faire figurer aux dossiers des intéressés des éléments d’information de caractère politique, racial, religieux, etc. (CE statut, art. 26). (1268)

27Mais par voie de conséquence, on ne saurait admettre que des agents utilisent cette non-discrimination à l’encontre des intérêts du service, provoquant la politisation de ses activités et éventuellement leur contestation de la part des gouvernements ou du public.

28336. – L’égalité de traitement des agents interdit l’attribution d’avantages pécuniaires ou autres, non justifiés par le service (CJCE 16-3-1971, Bernardi, Rec. 175 : intérims répétés). Mais elle ne fait pas obstacle à des secours exceptionnels (CE statut, art. 76 ; CJCE 16-6-1971, Bode, Rec. 549). (345, 1037, 1041, 1053)

29Les appréciations de fait peuvent être très nuancées (CJCE 7-6-1972, Brandau, Rec. 373, Clunet 1973, 978, com. Ruzié : même monnaie, échelle uniforme des rémunérations quelle que soit la nationalité).

§ 2. – L’égalité des sexes

30337. – Un des domaines où le principe d’égalité a trouvé une application croissante est celui de la promotion féminine, malgré les importantes différences qui existent sur ce point entre les droits nationaux. (185)

  • 2 E. Ranshofen-Werthbimer : The International Secrétariat, Washington, 1945, p. 365.

31L’évolution s’est effectuée de façon concomitante dans l’ensemble des organisations internationales (voir Pacte de la SDN, art. 7. 3 : « toutes les fonctions de la Société, ou des services qui s’y rattachent, y compris le Secrétariat, sont également accessibles aux hommes et aux femmes » ; Acte constitutif de l’OIT, art. 9, reprenant le texte de 1919 suivant lequel un certain nombre d’agents devront être des femmes)2.

  • 3 La condition de la femme à l’ONU Institut des Nations unies pour la formation et la recherche, New (...)

32338. – Initialement, l’article 8 de la Charte des Nations unies avait été considéré comme un principe général du droit dont l’Assemblée et le Secrétaire général pouvaient nuancer l’application, notamment lorsqu’il ne s’agissait pas de l’accès aux fonctions (TANU 10-10-1972, Mullan, 162, Rec. IV, 425)3. Une grande inégalité de fait et même de droit caractérisait la situation des fonctionnaires des deux sexes.

33En 1974, à la suite de délibérations du Conseil économique et social et de rapports du Secrétaire général, l’Assemblée générale a adopté une résolution par laquelle elle demandait aux chefs des secrétariats de tous les organismes des

  • 4 Les femmes et l’ONU. Institut des Nations unies pour la formation et la recherche, New York, 1975.

34Nations unies de réaliser à tous les niveaux un équilibre entre fonctionnaires du sexe masculin et du sexe féminin, avant la fin de la deuxième décennie pour le développement (AGNU rés. 3352 du 28-12-1974)4.

35339. – Après des hésitations sur la portée réelle du principe (TAOIT 17-11-1970, Taylor Ungaro, 167, BO 1971, 236) celui-ci est appliqué de façon plus ferme (TAOIT 27-10-1975, Rabozée, 264, BO 1975, C 2, 25 : le mari a droit à l’assurance maladie du chef de sa femme fonctionnaire).

36À l’OIT, le statut prévoit que les termes de genre masculin se rapportent également aux femmes sauf exception évidente (art. 14-2 ; v. art. 13-10 et 13-17 sur le harcèlement et art. 4-2 sur l’orientation sexuelle ; OCDE statut, art. 5 ; CJCE 27-4-2002, C 62-01 ; v. aussi CE statut art. 1 quater).

37340. – L’étude des statistiques en 1977 révélait qu’aux Nations unies comme dans les Institutions spécialisées, très peu de femmes occupaient des postes à responsabilités : très peu parvenaient aux grades D ou P5. Les femmes constituaient alors la majorité, parfois les deux tiers, des agents des services généraux, environ 40 % de ceux qui sont classés en Pl et P2, et à peine 10 % des fonctionnaires en P5, dans le meilleur des cas.

38En 2005, de modestes progrès ont été accomplis à l’ONU où l’on compte 62 % de femmes dans les services généraux, mais seulement 29 % au niveau D.1 et 38 % aux niveaux P.1 à P.5, donc encore loin de la parité souhaitée par les résolutions et rapports de l’Assemblée générale (v. doc. A/59/446, A/59/357 et A/ 59/2631add.2). (992)

39341. – Au niveau européen, l’évolution s’est manifestée aussi bien dans la Communauté sur la base de l’article 119 du Traité de Rome (art. 141, nouveau), relatif à l’égalité des rémunérations (CJCE 7-6-1972, Bertoni, Rec. 345, BYIL 1972-73, 447, note Akehurst, Clunet 1973, 978, com. Ruzié ; Bouduin, Rec. 363 : annulation du refus d’une indemnité de dépaysement), qu’ailleurs, en vertu de textes divers, comme la Déclaration européenne des droits (CRCE 10-4-1973, Artzet, 8 : annulation d’une discrimination dans les indemnités pour charge de famille ; CE statut, art. 1, 5e, 6e, rédigés en 2004 : mesures en faveur des femmes et des handicapés ; « partenariat »; v. Conseil, règlement 723/2004 ; statut, annexe III, art. 3). (152, 665)

40Consacrant l’égalisation progressive de la situation des deux conjoints, toujours admise sur le plan du recrutement (OCDE instructions, art. 107/1.1), cette importante évolution jurisprudentielle a rendu caduques diverses prescriptions antérieures (CROECE 21-2-1957, 25) et contraint à modifier les dispositions relatives aux régimes de rémunération, de congés et de pension du personnel.

41342. – En effet, le fait que la qualité de chef de famille n’était généralement reconnue qu’au mari expliquait qu’il fût le seul à bénéficier d’indemnités diverses. Les récentes décisions de justice ont rendu irrégulière toute discrimination de cet ordre.

42L’ancienne indemnité de chef de famille a été remplacée par une allocation de foyer accordée indifféremment au personnel masculin ou féminin ; il en est de même des allocations pour personne à charge. Enfin, l’indemnité d’expatriation et le congé dans les foyers ont été maintenus au bénéfice des femmes mariées, contrairement aux solutions antérieures. (1096, 1097)

43343. – L’égalité doit aussi amener à revoir les conséquences du mariage sur la nationalité des femmes. Si la femme a le droit de conserver sa nationalité d’origine, le changement de nationalité peut faire perdre l’indemnité due à l’expatriation ; il n’en est pas de même si l’effet du mariage est obligatoire en vertu de la loi (CJCE 20-2-1975, Airola, Rec. 221, RTDE 1975, 284, com. Dubouis). (1097)

44Sont aussi modifiées les anciennes conceptions de la résidence des femmes mariées (CROECE 21-2-1957, 26).

45344. – Cette égalisation de la situation des agents masculins et féminins se généralise dans les institutions internationales, entraînant diverses dépenses nouvelles (CE statut, art. 1 quinquies ; TANU 27-7-1996, Beg, 702). Mais la rétroactivité des mesures a été refusée (CRCE 23-4-1974, Artze, 10).

46Les fonctionnaires dont les droits ont été modifiés en conséquence n’ont pas obtenu le maintien de leurs avantages antérieurs (CROCDE 17-12-1974, Legrain, 46, Clunet 1975, 896).

47345. – En fait, l’égalité des sexes n’est pas plus complète dans les institutions internationales que dans les services nationaux, notamment dans les hauts emplois (TACE 28-2-1996, 167/1991 : rupture de l’égalité en faveur d’une femme). Dans l’Union européenne, si la proportion d’ensemble des femmes est d’environ 40 %, celles-ci constituent les trois quarts des personnels d’exécution. Dans l’Organisation des États Américains, environ les deux tiers des agents des services généraux sont des femmes.

§ 3. – Les exceptions

48346. – Le respect de l’égalité ne saurait interdire à l’autorité administrative la détermination de conditions objectives au recrutement et au maintien de l’engagement des fonctionnaires internationaux. Outre les considérations de nationalité déjà mentionnées, l’intérêt du service justifie des exceptions au principe de non-discrimination dans la fonction publique internationale.

49347. – Aucune disposition générale ne détermine l’âge requis pour prétendre aux emplois internationaux. En revanche, de nombreux statuts fixent une fourchette au sein de laquelle peut s’effectuer le recrutement, limites qu’il faut soigneusement distinguer de la limite d’âge qui entraîne la cessation des fonctions. Mais des assouplissements sont généralement prévus (BIRD).

50La connaissance des conditions d’âge est essentielle à la bonne tenue des opérations de recrutement (CJCE 22-3-1972, Costacurta, Rec. 163 : libellé de l’avis de concours).

51348. – Certains statuts édictent l’interdiction de recruter ou de conserver des fonctionnaires appartenant à la même famille (UNESCO, règlement, art. 1042), sous réserve de dérogation (ONU règlement, art. 104. 10 : intérêt du service) ou d’aménagement (OCDE instructions, art. 110/2. 1 : directions différentes ; BIRD instructions 24-10-1975 : emploi des épouses).

52349. – Les organisations internationales sont en droit de s’assurer des qualités de compétence et d’intégrité des candidats aux emplois (CE statut, art. 27). Le candidat doit notamment offrir les garanties de moralité requises pour l’exercice de fonctions internationales (CE statut, art. 28 c ; TAOIT 6-10-1970, Bhandari, 159, BO 1971, 204 : trafic de devises). (747)

53Cette appréciation individuelle n’est pas sujette à vérification juridictionnelle dès lors que la preuve n’est pas apportée d’un traitement arbitraire ou inéquitable (TAOIT 29-9-1958, Cardena, 39, BO 1958, 548). Elle peut dépendre d’un comportement privé, d’un jugement sur des mérites personnels. Ses bases sont donc mal définies.

  • 5 P. Sabourin et al. : Langues et culture européennes, Bruxelles, 2004.

54350. – Plus précise est l’exigence de certaines connaissances linguistiques (CE statut, art. 28 f ; OTAN ; UNESCO, statut, art. 104. 6)5. (1396)

55351. – Les autorités doivent s’assurer de l’aptitude physique des candidats et des fonctionnaires à remplir les emplois auxquels ils postulent (CE statut, art. 28e) : il leur appartient de fixer les normes médicales auxquelles ils doivent répondre (ONU statut, art. 4.6), les examens auxquels ils sont tenus de se soumettre (OIT statut, art. 4. 10 ; CE statut, art. 33 ; OCDE instructions, art. 107.2). (936)

56352. – Ces règles ne sont pas seulement applicables lors du recrutement. Elles jouent au renouvellement d’un contrat de durée déterminée (TANU 21-4-1967, B, 107, AFDI 1967, 266), à l’expiration d’un stage (TANU 26-3-1973, Mariaffy, 168, AFDI 1973, 412) et même en cours d’engagement (TANU 16-3-1966, M.A. 99, AFDI 1966, 213 : mise en congé ; CRCE 13-10-1971, 2 : transformation d’un contrat temporaire ; CROTAN 28-1-1976, 69 : résiliation ; TAOIT 22-10-1973, Dhawan, 214, BO 1974, 331 : pas de nullité). (1207)

57353. – Ainsi peut-on constater qu’en raison de leur importance, la juridiction tend à étendre la vérification de l’exacte application de ces prescriptions. (1252)

58Un candidat qui dissimule des données médicales ouvre à l’organisation le droit de le licencier si son comportement est inacceptable, et de le rapatrier d’office (TANU 16-3-1966, M.A., 99, AFDI 1966, 213).

59354. – Mais l’administration n’a pas le droit de donner une publicité dolosive à ses constatations médicales (TANU 21-4-1967, B, 107 : préjudice en empêchant le réemploi) ni de se livrer à des pressions sur un agent pour lui imposer un quelconque traitement (TANU 16-3-1966, M.A., 99, AFDI 1966, 213). (840)

60355. – L’accès à la fonction publique internationale est souvent subordonné à la jouissance des droits civiques, de même qu’au niveau national (CE statut, art. 28) : pour définir ces notions, il faut d’ailleurs se référer au droit du pays dont l’intéressé est ressortissant car elles sont étroitement liées au système pénal.

61Cette exigence apparaît comme une garantie de loyauté à l’égard de l’organisation. Il faut déduire de la règle, l’obligation pour l’agent d’informer l’autorité supérieure de la perte de ses droits civiques : le problème reste posé de savoir quelles conséquences chaque administration doit tirer des sanctions qui assortissent certaines condamnations pénales.

62356. – De cette condition se rapproche l’obligation, pour les candidats et fonctionnaires, d’être en position régulière au regard des lois nationales sur le recrutement militaire (CE statut, art. 28 b et art. 42 ; OTAN statut). Les immunités des fonctionnaires ne sont pas, sur ce point, opposables à l’État dont l’agent est ressortissant.

Section II. — Les libertés individuelles

  • 6 Rapport sur les normes de conduite. Comité consultatif de la fonction publique internationale, New (...)

63357. – Comme au niveau national, l’appartenance à la fonction publique internationale entraîne naturellement des répercussions sur les droits et devoirs des agents et notamment des limitations aux libertés publiques traditionnelles6. Mais, en règle générale, la conduite d’un fonctionnaire dans sa vie privée ne concerne pas l’administration sauf si elle compromet le fonctionnement du service, jette le discrédit sur l’institution (TAOIT 12-4-1976, Connolly, 274). (144)

64358. – En ce domaine, si elle n’a pas force exécutoire sur le plan administratif, la Déclaration universelle des droits de l’homme (AGNU, 10-12-1948) sert de texte de référence (TANU 11-8-1952, Robinson, 15, Rec. 42 ; 8-12-1956, Khavkine, 66, AFDI 1956, 240).

  • 7 Alain Plantey et F. Ch. Bernard : La preuve devant le juge administratif, Paris, 2003, p. 184.

65Les pactes délibérés aux Nations unies (16-12-1966) relatifs aux droits civils et politiques et aux droits économiques, sociaux et culturels, certaines conventions internationales du travail (OIT), les conventions diplomatiques comme la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés publiques (Rome, 4-11-1980, 12 protocoles annexes), la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (7-12-2000), doivent avoir le même effet au moins entre les pays qui les ont ratifiés (TACE 28-3-2003, Levy, 308/02)7.

66Le « Pacte mondial » applique dans la gestion de l’Organisation (circulaire ONU/ECO/67/ORG/418). (74, 152, 232, 243, 328, 733)

§ 1. – La liberté de la vie privée

67359. – Quoique faisant partie des droits fondamentaux de l’homme, la liberté de la vie privée et la liberté d’aller et venir des fonctionnaires internationaux sont affectées de limitations diverses. Celles-ci doivent cependant rester compatibles avec le respect de la personne humaine (TANU 16-3-1966, M.A., 99, Rec. III, 117, AFDI 1966, 213 : internement psychiatrique).

68Lors des recrutements comme dans l’attribution d’avantages divers, les organisations sont en droit de tenir compte des liens familiaux, parfois de façon assez restrictive (OAA règlement ; BIRD manuel ; OEA règlement).

69La liberté de la vie privée est mentionnée dans plusieurs statuts (v. OCDE statut, art. 5).

70360. – En principe, le fonctionnaire est tenu de résider au lieu de son affectation ou à une distance de celui-ci telle qu’il ne soit pas gêné dans l’exercice de ses fonctions (ASE règlement, art. 2.3.1. ; CE statut, art. 20) : ce principe n’est pas formulé dans tous les statuts. Même s’il n’y a de véritable obligation de résidence, l’autorité compétente peut appeler l’agent à vivre au lieu de son emploi, c’est-à-dire très souvent à s’expatrier. Un système indemnitaire spécial vient compenser cette sujétion.

71361. – La notion de résidence implique un établissement de fait plus ou moins long, plus ou moins stable : elle ne se confond pas avec le domicile (CROECE 10-3-1951, 9). Elle pose donc le problème de l’installation familiale, notamment pour les agents appelés à exercer des fonctions dans des pays éloignés de leur État d’origine. (1111)

72362. – Quoiqu’elle n’ait pas l’obligation stricte de mettre le fonctionnaire au courant des conditions de vie au lieu de son affectation, l’autorité s’en préoccupe souvent. En tout cas, si elle le fait, les informations communiquées doivent être exactes (TAOIT 6-10-1961, Wakley, 53, BO 1961, 541).

73Si l’agent se déplace accompagné de sa famille, il le fait à ses risques et périls, compte tenu de ces informations. Parfois l’organisation peut lui refuser l’autorisation de faire venir les siens si les nécessités du service le justifient (TANU 5-4-1973, Papaléontiou, 173, AFDI 1973, 416).

74Le statut d’un agent au regard de la législation interne relative aux étrangers peut avoir des conséquences sur le lien de service. (1308)

75363. – La liberté de circulation peut se trouver limitée. Dans le pays où siège l’organisation, l’agent dispose d’immunités lui garantissant le libre exercice de sa mission ; mais il est également tenu de respecter la législation locale. Il en est de même pour les bureaux régionaux et les missions permanentes des organisations internationales à travers le monde. (1309)

76En revanche, le fonctionnaire international ne peut se rendre dans un autre pays sans un accord ou une demande expresse du gouvernement intéressé : son administration doit donc lui donner un laissez-passer ou une lettre de mission (voir FMI réglementation générale). Les hauts fonctionnaires internationaux bénéficient d’un statut quasi-diplomatique qui leur permet le plein exercice de leur mission à condition qu’il soit reconnu par le pays intéressé. (326, 1301)

  • 8 T. H. Bayard : Arrestations et enlèvements de fonctionnaires des Nations unies, Revue international (...)

77364. – Les voyages en qualité officielle sont naturellement soumis à l’autorisation de l’administration mais il existe aussi parfois des règlements particuliers de sécurité qui soumettent certains déplacements privés à une décision spéciale : c’est le cas à l’OTAN, par exemple, où les déplacements des membres du personnel dans certains pays ne sont pas libres8. (296)

78Les mêmes règles de sécurité obligent parfois les fonctionnaires internationaux à informer leur supérieur de leur prochain mariage, afin que des vérifications puissent être faites sur le plan de la sécurité.

79365. – Toutes les organisations ont été amenées à prévoir et à punir le harcèlement moral et sexuel, c’est-à-dire toute forme de conduite portant atteinte à la personnalité ou à la dignité d’une personne (ONU statut, art. 101-2 ; CE statut, art. 12, rédaction de 2004 ; OCDE statut, instructions, art. 5 i ; TACE 12-10-2002, 266/01 ; 16-5-2003, 285/01 ; CJCE 27-4-2002, 612/01 ; TCE 18-10-2001, T 357/99 ; TCE 5-12-2000, T 236/98 : devoir d’assistance de l’organisation). (245, 339, 875, 1096, 1294)

80366. – Les fonctionnaires internationaux doivent, en toute circonstance, avoir une conduite conforme à leur qualité (ONU statut, art. 1. 4 ; OCDE statut, art. 2 et instructions, art. 105). Justifient révocation disciplinaire ou refus d’engagement : des injures à un supérieur hiérarchique (TANU 31-10-1968, Roy, 123, AFDI 1968, 299), l’ébriété en service (TAOIT 21-10-1974, George, 237, BO 1975, C 1, 1), l’outrage aux mœurs (TAOIT23-9-1969, Duncker, 49, AFDI 1960, 549), les manquements à la probité de nature à nuire à l’organisation (TAOIT 6-10-1961, Wakley, 53, AFDI 1961, 32 : le fait de contracter des dettes dépassant les possibilités de remboursement), une inconduite répétée et délibérée (TAOIT 9-1-1997, Abreu de Oliveira, 1609), l’abus caractérisé des fonctions (TAOIT 11-7-1996, 1050).

§ 2. – La liberté du travail, du commerce et de l’industrie

81367. – Les fonctionnaires internationaux ou européens, et particulièrement ceux qui ont des responsabilités financières et professionnelles, peuvent être exposés à des manœuvres, à des propositions, à des tentations de nature à mettre en cause leur impartialité et leur honnêteté : les développements de l’administration internationale et communautaire multiplieront ces risques, alors que les affaires qu’elle traite prennent une importance croissante, que des groupes de pression et des sociétés multinationales multiplient leurs interventions et que tous les gouvernements n’ont pas la même conception de la probité administrative.

82368. – Des dispositions très strictes doivent donc être prises en vue de garantir les organisations internationales contre les prises d’intérêt, le cumul des travaux lucratifs, la corruption, les conflits d’intérêts, le détournement d’activités et d’informations et de prévenir de tels conflits (ONU statut, art. 1.2 m et Pacte mondial). (358,748)

83Le principe est que le fonctionnaire international ne saurait, pas plus que le fonctionnaire national, accepter, même de façon intermittente une occupation ou une profession incompatible avec l’exercice loyal et convenable de ses fonctions (ONU règlement, art. 101-2 ; C. de l’Europe, statut, art. 2/2 ; TANU 26-4-1972, Nelson, 157, Clunet 1973, 1002, com. Ruzié ; TACE 9-6-1999, 248/98 : condamnation pénale ; TCE 30-5-2002, 197/2000 : corruption).

  • 9 J. Jonah : Independence and Integrity in the International civil service, in Journal of internation (...)

84369. – Toute activité extérieure à l’organisation doit donc être subordonnée à une permission de l’autorité supérieure, le statut des fonctionnaires de l’Union précisant qu’elle soit rémunérée ou non (art. 12 et 13). L’autorisation doit être refusée si l’activité est de nature à nuire à l’indépendance du fonctionnaire ou aux intérêts de l’organisation, si elle peut porter préjudice à l’accomplissement des devoirs de service ou est incompatible avec sa situation personnelle (v. ASE statut, art. 3 et règlement d’application ; UNESCO, statut, art. 1. 1. 5 : accord écrit)9.

85370. – Une activité extérieure, non autorisée et incompatible avec le statut du fonctionnaire, par exemple si elle est commerciale, l’expose à une sanction disciplinaire (TAOIT 6-11-1965, Barakat, 89, AFDI 1965, 373), au licenciement (TANU 26-4-1972, Nelson, 157 et Baccouche 802-896-998; AFDI 1972, 333 ; TACE 2-9-1995, 187/94), à la révocation (TCE 16-1-2003, T 75/00 : absence d’autorisation préalable), ou du moins au refus de recrutement (CROECE 31-7-1950, 6) ou de prolongation de l’engagement (TANU 25-10-1968, Makris, 121, AFDI 1968, 293).

86371. – Si l’agent conserve le droit à ses revenus privés, il y a des circonstances où la participation à une transaction financière ou à la direction d’une entreprise est un manquement à l’obligation de non-ingérence et justifie par exemple le refus de renouvellement d’un contrat (TANU 22-5-1969, Al Abed, 128, AFDI 1969, 309) ; il en est de même pour tout acte mettant gravement en cause l’intégrité de l’agent (TAOIT 12-4-1976, Connolly, 274) ou pouvant avoir des conséquences défavorables au service (BIRD, manuel, disp. 100-12).

87372. – Le fonctionnaire international ne saurait d’ailleurs recevoir une rémunération, une gratification, une faveur, d’un gouvernement ou d’une personne quelconque, sous réserve d’y être autorisé (ONU statut, disposition 101. 2 ; OIT statut, art. 1. 5 ; OCDE statut, art. 3 et instructions, art. 103 ; ASE statut, art. 3 ; FMI réglementation générale). (1022)

  • 10 B. Aubenas : Le statut du chercheur dans les institutions scientifiques internationales, AFDI 1969, (...)

88373. – Il n’a aucun droit personnel sur les travaux et études qu’il accomplit dans le cadre de ses fonctions, avec les moyens mis à sa disposition par l’administration et durant le temps de service (UNESCO, statut, art. 101. 9 ; OCDE statut, art. 4. 6 ; CE art. 18 ; TAOIT 26-10-1962, Press, 66, BO 1963, 172 : mention des auteurs d’un document). Dans les organisations scientifiques, un droit de propriété intellectuelle peut être reconnu à l’agent en même temps que l’administration défend le sien10.

89A l’Agence spatiale européenne (ASE-ESA), les règles sont particulièrement complètes et détaillées (règlements et instructions sous l’article 4 du statut). Il s’agit d’une question délicate et parfois contentieuse (OCDE statut, annexe xvii, rédigée en 2002 : droit de publier ; v. CE, art. 1 bis et 18, rédaction du 22 mars 2004, règlement 723/2004). (79, 1020)

90374. – Selon plusieurs statuts, l’agent doit faire savoir à l’autorité supérieure si son conjoint exerce une activité professionnelle lucrative (CE statut, art. 13). En tout état de cause, il faut considérer comme un principe général que l’incompatibilité d’une telle activité avec l’exercice d’une fonction publique internationale doit entraîner des mesures de sauvegarde de la part de l’administration : par exemple mutation de l’agent, démission d’office (CE statut, art. 13).

91375. – On doit aussi considérer comme générale l’obligation pour l’agent d’informer son supérieur hiérarchique lorsque ses fonctions l’amènent à se prononcer sur une affaire à la solution de laquelle il a un intérêt personnel de nature à compromettre son indépendance (ONU règlement, art. 101.2).

  • 11 F. Maupain : Les intérêts privés des fonctionnaires au Bureau international du Travail, in Les inté (...)
  • 12 C. De Cooker, F. Loriot et al. : Accountability, Investigation and Due Process International Organi (...)

92376. – Toute prise directe et personnelle d’intérêt dans des entreprises privées est donc interdite particulièrement lorsque les agents sont en relations avec elles ou sont chargés de les contrôler (OCDE instructions et UNESCO règlement : obligation d’informer l’administration) ou lorsque leur indépendance peut en être compromise (CE statut, art. 12 ; BIRD manuel : multiples opérations de la Banque Mondiale ; TANU, 2-8-2001, Ogbewe 1020 : collusion ; 17-11-2000, Johnston 977 : gestion d’entreprise privée)11. Les Nations unies (nouvelles règles de conduite, statut, art. 1. 2 n), exigent des cadres supérieurs (sous-secrétaires généraux, assistants secrétaires généraux) qu’ils déclarent annuellement leurs avoirs, leurs intérêts financiers et ceux de leur famille (v. circulaire 2002/13 du 1-11-2003). Le FMI a adopté un Code d’éthique fort élaboré sur cette question (v. Code of Conduct, juillet 1988)12.

  • 13 Alain Plantey : La fonction publique et l’argent, in Les intérêts privés des fonctionnaires, IISA, (...)

93377. – La prohibition de toute activité étrangère au service supporte quelques exceptions : il est admis au niveau international, comme au niveau national, que le fonctionnaire participe, en-dehors des heures de service, à des œuvres de bienfaisance, se livre personnellement à des travaux artistiques, littéraires, scientifiques, assure des tâches occasionnelles d’enseignement ou de recherche, quelquefois sous réserve d’autorisation préalable (OCDE, CE, ASE).Il peut aussi être admis qu’il se livre à une activité rémunérée si l’organisation à laquelle il appartient n’utilise pas son concours et ne le paye pas (TAOIT 27-2-1947, Hickel, 5, BO 1947, 413). L’administration peut encourager des activités extérieures si elles sont désintéressées et si elles sont indépendantes des moyens de service (BIRD manuel ; ASE règlement, art. 4. 2/7 : prime des inventeurs)13.

94Le contrôle des activités privées des fonctionnaires internationaux est souvent effectué en vertu de circulaires émanant des secrétaires généraux ou des directeurs généraux. Une certaine souplesse a été observée dans le cas des anciens fonctionnaires internationaux suivant la nature de leurs fonctions.

95378. – Certaines de ces interdictions peuvent en effet subsister après la cessation de l’engagement (FMI ; ASE règlement, art. 4.2/4). (665)

96Ainsi, trois ans après la fin de leurs fonctions, les juges et commissaires de l’Union européenne restent frappés d’incompatibilités étendues, sous réserve des activités scientifiques, culturelles, didactiques. À la Banque Mondiale l’incapacité dure deux ans. (72)

97Les fonctionnaires de l’Union européenne ne peuvent exercer une activité professionnelle, même non rémunérée, pendant deux ans après la cessation de leurs fonctions sans en faire la déclaration (statut, art. 16, version de 2004) : il peut leur être interdit d’accepter cette fonction ou cette charge.

98D’une façon générale l’administration doit se prémunir contre les arrangements que certains agents pourraient conclure en vue de trouver un emploi public ou privé après la cessation de leurs fonctions (BIRD manuel).

§ 3. – La liberté d’opinion

99379. – Les fonctionnaires internationaux n’ont à renoncer ni à leurs sentiments nationaux ni à leurs convictions politiques, idéologiques ou religieuses (ONU statut, art. 1. 4 ; OIT statut, art. 1. 2 ; CE statut, art. 17, rédaction 2004). La règle est générale.

  • 14 D. Ruzié : Les fonctionnaires internationaux, Paris, 1970, p. 26.

100La liberté de conscience et d’opinion qui, au sens le plus large, leur est reconnue comme à tout homme, est même une condition fondamentale de l’heureux exercice de leur mission (TAOIT 26-4-1955, Leff, 18, 265)14, par exemple dans le domaine scientifique (CJCE 8-7-1965, Luhleich, Rec. 751, RTDE 1965, 674, com. Dubouis : discussion, motifs scientifiques à l’appui, de l’opportunité de certains travaux), professionnel (v. OCDE instruction, art. 105-1-1) ou religieux (TAFMI 18-3-2005, F, 2005 : suppression de postes ; TANU 3-8-2000, Hafiz, 965 : refus d’obéissance). (185, 373)

101380. – Sur le fondement de la loi du 23 septembre 1950 relative à la poursuite des menées communistes, des enquêtes sur les nationaux américains employés par les organisations internationales ont été diligentées par les Etats-Unis d’Amérique, la plupart du temps avec l’accord des secrétaires généraux ; quantité de cas ont été étudiés par des commissions spéciales, sur la base de réponses à des questionnaires portant notamment sur les opinions politiques des intéressés ;

  • 15 G. Langrod : La fonction publique internationale, Leyde, 1963, p. 223.

102le maintien des agents dans leurs fonctions, de même que le recrutement des candidats ont été subordonnés à un accord du gouvernement de Washington ; celui-ci considérait comme une présomption de culpabilité le refus de comparaître devant le comité de loyalisme, quoiqu’il fût fondé sur le Ve amendement de la Constitution américaine en vertu duquel nul ne peut être contraint de témoigner contre soi-même en matière pénale ; des dizaines d’agents furent en conséquence licenciés et de nombreux contrats ne furent pas renouvelés, à l’ONU, et dans plusieurs institutions spécialisées15. (312)

103Saisis de réclamations, les tribunaux internationaux ont annulé certaines de ces mesures d’éviction en considérant que les organisations internationales ne pouvaient s’associer à la mise en œuvre d’instructions gouvernementales contraires au caractère international des fonctions, et créant, en des matières qui touchent à la conscience, un état d’inquiétude et d’insécurité préjudiciable à l’administration internationale (TAOIT 29-10-195 5, Froma, 22, BO 1955, 298 : titulaire d’un contrat permanent ; 26-4-1955, Duberg, 17, BO 1955, 257 : titulaire d’un contrat de durée définie) : la liberté d’opinion et la loyauté internationale doivent prévaloir sur l’allégeance nationale. (1419)

104381. — L’exercice de cette liberté ne doit pas compromettre les intérêts supérieurs de l’organisation. La qualité même de fonctionnaire international emporte donc de sérieuses limitations à la libre expression des opinions, hors du service, même pendant les congés (TCE 19-5-1999, Connolly, T 34/96) et surtout dans le service. Il ne s’agit pas seulement du secret professionnel (UNESCO statut, art. 1. 5 ; OIT statut, art. 1. 3 ; OMS, statut, art. 1. 6 ; OCDE statut, art. 4 : confidentialité de certaines informations) mais d’une obligation générale de réserve, de tenue, de loyauté (ONU statut, art. 1. 2 ; OCDE statut, art. 4 : expression d’opinion professionnelle au sein de l’institution ; instructions art. 104-1 : ONG ; TAOIT 11-7-1996, 1550 : insubordination d’un agent ; TCE 12-9-2000, T 259/97 : le devoir de réserve est atténué en matière syndicale). (296, 386, 753)

  • 16 Rapport sur les normes de conduite. Comité consultatif de la fonction publique internationale, New (...)

105382. – Le fonctionnaire doit s’abstenir de tout acte ou de toute attitude qui puisse porter atteinte à la dignité de sa fonction (OIT statut, art. 1. 2 ; CE statut, art. 1 ; CJCE 13-12-2001, C 340/00 et 6-2-2002, C 324/99 : devoir de loyauté) ou aux intérêts de son employeur (FMI réglementation générale), faire douter de la neutralité de l’organisation internationale, de l’objectivité de ses décisions, provoquer les accusations d’un gouvernement ou de la presse (TAOIT 13-9-1960, Milous, 42, BO 1960, 487 ; 6-11-1965, Di Giuliomaria, 87, BO 1966, 162)16. (745)

106383. – Il est donc tenu à la réserve et au tact (OIT statut, art. 1. 2 ; ONU statut, art. 2 ; CE statut, art. 12 ; TCE 7-3-1996, Williams, T 146/94), notamment dans ses déclarations publiques (TAOIT 26-10-1962, Morse, 65, BO 1963, 166) ; il doit s’abstenir de toute propagande ou de tout prosélytisme militant (TAOIT 29-10-1955, Froma, 22, BO 1955, 298) et ne saurait impunément chercher à jeter le discrédit sur l’organisation ou ses chefs (TAOIT 9-5-1967, Jurado, 111, BO 1967, 406 : tracts). (288, 852)

  • 17 P. Tavernier : L’année des Nations unies, AFDI 1973, p. 609.

107Il faut toutefois distinguer ce qui est l’exercice normal et objectif des fonctions, des comportements tendancieux ou mal intentionnés : certains reproches de partialité ne sont pas fondés17. En revanche l’utilisation des moyens de secrétariat à des fins personnelles peut être légitimement réprimée (TANU 14-4-1967, Gillead, 104, AFDI 1967, 259). (365, 835)

  • 18 J.M. Larralde : La liberté d’expression du fonctionnaire européen, RTDH, 2002, p. 385. Alain Plante (...)

108384. – La constante possibilité d’interférences nationales oblige à vérifier la discrétion des fonctionnaires internationaux relativement aux faits et aux informations dont ils ont eu connaissance dans l’exercice de leur mission (CE statut, art. 12, 17, 19 ; CJCE 18-2-1992, Weddel, C 54190 ; TAOIT 13-10-1960, Milous, 42, BO 1960, 487), surtout dans les organisations militaires (CROTAN 19-4-1967, 4, Clunet 1969, 1064, com. Ruzié). Leur attitude générale à l’égard des gouvernements doit rester prudente (TAOIT 26-10-1962, Morse, 65, BO 1963, 166)18. (296, 759)

  • 19 P. Reuter : Droit au secret et institutions internationales, AFDI 1956, p. 51.P. Tavernier : L’anné (...)

109Cette obligation de discrétion a été fréquemment rappelée par les chefs des secrétariats internationaux, qu’il s’agisse des activités de l’organisation elle-même (CROTAN 19-4-1967, 4 ; ASE règlement, art. 4/1/111 : participation à des réunions), des informations qu’elle détient sur ses États-membres, ou enfin des querelles qui peuvent apparaître entre gouvernements19.

110Elle peut s’accompagner d’une obligation de dénoncer les fraudes et la corruption (OCDE statut, art. 3 et instructions, art. 103-3 ; CE statut, art. 22 bis et ter). (732, 735, 754)

  • 20 E. Ranshofen-Wertheimer : The International Secretariat, Washington, 1945, p. 195 et 199.

111385. – Les organisations internationales ont été amenées à assurer elles-mêmes l’information de l’opinion. Des services spécialement conçus à cette fin, ont pour mission d’être en contact avec les journalistes, qui sont souvent accrédités auprès d’eux. Il fut même un temps où la section d’information et de presse de la SDN était le service qui avait les plus forts effectifs au sein du secrétariat20.

112Mais l’activité de ces services ne doit pas être confondue avec les initiatives imputables à des individus. A cet égard le principe est fixé qu’aucun fonctionnaire international qui n’y est pas autorisé, ne saurait au sujet des activités de son organisation faire de déclaration à la presse, à la radio ou à la télévision, prononcer des discours, publier des articles, des livres ou d’autres productions, faire quelque communication que ce soit (UNESCO, statut, art. 101. 6 ; FMI réglementation générale, 5 ; OIT statut, art. 1. 3 ; OCDE statut, art. 4 ; CE statut, art. 17 ; CJCE 13-12-2001, Commission, C 340/00), à plus forte raison pour formuler des critiques publiques à l’égard de son employeur (CROCDE 10-10-1974, d’Espinay, 44, Clunet 1975, 914).

113386. – Un assouplissement de l’obligation de réserve bénéficie aux représentants des organisations professionnelles (TCE 12-9-2000, T 259/97). L’exercice de leur mission pour le compte de leurs collègues, et souvent dans l’intérêt même de l’organisation, n’est pas possible sans une large liberté d’expression à condition de respecter les obligations du statut, la dignité de la fonction et le secret des informations et consultations (TAOIT 6-10-1961, Van der Ploeg, 54, BO 1961, 545). (381, 405, 417)

114387. – La liberté d’adhérer à des associations extérieures à l’organisation est complète sous réserve de la discrétion politique, mais celle d’y occuper un poste de responsabilité peut être restreinte (UNESCO règlement, art. 101. 5 ; OCDE statut, art. 5).

115D’autre part des moyens de l’administration ne sauraient être utilisés à des fins extérieures, même charitables.

Section III. — Les droits collectifs

116388. – Comme tous les salariés, les agents internationaux sont désireux de faire valoir collectivement leurs préoccupations vis-à-vis de leurs employeurs et de faire peser une influence, sinon une pression, sur les décisions de ces derniers. Cet besoin est d’autant plus patent qu’ils n’ont pas le bénéfice des contrôles parlementaires ou des interventions de l’opinion, comme c’est le cas au niveau national où la responsabilité de l’exécutif est souvent organisée.

  • 21 Alain Plantey : La fonction publique, traité général, Paris, Litec, 2001. La représentation du pers (...)

117À l’imitation de ce qui se passe dans de nombreux États, une action collective se développe donc dans la fonction publique internationale21.

118Il a été reconnu que toute organisation internationale doit se prêter à la négociation collective avec les représentants de son personnel, même si les accords réalisés n’ont pas force contraignante (TAOIT avis, 16-1-1976, AFDI 1978,

119p. 476, note Beigbeder ; TANU 20-10-1978, 236 ; TAOIT18-6-1979, Bérard, 381). (416)

120On évoque parfois les droits et les « prérogatives » des comités du personnel (Conseil de l’Europe, statut, art. 59 ; TACE 22-6-2001, 262/2000), notamment dans les domaines consultatif et contentieux. (392, 418, 827, 1370)

§ 1. – Le droit de réunion

121389. — Le régime de la liberté de réunion n’appelle pas de commentaire particulier dans les organisations internationales : il se confond soit avec celui de la liberté d’association, soit avec certaines dispositions du droit public de l’État où siège l’institution.

122Il est d’usage que les institutions internationales facilitent les réunions de leurs agents, dès lors qu’elles ont un motif professionnel : prêt de salles, affichage des convocations, diffusion des comptes rendus (mais ASE règlement, art. 48/1).

§ 2. – Le droit d’association

123390. – Le régime du droit d’association des agents publics varie suivant les pays : certaines législations nationales n’admettent pas la coalition des fonctionnaires ni même parfois celle des salariés. D’autre part, au niveau international, il n’existe pas de règlement général de l’association.

  • 22 F. Maupain : La représentation du personnel dans la fonction publique internationale, in La représe (...)

124391. – Depuis 1928, année où le Bureau International du Travail a institué son premier comité du personnel, et 1930, où la Société des Nations l’a imité, toutes les organisations internationales ont admis le droit d’association de leur personnel22.

125L’ONU l’a fait dès ses débuts (statut, art. 8. 1 et 8. 2 ; le comité du personnel date de 1947).

126Dans beaucoup d’organisations, les relations entre l’administration et le personnel sont organisées par des réglementations ou des conventions relatives aux associations et aux syndicats. C’est notamment le cas dans l’Union européenne (TCE 10-12-1992,T 33/91 : liberté) où des accords à cette fin ont été conclus par la Commission (1974), le Conseil (1972) et le Parlement (1970) ; chaque institution peut conclure de tels accords à condition de respecter les principes budgétaires et statutaires ainsi que les droits de l’homme (CE statut, art. 10, quater, rédaction 2004). (154, 358)

Le régime des associations

127392. – Cherchant à éviter que leurs agents fassent appel à leurs autorités nationales pour se protéger, ou se regroupent de facto suivant des affinités nationales, politiques ou ethniques, soucieuses de combler le vide juridique résultant de l’absence d’un droit international de la personnalité juridique, les organisations intergouvernementales se sont préoccupées de régir les groupements du personnel dans leurs propres statuts : c’est vrai des Institutions spécialisées, y compris du BIT qui reconnaît le droit syndical, comme des diverses organisations européennes (CE statut, art. 24 ter).

128Le Conseil de l’Europe comporte une assemblée générale du personnel (statut, art. 7 et annexe I, une fois par an), différente du comité du personnel et élue par tous les agents.

129393. – Il s’agit donc d’un droit statutaire qui n’a pas été conquis à la suite d’une lutte, mais qui a été octroyé et constitue un cadre organisé de protection et de représentation des agents. Ce droit est général (OCDE statut, art. 8. 1 ; TAN U 11-8-1952, Robinson, 15, Rec. 42).

130Mais les associations ainsi organisées ne constituent des personnes morales différentes de l’organisation elle-même (CJCE 14-11-1963, Lassalle, Rec. 1964, 97, concl. Lagrange) que dans l’hypothèse, assez rare, où elles inscrivent certaines de leurs activités dans le droit interne du pays de siège : œuvres sociales, sportives, culturelles peuvent ainsi être gérées suivant une loi nationale et en respectant ses prescriptions (déclaration, autorisation éventuelles), séparément de l’institution internationale elle-même.

131Pour le reste, l’association du personnel n’est qu’un des éléments de la structure de l’institution internationale et ne saurait nouer d’engagements extérieurs propres, sur le plan juridique.

  • 23 D. Rogalla : Das Dienstrecht der Europäischen Gemeinschaften in Recht und System des öffentlichen D (...)

132394. – Le droit d’association s’exerce donc dans le cadre de chaque organisation internationale, parfois dans celui de certains de ses démembrements éloignés du siège (ONU règlement, art. 108 ; ASE statut, art. 42) ; ont ainsi une association propre les agents des différentes Commissions économiques régionales de l’ONU et des bureaux de l’OMS. Dans l’Union européenne le système est plus complexe, chaque institution ayant son comité du personnel (CE statut, art. 19)23.

133Mais la pluralité des sièges n’empêche pas l’unité d’une association, ou des liaisons organiques entre ses divisions (ONU statut VIII ; ASE statut, art. 44). D’ailleurs, certains statuts spécifient que l’association représente toutes les catégories du personnel (OCDE instructions, art.123).

134395. – Les statuts d’une association sont en principe adoptés par ses membres (UNESCO règlement) mais aussi, souvent, approuvés par l’autorité hiérarchique qui veut notamment s’assurer que les organes de l’association soit représentatifs. Le chapitre VIII du statut du personnel de l’ONU établit le principe d’une « liaison et communication continues avec le personnel afin d’assurer sa participation effective » pour toute question relative « aux conditions de travail, conditions de vie et d’autres aspects de l’administration du personnel » (AGNU rés. 35/213 du 17-12-1980). Lorsque l’expression du droit d’association s’effectue au sein du comité du personnel, il n’est pas rare que son statut soit fixé de façon réglementaire (C. de l’Europe, annexe III au statut).

135396. – Une association permet à l’expression des préoccupations et des opinions à l’intérieur même de l’institution, suivant les modalités prévues au statut : développer la collaboration entre l’organisation et l’ensemble du personnel (OCDE instructions, art. 123), défendre les intérêts professionnels des agents (ASE statut, art. 42), présenter des propositions tendant à améliorer leur bien-être ou même leur statut (UNESCO, réglement, art. 108-1), formuler des suggestions pour développer les activités sociales, culturelles et sportives du personnel, resserrer les liens entre membres du personnel de différentes nationalités (OCDE instructions, art. 123). Elle doit s’abstenir de toute activité de caractère politique et de tout exclusivisme national. (871)

136397. – L’association réalise une participation intégrée et parfois même obligatoire à l’organisation elle-même (ASE statut, art. 48 ; CJCE 13-3-1963, Lassalle, Rec. 57, concl. Lagrange) ; dans de nombreux cas en effet, les fonctionnaires sont d’office membres du groupement, dès leur recrutement, et sans engagement particulier (OCDE, instruction, art. 123-6 : sauf refus). Ce n’est guère qu’au BIT, à l’UIT et à l’UNESCO qu’existe une véritable adhésion personnelle.

  • 24 M. Bedjaoui : Le syndicalisme des fonctionnaires internationaux, AFDI 1957, p. 435.

137Ainsi s’expliquent les caractères particuliers de chaque association, en fonction de l’organisation, du pays, de l’époque où elle se développe24.

138398. – Certains statuts spécifient quels sont les agents qui adhèrent à l’association, la question se posant parfois pour les stagiaires.

139Les hauts fonctionnaires ont souvent une situation spéciale à cet égard : souvent, les agents hors grade ne sont pas associés au système de représentation du personnel (UIT : interdiction aux personnels des classes A et B).

140399. – L’adhésion d’office ne saurait empêcher un agent de critiquer le comité du personnel, même dans un tract (TAOIT 6-11-1965, Di Giuliomaria, 87, BO 1966, 162).

141400. – L’adhésion d’office s’accompagne de modalités particulières pour le paiement des cotisations. Celles-ci sont même parfois prélevées sur le salaire par le service qui le verse (OCDE instructions, art. 127. 5 ; ASE règlement, art. 43-2).Dans le cas contraire, le non-paiement des cotisations ne saurait en effet être sanctionné, pas davantage que les manquements à la discipline du groupe.

142401. – Les organisations accordent d’autres soutiens aux associations du personnel : possibilité de réunions, distribution de tracts, affichage d’informations, facilités de bureaux, disposition occasionnelle de personnel (ASE règlement, art. 43/1 et 2 ; limitation de durée du mandat). Mais les juridictions leur reconnaissent un rôle contentieux très limité (CRCE 13-10-1972, Lafuma, 7, Clunet 1973, 967). (416, 1369)

143Les organisations leur versent même parfois des subventions, mais le Comité consultatif de la Fonction publique internationale a estimé que cette pratique peut compromettre l’indépendance des associations (OTAN : décompte d’utilisation des fonds).

144402. – L’administration ne dispose cependant à l’égard de l’association, de ses membres et de ses actes que des pouvoirs que lui défèrent les règlements. L’association est gérée par ses organes propres, dans les conditions prévues aux statuts, et ne saurait se voir imposer une tutelle qui leur serait contraire (TAOIT 1-12-1964, Pilleboue, 78, BO 1965, 130 : annulation d’élections). (877)

145L’autorité, qui est fondée à se préoccuper de la représentativité des organismes du personnel (OCDE instructions, art. 123), ne peut donner à son intervention l’allure d’un ultimatum (TAOIT 12-4-1976, Connolly, 274).

La gestion

146403. – Les associations du personnel sont gérées à deux niveaux. L’assemblée générale, en principe annuelle, est habilitée à adopter les statuts et à les modifier, à fixer la politique, à prendre les positions collectives, à informer l’ensemble du personnel : la participation y est souvent faible. Élu par l’assemblée (C. de l’Europe, statut, art. 7 et 8, annexe I : deux ans ; ASE statut, art. 44 : trois ans), le comité du personnel est un organisme exécutif et permanent, qui sert d’intermédiaire courant entre l’autorité et les fonctionnaires, qui participe à la consultation et à la concertation au sein de l’organisation internationale et qui représente le personnel auprès des associations d’autres organisations ; l’UNESCO distingue le conseil et le comité exécutif. L’association peut être décentralisée selon les établissements de l’organisation (ASE : comités central et locaux). (394)

147404. – Dans certaines institutions, le conseil ou comité du personnel est investi, à titre principal, de la mission de représenter les agents auprès de l’administration (ONU statut, art. 8.1), de participer aux organismes paritaires et à la gestion de services sociaux (C. de l’Europe, annexe I au statut ; CE statut, art. 9 et annexe II ; OCDE instructions, art. 123-6 : comité consultatif mixte).

148En tout état de cause le comité du personnel doit valablement représenter les agents : sa représentativité dépend de son élection ; le statut-type de la fonction publique européenne évoquait le scrutin secret. Lorsque ces conditions sont remplies, il constitue en réalité une véritable association du personnel, quelle que soit sa dénomination. (875)

149405. – La juridiction reconnaît que les fonctions de représentants du personnel ne sont pas faciles.

150« Il peut arriver que la loyauté envers le personnel entre en conflit avec la loyauté envers l’administration. Chaque représentant doit résoudre le conflit de la manière qu’il pense devoir adopter et qui ne sera pas la même pour tous ». (TAOIT 12-4-1976, Connolly, 274). Elle ne saurait exister si la désapprobation, justifiée ou non, de l’administration peut mener à des mesures disciplinaires. L’administration ne saurait, au mépris de la Déclaration universelle des droits de l’homme prendre à l’égard d’un agent des mesures motivées par son rôle actif présent ou passé dans le cadre d’une association à quelque titre que ce soit (TANU 11-8-1952, Robinson, 15, Rec., 42, AFDI 1956, 485 : refus abusif de renouvellement d’un contrat), tant que n’est pas relevé un manquement grave au statut. L’administration ne peut davantage « punir pour ses activités au sein de l’association du personnel du PNUD » un agent agissant dans le cadre de son mandat (TANU 23-7-2002, Obiny, 1045 ; 25-11-1997 Lombardi 855 ; TAOIT 3-6-1982, Olivares Silva, 495).

151406. – L’exercice des fonctions de représentation du personnel est donc protégé non seulement sur le plan matériel (TAOIT 6-10-1961, Van der Ploeg, 54, BO 1961, 545 : temps raisonnable dans les limites compatibles avec la bonne marche de service), mais aussi sur le plan juridique (TAOIT 6-11-1965, Di Giuliomaria, 87, BO 1966, 162 : liberté d’expression et d’activité dans les limites des obligations du statut, avec réserve, sans irrespect ni impertinence ; TAOIT 12-4-1976, Connolly, 274 : droit de critiquer le comité du personnel en place mais respect des règles de bienséance ; CE statut, annexe II, art. 1 : l’intéressé ne peut subir de préjudice du fait de l’exercice de ces fonctions ; OCDE instructions, art. 123/6).

152407. – Un comportement excessif, marqué par l’excitation, contraire à la bienséance, peut être partiellement excusé s’il est sérieusement motivé par la défense des intérêts professionnels (TAOIT 12-4-1976, Connolly, 274 ; TANU 25-11-1987, Lombardi, 855). (386)

  • 25 P. Strohl : Représentation et défense des intérêts professionnels des fonctionnaires internationaux (...)

153Chaque organisation a ses usages : à l’ONU, le président du comité est libéré de ses fonctions durant son mandat ; à l’OCDE, l’administration accepte l’existence d’un véritable secrétariat spécialisé ; à l’OMS, à l’ASE, à l’OEA, le travail syndical est autorisé pendant le service25.

154De toute façon il est partout admis que le temps nécessaire à la représentation du personnel est au moins, grâce à des autorisations d’absence spéciales, prélevé sur les heures de travail en accord avec le supérieur hiérarchique (TAOIT 21-0-1974, Riley, 243, BO 1975, C 1, 20 : détachement à « quart-temps »).

Le regroupement

155408. – Chaque association du personnel est propre à chaque organisation. Les statuts prennent même parfois la précaution d’exclure toute interférence extérieure et tout regroupement structurel avec d’autres associations ; d’autres prévoient au contraire des liaisons extérieures à l’organisation.

156Mais la communauté ou la similitude des problèmes qui se posent aux agents des diverses institutions internationales, ainsi que la propension des administrations à coordonner leur politique, entraînent en fait un regroupement entre les associations de personnel international. (97)

157409. – Ce regroupement s’effectue parfois en considération du lieu ou du pays où travaillent et résident les agents : il est alors motivé soit par le désir d’adopter une attitude commune à l’égard des autorités nationales, soit par des problèmes spécifiques et locaux, tenant généralement aux conditions de vie. La hausse du coût de la vie à Genève est à l’origine de crises, au cours desquelles des réunions ou des consultations communes ont été opérées au sein du personnel de plusieurs institutions internationales (par exemple en 1970, une consultation écrite générale sur la remise en ordre des salaires et l’action directe). Il en a été de même parmi les agents de l’assistance technique, dans certaines régions où ils sont nombreux.

158Le regroupement peut aussi s’opérer autour de certains thèmes particulièrement actuels, importants, passionnels. Il en est ainsi lorsque des messages de soutien sont adressés par des associations à d’autres, aux prises avec des difficultés graves.

159410. – Mais les regroupements les plus importants en ce domaine sont ceux qui résultent de l’institution de liaisons organiques permanentes, structurées, entre les associations du personnel des grands groupes d’organisations internationales.

160Créée en 1952, à Paris, la Fédération des Associations de Fonctionnaires internationaux (FAFI-FICSA) a regroupé près d’une trentaine d’associations ou syndicats des institutions de la famille des Nations unies représentant des milliers d’agents répartis dans le monde entier. Elle a demandé à entrer en rapport avec le Comité administratif de coordination, mais elle s’est vu opposer un refus fondé sur l’existence statutaire de procédures consultatives dans chaque organisation et sur le caractère suffisamment représentatif de chaque association du personnel.

161La situation a évolué. La FAFI a été reconnue par le Comité consultatif pour les questions administratives, a été mentionné par le Comité consultatif de la fonction publique internationale parmi les organisations dont les travaux sont pris en considération.

162Avec le comité administratif de coordination, en 1978, le dialogue a été engagé. Enfin, la Commission de la fonction publique internationale appelle la Fédération à contribuer à ses travaux au même titre que les secrétaires généraux des organisations intéressées.

163Depuis la scission de la Fédération en 1982, le personnel du secrétariat général de l’ONU et de quelques autres institutions a créé un comité de coordination de leurs associations et syndicats (CCSA) qui a aussi été reconnu comme représentatif. (111)

164Dans les organisations coordonnées, le comité permanent des associations de personnel (CPAPOC) participe à la concertation entre ces institutions et avec elles. Il mène des discussions avec les chefs d’administration, et avec les experts nationaux. Sa présidence est tournante, il n’a pas de siège fixe et ne dispose pas de services propres. (121)

165Le personnel des administrations européennes a aussi constitué un système de coordination entre les comités de personnel de chaque institution. Mais le regroupement s’y opère surtout sur le plan syndical.

§ 3. – Le droit syndical

  • 26 H. Schebesta : Staff representative in the United-Nations system, in International administration, (...)

166411. – L’appartenance des associations du personnel à la structure constitutionnelle et organique des administrations internationales leur retire beaucoup de force représentative et revendicative, tant aux yeux des autorités qu’au nom du personnel. Leur composition unitaire et globale leur rend difficile, sinon impossible, la défense d’intérêts qui ne sont pas ceux de l’ensemble des agents, alors que se différencient progressivement des problèmes plus spécifiques : placés dans une situation inférieure à celle des titulaires, les consultants de l’OCDE, qui sont quelques centaines, ont éprouvé le besoin d’un groupement qui leur soit propre malgré les dispositions réglementaires (instructions, art. 123) ; un même problème se pose souvent pour les agents durablement éloignés du siège (TAOIT 12-4-1976, Connolly, 274). Rares sont ceux de leurs dirigeants qui aient une audience réelle et ceux de leurs membres qui se reconnaissent personnellement engagés lorsqu’ils n’ont pas été appelés à donner une adhésion volontaire26: « la liberté syndicale implique qu’il y ait liberté de discussions et de débats » (TAOIT 12-4-1976, Connolly, 274).

Le développement du syndicalisme

167412. – La réaction contre le système octroyé et insatisfaisant des associations de personnel ne peut que renforcer l’extension du syndicalisme dans la fonction publique internationale, dans toute la mesure où l’action collective et disciplinée de groupes de salariés s’y développe sur le plan professionnel. Ce phénomène apparaît, bien que le syndicalisme soit tantôt interdit, tantôt unitaire et officiel dans les services publics de certains Etats et quoiqu’il y ait fort peu de ressemblances réelles entre la situation des quelques milliers d’agents des institutions internationales et celle de la grande masse des salariés.

  • 27 P. Szazs : Unions of International Officers, in Journal of international law and politics, New-York (...)

168Ce syndicalisme adopte deux voies : soit la transformation interne des méthodes et des objectifs des associations et des comités de personnel, soit la constitution de groupements différents, qu’autorisent parfois expressément certains statuts (CE statut, art. 24 bis ; BIT statut, art. 10. 1 ; ASE règlement, art. 48.1). Un de ses effets est souvent la quasi-disparition de l’association du personnel, neutralisée et éliminée par la surenchère27.

169413. – Le sentiment d’être expatrié, la recherche de la sécurité dans l’emploi, diverses situations de crise professionnelle, sociale, pécuniaire, favorisent le processus de syndicalisation du personnel international, sous la réserve que la revendication ne se déplace pas en direction de la contestation politique, glissement que les États membres seraient les premiers à sanctionner.

170Quoique souvent imputable à la détérioration des rapports entre les gouvernements et les institutions internationales ou leur personnel, le fait syndical se situe en effet dans les relations entre l’autorité propre à l’institution et ses salariés. Aussi pose-t-il un problème pour certains fonctionnaires : hauts responsables, agents ayant accès aux documents confidentiels. Aussi transforme-t-il les procédures de concertation et de consultation en accroissant soit la participation organique du personnel, soit la contestation à partir de la base.

  • 28 H. Manzanares : La représentation du personnel dans les Communautés européennes et I. Seidl-Hohenve (...)

171414. – À la différence du droit d’association, le syndicalisme se développe dans la fonction publique internationale sur le fondement de l’adhésion volontaire et aussi de la combativité de certaines catégories professionnelles (services généraux, p. ex.)28.

172Ainsi, en 1970, ainsi que le Parlement, la Commission européenne a-t-elle accepté le principe de la reconnaissance des organisations syndicales ; le Conseil l’a suivie en 1972 et un règlement du 30 juin 1972 a introduit l’article 24 bis dans le statut, à cette fin. Mais ce n’est que le 20 septembre 1974 que, par accord avec six organisations syndicales, la Commission a reconnu leur représentativité (v. CJCE 18-1-1987, Maurisseau, C 193/87 et organisé une répartition de compétences entre elles et le Comité du personnel. (872)

173À l’OIT, le statut du personnel prévoit la représentation du personnel par le syndicat (Ch. X) qui est habilité à proposer et à négocier avec l’administration, la modification des conditions d’emploi et des conditions générales de vie des fonctionnaires (accord du 27 mars 2000). Les syndicats participent de près à la gestion du personnel (v. statut, art. 4-2). (388)

174415. – La liberté syndicale doit s’accompagner de la possibilité du pluralisme d’organisations. Cette pluralité existe par exemple aux Nations unies (ONU règlement, art. 106), comme à l’UNESCO, à l’OCDE, dans l’Union européenne où les fonctionnaires sont libres de constituer les groupements de leur choix (CJCE 8-10-1974, Union Syndicale, Rec. 917).

  • 29 Alain Plantey : Prospective de l’État, Paris, CNRS, 1975, p. 251.

175Le caractère représentatif des groupements est plus difficile à définir puisqu’il ne résulte pas du statut lui-même : la vérification de ce point ne manquera pas de porter l’autorité à s’informer du jeu syndical, donc à le reconnaître de facto au moins29.

L’action des syndicats

176416. – La représentation professionnelle, et donc syndicale, implique le droit, pour les groupements, de se livrer à toute activité licite en vue de la défense des intérêts professionnels de leurs membres (CJCE 8-10-1974, Union syndicale, Rec. 917), ainsi que dans la critique de l’administration (TAOIT 6-11-1965, Di Giulio-maria, 87, AFDI 1965, 375), à condition que les procédés et les termes utilisés soient compatibles avec la réserve, la dignité et le tact (TAOIT, 16. 7. 2003, K. C. B, 2227 ; 29-1-1991, Dodi, 1061), requis des fonctionnaires internationaux, ne violent pas le principe du secret des délibérations et consultations administratives et ne fassent pas appel à des autorités extérieures à l’organisation, par exemple aux gouvernements (TAOIT 6-10-1961, Van der Ploeg, 54, AFDI 1961, 326 ; OCDE statut, art. 2). (388, 877)

177Mais la capacité d’ester en justice est relativement limitée, la jurisprudence n’admettant pas facilement la défense collective de droits (CJCE 8-10-1974, Union Syndicale, Rec. 917, RTDE 1975, 304, com. Dubouis). (1369, 1370)

178417. – Dans les organisations qui acceptent le fait syndical, les responsables des syndicats jouissent de certaines facilités comme ceux des associations, que les statuts le prévoient ou que cela résulte de la pratique ; ils sont notamment libérés d’une partie ou de la totalité de leurs tâches professionnelles, par exemple dans les administrations européennes. Le statut du personnel de l’OIT (art. 10.1) spécifie qu’une activité syndicale doit être regardée comme une fonction officielle au sein de l’organisation. (386, 388)

  • 30 A. Pellet : La grève des fonctionnaires internationaux, RGDIP 1975, p. 943.

179En revanche leurs fonctions représentatives sont incompatibles avec des responsabilités de gestion ou d’autorité au sein de l’organisation. Elles ne confèrent pas de privilège statutaire30.

180418. – Les méthodes d’action des syndicats sont beaucoup plus simples que celles des associations statutaires ; les syndicalistes récusent souvent la participation organique et obligatoire prévue aux statuts et lui préfèrent l’action directe, naturellement assortie du concours volontaire de leurs collègues. Soumises à une surenchère due à la pluralité des organisations syndicales, certaines d’entre elles sont particulièrement agressives. L’affectation de permanents contribue à accroître leur pression sur l’administration, notamment dans les administrations européennes. Depuis 1996, à l’ONU, les dirigeants syndicaux ne peuvent consacrer à leurs fonctions de représentation, qu’un maximum de deux années, renouvelables une seule fois (v. Rapport du Secrétaire général du 10-5-1996, A/C. 5/50/64).

181419. – Il est dans la nature des choses qu’apparaisse une opposition entre le syndicalisme et l’autorité hiérarchique, ne serait-ce au moins que par la possibilité du recours direct ou de l’intervention devant la juridiction administrative, lorsque le statut le permet (CJCE 8-10-1974, Union syndicale, Rec. 917 ; 18-3-1975, Union syndicale, Rec. 401). L’article 19 du Statut du TANU autorise les syndicats à intervenir dans des affaires soumises devant le Tribunal. Une telle disposition a été reprise ailleurs (7, 371).

182La représentation syndicale est impossible sans liberté d’expression, aussi bien au niveau des adhérents lors des consultations ou des élections qu’au profit des délégués, dans leurs démarches comme lors de leurs comptes rendus. Ainsi, des actes des délégués syndicaux dans le cadre de leur mandat ne sont pas considérés comme engageant leur responsabilité personnelle, mais plutôt la responsabilité collective du syndicat (TANU 25-11-1997, Lombardi, 855 : annulation d’un blâme écrit).

183Il faut éviter toute poursuite systématique des représentants du personnel (CROCDE 29-4-1975, Pfalzgraf, 55). (405, 1370)

184420. – Cette opposition ne doit pas être entendue dans le seul sens négatif : la défense syndicale des agents peut entraîner des progrès dans leur situation sociale, dans les relations professionnelles, dans le rendement des services.

185Il n’est pas douteux, par exemple, que l’association des interprètes et traducteurs, qui a longtemps été le seul groupement professionnel commun à plusieurs organisations internationales, a su joindre à une rigoureuse défense des intérêts de ses membres, une discipline interne et une vérification de qualité qui sont utiles sur un plan général.

186Le mécontentement que traduisent parfois les mouvements syndicaux n’est d’ailleurs pas toujours dirigé contre l’autorité administrative, mais souvent imputable aux gouvernements.

187421. – Le développement du syndicalisme s’accompagne de l’établissement de mouvements communs au personnel de plusieurs organisations internationales, en corrélation directe avec les crises et les grèves qui les secouent. (97)

  • 31 Ch. Rousseau : Chronique des faits internationaux. RGDIP 1975, p. 856.

188Dès 1962, un rapprochement entre les organisations professionnelles genevoises avait été organisé à l’initiative du syndicat du BIT. Lors des grèves de 1974, puis de 1976, cette union s’est traduite par des mots d’ordre communs et dans la négociation avec les chefs d’administration31.

  • 32 D. Ruzié : Les fonctionnaires internationaux, Paris, 1970, p. 25.
    Les relations entre l’administra (...)

189Certains syndicats de fonctionnaires internationaux, notamment européens, sont affiliés aux grandes centrales syndicales internationales32. Il n’est pas exclu que, dans l’avenir, ces connexions aient une influence sur leurs programmes et leur action. Des réunions conjointes ont aussi eu lieu entre la FAFI et la CCSA en vue de rechercher des terrains d’entente et développer des stratégies communes face aux projets de réformes proposés ces dernières années par les organisations en matière de personnel. Il en est résulté quelques positions communes, mais, dans l’ensemble, le mouvement des organisations demeure profondément divisé entre deux grandes confédérations. En outre, en 1994, un nouvel organisme s’est constitué à Genève en marge de ceux existants, en vue d’une défense beaucoup plus radicales des droits et intérêts des fonctionnaires (New Wood Staff Union), accentuant ainsi les divergences dans les mouvements professionnels de la fonction publique internationale.

§ 4. – Le droit de grève

  • 33 Organisation des Nations unies, Comité consultatif de la fonction publique internationale : rapport (...)

190422. – De même que le rapport de 1954 sur les normes de conduite des fonctionnaires internationaux, les statuts du personnel international sont muets sur la grève33.

191Quoiqu’elle soit aujourd’hui un fait social majeur et souvent spontané, la suspension concertée des activités professionnelles est en effet interdite dans les administrations de nombreux Etats, même si elle n’a pas de motif politique : tantôt elle est une faute disciplinaire, tantôt elle constitue même un délit pénal.

192Le « Pacte mondial » reconnaît le droit de grève. (152)

  • 34 G. Vandersanden : Le droit de grève des fonctionnaires communautaires, Revue du marché commun, Pari (...)

193423. – Le fonctionnement des organisations internationales ne peut pourtant être assuré sans qu’apparaissent des conflits du travail dont le déroulement est alors naturellement influencé par la législation et la pratique du pays où se produit l’affrontement. Si, par exemple, la grève est tolérée et habituelle dans l’État où siège l’organisation internationale, son personnel sera inévitablement porté à y recourir ; telle est la situation en France, en Suisse, en Belgique. Il en est de même lorsque le droit des États membres tend à concorder sur ce point : c’est le cas dans les administrations européennes, malgré le silence des textes34.

194Il est d’ailleurs à noter qu’après des débuts timides, les mouvements des personnels internationaux se sont considérablement renforcés, prolongés, généralisés et durcis, une tendance à la solidarité apparaissant entre les organisations sous l’impulsion de certains syndicats plus actifs et plus déterminés que d’autres. Assez abondante est, d’ailleurs, la littérature relative à cette question.

Le recours à la grève

  • 35 H. Herzog : Doppelte Loyalität Berlin, 1975, p. 57.

195424. – Comme dans certains systèmes nationaux, il se produit en ce domaine une divergence entre le droit et le fait, qui peut être préoccupante pour les États dont les fonctionnaires ne jouissent pas du droit de grève35.

  • 36 Y. Beigbeder : La représentation du personnel à l’OMS, Paris, 1975, p. 173.
    K.W. Andrae : Das Dienst (...)
  • 37 H. J. Hahn : Das Dienstrecht der OCDE in Recht und System des öffentlichen Dienstes, Baden-Baden, 1 (...)

196Dans le silence des textes, certaines administrations internationales avaient déduit des principes de loyauté et de dévouement la considération que la grève était contraire au statut du personnel (OMS)36. Telle a été la position du Comité consultatif de la fonction publique internationale en 1971, opinion conforme ni aux principes généraux du droit ni même aux textes eux-mêmes, dans lesquels n’est prévue aucune interdiction officielle de la grève37. La juridiction ne l’a d’ailleurs pas entérinée même si elle a souvent été très prudente dans ses appréciations (CROCDE 27-7-1965, Domergue, 39 ; mais TAOIT 20-12-1983, 560 ; v. CJCE 18-3-1975, Arton, Rec. 382).

197425. – Face à la théorie, les faits ont révélé qu’il était d’autant plus impossible d’interdire des mouvements de grève dans les organisations internationales qu’ils sont rarement imputables à la seule attitude de l’employeur (à qui l’on reproche pourtant la difficulté du dialogue), mais souvent à celle des gouvernements, de qui dépend en réalité la fixation des rémunérations et des pensions suivant des procédures trop lentes, ainsi qu’au malaise et au désarroi dont souffre la fonction publique internationale, portée à manifester sa solidarité et son inquiétude pour lutter contre la crise d’identité et de confiance qui la menace. (1086)

198Il vaut dès lors mieux, pour l’administration comme pour la juridiction, essayer de définir les conditions et les effets de l’exercice de cette véritable liberté publique des salariés, complément de leur droit syndical.

199426. – Quelques exemples peuvent montrer l’ampleur du problème. Dans le système des Nations unies, les cas d’interruption concertée du travail sont allés en se caractérisant et en se multipliant, au fur et à mesure de la syndicalisation croissante du personnel et de la détérioration des conditions de vie de certaines catégories d’agents, due à la fois à la dévaluation du dollar et à la lutte des gouvernements contre l’augmentation des dépenses internationales à New York et à Genève.

200En 1976, une grève à l’office de Genève a abouti à un colloque officiel entre dirigeants administratifs et syndicaux sous les auspices du BIT.

201427. – Le personnel du BIT a pris la tête, à Genève, de plusieurs mouvements de revendication. Depuis 1962, diverses crises se sont produites au sein du personnel des Nations unies, particulièrement chez les agents des services généraux, entraînant des révisions du statut. Malgré la qualité de ses relations avec l’autorité administrative, le syndicat du personnel du BIT est porté à s’intéresser à la plupart des mouvements qui agitent les fonctionnaires internationaux en résidence à Genève.

202428. – L’UNESCO a connu une grande agitation en 1962 et, depuis cette année, à plusieurs reprises, notamment en 1970, au cours de laquelle les fonctionnaires ont demandé à être associés aux décisions portant sur les programmes. En 1970, le personnel de l’OAA (FAO) a arrêté le travail à Rome, s’est livré à une marche autour du siège de l’organisation durant quatre heures. Il a obtenu des augmentations rétroactives et substantielles d’émoluments. D’autres grèves ont eu lieu depuis, parfois avec l’appui des associations des autres organisations des Nations unies. C’est un grave litige collectif à la Banque Mondiale qui a provoqué la création, en 1980, d’un tribunal administratif propre à ce groupe d’institutions.

203429. – Dans le système européen, les grèves n’ont pas été plus rares, après les mouvements de 1964-1965, tendant à l’aménagement des rémunérations, et ceux de 1969, 1970, 1971, protestant contre le défaut de consultation du personnel et l’insuffisance des salaires.

204En 1972, tout le personnel de la Communauté, y compris celui du Parlement, s’est associé à une grève de sept jours motivée par le refus du Conseil d’appliquer la règle statutaire d’ajustement automatique des rémunérations.

205L’OCDE a également connu des mouvements de grève ; le Conseil de l’Europe aussi, notamment en 1976. Ces mouvements n’ont pas été les derniers. (433)

  • 38 M. Bedjaoui : Fonction publique internationale et influences nationales, Londres, 1958, p. 385.

206430. – La Fédération des Associations de Fonctionnaires internationaux, après avoir pris une attitude très réservée, sinon négative, à l’égard de la grève, a reconnu à partir de 1970, qu’il fallait prévoir des actions concertées et directes du personnel et qu’elle pourrait « être obligée d’en assumer la responsabilité et de les coordonner »38. (110)

Le régime de la grève

207431. – Une première approche du problème de la grève des fonctionnaires internationaux doit s’inspirer des règles dégagées au niveau national et fondées sur la défense du principe de la continuité du service, c’est-à-dire sur l’interdiction de tout abus.

208En pratique, l’examen des mouvements ou des menaces de grève révèle que n’ont pas été jugés illégitimes dans les organisations internationales les motifs suivants : revendication de salaires par comparaison avec les fonctions publiques nationales, revalorisation des pensions, refus du blocage total ou partiel des rémunérations, pérennisation des engagements de durée limitée, préoccupation d’un minimum de carrière, protestation contre l’inégalité de traitements du personnel d’institutions liées, demande de consultation du personnel, souhait de négociation entre le Conseil et l’association en vue de la révision des salaires, exigence du respect par l’administration de ses engagements antérieurs, souci de sécurité des bâtiments, critique des conditions de travail et de vie dans les bureaux, souhait de participation à la détermination des objectifs du travail. La grève ne rompt pas le lien d’emploi (TAOIT 12-12-1983, 510), elle ne suspend pas les relations de travail (TAOIT 23-10-1990, Lammianos, 1061). (53, 1321)

209Il arrive qu’une institution ratifie un mouvement de grève en attribuant des autorisations d’absence.

210432. – Des limites peuvent être apportées à la grève des fonctionnaires internationaux.

211L’organisation est en droit de garantir la liberté de travail de son personnel et la protection de ses locaux, notamment par la permanence de ses services de sécurité. Elle peut aussi interdire la grève du personnel de direction ou de responsabilité.

  • 39 A. Pellet : La grève des fonctionnaires internationaux, RGDIP 1975, p. 968.

212D’autre part, elle a l’obligation d’assurer ses « fonctions sensibles », telles que le travail de ses organes constitutionnels ou gouvernementaux, de son Conseil ou de son Assemblée, ou les tâches qui ne sauraient être interrompues sans danger pour la communauté internationale (sécurité internationale, informations épidémiologiques, programmes d’aide alimentaire d’urgence par exemple). La définition des services indispensables peut se révéler difficile, suivant les époques et les lieux (TAOIT 21-12-1983, Beita, 560 : légalité de restrictions à la grève)39.

213433. – Se fondant sur la convergence des législations et réglementations nationales, la Commission de la Communauté européenne a estimé, à l’occasion d’une grève de son personnel, que l’autorité a le devoir et le droit d’assurer le respect de la sécurité et de la liberté du travail, l’exécution des mesures d’urgence et le fonctionnement des institutions communautaires.

214Ces considérations se sont traduites dans un accord conclu avec les organisations syndicales et professionnelles le 20 septembre 1974, accord qui a constitué la première réglementation de la grève des fonctionnaires internationaux (préavis, liste des emplois à assurer, absence de contrainte dans aucun sens). (414)

215434. – En fait, les notions de préavis et de service minimum se sont dégagées peu à peu comme au niveau national et malgré l’absence d’impératifs d’ordre public au sens traditionnel de la notion. Les récents arrêts de travail survenus au sein de l’ONU prennent plutôt la forme de grèves perlées ou de zèle, incluant des assemblées syndicales impromptues et prolongées, des regroupements à l’extérieur des locaux accompagnés de marches silencieuses, le refus de participer aux organes mixtes de consultation, etc.

216L’institutionnalisation des rapports syndicaux permettra le développement des négociations préalables, de façon à éviter toute décision soudaine. Des organes de médiation, de conciliation ou d’arbitrage pourront prévenir certaines crises.

217L’usage de la concertation pour la reprise du travail est aussi à recommander. (1321)

218435. – La grève ne peut pas ne pas entraîner de conséquences sur la situation des agents.

219Si, en l’absence de textes, la possibilité de sanctions disciplinaires est exclue, sauf faute caractérisée, c’est-à-dire abus de droit (CROCDE 27-7-1965, Domergue, 39), l’autorité administrative est en revanche autorisée à refuser le traitement de l’agent en l’absence de service fait (CJCE 18-3-1975, Acton, Rec. 383 ; TANU 21-7-1995, White, 692).

220Ce principe, dégagé par la jurisprudence et consacré par la réglementation françaises, a été reconnu par de nombreuses organisations internationales. Dans ces conditions, des retenues correspondant aux journées de grève peuvent être opérées sur les salaires des agents dont l’absence ne serait pas justifiée, à condition que la mesure ait été annoncée à l’avance et par voie générale (CROCDE 27-7-1975, Domergue, 39 : une absence pendant une partie de la journée est considérée comme une absence de la journée entière). Si, pendant les jours de grève, les traitements ne sont pas dus (CJCE 18-3-1975, C 44/74), ces retenues ne revêtent pas le caractère d’une sanction (CROCDE 27-7-1965, 39).

221Les organisations du personnel contestent naturellement de telles mesures.

Notes

1 J. -F. Flauss : Contentieux de la fonction publique européenne et CEDH, Mél. Schwob Bruylant, Bruxelles, 1997, p. 157.
L. Dubouis : Principes généraux de l’organisation de la fonction publique européenne, RTDE Paris, 1972, p. 376.

2 E. Ranshofen-Werthbimer : The International Secrétariat, Washington, 1945, p. 365.

3 La condition de la femme à l’ONU Institut des Nations unies pour la formation et la recherche, New York, 1973.

4 Les femmes et l’ONU. Institut des Nations unies pour la formation et la recherche, New York, 1975.

5 P. Sabourin et al. : Langues et culture européennes, Bruxelles, 2004.

6 Rapport sur les normes de conduite. Comité consultatif de la fonction publique internationale, New York, 1954.

7 Alain Plantey et F. Ch. Bernard : La preuve devant le juge administratif, Paris, 2003, p. 184.

8 T. H. Bayard : Arrestations et enlèvements de fonctionnaires des Nations unies, Revue internationale des sciences administratives, 1982, p. 9.

9 J. Jonah : Independence and Integrity in the International civil service, in Journal of international law and politics, New York University, 1982, p. 841.
Alain Plantey et al. : Les intérêts privés des fonctionnaires, IISA, Bruxelles, 1991.

10 B. Aubenas : Le statut du chercheur dans les institutions scientifiques internationales, AFDI 1969, p. 594.

11 F. Maupain : Les intérêts privés des fonctionnaires au Bureau international du Travail, in Les intérêts privés des fonctionnaires, IISA, Bruxelles, 1991, p. 199.

12 C. De Cooker, F. Loriot et al. : Accountability, Investigation and Due Process International Organizations, 2005, Leiden (IISA).

13 Alain Plantey : La fonction publique et l’argent, in Les intérêts privés des fonctionnaires, IISA, 1991.

14 D. Ruzié : Les fonctionnaires internationaux, Paris, 1970, p. 26.

15 G. Langrod : La fonction publique internationale, Leyde, 1963, p. 223.

16 Rapport sur les normes de conduite. Comité consultatif de la fonction publique internationale, New York, 1954.

17 P. Tavernier : L’année des Nations unies, AFDI 1973, p. 609.

18 J.M. Larralde : La liberté d’expression du fonctionnaire européen, RTDH, 2002, p. 385. Alain Plantey : Le fonctionnaire et les médias in Le fonctionnaire et la presse, IISA, Bruxelles, 1986.

19 P. Reuter : Droit au secret et institutions internationales, AFDI 1956, p. 51.P. Tavernier : L’année des Nations unies, AFDI 1969, p. 379.

20 E. Ranshofen-Wertheimer : The International Secretariat, Washington, 1945, p. 195 et 199.

21 Alain Plantey : La fonction publique, traité général, Paris, Litec, 2001. La représentation du personnel : pour quoi faire ? IISA, Bruxelles, 1990.

22 F. Maupain : La représentation du personnel dans la fonction publique internationale, in La représentation du personnel : pour quoi faire ?, IIEA, 1997, p. 409.
Y. Beigbeder : La représentation du personnel à l’OMS, Paris, 1975, p. 19.
M. Bedjaoui : Fonction publique internationale et influences nationales, Londres, 1958, p. 372.

23 D. Rogalla : Das Dienstrecht der Europäischen Gemeinschaften in Recht und System des öffentlichen Dienstes, Baden-Baden, 1973, IV, p. 316.

24 M. Bedjaoui : Le syndicalisme des fonctionnaires internationaux, AFDI 1957, p. 435.

25 P. Strohl : Représentation et défense des intérêts professionnels des fonctionnaires internationaux, Clunet, 1957, p. 308.
Y. Beigbeder : La représentation du personnel à l’OMS, Paris, 1975, p. 60.

26 H. Schebesta : Staff representative in the United-Nations system, in International administration, Unitar, 1990.
H. Sarfati : Représentation syndicale dans la fonction publique et normes internationales du travail, in La représentation du personnel : pour quoi faire ? IISA, 1997.

27 P. Szazs : Unions of International Officers, in Journal of international law and politics, New-York University, 1982, p. 807.

28 H. Manzanares : La représentation du personnel dans les Communautés européennes et I. Seidl-Hohenveldern : Les droits syndicaux des fonctionnaires européens, in Pour un droit juste et une gestion moderne, Paris, 1969, p. 252 et 261.

29 Alain Plantey : Prospective de l’État, Paris, CNRS, 1975, p. 251.

30 A. Pellet : La grève des fonctionnaires internationaux, RGDIP 1975, p. 943.

31 Ch. Rousseau : Chronique des faits internationaux. RGDIP 1975, p. 856.

32 D. Ruzié : Les fonctionnaires internationaux, Paris, 1970, p. 25.
Les relations entre l’administration et le personnel des organisations internationales, Annuaire international de la fonction publique, Paris, 1971-1972, p. 313.
Alain Plantey : L’avenir du syndicalisme dans la fonction publique internationale, Revue québécoise de droit international, 1996, p. 97.
F. Maupain : La réforme de l’OIT, AFDI, 1987, p. 478.

33 Organisation des Nations unies, Comité consultatif de la fonction publique internationale : rapport sur les normes de conduite des fonctionnaires internationaux, New York, 1954.

34 G. Vandersanden : Le droit de grève des fonctionnaires communautaires, Revue du marché commun, Paris, 1971, p. 467.

35 H. Herzog : Doppelte Loyalität Berlin, 1975, p. 57.

36 Y. Beigbeder : La représentation du personnel à l’OMS, Paris, 1975, p. 173.
K.W. Andrae : Das Dienstrecht der NATO, in Recht und System des öffentlichen Dienstes, Baden-Baden, 1973, IV, p. 270.

37 H. J. Hahn : Das Dienstrecht der OCDE in Recht und System des öffentlichen Dienstes, Baden-Baden, 1973, IV, p. 172.

38 M. Bedjaoui : Fonction publique internationale et influences nationales, Londres, 1958, p. 385.

39 A. Pellet : La grève des fonctionnaires internationaux, RGDIP 1975, p. 968.

© CNRS Éditions, 2005

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