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Fonction publique internationale

 | 
Alain Plantey
, 
François Loriot

Première partie — Définitions et conceptions

Chapitre 3. Le lien de service

Texte intégral

1208. – La détermination exacte de la nature du lien qui unit l’organisation à son personnel est importante : c’est de ce lien que résultent la plupart des droits et obligations de chacune des parties vis-à-vis de l’autre. (39)

  • 1 Alain Plantey : La négociation internationale au xxie siècle, Paris, CNRS, 2002.

2Mais, à l’égard des administrations comme de leurs agents, la pratique a conduit à mettre surtout l’accent sur la stabilité des conditions d’emploi : dans un contexte où la responsabilité des gouvernements et des administrations n’est pas organisée, où n’existe pas de contrôle parlementaire, où la protection syndicale est embryonnaire, où la juridiction a des pouvoirs limités, où enfin l’engagement individuel ne peut résulter que d’une adhésion volontaire, il est nécessaire de trouver des garanties précises contre tous les risques qui peuvent affecter la fonction publique internationale naissante. Cet impératif est général, sous réserve des très hauts emplois dont la collation ou le retrait revêtent un aspect politique parce qu’ils dépendent de l’accord des gouvernements1.

3209. – Il n’est dès lors pas étonnant que se soient dégagées des règles inspirées par le respect de l’intangibilité des situations acquises et de l’équilibre général des stipulations.

4La prédominance d’une conception objective du lien de service, l’utilisation courante des expressions de « statut du personnel », « règlement du personnel » n’ont pas pour effet de faire disparaître l’aspect individuel, et très souvent contractuel des situations juridiques.

5D’ailleurs la circonstance qu’une situation est statutaire n’empêche pas la rupture du lien de service avant la limite d’âge de l’intéressé, d’un commun accord ou pour motif disciplinaire par exemple. (487)

Section I. — La nature du lien

  • 2 P. Freymond : Remarques sur la situation juridique des fonctionnaires internationaux, Revue de droi (...)

6210. – La nature du lien de fonction dans le service public international a donné lieu à une jurisprudence et à une littérature abondantes, mais incertaines2.

7211. – Sur le plan international, dans l’état d’inorganisation du droit et de l’autorité, le contrat a semblé et semble toujours assurer la meilleure protection de son bénéficiaire pour peu qu’une juridiction puisse sanctionner son inexécution (ONU règlement, art. 109-5 : lettre de nomination pouvant accorder des droits contractuels ; OCDE statut, art. 8 : lettre d’engagement déterminant les conditions de l’emploi et l’application du statut). (1415)

8D’autre part, certaines institutions tiennent à donner à la situation de leur personnel un caractère aussi contractuel que possible : le recrutement suivant la description de l’emploi et l’absence de garanties de carrière leur paraissent créer moins d’obligations à leur charge que le système du statut.

9212. – En signant le contrat, les deux parties en acceptent les clauses et en promettent l’exécution. Elles le font en toute liberté puisque la contrainte physique, voire morale, si elle était établie, vicierait l’engagement (CJCE 1-3-1962, De Bruyn, Rec. 43). (438)

10Pendant toute leur durée (TAOEA 7-11-1975, Comolli, 17), les contrats sont appliqués et interprétés en tenant compte de la commune intention des parties (TAOEA 30-5-1974, Uehling, 8 ; CJCE 19-7-1955, Kergall, Rec. 13 ; TAOIT 1-12-1964, Rebeck, 77, BO 1965, 127), telle qu’elle est établie (TANU 22-8-1957, Bulsara, 68, Rec. I, 366) et sous réserve de sa modification (TAOEA 7-11-1975, Comolli, 17).

11213. – Chacune des deux parties est responsable de l’exécution de ses obligations telles qu’elles résultent non seulement de la lettre de l’engagement, mais aussi des textes auxquels celle-ci se réfère et qui fixent certaines conditions juridiques de l’emploi (OAA règlement), et des principes généraux qui dominent la matière (TANU 19-4-1974, Harpignies, 182, AFDI 1974, 376 ; CJCE 9-6-1964, Capitaine, Rec. 475) : le juge s’attache au maintien de l’équilibre des stipulations qui a motivé l’engagement. Il peut y avoir novation en cas de modification substantielle (TAOEA 6-6-1975, Alaniz, 13). (187)

12Les obligations peuvent résulter également de mentions marginales, de notes ou de documents annexes (TAOEA 30-5-1974, Uehling, 8 : bonne foi et sécurité). (192, 237)

13214. – Il est rapidement apparu, avec le développement de l’administration et la multiplication du personnel, que de nombreuses règles de service ne pouvaient résulter des seules stipulations contractuelles.

14Des réglementations édictées en faveur du service public ou en faveur des fonctionnaires s’appliquent aux contrats dès leur signature (CRCE 2-12-1971, Pugsley, 6). L’administration exige parfois que l’agent renonce volontairement et clairement à tel de ses droits statutaires, mais cette renonciation n’est pas toujours reconnue valable lorsqu’elle entraîne une grave inégalité de traitement entre fonctionnaires (CRELDO 25-6-1971, 6 : clause privant du bénéfice du congé dans les foyers). (192)

15215. – Ainsi, le fait qu’un engagement est contractuel ne saurait signifier que toutes les règles applicables au lien de service le soient (ONU statut, dispositions 300 ; contenu de la lettre de nomination ; TANU 21-8-1953, Kaplan, 19, Rec. I, 67). Peu nombreux sont les jugements qui se réfèrent expressément à des clauses contractuelles (TANU 10-12-1956, Harris, 67, AFDI 1956, 241 ; CJCE 1-3-1962, De Bruyn, Rec. 43).

16En effet, la situation de l’agent n’est contractuelle que dans les matières régies par le contrat (p. ex. ONU règlement art. 301, etc.). L’administration fixe unilatéralement, dans toutes les organisations, les principes de sa politique du personnel, les obligations de service, les avantages pécuniaires (CROCDE 23-11-1985, 105 : modification unilatérale) et la pension éventuellement, le régime disciplinaire, les privilèges et immunités, la protection juridictionnelle (CJCE 19-7-1955, Kergall, Rec. 13). Il est d’ailleurs stipulé dans la plupart des lettres d’engagement, que la situation de l’agent est régie par le statut et le règlement du personnel, compte tenu d’éventuelles modifications. Le juge rappelle l’importance du pouvoir réglementaire (TANU, 31-7-2000, Ayoub, 959). (195, 462)

17216. – Les clauses contractuelles elles-mêmes ont tendance à s’abréger et à se standardiser : il s’opère une sorte de contamination du contrat par le statut et le candidat est rarement admis à discuter la situation qui lui est faite, au moment du recrutement et à plus forte raison après. (47)

  • 3 M.B. Akehurst : The law governing employment in international organizations, Cambridge, 1967, p. 29 (...)

18Restent généralement personnalisés la désignation et le lieu du poste, la nature et la date de l’engagement, sa durée, la catégorie de l’emploi et la rémunération, tous éléments qui sont importants lorsqu’il s’agit d’apprécier les droits acquis par l’agent3. (172, 226)

19217. – Même lorsque la situation est statutaire, c’est-à-dire lorsque l’engagement du fonctionnaire résulte d’actes unilatéraux de sélection et de recrutement, des éléments contractuels subsistent : la nomination n’est valable que si elle est acceptée. Il a été jugé que, pour l’avenir, l’administration ne doit pas porter gravement atteinte à l’équilibre d’obligations et de droits qui en résulte à l’égard de l’intéresser (CROCDE 9-1-1964, Aicher, 37 ; CRCE 26-6-1993, 163). (185, 459)

20Mais lorsque la nomination a eu lieu, le caractère statutaire du lien de service s’oppose à ce que la situation de l’agent, ses obligations comme les pouvoirs de l’administration soient modifiés du fait d’indications diverses (CROCDE 17-12-1974, Ferguson, 52) ou même éventuellement de clauses contractuelles (CRELDO 25-6-1971, 6, Clunet 1973, 977, com. Ruzié).

  • 4 M.B. Akehurst : ibid., p. 31.

21218. – Certaines organisations ont modifié la situation de leur personnel, la faisant passer du contrat au statut. Ce fut le cas lors du remplacement de l’OECE par l’OCDE, selon l’interprétation donnée par la juridiction (CROCDE 17-12-1974, Legrain, 46, Clunet 1975, 896), même pour les agents recrutés antérieurement (CROCDE 17-12-1974, Budd, 50, Clunet 1975, 887). L’évolution de la rédaction du statut du personnel des Nations unies a aussi été relevée4. (46, 128)

22En 2002, après avoir consulté les institutions intéressées de l’Union, une commission de concertation, où le personnel était représenté, a présenté au Conseil et au Parlement de très importantes modifications du statut. Le Conseil et le Parlement ayant adopté ces propositions de réformes et de modernisation du régime du personnel, le Conseil de l’Union européenne les a mises en application (règlement 723-2004 du 21-3-2004) à l’égard de tous les fonctionnaires et agents communautaires dans tous les États membres. (221, 238, 503, 589, 916, 1025)

23219. – D’autres établissent une gradation dans le lien de service suivant la nature du contrat, certaines n’offrant pas même la garantie du recours juridictionnel propre (CROTAN 18-10-1973, 53 a, puis 10-5-1974, 53 b, Clunet 1975, 884, com. Ruzié). Les règles statutaires applicables sont alors soit celles que le contrat vise, soit celles que le secrétaire général ou le statut lui-même rendent applicables, soit enfin celles qui résultent des grands principes du droit.

24Sauf disposition ou stipulation spéciales un agent temporaire n’a aucun droit à être engagé à titre permanent, c’est-à-dire voir son lien de service se stabiliser. Mais, dans certaines conditions, il peut s’y attendre légitimement (CRCE 13-10-1971, 2, Clunet 1973, 980, com. Ruzié ; TAOIT 11-7-1996, 1506 ; TANU, 28-7-1995, Alba et autres, 712). (75, 276, 478, 503)

25220. – Malgré la tendance à la stabilisation du personnel international, les contrats temporaires n’ont pas disparu. Ils constituent même la majorité des engagements souscrits par l’ONU (aide humanitaire, p. ex.). (474)

26En effet, ils présentent des avantages certains : facilité du retrait, selon les besoins du service ou à titre de sanction ; meilleure rotation du personnel ; assouplissement des situations en fonction des impératifs changeants de la répartition géographique ; lutte contre la routine et l’irresponsabilité. Ces contrats permettent surtout aux gouvernements de peser sur l’avenir des fonctionnaires internationaux, sur leur carrière et sur leur engagement lui-même. En revanche, le nombre croissant de contrats temporaires affaiblit la situation des agents et pourra menacer un jour leur loyauté et leur indépendance envers l’organisation et leurs superviseurs. (310, 475)

27221. – Les situations contractuelles existent aussi dans les organisations où le personnel principal est soumis à des règles statutaires.

28L’Union européenne admettait par exemple des contrats temporaires, quoique l’entrée en vigueur du statut ait entraîné l’intégration du personnel stable, c’est-à-dire son passage du régime contractuel au régime statutaire (CJCE 19-5-1955, Kergall, Rec. 13 : vocation à l’intégration ; 12-12-1956, Mirossevitch, Rec. 369 : validité du contrat pendant le temps nécessaire à l’élaboration d’un statut ; 7-4-1965, Weighardt, Rec. 365 : le statut se substitue au contrat ; 4-4-1973, Angelini, Rec. 403 : renonciation aux effets du contrat antérieur au statut).

29Dans le dernier état du statut de son personnel, l’Union européenne a remis en vigueur une formule contractuelle (CE Conseil 22-3-2004, règlement 723/004) pour des agents assurant certains remplacements temporaires ou chargés de missions non essentielles, notamment dans les bureaux et agences où ils remplacent peu à peu les titulaires. En réalité, ces contractuels bénéficient d’un seul statut (annexe II) qui leur garantit des droits importants (horaires et conditions de travail, sécurité sociale, salaire, avancement, conditions de retraite). Les agents stagiaires à temps partiel ou complet ne sont pas affectés à des emplois budgétaires. Ils n’ont pas la stabilité statutaire et sont rémunérés sur des crédits globaux. Le classement se fait par groupe de fonctions. (68, 72, 238, 437, 916, 1025)

  • 5 OCDE : Organisations scientifiques internationales, Paris, 1965.
    B. Aubenas : Le statut du chercheu (...)

30222. – Certaines organisations internationales, notamment celles qui ont recours à un personnel hautement qualifié pour des missions qui ne sont pas durables au siège même (conférence, recherche par exemple), ou dans l’assistance technique, continuent à attribuer à des agents une situation principalement sinon exclusivement contractuelle (TAOIT 11-9-1964, Privitera, 75, BO 1965, 124) : il s’agit soit de personnes recrutées pour une tâche spécifique (TAOIT 1-12-1964, Rebeck, 77, BO 1965, 127 : médecin), soit de techniciens ou de scientifiques, en grand nombre, que leur spécialisation oblige souvent à doter de situations mieux rémunérées que l’état-major administratif (CERN)5.

31Éventuellement, le tribunal veille alors à ce que l’administration exécute les clauses du contrat, en vertu de la commune intention des parties (TAOIT 1-12-1964, Rebeck, 77, BO 1965, 127).

32223. – Les indications qui peuvent être données à un agent ne sauraient avoir pour effet de modifier sa situation juridique (CROCDE 17-12-1974, Ferguson, 52). (192, 193)

33Une réglementation obscure ne saurait empêcher un fonctionnaire d’exercer ses droits (TAOIT 11-7-1996, 1502)

  • 6 P. Weil : La nature du lien de fonction publique dans les organisations internationales, RGDIP 1963 (...)

34224. — À la vérité la situation de tous les fonctionnaires internationaux est hybride : elle n’est jamais totalement contractuelle ni complètement exempte de préoccupations relatives à l’équilibre des conditions des engagements, notamment lorsque ceux-ci sont durables6.

35Mais le caractère statutaire l’emporte : le manquement professionnel donne lieu à sanction disciplinaire mais non à compensation pécuniaire ; le droit de démission est généralement reconnu à l’agent (CROCDE 9-1-1964, Aicher, 37) ; les rémunérations et prestations sociales sont déterminées de façon générale, réglementaire, et rarement en vertu de considérations personnelles (CROCDE 23-11-1985, 205 ; CRCE 3-8-1980, 130). (1023)

36225. – Le passage d’une situation contractuelle à une situation statutaire implique, sauf disposition contraire, la renonciation aux effets du contrat antérieur (CJCE 4-4-1973, Angelini Rec. 403, RTDE 1975, 281, com. Dubouis).

Section II. — Les droits acquis

37226. – La continuité et l’indépendance de l’administration internationale exigent la stabilité des conditions d’emploi du personnel dont l’adhésion aux organisations repose sur un libre choix. Ainsi s’explique le fait que certains statuts (OMS, OIT, AEIA, OCDE, ASE par exemple), ainsi que des décisions juridictionnelles, font place à la notion de droits acquis et lui confèrent d’importants effets juridiques aussi bien en faveur des agents qu’éventuellement au bénéfice de l’organisation, effets à propos desquels se produisent parfois des conflits avec les gouvernements (TSDN 26-2-1946 : « il est inadmissible que la SDN ne fût pas en mesure d’honorer les droits acquis de son personnel » ; Ass. SDN, avril 1946 : pouvoir souverain de l’Assemblée, refus d’exécuter le jugement : doc. SDN A. 16, 1946). (157)

  • 7 M.B. Akehurst : The law governing employment in international organizations, Cambridge, 1967, p. 20 (...)

38227. – Mais cette notion est mal définie et souffre de l’imbrication des règles statutaires et contractuelles dans la situation des agents internationaux. Comme au niveau national souvent, administrations et fonctionnaires se méprennent sur sa portée et il est parfois difficile de mettre de l’ordre dans une jurisprudence évolutive, foisonnante, et souvent peu concordante7.

  • 8 M.B. Akehurst : Unilateral amendment of condition of employment in international organizations. BYI (...)

39228. – Dans le domaine réglementaire un principe est certain : l’administration peut modifier unilatéralement les statuts et les règlements qu’elle a édictés (TANU, 21-8-1953 Kaplan 19 ; 4-12-1961 Puvrez 82 Rec. I, 80, AFDI, 1961, 71 ; TAOIT, 29-29-1958 Cardena 39, BO, 1958, 548 ; CROTAN, 4-9-2002, 424) et de fixer elle-même la date d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions (TAOEA 6-6-1975, Alaniz, 13). Quant au personnel, il n’a aucun droit au maintien des dispositions de caractère général qui régissent sa situation (ex. : changements dans la couverture médicale : TAOIT, 3-2-2000, Berthet, 1912 ; 3-7-1991, Niesing, 1118 ; 10-02-1993, Georgiadis, 1226 ; TAOIT 13-7-1957, Sherif, 29, BO 1957, 439 ; CJCE 2-7-1969, Pasetti-Bombardella, Rec. 245) sous réserve d’une information préalable (TAOIT 1-2-1996, Thuillier, 1484). Il s’agit en effet de préserver la possibilité d’adapter le statut aux réalités politiques, financières, économiques (TAOIT 8-7-1999, Guirao-Sanchez, 1886 et 13-11-1978, Biggio, 368 ; CJCE 19-3-1975, Gillet, Rec. 463) 8. Les crises financières exceptionnelles des organisations sont aussi souvent l’occasion de remises en cause de droits acquis, voire de réductions salariales (TAOIT 28-1-1999, Aymon, 1791 ; 10-7-1997, Aschenbrenne, 1660). (845, 856)

40Adoptées par le Conseil européen le 29 avril 2003, les modifications du statut des fonctionnaires (CE Conseil 22-3-2004, règlement 723/0004), ont été nombreuses et importantes. Elles ont eu notamment pour objet le changement du classement des emplois (statut, art. 1 et 6) en regroupant en catégorie les grades suivant le niveau de leurs responsabilités. La réforme est entrée en vigueur sans délai, le personnel ayant été consulté. Sa portée est très vaste : classement des emplois, reclassement des agents, conditions de recrutement, conditions de travail et de rémunération, régimes de pension, recours aux contractuels, etc. (218, 247, 874, 902, 916)

41229. – Nonobstant certaines théories juridiques suivant lesquelles l’autorité ne saurait se lier d’avance, celle-ci est tenue par la règle qu’elle a édictée aussi longtemps qu’elle ne l’a pas modifiée ou abrogée (TAOIT 23-9-1960, Poulain d’Andecy, 51, BO 1960, 506). Elle doit donc l’appliquer (CJCE 5-6-1973, Commission, RTDE 1975, 761, note Dubouis), éventuellement au bénéfice des agents. Cette règle peut donc créer des droits (TANU 31-1-2004, L, 1217 et 30-9-2004, Meron 1197 ; 18-4-1975, Sood, 195, AFDI 1975, 409). (194)

42230. – Le pouvoir de modification unilatérale des conditions d’emploi doit respecter le principe général de la non-rétroactivité des actes administratifs.

43« La notion de droits acquis a été définie par le tribunal dans son jugement n° 832 : un droit acquis est un droit dont le bénéficiaire peut exiger le respect, nonobstant tout changement de texte. Dans chaque cas il convient, toutefois, de rechercher si les conditions d’emploi modifiées ont ou non un caractère fondamental. Pour cela, il faut déterminer d’abord la nature des conditions d’emploi qui ont changé, puis apprécier les causes des modifications intervenues ». (TAOIT, 15-07-1992, Aguirian et autres, 1199 ; v. aussi 23-9-1960, Poulain d’Andecy, 51, BO 1960, 506 ; CROCDE 17-12-1974, Budd, 50) il en est de même de l’exclusion de tout arbitraire (TAOIT 29-9-1958, Cardena, 39, BO 1958, 548). Le juge interprète les textes en ce sens (CROTAN 11-12-2002, 437a, 441, 443a, 460, 462a 465, 467a, 474 et 481 ; 1974, Budd, 50, Clunet 1975, 900, com. Ruzié ; TANU, 16-5-1981, Mortished, 273 : abus de droit ; v. CIJ 20-7-1972 ; CJCE 10-4-1997, C 90/95 : principe de confiance légitime : TCE 18-7-1994, T 30/92 ; TCE 31-5-1988, 167/86 : droits et intérêts légitimes du fonctionnaire). (157, 185, 229, 832)

44231. – Sur le plan individuel, ce principe est équilibré par la règle de l’intangibilité des situations établies (v. OCDE statut, art. 22 et 24, annexe II : mention des bénéfices pécuniaires et autres ; CE décision du Conseil, 18-11-2002, 2002/0100 ; CJCE 12-7-1957, Algera, Rec. 85, Clunet 1956, 372, note Langavant), c’est-à-dire des actes administratifs réguliers, convenablement interprétés :

45« Selon la jurisprudence du tribunal, un droit est à considérer comme “acquis” lorsque son bénéficiaire peut en exiger le respect, nonobstant toute modification des règles statutaires, en raison de l’importance fondamentale que ce droit revêt dans l’équilibre des droits et devoirs constitutifs du rapport d’emploi » ; (TAOIT 6-7-1995, Agoncillo, 1446 ; 22-10-1973, Hakin, 216, BO 1974, 235), ne résultant pas d’une erreur(TAOIT 15-10-1968, Martin, 123, BO 1969, 127), ou de ceux qui, irréguliers, sont devenus définitifs (TAOIT 5-5-1975, Nowakowski, 249, BO 1975, C 1, 59 ; CROTAN 4-9-2002, 424 : modification unilatérale d’un régime de pension dans une proportion modeste ; TAOIT 1-2-1995, Raths, 1392 : « Si la pension, en elle-même, constitue sans doute un droit intangible, il n’en est pas de même de la contribution, qui est une grandeur par nature variable... Bien loin de constituer une atteinte à un droit acquis, un relèvement de la cotisation [au régime des pensions] justifié par des considérations actuarielles valables..., constitue en réalité la meilleure défense contre une éventuelle érosion future des pensions), la partie illégale de l’acte pouvant être retirée dans un certain délai (CJCE 12-7-1957, Algera, Rec. 85). (1072, 1342, 1384)

46232. – Dans le domaine contractuel, des droits doivent être réputés acquis lorsqu’ils résultent de stipulations valables, incontestables et licites :

47« Les fonctionnaires d’Eurocontrol n’ont pas un droit acquis à l’alignement de leurs salaires sur les échelles de rémunération des communautés européennes. Selon le tribunal, il n’existait qu’un alignement de fait, qui d’ailleurs n’a été parfait à aucun moment. De toute façon, même si l’alignement avait été parfait, il n’y a eu à ce sujet aucune promesse, expresse ou implicite, de la part de l’organisation, selon laquelle une telle pratique était destinée à se perpétuer. Cette pratique n’a conféré aucun droit au personnel de voir maintenir la parité des rémunérations établie au départ ». (TAOIT3-7-1991. Purnelle 1123 ; aussi TCE 30-11-1994, T 498/93 ; CRASE 14-10-1996, 62 : non rétroactivité).

  • 9 C.W. Jenks : The proper law of international organizations, Londres, 1962, p. 67, note 260.
    F. Maup (...)

48Leur modification doit résulter de l’accord des parties (TANU 21-8-1953, Kaplan, 19, AFDI 1956, 484) sauf s’il en est décidé autrement à l’avance (OIT statut, art. 4.8)9. (172)

  • 10 H.G. Schermers : International institution law, Leyde. 1972, p. 219.

49Lorsque la clause contractuelle est plus ancienne que la règle statutaire, elle devrait l’emporter : la modification du statut ne saurait atteindre les droits acquis des agents10. Tel est le sens de certaines dispositions relatives à la révision des statuts du personnel (ONU statut, art. 12. 1 ; OIT statut, art. 14).

50233. – S’il est d’origine contractuelle, un droit acquis disparaît lors de la venue à expiration de l’engagement qui le fonde (TAOIT 17-10-1970, Kiewning, 168, BO 1971, 240) ou lorsqu’est opérée une révision officielle des situations prévue par l’autorité supérieure ou autorisée par contrat (révision dite quinquennale des contrats à l’ONU ; application d’un système statutaire dans la Communauté européenne : CJCE 9-6-1964, Capitaine, Rec. 475).

51234. – Mais, à la vérité, un petit nombre de situations sont entièrement contractuelles dans le droit de la fonction publique nationale ou internationale. La plupart du temps elles sont hybrides ; les contrats contiennent une clause de référence, parfois large, aux dispositions réglementaires en vigueur. La difficulté naît lorsque cette réglementation est modifiée au cours de l’exécution du contrat, certaines administrations s’étant posé la question de l’application du nouveau régime en ce qu’il peut avoir de plus ou de moins favorable aux agents déjà recrutés.

52235. – Différentes solutions ont été utilisées. Dans certains cas, on a fait signer par le fonctionnaire, lors de son engagement, une renonciation au bénéfice de l’intangibilité de l’ensemble de sa situation (CROECE 1-2-1957, 24 : acceptation du risque de modifications défavorables) : faute d’une telle clause on pouvait considérer que le fonctionnaire avait droit à l’application de la réglementation en vigueur à sa nomination et peut-être à elle seulement : « Un droit acquis est un droit dont un fonctionnaire ne saurait être privé par un amendement décidé unilatéralement » ; (TAOIT 11-12-1980, Settino, 426 ; v. aussi 26-2-1947, Perrasse, 3, BO 1947, 408).

53236. – Lorsque l’engagement est signé sous réserve des dispositions du statut et du règlement, on considère en principe comme soustrait aux droits acquis l’ensemble des actes réglementaires qui peuvent dès lors être modifiés pour l’avenir (TANU 4-12-1961, Puvrez, 82, AFDI 1961, 311), c’est-à-dire en respectant le principe de non-rétroactivité (CJCE 9-6-1964, Capitaine Rec. 475).

54On limite alors l’effet de l’intangibilité, d’une part aux stipulations de la lettre d’engagement (TAOIT 17-11-1970, Taylor Ungaro, 167, BO 1971, 236) et d’autre part aux situations juridiquement et définitivement créées (CJCE 19-3-1975, Gillet, Rec. 463). (230, 460)

  • 11 J. Lemoine : Le contrôle judiciaire des modifications des conditions de service des fonctionnaires (...)

55237. – Mais, en vue d’assurer une meilleure protection des droits du fonctionnaire contre l’insécurité que peut faire naître le pouvoir de modification unilatérale des règlements, il arrive que soient distinguées au sein des statuts et des règlements, deux catégories de dispositions (TAOIT 4-9-1962, Lindsey, 61, BO 1962, 327)11.

56Les règles relatives à l’organisation du service, de la fonction publique et aux prestations impersonnelles peuvent être modifiées à tout moment sous réserve du respect de la régularité formelle des actes et des principes généraux du droit (par exemple non-rétroactivité). Au contraire, les dispositions qui fixent les éléments individuels de la situation des agents en cours de service et qui les ont déterminés à s’engager, ne pourraient être modifiées qu’à condition qu’ils y consentent ou que ne soit pas bouleversée l’économie du contrat, que ne soit pas altérée la substance de ses conditions, c’est-à-dire qu’il ne soit pas porté atteinte à l’une des conditions fondamentales de l’engagement, à l’une de celles qui étaient de nature à influer sur la décision de signer le contrat (OCDE statut, art. 22 d, annexe II ; CROCDE 23-11-1985, 105 ; CRESRO 2-10-1968, 3). (208, 228)

  • 12 P. Weil : La nature du lien de fonction publique dans les organisations internationales, RGDIP 1963 (...)

57238. – Cette distinction a fait l’objet de critiques12. Elle n’est d’ailleurs pas effectuée par toutes les juridictions (TANU 3-10-1975, Queguiner, 202 ; AFDI 1975, 423). Il n’est pas douteux qu’elle complique un régime qui n’est pas simple par lui-même.

58Il n’en est pas moins certain, en revanche, que le développement de l’administration internationale ne peut ignorer que la fonction publique y est à base de volontariat et qu’elle ne bénéficie d’aucune protection politique contre les abus du pouvoir réglementaire.

59Ainsi s’explique l’exigence du respect de l’équilibre des situations telles qu’elles résultent des engagements et aussi l’interdiction de réduire les rémunérations en cours d’engagement (TAOEA 6-6-1975, Alaniz, 13), et ensuite pour les pensions (TAOIT 23-11-1989, 986 : illégalité d’une réduction des barèmes pris en compte pour les pensions). (185, 1057)

60La réforme décidée par le Conseil européen, en avril 2003, affecte de nombreuses dispositions du statut et de ses annexes. Après consultation de leurs organismes professionnels, elle a sensiblement modifié les conditions d’emploi des agents dès l’année 2004 (règlement 723/2004). (46, 218, 228, 711)

61239. – Dans le cas où la situation est entièrement statutaire, le principe devrait évidemment être que la modification unilatérale du règlement s’applique immédiatement sans qu’aucun droit acquis puisse lui être opposé (CROCDE 9-1-1964, Aicher, 37, Clunet 1965, 964, com. Ruzié). La modification d’un texte pour l’avenir ne saurait affecter des droits acquis (ASE statut, art. 1. 5 ; CJCE, CE 1-6-1961, Simon, Rec. 229).

62La jurisprudence a pourtant souvent adopté une attitude plus nuancée en raison de la précarité générale de la fonction publique internationale : il a été jugé qu’en dépit du caractère statutaire des fonctions, et du moment que le statut mentionne la prise en considération des droits acquis lors de sa modification, il serait contraire à l’intérêt bien entendu, tant de l’organisation que de ses agents, que ceux-ci soient exposés à un bouleversement de situation provoqué par une atteinte aux conditions fondamentales qui ont été de nature à déterminer leur acceptation d’un poste (CROTAN 16-12-1967, 6 d, Clunet 1969, 1064, com. Ruzié) : il s’agit d’un principe général du droit, conforme à une juste appréciation de l’esprit du statut (CROCDE 17-12-1974, Legrai, 46, Clunet 1975, 896). (185)

63240. – Mais des dispositions transitoires prises à l’occasion du passage d’un régime réglementaire à un autre moins favorable n’ont pas normalement pour objet ni pour effet de conférer aux agents des droits plus étendus que ceux dont ils disposaient (CJCE 11-7-1974, Becker, Rec. 867 ; RTDE 1975, 281, com. Dubouis).

64241. — Il est certain que la notion de droits acquis est l’une des plus complexes du droit de la fonction publique et que les litiges qu’elle fait naître sont généralement délicats (CJCE 19-3-1975, Gillet, Rec. 463). (1072)

65La jurisprudence effectue un partage délibéré mais variable entre le respect des situations et des engagements d’une part, et d’autre part l’adaptation de l’administration à la volonté des gouvernements et aux nécessités qui s’imposent à elle. Elle adopte souvent l’interprétation des textes la plus favorable au respect des droits acquis (CROCDE 17-12-1974, Budd, 50, Clunet 1975, 887). (177)

66242. – En réalité, aussi bien la conception statutaire et détaillée des réglementations que l’intangibilité des clauses substantielles des contrats peuvent être invoquées contre toute institution nationale ou internationale : elles sont, l’une comme l’autre, de nature à expliquer la rigidité des structures, la paralysie de la hiérarchie, l’abondance du contentieux, la difficulté de mettre réellement en jeu la responsabilité professionnelle et en application la volonté de réforme.

Notes

1 Alain Plantey : La négociation internationale au xxie siècle, Paris, CNRS, 2002.

2 P. Freymond : Remarques sur la situation juridique des fonctionnaires internationaux, Revue de droit adm., Lausanne, 1954, p. 53.
L. Green : The status of the international civil service, Current legal problems, 1954, p. 192.
Ph. Tlen-Cheng Young : The international civil service, Bruxelles, 1958.P. Weil : La nature du lien de fonction publique dans les organisations internationales, RGDIP 1967, p. 273.

3 M.B. Akehurst : The law governing employment in international organizations, Cambridge, 1967, p. 29, 38, 204.

4 M.B. Akehurst : ibid., p. 31.

5 OCDE : Organisations scientifiques internationales, Paris, 1965.
B. Aubenas : Le statut du chercheur dans les institutions scientifiques internationales, AFDI 1969, p. 594.

6 P. Weil : La nature du lien de fonction publique dans les organisations internationales, RGDIP 1963, p. 273.
P. Siraud : Le tribunal administratif de la SDN, Paris, 1942, p. 100 et 117.

7 M.B. Akehurst : The law governing employment in international organizations, Cambridge, 1967, p. 208.

8 M.B. Akehurst : Unilateral amendment of condition of employment in international organizations. BYIL 1964, p. 286.
P. Tavernier :Le juge communautaire et l’application dans le temps des reglements, AFDI 1976, p. 84.

9 C.W. Jenks : The proper law of international organizations, Londres, 1962, p. 67, note 260.
F. Maupain,Elargissement du contrôle judiciaire des modifications unilatérales des conditions d’emploi des fonctionnaires internationaux, RISA 1985 p. 33
H.W. Baade : The acquired rights of international public servants, AJCL 1966-67, p. 251.

10 H.G. Schermers : International institution law, Leyde. 1972, p. 219.

11 J. Lemoine : Le contrôle judiciaire des modifications des conditions de service des fonctionnaires internationaux, AFDI 1962, p. 407.
D. Ruzié :Le pouvoir des organisations internationales de modifier unilatéralement les conditions juridiques des fonctionnaires internationaux : droits acquis ou droits essentiels ? : Clunet, 1982, p. 421.
D. Sicault : L’évolution récente de la jurisprudence des TANU et TAOIT en matière de droits acquis, RGDIP, 1990, p. 7.

12 P. Weil : La nature du lien de fonction publique dans les organisations internationales, RGDIP 1963, p. 273.

© CNRS Éditions, 2005

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