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Fonction publique internationale

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Alain Plantey
, 
François Loriot

Première partie — Définitions et conceptions

Chapitre 1. Nature et champ de la fonction publique internationale

Texte intégral

118. – Nombreuses sont aujourd’hui les personnes physiques et morales exerçant une activité qui déborde les frontières étatiques. L’apparition de besoins nouveaux, de solidarités nouvelles entraîne la multiplication des initiatives, lucratives ou désintéressées, publiques ou privées.

2Quelles que soient les facilités accordées par certains pays aux organismes qui se consacrent à ces missions internationales, par exemple pour leur établissement, la tenue de leurs assises, la gestion et le transfert de leurs fonds, on ne saurait leur appliquer les règles du droit public sans la volonté expresse des gouvernements intéressés : tant qu’il n’en est pas ainsi, leurs interventions restent d’ordre privé et leurs collaborateurs ne sont pas des fonctionnaires publics (TAOIT 11-9-1964, Pelletier, 68, AFDI 1964, 431, com. Lemoine). (4)

3D’autre part, ne sauraient exciper d’un statut international que ceux des fonctionnaires dont l’emploi, échappant à l’autorité directe d’un État souverain, est soumis à un régime juridique international, parce qu’ils exercent des fonctions au service d’un groupe d’États ou plus communément d’une institution internationale (TCE 13-7-1989, Pirzio-Biro, T 86/79 : employé d’une association selon un droit national). Si le statut de certains experts d’assistance technique est hybride, leur mise à la disposition d’un gouvernement ne peut l’emporter sur leur lien avec l’organisation internationale. (90)

Section I. — L’évolution

419. – La notion de fonction publique internationale s’est progressivement dégagée et définie non seulement en raison du développement de l’administration internationale dont elle est un élément mais aussi selon l’état des relations politiques, diplomatiques, économiques entre les pays intéressés.

§ 1. – La formation de la fonction publique internationale

520. – L’évolution suivie ne coïncide pas toujours d’une organisation à l’autre, d’un continent à l’autre.

  • 1 G. Langrod : Les problèmes fondamentaux de la fonction publique internationale, RISA 1953, p. 9.

6Des lignes générales peuvent cependant être dégagées, en fonction des grandes questions auxquelles une réponse a été donnée1.

L’apparition du service international

721. – Au xixe siècle, les premières activités qui sont sorties du cadre national et ont été assurées sur le plan international ont été confiées tantôt à des administrations publiques étatiques, tantôt à un service intergouvernemental embryonnaire : bureau, office, union. Le personnel nécessaire était le plus souvent formé de ressortissants des pays d’Europe occidentale où ces institutions nouvelles avaient leurs sièges. Les agents étaient soit recrutés comme l’étaient les employés des grandes sociétés privées, soit détachés d’une administration publique, en général de celle du pays hôte.

822. – Mais les structures et les tâches de ces organismes se sont accrues en même temps que leur nombre augmentait et que leur existence se stabilisait du fait du développement de la concertation et de la coopération entre les États.

  • 2 Alain Plantey : Principes et développement du processus international de décision, in L’avenir des (...)

9L’opportunité, puis la nécessité de soustraire cette administration internationale naissante aux cadres et aux règlements juridiques traditionnels, et notamment au droit de l’État où elle siège, expliquent que l’on ait progressivement cherché à placer ses agents dans une situation indépendante de la discrétion du gouvernement local2.

  • 3 C. Vitta : La coopération internationale en matière d’agriculture, RCADI, 1936, p. 305.
  • 4 G. Langrod : La fonction publique internationale, Leyde, 1963, p. 38.
  • 5 E. Ranshofen-Wertheimer : The international secretariat, Washington, 1945, p. 26.
    G. LANGROD : La f (...)

1023. – Après des expériences localisées, comme celle de l’Institut International d’Agriculture3, à qui le Gouvernement italien a reconnu un statut particulier dès 1905, c’est la Société des Nations qui a offert l’exemple du premier secrétariat politique international et la Cour Permanente de Justice Internationale celui du premier greffe organisé4. Le rapport Balfour de 1920, transposant les principes d’indépendance politique et de qualité morale du civil service britannique, précise bien que les membres du Secrétariat général de la SDN ne sont plus au service des gouvernements ; il recommande que leurs situations soient durables, sinon stables. Le rapport Noblemaire de 1921 établit que leur recrutement et leur carrière doivent être fondés sur le mérite et non sur la protection nationale ou politique et souhaite que le niveau de leurs salaires soit supérieur à celui de l’administration nationale la mieux rémunérée du monde5. (1076, 1083)

  • 6 P. Siraud : Le tribunal administratif de la SDN, Paris, 1942, p. 21.
  • 7 M. Bedjaoui : Fonction publique internationale et influences nationales, Londres, 1958, p. 425.

11En 1925, le premier litige opposant un agent à l’organisation oblige son conseil à solliciter l’avis d’un collège indépendant de juristes (résolution du 8-6-1925)6. En 1927, l’Assemblée crée, d’abord à titre provisoire, le tribunal administratif (résolution du 20-9-1927) dont la jurisprudence contribuera de façon décisive à la constitution d’un corps de droit propre au service public international7. (174)

  • 8 E. Drumond : The Secretariat of the League of Nations, Londres, 1931.
    C.W. Jenks : Some problems of (...)
  • 9 J. Siotis : Essai sur le Secrétariat international, Genève, 1963.
  • 10 G. Abi Saabet al. : Le concept d’organisation internationale, UNESCO, 1980. L. Foscaneau : Le droit (...)

1224. – Dès cette époque, contrairement au pragmatisme des débuts, l’administration internationale tend à s’organiser, à se construire. Le mouvement s’affirme et s’amplifie après une interruption durant la seconde guerre mondiale8. Les premières leçons sont tirées des usages et des réglementations des principaux pays membres (Angleterre et France à la SDN, États-Unis à l’ONU) et de ceux des États où les institutions ont leur siège ou leurs principaux bureaux9. Mais le rôle des conseils et comités juridiques ou budgétaires, des contrôles financiers, comptables ou juridictionnels s’accroît ensuite, retirant progressivement aux pratiques initiales leur caractère approximatif et souple. L’administration internationale commence alors son régime de croisière10.

1325. – Plusieurs avis de la Cour Internationale de Justice montrent la progression de la notion de fonction publique au sein du système des Nations unies. (1264

14Après l’avis du 11 avril 1949 (Rec. 177)sur la réparation des dommages subis au service des Nations unies, quatre avis ont porté sur des arrêts du Tribunal administratif des Nations unies (13-7-1954, Rec. 47 ; 12-7-1973, Rec. 166 ; 20-7-1982, Rec. 225 ; 27-5-1987, Rec. 18) et un sur une décision du Tribunal administratif de l’OIT (23-10-1956, Rec. 71). (1450, 1451, 1452)

  • 11 Y. Beigbeder : Tendances de la fonction publique internationale dans les organisations du système d (...)

15Ces avis ont consacré le caractère juridictionnel, le principe et l’étendue des compétences des deux principales juridictions administratives internationales de l’époque, respectivement le Tribunal administratif des Nations unies (TANU), et le Tribunal administratif de l’Organisation Internationale du Travail (TAOIT), héritier de l’ancien Tribunal administratif de la Société des Nations11. (1355)

  • 12 E. Jimenez de Arechaga : The World Bank Administrative Tribunal, in Journal of International law an (...)

16Depuis 1980 et 1994, deux autres juridictions se sont ajoutées à celles du système des Nations unies : le Tribunal de la Banque Mondiale (TABM), groupe d’organisations comportant plus de 6500 agents et le Tribunal du Fonds monétaire international (TAFMI)12 (1346)

1726. – Le développement de la coopération occidentale a également donné naissance à d’importantes administrations européennes, c’est-à-dire à de nouveaux systèmes juridiques indépendants des droits nationaux, et progressivement à de nouvelles juridictions chargées d’en consacrer l’achèvement : l’Organisation Européenne de Coopération Économique (CROECE, devenue l’Organisation de Coopération et de Développement Économique (CROCDE, devenueTAOCDE)), du Conseil de l’Europe (CRCE, devenue TACE), l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (CROTAN), l’Union de l’Europe Occidentale (CRUEO), des organisations spatiales (CRESRO et CRELDO) auxquelles a succédé l’Agence Spatiale Européenne (CRASE ; v 28-4-2000, 71) (1345)

18De nombreuses autres juridictions existent, par exemple à l’Organisation des États Américains (TAOEA) et à l’Agence Internationale de la Francophonie (Commission de recours de l’ACCT, CRACCT : Conseil, 14-6-1970 ; devenue celle de l’Agence Intergouvernementale, CRA IF et commission d’appel : Conseil, 6-12-1998). (443)

  • 13 G. Henry : La fonction publique européenne, Lausanne, 1961.
    J.L. Bodiguel : La fonction publique eu (...)

1927. – Le processus européen s’est ajouté à l’organisation mondiale. À l’origine, la France avait été hostile à la constitution d’un corps particulier de fonctionnaires européens, souhaitant que le service y fût assuré par des agents détachés, pour un temps, des administrations nationales. Pourtant, une fois tous les partenaires ralliés à une conception différente, c’est l’exemple du statut de la fonction publique française qui a servi à la constitution du droit interne de la Communauté comme à l’élaboration de la jurisprudence de ses juridictions (CJCE et TCE) sur ce point13.

20Si dans l’idéologie européenne, et dans la pratique des pouvoirs de la Communauté, on a évoqué la supranationalité, cette notion est de peu d’effets pratiques sur la situation de leurs fonctionnaires, lesquels entrent dans la catégorie des fonctionnaires internationaux tout en bénéficiant d’un statut plus élaboré que les autres.

2128. – Il y a tout lieu de penser que l’élargissement de l’Union européenne à de nombreux États d’Europe orientale, aura de sensibles conséquences sur l’organisation de ses institutions et de ses services et donc sur la situation de leurs fonctionnaires et agents divers. (125, 157, 218, 228)

2229. – Issue du service public national, la fonction publique internationale et européenne tire de lui certaines de ses principales caractéristiques : l’indépendance à l’égard des préoccupations strictement pécuniaires, la promotion des intérêts supérieurs de la collectivité, le respect des impératifs moraux et professionnels du service public.

23Toutefois, même lorsque l’agent international exerce sa mission au sein des frontières d’un pays, la motivation à laquelle répondent ses fonctions est profondément et substantiellement différente de celle du service national : il ne s’agit pas de la défense d’intérêts nationaux, mais de l’exercice d’une compétence attribuée par un groupe d’États.

  • 14 F. Wolf : Le métier de fonctionnaire international, Genève, 1967.
    J. Penaud : La fonction publique (...)

2430. – D’ailleurs, même au niveau européen, où pourtant de plus grandes similitudes existent entre les pays intéressés, le fonctionnaire international est poussé à s’éloigner progressivement et inévitablement des préoccupations strictement nationales : la rupture se produit d’elle-même par l’expression linguistique, le cadre de vie, les contacts professionnels, les conditions et méthodes de travail14. Il en résulte souvent un sentiment d’isolement et d’incompréhension générateur de malaise. (425)

  • 15 G. Vandersanden : La commission de recours de l’OTAN, Revue belge de droit international, 1974, p. (...)

2531. – Si de nos jours encore, bien des organisations internationales peuvent faire et font appel à des agents d’organismes nationaux pour l’accomplissement de certaines de leurs tâches (emploi de ressortissants américains à l’OTAN : CROTAN 24-2-1972, 38), la situation juridique a changé du tout au tout : l’activité professionnelle de ces fonctionnaires nationaux est le plus souvent régie par le droit interne de l’institution (v. CRACCT 12-11-1996, 46, Clunet, 1996, 157, com. Bernard : barman ; mais CJCE 6-12-1989, Mulfïnger, 349/87, Rec. 977 : à titre exceptionnel, professeur de langues ; TCE 29-7-1999, Mammarella, T 74/98 : contrat de travail)15. (307, 1022)

26Malgré la diversité des institutions, de leurs membres, de leurs missions, de façon progressive et pragmatique apparaissent les principes généraux et communs du service international et de sa fonction publique.

  • 16 G. Langrod : La fonction publique internationale, Leyde, 1963, p. 191, 198.

2732. – La définition d’une fonction publique internationale n’est cependant pas assez affirmée pour que disparaissent les effets des préoccupations politiques des gouvernements au sein des secrétariats des organisations qu’ils ont constituées : la protection des fonctionnaires contre les pressions et manœuvres des États est la condition du caractère véritablement et impartialement international de leurs missions16. (265, 315, 1290)

28Il convient, à cet égard, d’attacher l’importance qu’elle mérite à la jurisprudence des tribunaux administratifs relative à la « mutuelle confiance » entre les organisations et leurs fonctionnaires (CJCE 29-6-1994, Klanke, C 298/93, Rec. 3009). (183, 184, 851, 1345)

La carrière internationale

2933. – Initialement, les missions à remplir sur le plan international semblaient souvent temporaires et toujours limitées. Le service évoluant vers une continuité fonctionnelle puis organique croissante, il s’est tout naturellement doté de moyens propres et stables.

30Alors qu’à ses débuts l’administration internationale n’offrait que quelques postes occasionnels et précaires, la voici maintenant qui se constitue un personnel nombreux et permanent dont elle exige loyauté, fidélité, qualification et auquel elle doit donc proposer des garanties de situation et de protection, de recrutement et de carrière. (65)

  • 17 The Civil Service. Report of the Committee 1966-1968, Chairman : Lord Fulton, Londres, 1968, p. 46.

3134. – Toutes les organisations internationales ont suivi le même processus, plus ou moins rapidement, lorsqu’elles n’ont pas été dotées de ces moyens dès leur création. Elles l’ont fait non seulement en suivant une pente naturelle, mais aussi de la volonté même des principaux États qui les ont créées, États dans lesquels la fonction publique tend souvent aussi au système de la carrière, c’est-à-dire à une conception selon laquelle la plupart des fonctionnaires doivent entrer de bonne heure dans l’administration avec une suffisante perspective, sinon la garantie, d’occuper un emploi durable, sinon à vie17.

3235. — Il s’agit en effet que le personnel se montre qualifié, impartial, dévoué, expérimenté, honnête, si l’on veut que le fruit de son travail ait quelque valeur. Après avoir perfectionné ses procédés de recrutement, donné des garanties de situation stable, accordé des protections et des immunités, amélioré le régime des émoluments et indemnités, l’administration internationale et européenne est dès lors portée à se préoccuper de problèmes connexes : formation et perfectionnement, carrières de quelque durée, système de prévoyance et de retraite.

33« Le statut énonce les grandes lignes d’une politique du personnel destinée à permettre aux agents, dans toute la mesure du possible, de faire carrière dans l’organisation » ; (OCDE préambule du statut du personnel ; TAOIT 11-7-1994, 1526 : « légitime expectative »). (482)

3436. – Naturellement la situation n’est pas la même partout. Certaines organisations ne sont pas conçues comme perpétuelles, alors que des traités ont été conclus pour une période illimitée (CEE et CEEA à l’époque, à la différence de la CECA ; v. Union européenne, Traité d’Amsterdam, 1997, art. 11 : « durée illimitée »).

  • 18 L. Dubouis : Les institutions communautaires depuis la fusion des exécutifs, RTDE Paris, 1969. p. 6 (...)

35D’autre part, aucune organisation n’est à l’abri des conséquences de choix politiques primordiaux : dissolution de par la volonté des États membres (comme ce fut le cas pour le CECLES-ELDO devenu l’Agence Spatiale Européenne, ASE ou ESA), fusion d’institutions, suppression de services et compression d’effectifs (p. ex. en 1967-1968, dans les Communautés européennes, malgré les assurances de carrière, il y a eu, outre des rétrogradations, 600 cas de cessation anticipée des fonctions moyennant des indemnités ; des mesures seront prises en 2006-2007, mais moins sévères)18.

36Périodiquement l’ONU est secouée par un vent de réformes constitutionnelles (Conseil de Sécurité p. ex.) mais son administration demeure.

  • 19 Rapport sur les normes de conduite requises des fonctionnaires internationaux. Comité consultatif d (...)

3737. – Le système de la carrière à vie tend à faire apparaître un esprit de corps, le fonctionnaire devenant dépositaire de traditions progressivement constituées qu’il transmet à ses successeurs et qui finissent par définir un état (et même par engendrer des routines). Ce progrès a paru souhaitable aux observateurs soucieux du succès des institutions internationales19. (974)

  • 20 D. Hammarskjöld : The International Civil Servant in law and in fact, Oxford, 1961, p. 18.
    S. Baile (...)

38Mais il va directement à l’encontre des désirs de certains gouvernements qui entendent maintenir les organisations internationales en sujétion, voire en suspicion, ou qui souhaitent ne mettre à leur disposition du personnel que pour une durée étroitement limitée20. (17, 278)

39En tout état de cause, ce qui compte souvent c’est davantage la possibilité d’une carrière, et la sécurité qui en résulte, que sa réalisation, car même lorsque les fonctionnaires internationaux sont titulaires d’un engagement permanent, il arrive qu’il y soit mis fin avant la limite d’âge. (487, 544)

40La stabilité a d’ailleurs aussi ses dangers : l’inertie bureaucratique, la passivité, l’irresponsabilité sont des reproches que l’on adresse aux administrations nationales et dont ne sont pas exemptes les institutions internationales.

  • 21 G. Langrod : La fonction publique internationale, Leyde, 1963, p. 196.

4138. – À la vérité, la pratique n’est pas identique dans toutes les organisations et pour tous les postes : dans bien des cas, les emplois sont ouverts à un recrutement très souple, surtout les emplois supérieurs, et la notion de carrière est loin d’être affirmée dans toutes ses conséquences21. C’est particulièrement le cas pour les titulaires de postes soumis à répartition géographique entre les États membres, dans la famille des Nations unies.

  • 22 Société française de droit international (SFDI) :Les agents internationaux, Paris, Pédone, 1985.

42L’incompatibilité de principe entre des fonctions nationales et une mission internationale (v. OCDE statut, art. 2) entraîne de ce fait des conséquences pratiques nuancées : on ne saurait exiger que le fonctionnaire national rompe tout lien avec son État d’origine, par exemple en démissionnant ni d’autre part se refuser à tout recrutement au sein des administrations nationales, milieu qui est le plus proche de celui du service public international. L’assouplissement des notions de carrière et d’affectation nationales ou internationales ainsi que diverses dispositions de caractère financier jettent des ponts entre les organisations intergouvernementales et les administrations étatiques (CE Comm. 13-11-1967, RTDE 1968, 424)22. (82, 278, 306, 968)

La définition du lien de service

4339. – Le lien qui unit l’agent public à son employeur n’est pas, dans tous les pays et à toutes les époques, conçu en fonction des mêmes notions : simple contrat de louage de services, mandat, contrat de fonction publique, relation statutaire. (208)

4440. – Selon une conception en vigueur dans beaucoup d’administrations nationales, la relation entre l’agent et l’employeur public résulte d’un contrat de travail, précisant les droits et obligations de chaque partie.

45Les stipulations varient suivant l’objet, la mission : le fonctionnaire exerce un métier comme un autre.

4641. – Mais on constate une tendance à l’alignement des conditions de travail dans toutes les branches du salariat et notamment dans la fonction publique. Le contrat d’adhésion répond à cette évolution. Dans les organisations internationales, il a impliqué, dès les débuts, l’abandon du droit privé national.

4742. – Dans la conception statutaire, on estime qu’il ne saurait y avoir contrat entre la puissance publique et un particulier. La situation du fonctionnaire est objectivement et généralement déterminée par l’autorité en fonction des besoins du service ; elle est aussi modifiée de la même façon par nécessité d’adaptation et de continuité du service.

48Elle se trouve dès lors soumise à une hiérarchie de normes, résultant, au sommet, de l’accord des gouvernements puis de décisions des autorités internationales constituées. On distingue alors les statuts législatifs des règlements d’application, même si l’ensemble figure dans le même document (ONU statut, art. 1 à 12 et règlement du Secrétaire général, art. 100 à 112, par exemple). (67, 147, 154, 187)

49Dans beaucoup d’organisations, le chef de l’exécutif s’est vu reconnaître le droit de prendre des actes réglementaires ou individuels dans le respect des prescriptions statutaires (ASE statut, art. 2.3).

50De ce type sont les situations des personnes investies directement d’attributions internationales en vertu de traités diplomatiques, ces documents ayant un caractère « législatif » (membres de certaines juridictions par exemple).

5143. – En ce domaine, l’administration internationale a beaucoup évolué : ce n’est qu’en 1952 que l’Assemblée générale a adopté le statut du personnel de l’ONU, mais elle l’a souvent modifié (v. notes du Secrétaire général, 1-1-2002, 15-7-2002, 5-1-2003, 6-3-2003 et 15-3-2005 circulaire, ST/SGB/2005/5).

52À leurs débuts, les organisations internationales recrutent leurs collaborateurs grâce à des contrats spécifiques, conclus en vue de tâches particulières, souvent temporaires, et comportant des obligations et des avantages déterminés en considération de la personne : la fonction publique y apparaît comme un ensemble souple et ouvert, suivant le modèle américain.

53Mais, avec l’augmentation des effectifs, les engagements se multiplient et s’uniformisent tandis qu’apparaissent des réglementations générales, de plus en plus détaillées : dès lors ils ne comportent plus qu’un faible nombre de clauses négociées et revêtent presque tous les caractères du contrat d’adhésion de type administratif. (131)

54L’étape suivante est celle du statut, de caractère objectif et général, dont les dispositions, toujours modifiables de la volonté des autorités compétentes, tendent à s’harmoniser d’une organisation à l’autre. À ce stade, l’influence des droits continentaux est indéniable, et plus spécifiquement celle du droit français, dans la mesure où le régime statutaire s’étend notamment au petit personnel.

  • 23 J. -P. Cot, A. Pellet, P. Tavernieret al. : Charte des Nations Unies : Commentaire.

55« Le Statut du personnel énonce les conditions fondamentales d’emploi, ainsi que les droits, obligations et devoirs essentiels du Secrétariat de l’Organisation des Nations unies. Il pose les principes généraux à suivre pour le recrutement et l’administration du Secrétariat. Aux fins du présent Statut, les expressions « Secrétariat de l’Organisation des Nations unies », « fonctionnaires » et « personnel » désignent tous les fonctionnaires, hommes ou femmes, constituant le personnel du Secrétariat, au sens de l’Article 97 de la Charte des Nations unies, dont l’emploi et la relation contractuelle sont définis par une lettre de nomination conformément aux règles fixées par l’Assemblée générale en application du paragraphe 1 de l’Article 101 de la Charte des Nations unies. Le/la Secrétaire général(e), en sa qualité de chef de l’administration , édicte et applique dans un règlement du personnel les dispositions, compatibles avec ces principes, qu’il/elle juge nécessaires » (ONU statut, 2005).23

  • 24 C.F. Amerasinghe : The Law of the International Civil Service, Oxford, Clarendon Press, 1994.

5644. – À la vérité, la pratique n’apporte pas une réponse claire et définitive à ce choix. Même des organisations internationales comme l’Union européenne, le Conseil de l’Europe, l’Agence Spatiale Européenne et l’OCDE, où la situation des fonctionnaires a un caractère statutaire, peuvent accorder à certains collaborateurs des contrats pour des fonctions temporaires, intérimaires, spécifiques, subalternes ; ces contrats ne comportent pas d’engagements permanents (p. ex., v. OCDE statut, art. 1). Quant aux institutions de la famille des Nations unies, elles sont contraintes de maintenir un régime contractuel pour des raisons politiques, juridiques et financières ; beaucoup d’États ne leur envoient des collaborateurs que pour une durée déterminée et suivant des clauses spéciales, mais dans un cadre statutaire de portée générale24. (17, 898)

  • 25 M. von DONAT : Brüsseler Machenschaften, Baden-Baden, 1975, p. 59.

5745. – Quant à la discussion sur les mérites des divers types de situation, elle se prolonge sans réponse définitive. Le système contractuel permet d’individualiser les missions et de sanctionner le rendement, du moins théoriquement ; mais il laisse souvent l’agent sans protection contre son employeur, sans sécurité ni carrière, sous la dépendance financière indirecte des gouvernements ; ces aléas ont naturellement des répercussions sur la qualité du recrutement, la fidélité du personnel et l’indépendance de l’administration. Si le système statutaire permet mieux de répondre à ces dernières préoccupations, on peut lui reprocher un excessif accroissement de la stabilité et des prétentions des agents, la difficulté de sanctionner la médiocrité, l’inertie, l’incompétence et même la faute25. (280)

  • 26 C.W. Jenks : The proper law of international organizations, Londres, 1962, p. 63.
    D. Vignes : Fonct (...)
  • 27 C. Lassalle : Contribution à une théorie de la fonction publique supranationale, Revue du droit pub (...)
  • 28 B. Aubenas : L’intégration dans la fonction publique communautaire lors de la mise en vigueur du st (...)

5846. – En tout état de cause, les observateurs sont d’accord pour constater une tendance au passage de la conception contractuelle au système statutaire, dans une grande partie de la fonction publique internationale26, ainsi que le révèlent d’ailleurs la comparaison entre le statut du personnel de l’OCDE et celui de l’organisation qui l’a précédée (CROCDE 9-1-1964, Aicher, 37) et, suivant le thème de la supranationalité, l’évolution de la situation des agents de la CECA (CJCE 19-7-1955, Kergall, Rec. 13 : contrat pré-statutaire, puis statut à compter de 1956), ensuite de la CEE et de la CEEA (CJCE 15-7-1960, Rec. 937 : contrat pré statutaire, puis statut à partir du 1er janvier 1962, par rétroactivité de la décision du 15-2-1962)27. Tout le mécanisme juridique de l’intégration dans la fonction publique de la Communauté européenne, devenue l’Union européenne, a révélé la prédominance du statut sur le contrat, suivie d’un retour partiel vers le recours au contrat lorsque la politique a exigé plus de souplesse (CE Conseil, 22-3-2004, règlement 723/04)28. (221, 228, 238, 505)

  • 29 S. Bastid : Le statut juridique des fonctionnaires de l’ONU. The United Nations Ten Years, La Haye, (...)

5947. – Quels que soient les dangers d’un juridisme excessif, les réglementations générales ne cessent de s’étendre même lorsque les engagements résultent de stipulations individuelles, que cette évolution soit un progrès ou un recul (v. CRACCT 10-10-1997, 35, Penant, 1997, 203, com. Bernard)29. (214)

  • 30 B. Aubenas : Réflexions sur une fonction publique européenne, AFDI, 1967, p. 587.

60Sur le plan européen, un « statut-type » élaboré par des experts nationaux et internationaux a montré, par son inspiration et ses dispositions, la prédominance de la conception statutaire du service public international30. (114)

§ 2. – Les crises de la fonction publique internationale

6148. – La société internationale étant celle d’États souverains, du moins sur le plan juridique, les relations complexes qui s’établissent entre eux ne sont pas nécessairement pacifiques et harmonieuses : les compétitions et les conflits les marquent tout au long de l’histoire.

62Se présentant comme une des formes d’organisation de ces relations, les institutions internationales ne peuvent échapper aux tensions diplomatiques : il est dès lors compréhensible que la fonction publique internationale ait été, depuis l’époque de la Société des Nations et au fur et à mesure de son développement, marquée par une série de crises, coïncidant avec celles qui éclataient au sein des États et entre eux.

Les conflits gouvernementaux

  • 31 S. Basdevant : Les fonctionnaires internationaux, Paris, 1931, p. 153.

6349. – Certaines de ces épreuves sont nées d’une méconnaissance, souvent délibérée, par un ou plusieurs États, des principes mêmes de l’organisation internationale, dans la mesure où l’indépendance des fonctionnaires internationaux se heurtait aux thèmes politiques du moment : dès avant la seconde guerre mondiale, les gouvernements dictatoriaux ont entendu maintenir sous leur autorité directe ceux de leurs ressortissants qui étaient employés à la Société des Nations31. (305)

  • 32 Trygve Lie : In the cause of peace, New York, 1954.
    J. Perez DE Cuellar : Le rôle du Secrétaire gén (...)

64Après la seconde guerre mondiale, la lutte contre la subversion a porté les États-Unis à procéder à des vérifications jusque dans le secrétariat des principales organisations internationales en Amérique et en Europe32. (312, 380)

65Ensuite ce furent des fonctionnaires internationaux originaires des pays d’Europe orientale qui furent un temps recherchés et pénalisés en raison de la divergence de leurs opinions personnelles au regard de l’idéologie dominante dans leurs pays. (313)

6650. – Mais les crises sont aussi nées de l’affrontement des puissances. La plus forte d’entre elles a entraîné la disparition de la Société des Nations et l’effondrement du mouvement d’idée à laquelle celle-ci répondait. Depuis la dernière guerre mondiale, on peut rappeler que, lors de la guerre de Corée, de l’affaire du Congo puis de la guerre du Golfe, le Secrétariat général de l’ONU a été vivement mis en cause par certains gouvernements et accusé d’initiatives partiales, injustifiées et malencontreuses. Les crises d’Afrique et du Levant, à cause desquelles les oppositions idéologiques et raciales ont pénétré le dispositif même de plusieurs institutions, aboutissent à des exclusives et à des conflits dont le service public international ne peut pas manquer de souffrir gravement.

  • 33 N. Condorelli-braun : Commissaires et juges dans les Communautés européennes, Paris, 1975.
    Alain Pl (...)

67Malgré une solidarité assez forte, l’évolution de la Communauté européenne a aussi été marquée par de vives oppositions entre les pays membres, sur les sujets les plus divers33.

  • 34 Y. Beigbeder : La représentation du personnel à l’OMS, Paris, 1975, p. 228.

6851. – Anciennes ou récentes, les nations ont une tendance naturelle à placer leurs intérêts immédiats au-dessus de ceux, plus lointains et plus abstraits, de la communauté humaine. Leurs querelles, toujours renouvelées, entraînent la politisation de toutes les questions, parfois des plus techniques, et agissent dès lors dans un sens contraire à l’impartialité et à l’efficacité de l’administration internationale. Accrue par la multiplication des partenaires, l’acrimonie des débats de certaines organisations politiques a les plus fâcheuses répercussions sur d’autres institutions, dont les missions sont principalement techniques34.

Les conditions d’emploi

6952. – Après ces crises qui ont porté sur le statut et la mission des fonctionnaires internationaux, en sont apparues d’autres qui ont révélé la détérioration des conditions psychologiques et financières de leur emploi. (423)

7053. – Fille de la contestation universitaire de 1968, partie de la base, la crise de l’UNESCO en 1970 a porté sur le rôle et les méthodes de travail de l’organisation elle-même, à laquelle le personnel reprochait une centralisation excessive, l’absence de participation des cadres à l’élaboration des programmes et le défaut de concertation entre la direction et le personnel ; propositions de réforme de structure et critiques publiques de la direction ont abouti à une rénovation prudente mais certaine de l’organisation. (869)

71À l’OIT, les difficultés internes ont entraîné de nombreuses et importantes modifications du statut du personnel jusqu’en mars 2002.

  • 35 A. Loveday : Reflections on international administration, Oxford, 1956, p. 1 et 21.

7254. – Derrière les crises internes, souvent motivées par le caractère bureaucratique des pratiques de gestion et de la concertation sociale comme par l’insuffisante revalorisation des émoluments, apparaît chaque fois le problème de la motivation des fonctionnaires face aux incertitudes des gouvernements. La détérioration relative des conditions d’emploi coïncide avec la stabilisation des organisations, l’accroissement du nombre des agents, le retour des difficultés économiques et budgétaires. Les serviteurs de la communauté internationale sont parfois arrivés à s’interroger sur le sens, la valeur, l’intérêt de leur mission aussi bien que sur leur avenir personnel35. (870)

  • 36 G. Langrod : La fonction publique internationale, Leyde, 1963, p. 78.
    J.-M. Fabre : ONU ; Compositi (...)

7355. – Mais le phénomène du développement de l’organisation internationale est si fort que les institutions ont surmonté toutes les épreuves. Celles-ci ont révélé la puissance de cette dominante contemporaine ; elles ont permis une prise de conscience des problèmes, non seulement chez les gouvernements et dans l’opinion, mais aussi au sein du personnel international ; elles ont démontré l’utilité de corps de fonctionnaires ayant une haute conception de leur mission, capables de placer leur fonction au-dessus des intérêts immédiats de tel ou tel État, et de conduire une lente et efficace action de persuasion auprès des gouvernements36.

74Aujourd’hui, l’apparition et la menace de nouveaux affrontements portent toutefois à se demander si l’on ne va pas vers une nouvelle crise de l’organisation internationale.

Section II. — Le personnel international

7556. – Comme le nombre des organisations, les effectifs de leur personnel se sont très sensiblement accrus depuis la dernière guerre mondiale.

76Avant 1939, la Société des Nations employait environ 700 fonctionnaires, le Bureau International du Travail plus de 400. La quasi-totalité de ce personnel était concentrée à Genève. Dès 1954, l’ONU avait 4 000 agents stables auxquels pouvaient s’ajouter les centaines d’experts et les milliers de militaires rendus nécessaires par les responsabilités que l’organisation exerçait temporairement sur le terrain. C’est dire que le développement de la fonction publique internationale avait changé de rythme.

7757. – La définition du fonctionnaire n’étant pas la même dans toutes les organisations et les chiffres exacts variant selon les autorisations budgétaires annuelles, il n’est intéressant, et même parfois possible, de donner en ce domaine que des ordres de grandeur, constatation qui explique l’absence de statistique et même de recensement. Ainsi des dizaines de milliers d’agents d’organisations internationales sont exclus de nombreux avantages de la fonction publique internationale du seul fait de leur statut précaire d’employé local (payés à l’heure ou à la semaine), de « volontaire », de « stagiaire », de « national officer », de « consultants », experts et autres euphémismes semblables, qui les prive de l’application du règlement du personnel, même lorsque leurs tâches sont souvent semblables à celles de leurs collègues de travail.

78Les données de la Caisse commune des pensions de l’ONU illustrent bien ce clivage dans les conditions d’emploi, puisqu’en sont généralement exclus les agents non recrutés selon les dispositifs du règlement du personnel de l’ONU, et donc privés de participation à la Caisse commune des pensions. Ainsi, selon les chiffres de la Caisse, la famille des Nations unies (une centaine d’organismes divers et d’entités individualisées) employait, en 2005, plus de 85 000 agents participant à cette Caisse. Sur ce nombre, environ 57 000 sont des agents du Secrétariat de l’ONU (incluant ses divers Programmes, tels PNUD, UNICEF, PNUE, etc.), environ 9 000 de l’OMS et 5 600 de l’OIT En outre, les institutions de Bretton Woods ont aussi leurs propres systèmes de pension. Les organisations occidentales coordonnées (Conseil de l’Europe, OCDE, ASE, etc.) emploient plus de 4 500 agents auxquels s’ajoute un nombre presque équivalent de fonctionnaires civils et militaires de l’Alliance atlantique. Elles ne sont pas les seules institutions européennes à prendre en considération : le CERN compte plus de trois mille collaborateurs. (255)

79L’Union européenne comporte plusieurs institutions principales et divers organismes spécialisés dont le budget précise les effectifs fonctionnels, pour un total d’environ 37 000 fonctionnaires de catégories différentes auxquels s’ajoutent trois milliers d’autres agents (14 000 dans les services de la Commission, plus 1 300 à la Banque centrale).

8058. – Si l’on additionne à ces effectifs ceux de multiples institutions moins connues, mais dotées de missions intergouvernementales, on aboutit à l’évaluation d’un ordre de grandeur d’environ 200 000 agents internationaux appartenant à plus de 190 nationalités, affectés dans plus d’une centaine de pays et placés dans des situations juridiques d’une extrême diversité.

§ 1. – La diversité des situations

8159. – Chaque organisation internationale est compétente pour recruter et gérer son personnel ; elle dispose de lui à ses propres fins, c’est-à-dire en fonction de ses missions et de ses besoins, sans avoir à en référer à une autre, et même sans avoir à se soumettre à des disciplines étrangères à la volonté des États qui la composent.

82Cette gestion est indépendante à l’égard des pays membres (CRACCT 20-12-1995, 41) et entre dans la prérogative de l’autorité internationale compétente dans les conditions fixées par les gouvernements (CRACCT 7-7-1997, 48 : conséquences d’un plan de réorganisation), dont l’appréciation échappe au juge (CRACCT 10-10-1997, 55, Clunet 1997, 203, com. Bernard ; TCE 18-6-1992, Turner, T49/91 ; TACE 18-10-2001, 266/2000).

83C’est assez expliquer combien peuvent varier les stipulations contractuelles et les dispositions statutaires dont l’ensemble constitue le régime général et les régimes particuliers du personnel de chaque institution.

84La pratique et le droit de la fonction publique internationale ne sont donc unifiés ni entre les institutions ni même parfois au sein de chacune d’entre elles.

8560. – Les droits et les obligations qui résultent du service au sein d’une institution juridiquement indépendante de l’administration nationale exigent que la qualité d’agent public international fasse l’objet d’une définition précise. Cette formulation ne concorde cependant pas dans toutes les organisations internationales, qui emploient des personnels très variés à des tâches diverses. D’autre part, elle se modifie dans le temps, l’administration internationale étant amenée à s’adapter au contexte hautement changeant du milieu où elle opère.

86Les raisons de cette situation sont politiques. Même en Europe, les gouvernements n’entendent pas perdre leurs prérogatives ; non seulement en ce qui concerne les très hauts postes internationaux, mais d’une façon plus générale dans la gestion des organisations où ils placent leurs nationaux comme ils le peuvent, tout en invoquant la règle de la non-discrimination. En vérité, beaucoup d’entre eux craignent l’indépendance des fonctionnaires internationaux et considèrent que les droits de ceux-ci paralysent la flexibilité qu’ils attendent d’institutions, dont par ailleurs ils souhaitent limiter les coûts budgétaires.

87La juridiction, quant à elle, exprime une tendance normale à aligner les solutions contentieuses en équilibrant les intérêts des organisations et les garanties à assurer à leurs agents. (437, 1345)

8861. – Ainsi s’explique le fait qu’il est devenu impossible de donner une énumération générale, même approximative, des conditions d’attribution de la qualité de fonctionnaire ou d’agent international aux dizaines de milliers de personnes qui participent au fonctionnement des organisations internationales. Force est de se référer, en premier lieu, aux textes et aux pratiques de chaque institution (TAOIT 3-11-1969, Brache, 137, BO 1970, 154).

89Si certains statuts mentionnent simplement la notion de membre du personnel, quelques-uns en donnent une définition (UNESCO statut disp. 100. 2 : « toute personne engagée par le Directeur général à l’exception de... »), mais d’une façon à la vérité relativement vague et par exclusion d’agents qui servent l’organisation sans être fonctionnaires au sens du statut : consultants, experts, agents temporaires, personnel d’entretien etc., agents dont la situation varie d’une institution à l’autre, et aussi suivant le droit et les usages de l’État où ils exercent leur activité (A SE statut, art. 1-1 : mention du personnel régi par la législation locale du travail).

90L’OCDE distingue le personnel de l’Organisation, les experts et consultants, le personnel auxiliaire (résolution du 12-12-1991 sur la compétence du tribunal), ce qui signifie quatre statuts différents, outre les personnels d’entretien et les occasionnels (v. TAOIT 11-7-1997, 1544 : personnels de projet à l’ON UDI). (71, 78)

9162. – Le nombre, la diversité, la complexité des formules juridiques qui résultent de la coopération entre les États souverains n’ont pas empêché la doctrine de rechercher une définition claire et générale de l’agent international.

  • 37 S. Basdevant : Les fonctionnaires internationaux, Paris, 1931, p. 53.

92Celle qui est traditionnellement citée est déjà ancienne, puisqu’elle a été formulée en 1931 par Suzanne Basdevant : « Est fonctionnaire international tout individu chargé par les représentants de plusieurs États ou par un organisme agissant en leur nom, à la suite d’un accord interétatique et sous le contrôle des uns ou de l’autre, d’exercer, en étant soumis à des règles juridiques spéciales, d’une façon continue et exclusive des fonctions dans l’intérêt de l’ensemble des États en question37 ».

93Cette définition, toujours valable, est large. Sans couvrir tout le personnel actuel des institutions intergouvernementales, elle déborde la notion de fonctionnaire au sens précis où l’entendent la plupart des statuts du personnel. Elle a le mérite de mettre l’accent sur la soustraction à l’autorité et au cadre juridique étatiques, et sur le caractère continu et exclusif des fonctions (point sur lequel la pratique a évolué depuis 1931).

  • 38 D. Ruzié : La notion de fonctionnaire international inHommage à Ch. Eisenmann, Paris, 1975, p. 441.

9463. – La juridiction a aussi été amenée à donner une définition de l’agent ou du fonctionnaire international : elle ne s’est pas attachée aux mêmes critères que la doctrine, mais a surtout cherché à distinguer l’agent international du fonctionnaire national, problème qui est parfois délicat à résoudre (CROTAN 3-6-1970, 18, Clunet 1971, 922 : fonctionnaire national mis à disposition ; TCE 13-7-1989, Pirzio-Biroli, T 80/79 : association internationale régie par le droit d’un pays membre)38. (18)

95Celle qui est le plus souvent mentionnée a été formulée par la Cour Internationale de Justice dans son avis du 11 avril 1949 (Rec. 1949, p. 177) :

96« Est agent international quiconque, fonctionnaire rémunéré ou non, employé à titre permanent ou non, a été chargé par un organe de l’organisation d’exercer ou d’aider à exercer l’une des fonctions de celle-ci. Bref, toute personne par qui l’organisation agit ». (25)

97Pour sa part, le Tribunal administratif de l’OIT a retenu comme caractéristiques essentielles du fonctionnaire :

98« La consécration permanente de son activité au service qui l’emploie, l’autorité du directeur général, la réglementation unilatérale et non contractuelle de l’emploi, l’accessibilité aux caisses d’assurance-maladie, de pension, etc. ». (TAOIT 12-8-1953, Desgranges, 11, BO 1953, 220), ensemble de critères qui peuvent être complétés ou nuancés suivant les organisations.

99Certaines définitions résultent aussi de décisions des juges nationaux. (134)

10064. – Le personnel international est de plus en plus nombreux et les régimes juridiques applicables sont toujours plus divers (OCDE instructions, art. 107/1-3 : « personnels de projet »). Quelles qu’elles soient, les définitions d’ensemble, d’ailleurs fort imprécises, recouvrent donc des situations différentes les unes des autres. Si l’on veut serrer la réalité de plus près, une ventilation doit être faite entre les catégories d’agents qui collaborent au service public international.

101Aujourd’hui la doctrine comme la pratique opposent généralement les personnes qui assurent les fonctions propres des organisations, même si ce n’est pas de façon continue ou exclusive, même si c’est sur le territoire d’un seul État (TANU 9-12-1955, Hilpern, 57, Clunet 1959, 216, note Bedjaoui), aux employés divers dont la situation est souvent privée et ne ressortit dès lors pas au droit de l’administration internationale (par exemple les salariés recrutés localement pour des tâches matérielles), sauf dans l’Union européenne où la plupart sont soumis au statut (v. aussi ASE statut, art. 1er).

102Dans la première catégorie, celle des agents dits internationaux parce qu’investis d’une mission de caractère intergouvernemental (statutaires ou contractuels), on distingue communément les fonctionnaires permanents, les auxiliaires ou temporaires, les collaborateurs occasionnels, les experts de l’assistance technique, et même parfois les membres de cabinets présidentiels ou autres comme dans l’Union européenne et l’Agence spatiale européenne (ASE, statut, art. 6). C’est en précisant ces qualifications que l’on pourra le mieux cerner la notion de personnel international. Mais c’est fondamentalement de la nature des fonctions exercées que dépend le caractère international public de la situation d’une personne.

§ 2. – Les fonctionnaires

10365. – La pérennisation des missions, la stabilisation des structures, l’application des principes budgétaires expliquent l’apparition d’emplois permanents dans presque toutes les organisations internationales. La constatation n’est pas récente. Elle explique que soit assez générale la distinction entre les fonctionnaires nommés sur ces emplois, c’est-à-dire à titre exclusif, durable, voire continu, et les autres agents (v. CE statut, art. 1er ; OCDE statut, art. 1er ; CROCDE 8-11-1996, 42).

104Au sens strict, dès lors, le fonctionnaire international est l’agent d’une organisation internationale qui jouit de la plénitude des droits et répond à la totalité des obligations résultant de son emploi. Cette situation d’ensemble où les avantages et les devoirs sont équilibrés constitue un modèle dont s’inspirent ou se rapprochent les régimes applicables aux autres personnels.

105Le statut du personnel constitue le cadre juridique de référence pour les relations de travail de l’institution avec ses agents, notamment lorsqu’ils sont permanents. À l’ONU, le règlement du personnel précise : « les dispositions 100. 1 à 112.8 sont applicables à tous les fonctionnaires du Secrétariat nommés par le Secrétaire général, à l’exception des agents engagés au titre de projets d’assistance technique et du personnel expressément engagé pour des conférences et autres périodes de courte durée » (cf. statut, art. 1er ; à l’exclusion des temporaires ; voir aussi dispositions 200 ; Conseil de l’Europe, statut, art. 1er). (143)

Le personnel normal

10666. – Dans un certain nombre d’organisations, le personnel est en principe composé de fonctionnaires, que leur engagement soit contractuel comme à l’ONU ou que leur situation soit statutaire comme dans l’Union européenne. À ces fonctionnaires sont, par contrat ou par décision, conférés les emplois permanents, c’est-à-dire dénommés dans l’organigramme, prévus comme tels dans le budget de l’organisation (CE statut, art. 6 : tableau des effectifs ; CJCE 19-3-1964, Schmitz, Rec. 163) et dès lors assortis d’une rémunération prélevée sur ses crédits. (453, 468)

107Ces fonctionnaires appartiennent à des catégories diverses, en un nombre qui varie suivant les institutions ; certains sont expatriés, d’autres recrutés sur place. Mais leur situation est régie par le statut du personnel dans toutes ses dispositions (CE statut, art. 1, 4 et 6 ; OIT statut, art. 02). Ils concourent en effet, de façon exclusive, durable, continue, à l’exécution d’un service public international. (916)

108À l’ONU, le statut (dispositions 100. 1 à 100. 12, édition du 1-1-2004) s’applique à tous les fonctionnaires à l’exception des assistants techniques, consultants et des agents recrutés pour des périodes de courte durée. Le personnel engagé pour des durées limitées (6 mois : conférences, aide technique, aide humanitaire, etc.) est soumis à un autre règlement (dispositions 301-1 à 312-6, du 1-1-2002).

10967. – Les statuts du personnel des grandes organisations internationales, les règlements pris pour leur application ainsi que les stipulations de certaines conventions complémentaires (par exemple, celles qui régissent les privilèges et immunités) attribuent aux fonctionnaires internationaux une situation qui, sur bien des points, déroge au droit commun étatique et entraîne pour les gouvernements et les organisations des obligations précises et importantes. (324)

  • 39 P. Gaudemet : Le statut juridique des fonctionnaires européens in Der europäische Beamte, Berlin, 1 (...)

110Aussi est-il compréhensible qu’un mouvement soit apparu, tendant à réserver le bénéfice de ce régime exceptionnel aux seuls agents ayant un rôle réellement international, soit dans le secrétariat des conférences et organismes intergouvernementaux, soit dans l’intervention opérationnelle sur le terrain (agents des services organiques ou professionnels ;v. ASE, statut, art. 1er)39. (1082)

11168. — Au reste du personnel, c’est-à-dire en particulier aux employés des bureaux, on souhaite souvent appliquer un régime plus souple, moins contraignant sur le plan de l’emploi et de la stabilité des situations : il s’agit parfois de revenir à des situations contractuelles, ou d’établir des « statuts latéraux », notamment en faveur des nombreux agents subalternes qui, d’origine locale, n’ont cependant pas toujours la nationalité du pays-hôte (statut des employés de l’OCDE : CROCDE 29-4-1975, Pfalzgraf, 55 ; agents non permanents du Conseil de l’Europe : statut, art. 1-2).

112Le Conseil européen a habilité l’Union à recruter des contractuels (22-3-2004, règlement 723-2004). (48, 82, 221, 255)

113Quel que soit le sort que peuvent recevoir de telles propositions, l’existence, dans toutes les grandes organisations, d’un personnel assez nombreux bénéficiant des garanties du statut tout en étant recruté sur place interdit toute confusion entre l’expatriation et la qualité de fonctionnaire international. (267)

Les hauts fonctionnaires et les magistrats

  • 40 E. Ranshofen-Wertheimer : The position of the executive and administrative heads of the United Nati (...)

11469. – Politiquement, un sort particulier doit être fait, au sein des organisations internationales, aux très hautes autorités administratives et aux personnalités investies de fonctions juridictionnelles40.

  • 41 C.W. Jenks : Some constitutional problems of international organizations, BYIL, 1945, 42.
    S. Bailey(...)

11570. – Le rôle des secrétaires généraux, directeurs généraux, commissaires de l’Union européenne déborde largement l’administration courante d’une institution : leur appartiennent aussi la réflexion, l’initiative, la négociation au niveau des gouvernements eux-mêmes, suivant la structure et les usages de chaque organisation41.

  • 42 S. Schwebel : The Secretary general of the United Nations, Cambridge, 1952.
    J. Kunz : The legal pos (...)

116On attribue généralement un caractère gouvernemental, constitutionnel, diplomatique au statut de ces hauts responsables, parfois recrutés dans les milieux politiques ou dans la haute fonction publique nationale, souvent à la suite d’une sérieuse compétition entre États. Leur situation est régie par des dispositions statutaires ou conventionnelles dérogatoires42. (439)

11771. – Cependant, en tout état de cause, quelle que soit leur origine, ces dignitaires doivent être regardés comme des agents internationaux au degré le plus élevé et le plus complet. Le régime qui leur est appliqué doit s’inspirer des principes de la fonction publique internationale, avec toutes les protections qu’il institue, sous les seules réserves prévues par les contrats, les statuts et les conventions internationales (OIT statut, art. 1.4 ; TAOIT 24-2-1947, Avenol, 2, BO 1947, 407 : saisine de la juridiction). Le TAOIT a récemment eu l’occasion de le rappeler dans l’affaire opposant le Directeur général de l’OIAC à son Conseil d’administration qui avait décidé de le congédier lorsqu’en avril 2002, avant la guerre en Irak, il avait voulu y envoyer des inspecteurs d’armements chimiques, ce à quoi s’opposait le gouvernement américain :

118« 7. La première question à résoudre est celle de savoir si le requérant est un « fonctionnaire » au sens du Statut du Tribunal et au regard de la déclaration de la compétence au Tribunal. Sur ce point, il ne fait aucun doute que l’intéressé était un « fonctionnaire » au sens du Statut du Tribunal... En sa qualité de chef du Secrétariat technique, il était même le premier « fonctionnaire » de l’Organisation (...).
10. Une décision mettant fin à l’engagement d’un fonctionnaire international avant le terme de son mandat est une décision administrative, même si elle est motivée par des considérations politiques.
12. (...) le requérant était un fonctionnaire international ayant le droit de déférer au Tribunal une décision de mettre fin à ses fonctions. Cette décision doit être considérée comme une décision administrative, même si elle a été prise par la Conférence des États parties.
16. (...) la mesure mettant fin prématurément à ses fonctions a violé les stipulations de son contrat d’engagement et méconnu les principes généraux du droit de la fonction publique internationale.
17. Il s’ensuit que la décision attaquée doit être annulée... ». (TAOIT 16-7-2003, Bustani, 2232). (147, 447)

  • 43 A. Smith : Les commissaires européens : technocrates, diplomates ou politiques ?, Presses Sc. Po., (...)

11972. – Les membres des juridictions internationales doivent également se voir reconnaître une situation privilégiée à l’égard non seulement des gouvernements, mais aussi des dirigeants des institutions intergouvernementales elles-mêmes43.

  • 44 P. Siraud : Le tribunal administratif de la SDN, Paris, 1942, p. 36 et 59.
    S. Bastid : Les tribunau (...)

120S’ils ne peuvent être regardés comme des fonctionnaires internationaux, ils n’en sont pas moins titulaires de fonctions, de responsabilités et donc de privilèges de caractère international. Il en est de même pour les agents des greffes (TACE 27-3-2000, CEDH 255/1999)44. (108, 128, 451, 819)

  • 45 J. Leprette : À propos du rapport Bertrand, AFDI, 1985, p. 521.
    V. Guebali : L’évolution du corps c (...)

121Sont placés hors hiérarchie les membres du Corps commun d’inspection des Nations unies (AGNU 4-11-1966 et 20-12-1976, statuts en annexe) dont les fonctions s’exercent dans toutes les institutions de cet ensemble, qui ne font pas partie du personnel du secrétariat général mais qui bénéficient des privilèges et immunités en qualité de fonctionnaires de l’ONU (TANU 26-7-2002 Hernandez Sanchez 1074 ; 20-7-1994, Kremer, Gourdon 656 : recevabilité de recours de membres du Corps commun d’inspection de l’ONU). Il existe aussi aux Nations unies des comités formés de fonctionnaires, en vue de la concertation. Une partie du régime protecteur qui s’applique à la fonction publique internationale doit donc leur être attribuée, même après la cessation de leur mission, de façon à préserver leur indépendance45. (378, 1327)

§ 3. – Les agents non fonctionnaires

12273. – Sans avoir la qualité et les privilèges du fonctionnaire, diverses catégories de personnel concourent efficacement à la coopération internationale et y accomplissent parfois des tâches importantes. Ainsi sont apparues de multiples catégories de collaborateurs à qui sont confiées des missions en relation avec l’objet et les besoins de chaque organisation (OCDE statut, art. 1). (916)

123Toutes ces personnes ont avec l’administration internationale un lien de service qui marque leur situation d’un caractère original (CIJ avis du 11-4-1949, Rec. 1949, 177). Mais les dénominations varient suivant les statuts : ce sont des experts, des linguistes, des consultants, des auxiliaires, des temporaires, des volontaires, des stagiaires, des remplaçants, des conseillers, des spécialistes divers, tantôt employés au siège, tantôt rendus nécessaires par quelque conférence ou réunion, tantôt enfin envoyés en mission. Certains sont bénévoles, beaucoup bénéficient de contrats. La durée de ces engagements est généralement limitée. À l’ONU, au bout de chaque période de onze mois de contrat, des centaines d’agents doivent ainsi prendre un « congé » pour quelques jours avant de se faire réembaucher de nouveau dans les mêmes fonctions, dispensant ainsi à l’Administration de leur conférer les avantages statutaires des fonctionnaires. (501)

Les contractuels, temporaires ou auxiliaires

12474. – Pour faire face à des tâches non stabilisées ou mal définies, ou faute de consensus budgétaire entre les États-membres quant aux plans d’effectifs, les organisations internationales emploient souvent des agents dont les postes ne sont pas obligatoirement inscrits au sein de leur structure administrative et budgétaire.

  • 46 G. Vandersanden : La commission de recours de l’OTAN, Revue belge de droit international, 1974, p. (...)

125La situation de ces collaborateurs est parfois régie par des textes administratifs de caractère statutaire, mais aussi, en assez large proportion, par des stipulations contractuelles qui leur sont propres. Quoique, dans certaines organisations, on ne leur reconnaisse pas le bénéfice du statut du personnel (CROTAN 18-10-1973, 53 a, Clunet 1975, 884) ni même qualité pour saisir la juridiction46, il est souvent prévu qu’une partie de ce statut leur est applicable, soit en vertu d’une décision de l’autorité compétente (OCDE statut, art. 1 b ; Conseil de l’Europe, statut, art. 1er), soit selon leur contrat d’engagement (OIT statut, art. 02). Dans d’autres institutions, ils bénéficient d’un statut complet, spécial, mais d’effet limité.

126L’Union européenne a créé, en 2004, une catégorie nouvelle de personnels non titulaires : des « agents contractuels » (v. Conseil 22-3-2004, règlement 723/2004). (46, 218, 453)

127Sauf disposition précise contraire, les agents contractuels ne peuvent invoquer le bénéfice d’un statut qui ne s’applique pas à eux. (172)

128En 1998, par souci d’économie au sein du Programme des Nations unies pour le Développement (PNUD), a été mis au point un statut hybride de fonctionnaires internationaux destiné aux agents recrutés localement par des représentants résidents du PNUD. Ce statut devait permettre, à long terme, des économies en ce qui concerne divers avantages sociaux telles les pensions, les couvertures sociales et médicales et autres, auxquelles ces agents locaux doivent souscrire auprès de leurs Caisses nationales de sécurité sociale, à charge pour l’ONU de verser la contribution de l’employeur. Ce système comporte le risque de réclamations et litiges devant les tribunaux nationaux, mettant alors en cause l’ONU comme employeur, c’est-à-dire ses privilèges et immunités. (1345)

12975. – Mais le principe demeure que les auxiliaires ne sauraient, du fait de leur recrutement, et même si leur situation est quasi permanente, invoquer les droits des fonctionnaires nommés sur des emplois permanents (CROCDE 17-12-1974, Prenveille, 45, Clunet 1975, 888 et 898) ni demander l’assimilation de leurs services à ceux des titulaires (CRCE 3-12-1971, Pugsley, 5, Clunet 1973, 982, com. Ruzié) ni obtenir la régularisation de leur situation, tant que l’administration ne s’y est pas engagée (TANU 10-10-1966, Fort, 102, AFDI 1966, 219 ; engagement de suivreCJCE 9-6-1964, Capitaine, Rec. 475).

130Les tribunaux sont parfois appelés à censurer l’administration lorsqu’elle attribue à des agents une série de contrats de courte durée, pendant une carrière entière, sans qu’ils puissent avoir droit à la sécurité sociale, à la pension (TANU, 25-7-1997, Paukert, 818 ; 26-11-1997, Palermo, 863 ; TABM, 18-6-2004, Bernstein 309). (501)

131En revanche, même lorsque ces agents « temporaires » ou à « titre gracieux » ne bénéficient pas des droits et bénéfices statutaires d’emploi, ils doivent souvent s’engager à respecter

132« tous les règlements et toutes les règles, instructions, procédures et directives de l’Organisation, sans préjudice de leur statut..., et ne sont pas rémunérés. L’Organisation ne prend en charge ni l’assurance maladie des stagiaires ni les dépenses afférentes aux accidents ou maladies qui pourraient survenir au cours du stage ».

133Un tel régime de travail soulève de nombreuses questions quant à l’application du « Pacte mondial » des Nations unies adopté en 1999 (circulaire sur les programmes de stage de l’ONU, 2000/9 et 2004/10). (152, 328)

13476. – Durant l’engagement, ces collaborateurs ont le droit d’invoquer le lien qui les rattache à une organisation intergouvernementale, même s’ils sont dans une situation relativement autonome (TAOIT 15-10-1968, Chadsey, 122, AFDI 1968, 308, com. Lemoine, BO 1969, 124 : agent d’un service de traduction dépendant de l’Union postale) dès lors qu’ils consacrent leur activité au service, au moins pendant la durée de leur engagement et parfois de façon continue (TAOIT 12-8-1953, Desgranges, 11, BO 1953, 220 : employé des bureaux de correspondance du BIT).

Les collaborateurs occasionnels

13577. – Beaucoup d’institutions ont aussi recours à des agents recrutés sur place, c’est-à-dire aux lieux de leurs activités : personnels de projets (OCDE instructions, art. 107-1. 3 ; ODNUDI : TAOIT 11-7-1996, 1544), personnels de conférences (ONU statut, dispositions 301-1 à 312-4), aide humanitaire (ONU disposition 301 à 312-6), consultants commissionnés pour un travail précis, médecins et praticiens divers, personnel sanitaire, experts de rang souvent élevé (AIEA ; CERN), spécialistes chargés de tâches périodiques et définies, employés des services commerciaux (OCDE statut, art. 1 c), personnel d’entretien (OIT statut, art. 02 e), main-d’œuvre civile banale, ouvriers.

136Ces agents sont souvent soumis au droit local (TANU 12-10-1972, Sabillo, 164, AFDI 1972, 347), au moins partiellement (TANU 23-9-1971, de Bonel, 145, AFDI 1971, 425), c’est-à-dire que leur situation est régie par la législation du lieu de leur emploi, lieu qui est aussi en règle générale celui de leur recrutement (CROECE 19-2-1952, 12 et 13, Clunet 1975, 902, com. Ruzié). (61, 452, 1030)

137Le régime ainsi défini peut s’accompagner de la compétence du juge national, qui applique le droit interne (CROTAN 19-12-1967, 5, Clunet 1969, 1041, com. Ruzié). Dans divers pays d’Amérique latine, des tribunaux nationaux se sont reconnus compétents pour écarter les immunités et privilèges de l’ONU et pour statuer sur les conditions de travail d’agents internationaux, lorsque ces « travailleurs nationaux » furent recrutés puis licenciés par le PNUD et par d’autres agences internationales. Les tribunaux nationaux du travail ont imposé auxdites organisations le paiement d’indemnités (assurance-chômage, cotisations sociales, pensions, etc). Malgré leurs privilèges et immunités, ces organisations furent contraintes d’exécuter ces jugements, au motif que le droit du travail inscrit dans chaque Constitution prévaut sur les accords de siège avec l’ONU. (74, 130, 142, 1344)

13878. – Pour les collaborateurs occasionnels, le lien avec l’institution et la durée de l’emploi sont fixés de façon contractuelle (TAOIT 26-10-1962, Darricades, 67, BO 1963, 175). Ils n’ont pas le caractère de la fonction publique (CJCE 24-6-1969, Fux, Rec. 145), l’agent ainsi recruté n’occupant d’ailleurs généralement pas un poste défini au budget ou à l’organigramme de l’institution (CRACCT 6-10-1986, 12). (1026)

13979. – Durant leur emploi, en principe, ces collaborateurs dépendent de l’administration de l’institution par opposition aux individus qui sont recrutés et rémunérés par d’autres organismes (TCE 13-7-1989, Pirzio-Bizoli, T 80/79), organisation non gouvernementale (TAOIT 11-9-1964, Pelletier, 68, BO 1965, 111 : malgré contrat d’honoraires), mutuelle du personnel (TAOIT 18-3-1968, Wright, 117, BO 1968, 337) même si ces organismes ont une relation étroite avec une organisation intergouvernementale. Certains statuts précisent que ces agents ne font pas partie du personnel (UNESCO statut, art. 1 et disp. 100.2).

14080. – Dans la généralité de ces cas, la nature juridique des rapports de service est contractuelle (BIRD manuel, disp. 200.12). Mais les employés peuvent se voir attribuer un statut par l’organisation qui les emploie, statut qui peut alors déroger au droit local.

141Son exécution ressortit aux instances internationales, particulièrement sur le plan juridictionnel (CROCDE 29-4-1975, Pfalzgraf, 55). D’ailleurs, l’application du statut exclutipso facto celle de la loi nationale, notamment pour les conditions d’emploi et de travail (CROCDE 25-10-1961, Cauro, 34 ; TAOIT 12-7-1957, Waghorn, 28 ; TANU 23-8-1957, Radicopoulos, 70, AFDI 1953, 244). (1366)

14281. – Il existe des situations de caractère totalement contractuel, attribuées à des personnels dont les tâches sont exceptionnelles, intermittentes ou temporaires (TAOIT 11-9-1964, Privitera, 75, BO 1965, 124 : professeur de médecine détaché en assistance technique, en vertu d’un contrat excluant la qualité de fonctionnaire international), souvent importantes, parfois subalternes. Il est impossible de décrire tous les cas qui se présentent mais il faut les ramener à un principe : le bénéfice du statut du personnel d’une organisation ne saurait être invoqué par des personnes qui n’ont pas été régulièrement nommées à un emploi prévu dans la structure officielle des services de l’institution, telle que les États membres l’ont acceptée ou décidée (CROTAN 10-6-1971, 26, Clunet 1973, 945, note Ruzié).

14382. – Certaines institutions intergouvernementales font appel à des fonctionnaires nationaux, soit pour des missions de coopération parlementaire ou administrative de recherche et d’expertise technique, soit pour les sessions de commissions ou de juridictions, par exemple en matière de personnel. Ces collaborateurs n’ont généralement pas la qualité d’agent public international mais, au cours de leur mandat, ils sont souvent protégés comme s’ils étaient en droit de l’invoquer (CROTAN 24-2-1972, 38, Clunet 1973, 945, note Ruzié). L’abondance de ces tâches a amené la Communauté européenne à faire appel à de nombreux experts nationaux, détachés de l’administration des pays membres. Ils sont nommés en principe pour trois ans et rémunérés par leur État d’origine (CE Comm. 26-7-1988).

144Le cas des forces militaires mises à la disposition des Nations unies est particulier. (92)

  • 47 D. Ruzié : Le statut des consultants de l’OCDE, AFDI 1970, p. 429.
    Alain Plantey : Les fonctionnair (...)

14583. – La situation inférieure faite à des centaines de collaborateurs temporaires ou intermittents ne peut manquer d’entraîner des difficultés entre les agents et les organisations qui les emploient, ainsi parfois qu’à l’égard des gouvernements, par exemple si ces derniers sont saisis de demandes relatives aux immunités (CROCDE 23-10-1970, Rufo, 41)47 Ces situations fort différentes entre employés exécutant les mêmes fonctions ne sont pas propices à l’efficacité et à l’harmonie recherchées dans les relations de travail d’une organisation internationale. (324)

14684. – C’est, en définitive, à des degrés divers que s’applique aux agents non fonctionnaires le droit interne des organisations internationales : il est impossible d’édicter une règle générale et durable en ce domaine.

  • 48 M. Hardy : L’UNRW A et son personnel, AFDI 1962, p. 576.

147Mais sur les points non couverts par les contrats d’engagement, et sous réserve des stipulations de ceux-ci, la pratique et la jurisprudence tendent à appliquer à tous ses collaborateurs, lorsqu’ils agissent pour le compte d’une institution intergouvernementale, les principes généraux de la fonction publique internationale, et même parfois à les faire bénéficier d’immunités strictement nécessaires à l’accomplissement de leur mission48. En cas de doute ou de silence contractuel, un agent est présumé avoir été recruté avec son droit à la pension ; toute interprétation contraire de l’employeur exigeant une renonciation expresse au droit à la pension de la part de l’agent (ONU, règlement, art. 106/1).

148En ce sens, on peut dire qu’apparaît un droit commun fondamental de l’administration internationale. (1152. 1302)

§ 4. – Les experts

14985. – À la suite du développement des activités opérationnelles directes ou indirectes des organisations internationales dans le domaine de l’aide technique, financière, administrative, la fonction publique internationale s’est enrichie d’une nouvelle catégorie d’agents, particulièrement nombreuse et évolutive, celle des experts.

150Les besoins des pays en voie de développement sont étendus mais divers, car ils apparaissent dans tous les secteurs des activités nationales. Pour contribuer à y faire face, les institutions sollicitées sont amenées à recruter du personnel spécial de qualifications variées : administrateurs, financiers, techniciens, enseignants, etc. Il ne s’agit pas seulement de fonctionnaires de haut niveau, mais aussi de personnel d’encadrement et même d’exécution.

  • 49 G. Feuer : Aspects juridiques de l’assistance technique, Paris, 1957, p. 156.
    - Une création origin (...)

15186. – En principe, les fonctions de l’assistance technique sont temporaires et consultatives : la situation à laquelle elle fait face n’est pas durable et elle doit pouvoir s’adapter sans difficulté à son évolution. Les missions des experts se distinguent donc des emplois normaux de l’administration internationale (ONU règlement, art. 101/1)49.

152Certaines missions sont très brèves (six mois) ; d’autres moins. Mais, en réalité, nombre d’assistants techniques bénéficient de missions renouvelées et finissent par s’intégrer à l’administration du pays où ils séjournent. En effet, le développement économique et social est un processus lent et difficile. (462)

15387. – On a dès lors envisagé de créer des cadres d’experts internationaux, afin de donner aux intéressés des garanties minimales de sécurité dans l’emploi, sinon de carrière. Ces propositions n’ont cependant pas été suivies d’effet en raison de leur exceptionnelle difficulté d’application et les experts de l’assistance technique sont toujours recrutés en vertu de contrats conclus non seulement en considération de leur personne, mais en fonction des demandes précises des gouvernements. Leur statut étant habituellement celui de « consultant », même s’ils accomplissent souvent des fonctions attribuées aux fonctionnaires, tout litige concernant leurs contrats se règle habituellement par voie de négociation et d’arbitrage et échappe aux juridictions. Tel est le cas des VNU (« Volontaires des Nations unies »), lesquels ne bénéficient pas du statut de fonctionnaire international, malgré le fait qu’ils remplissent des fonctions qui engagent l’Organisation. Leurs recours sont réglés par voie d’arbitrage, devant la Commission paritaire de recours de Genève qui fait alors office de commission d’arbitrage. (1345)

154Le problème du statut des agents de la coopération technique est partiellement réglé grâce aux usages courants des services de gestion de l’assistance technique : les agents choisis avec l’accord des États peuvent bénéficier de contrats successifs, de mutations d’un pays à l’autre. Comme l’organisation internationale prend à sa charge une large partie des appointements, les frais de transport et diverses indemnités, il lui est possible de conserver à son service pendant une certaine durée, un volant d’experts à qui elle confie des fonctions nouvelles suivant les besoins. (1021)

15588. – Sauf s’il est recruté parmi les titulaires, pour une mission spécifique, l’expert international ne doit pas être confondu avec le fonctionnaire, car le lien qui l’unit à l’institution n’est pas le même (CJCE 24-6-1969, Fux, Rec. 145, RTDE 1970, 121, com. Dubouis).

156Même si sa mission est durable, quasi permanente, il n’appartient généralement pas à l’administration de l’institution mais est mis à la disposition d’un gouvernement. Sa situation dépend de l’accord de trois volontés : outre la sienne, celle de l’organisation et celle de l’État bénéficiaire. Dès lors, s’explique le fait qu’elle est souvent régie par trois documents. Elle est rendue précaire par le caractère particulier des relations triangulaires qui s’établissent ainsi. (466)

15789. – La catégorie des experts internationaux est vaste : ne s’appliquent pas totalement à elle ni réglementations générales ni usages établis ni traditions corporatives.

  • 50 D. Ruzié : La notion de fonctionnaire international, inHommage à Ch. Eisenmann, Paris, 1975, p. 448

158Mais, sous réserve du cas de certains experts européens (Fonds européen de développement) recrutés suivant le droit privé, les situations tendent à s’aligner, dans toute la mesure du possible, sur celle des fonctionnaires50. C’est-à-dire que, par le jeu des statuts, des stipulations contractuelles et des pratiques administratives, comme sous l’action de la jurisprudence des tribunaux qui ont été ou se sont déclarés compétents pour connaître des litiges opposant les experts à leur employeur (OCDE statut des experts du Conseil et des consultants ; compétence du TAOCDE : règlement du 14-12-1991 ; TANU 9-9-1955, Hilpern, 57, AFDI 1955, 291 ; 22-8-1957, Coutsis, 69, AFDI 1957, 243 ; TAOIT 12-7-1957, Waghorn, 28, BO 1957, 433 : compétence arbitrale), on applique aux assistants techniques une grande partie, sinon la totalité des règles de la fonction publique internationale, et du moins celles qui ne sont pas incompatibles avec le caractère propre de leur situation. Ces agents sont alors généralement assimilés à des titulaires d’engagement de durée déterminée. À l’ONU, ils sont souvent recrutés, soit au titre d’experts-consultants, soit selon des engagements dits de « durée limitée » (ONU, personnel engagé pour une mission donnée, une conférence ou une tâche précise et temporaire, statut, dispositions 301 à 312 ; Appointments of Limited Duration : PNUD, UNESCO, etc.). Les caractéristiques propres à ces engagements sont qu’ils ne doivent pas dépasser un total de quatre années de service, que leurs échelles salariales sont beaucoup plus flexibles et que plusieurs conditions sont négociables entre les parties. (474)

159La Banque Mondiale et ses instituts corollaires ne distinguent pas, parmi les titulaires de contrats à durée indéfinie, ceux qui ont des fonctions d’aide technique, des autres.

16090. – Au sein du tissu des relations juridiques que comporte l’expertise internationale, le lien qui unit l’agent à l’organisation est dominant (TANU 6-10-1971, Mirza, 149, AFDI 1971, 426). Dans ces conditions, on lui applique le droit administratif international (TANU 6-10-1971, Irani, 150, AFDI 1971, 428, Clunet 1973, 945, note Ruzié), dans toute la mesure du possible, et sauf si l’intention des parties a été contraire (TAOIT 11-9-1964, Privitera, 75, BO 1965, 124 : contrat temporaire). Tel est d’ailleurs l’objet des statuts qui sont élaborés en faveur des experts dans les grandes institutions intergouvernementales.

16191. – Dès lors, malgré la nécessité de sauvegarder la liberté d’appréciation de l’autorité administrative internationale en fonction de la situation propre à chaque expertise, et des difficultés qui peuvent occasionnellement apparaître dans tel ou tel pays (TANU 25-10-1967, Coll., 113, AFDI 1967, 278), on cherche à réduire les aléas des missions et à protéger les prétentions légitimes des experts (TANU 10-10-1969, Dale, 132, AFDI 1969, 319 : prolongation espérée d’un contrat). (587, 980)

162Toute solution contraire rendrait d’ailleurs extrêmement difficile le recrutement d’agents de qualité pour effectuer des missions lointaines et souvent risquées.

16392. – Mais il faut alors distinguer soigneusement les experts de l’assistance technique des personnels recrutés sur place par les organisations internationales, ainsi que des agents, civils ou surtout militaires, qui restent insérés dans des unités cohérentes dont, sous réserve de l’emploi, la responsabilité incombe à tel ou tel gouvernement. Ainsi en est-il, du moins actuellement, des forces d’urgence des Nations unies dont les membres ne sont pas des agents internationaux, à la différence des autorités investies de responsabilités internationales et des experts qui sont parfois recrutés pour accompagner leur intervention (TANU 16-4-1971, Samaan, 144, AFDI 1971, 424 : acceptation par le Secrétaire général de la compétence de la juridiction de l’ONU). Cette situation conduit parfois à des traitements différents ou contradictoires lorsqu’il y a lieu de sévir contre les mêmes abus commis tantôt par des « Casques bleus », tantôt par des fonctionnaires, les systèmes disciplinaires de certaines forces armées nationales paraissant moins sévères que ceux de l’ONU (abus en Afrique, au Cambodge et ailleurs).

  • 51 Alain Plantey : La négociation internationale auxxie siècle, Paris, CNRS, 2003.

16493. – L’expansion considérable des programmes d’assistance technique a entraîné l’accroissement des services de gestion dans les organisations internationales : activités financières, budgétaires et administratives, direction et contrôles opérationnels et techniques. Il en est même résulté une modification des organigrammes de certaines institutions et de leurs méthodes d’intervention : réorganisation des échelons centraux, décentralisation de directions opérationnelles, apparition de représentations dans certains pays51.

165Les usages de la diplomatie classique s’en trouvent aussi modifiés, non seulement parce que les experts internationaux bénéficient d’immunités, mais aussi parce que les délégués des organisations accomplissent des missions et demandent un statut de caractère quasi diplomatique. (1302)

Section III. — La coordination

16694. – Les organisations internationales sont extrêmement diverses : planétaires ou régionales, politiques ou techniques, centralisées ou déconcentrées. Il faut se référer aux actes qui les constituent pour les connaître avec précision. Mais, en pratique, elles font toutes face à des problèmes de gestion semblables, à des difficultés administratives et budgétaires de même nature. (72)

  • 52 A. Loveday : Reflections on international administration, Oxford, 1956, p. 266.

167Il n’est dès lors pas étonnant que leur administration finisse par s’inspirer des mêmes principes, par imiter les solutions et coordonner les attitudes. Les gouvernements accentuent ce mouvement en unifiant leurs positions sur toutes les questions financières. Quant aux personnels, ils ont le plus grand intérêt à la consolidation de leurs garanties et à l’élargissement de leurs perspectives d’emploi et de carrière52. Mais ils souffrent des incertitudes, des retards, de l’irresponsabilité qui résultent souvent des procédures de coordination entre gouvernements et entre institutions.

16895. – La tendance à l’harmonisation, sinon à l’unification des grandes règles de la gestion des fonctionnaires internationaux reste limitée car elle ne saurait porter atteinte aux prérogatives des assemblées ou des conseils qui sont placés au sommet de chaque institution : ainsi s’expliquent notamment les insuffisances de la coordination dès qu’apparaît une situation de crise.

  • 53 C.W. Jenks : Coordination : a new problem of international organization, RCADI 1950, II, p. 157.

169En période de difficultés financières, maint gouvernement est porté à définir une politique commune à l’égard de l’ensemble de la fonction publique internationale : cette tendance s’affirmera au fur et à mesure du développement de l’administration internationale et de la multiplication des problèmes qu’elle pose aux autorités étatiques53. (1078)

170Dans la vie quotidienne, et surtout dans l’urgence, chaque institution conserve sa spécificité, son statut, ses missions, ses organes. Elle fait face à ses tâches avec ses propres moyens. Les fonctionnaires internationaux eux-mêmes ne prennent conscience de leur solidarité que très lentement, ainsi que le révèlent les crises du système des Nations unies, à Genève comme à New York et des divergences de leurs associations. (126)

17196. – Au sein d’une multitude d’organisations diverses, trois grands groupes d’institutions se définissent en fonction des préoccupations auxquelles leurs membres cherchent à faire face : l’esprit universaliste s’exprime dans la famille des Nations unies, la coopération occidentale dans les organisations coordonnées et l’intégration européenne dans l’Union.

172Dans chacun de ces groupes se réalise une certaine coordination de la gestion administrative et financière. Mais entre eux, peu de rapprochements et peu de comparaisons sont effectués ; le mouvement apparaît toutefois pour des raisons financières, les rémunérations pratiquées en Europe suscitant critique ou envie chez certains gouvernements et dans d’autres organisations.

17397. – La proximité des bureaux et la similitude des intérêts moraux, professionnels et matériels ont aussi entraîné l’apparition de relations directes entre organisations du personnel, malgré les fortes différences de situation et d’esprit qui les distinguent. (408)

174Depuis 1973, des rapports se sont établis entre la Fédération des Associations de fonctionnaires internationaux et le Comité de liaison des syndicats et associations du personnel de la Communauté européenne. Mais la FAFI (FICSA) s’est divisée en 1982 avec la création de la CCSA (CCSIUA). En 1975, certaines préoccupations ont conduit à une réunion commune des dirigeants des associations des Organisations occidentales coordonnées et de la Communauté européenne : l’institutionnalisation d’une liaison permanente, des échanges d’information, des consultations régulières ont été proposées ; on a même envisagé la définition concertée d’objectifs et l’exécution d’actions communes. (110, 111)

§ 1. – La famille des Nations Unies

17598. – La famille des Nations unies est composée de nombreuses organisations internationales à vocation planétaire ; en réalité, près d’une centaine d’organismes, de fonds, de programmes, etc. La diversité de ces institutions répond à la variété et à la spécialité des tâches à accomplir, particulièrement dans les domaines qui ne sont pas politique. Elle exprime aussi des divergences dans l’adhésion des États. (57)

17699. – Dans ce groupe, il est de principe que chaque institution est indépendante des autres : sauf dans des cas exceptionnels, son administration est conçue comme un tout, placé sous l’autorité d’organes directeurs où sont représentés les pays membres, ceux-ci pouvant d’ailleurs ne pas être les mêmes dans toutes les organisations.

177Des exceptions doivent toutefois être signalées, lorsqu’une organisation procède directement de l’initiative d’une autre, comme c’est le cas pour certains établissements créés par les Nations unies (FISE ; UNRWA).

  • 54 C.W. Jenks : Some constitutional problems of international organizations, BYIL 1945, p. 52.
    J. Tass (...)

178100. – Mais l’accomplissement des tâches confiées aux organisations mondiales implique un minimum de coordination entre elles : plutôt que de traduire une supériorité d’une institution sur les autres, cette coordination répond au besoin d’harmoniser les travaux, de faire connaître leurs résultats, d’échanger des expériences et des connaissances, et aussi d’unifier les réponses données à des problèmes analogues, notamment dans le domaine de l’administration54.

179La Charte des Nations unies exprime la volonté de créer un système planétaire autour de l’organisation principale (art. 57 et 63) et pose les principes d’une association de travail englobant les institutions dites spécialisées (toutes les organisations mondiales n’ont pas ce statut : AIEAOMC, OMT, etc.), grâce aux relations qu’elles entretiennent avec le Conseil Économique et Social (Ecosoc), conçu comme un organe coordinateur central.

180101. – Conclus à partir de 1947, des accords ont réglé cette collaboration. Après quelques années d’expérience, il a été jugé que ces textes n’avaient pas produit tous leurs effets mais qu’ils ne devaient pas être modifiés : chaque organisation conserve l’autonomie qu’implique son propre acte constitutif, surtout lorsqu’elle est plus ancienne que l’ONU elle-même.

181L’autonomie de la Banque Mondiale et du Fonds Monétaire est plus grande que celle des autres institutions spécialisées, leur gestion étant fort différente dans les domaines administratifs et financiers : il se réalise tout naturellement une coordination spéciale entre toutes les institutions financières dont le siège est à Washington.

  • 55 J. Dagory : Les rapports entre les institutions spécialisées et l’organisation des Nations unies, R (...)

182102. – L’application de ces accords a entraîné beaucoup de formalisme et de bureaucratie pour des résultats médiocres. Des procédures de consultation préalable ont été par exemple mises sur pied pour les plans d’aide technique à moyen terme, au niveau de la conception, de la délibération et de l’exécution. Mais c’est finalement en matière d’administration interne, particulièrement de gestion des ressources humaines, que la coordination a produit les effets les plus caractérisés à la fois par l’alignement des politiques du personnel, par l’harmonisation des solutions juridiques et par l’institution d’organismes communs55.

183En outre, entre les organisations existent des arrangements sectoriels et des programmes communs, ainsi que des procédures de consultation réciproque sur les questions d’administration et même des rattachements structurels (comme celui de la Société financière internationale et de l’Agence internationale pour le Développement à l’égard de la Banque Mondiale).

184Il ne faut pas exagérer l’ampleur des conséquences de cette coordination au sein de l’ensemble des institutions internationales : sur plus de deux cents organisations, elle n’en affecte que vingt-huit, dont tous les programmes de l’ONU (PNUD, UNICEF, PNUE, etc.), les institutions de Bretton Woods et l’OMC. Il est vrai que celles-ci sont parmi celles qui emploient le plus de personnel.

185103. – Depuis 1947, fonctionnait un comité administratif de coordination (CAC-ACC) qui regroupait initialement les Secrétaires généraux et Directeurs généraux de l’OAA (FAO), de l’UNESCO et de l’OIT sous la présidence du Secrétaire général des Nations unies (Conseil Économique et Social, résolution n° 13. III du 21-9-1946). Ce comité, qui se réunissait en principe deux fois par an, comprend maintenant 28 organisations et fonctionne sur une base égalitaire et unanimiste. Ses résultats ont été finalement modestes mais réels, notamment dans le domaine de l’administration. En 1997, le C.A.C. fut remplacé par le CCA (ouConseil de Coordination des Administrateurs du Système des Nations unies ; en anglais « CEB » pour « UN System Chief Executives Board for Coordination »). Ce conseil se réunit toujours deux fois l’an et a constitué deux comités de haut niveau, dont l’un consacré à la coordination des programmes et l’autre aux affaires administratives.

186La nécessité de résoudre de façon harmonieuse des problèmes urgents relatifs aux personnels et aux finances a contraint les institutions mondiales à une coordination plus précise. Le Comité consultatif pour les questions administratives (CCQA-CCAQ) a été créé par le Comité administratif de coordination à cette fin : il réunit les directeurs compétents de chaque institution, surtout à Genève, et traite surtout les problèmes de personnel et de finances.

  • 56 F. Morgenstern : Das Dienstrecht des Internationalen Arbeitsamtes, in Recht und System des öffentli (...)

187À la suite d’un vote de l’Assemblée générale des Nations unies, le Comité administratif de coordination a institué un Comité consultatif de la fonction publique internationale (CCFP-ICSAB) composé de onze personnalités et doté d’un mandat très large. Ce comité a élaboré une série de rapports sur des sujets très divers : normes de recrutement, formation et perfectionnement, règles de conduite, âge de la retraite, normes de classement. Ces rapports ont contribué à la définition de l’esprit et des méthodes de l’administration internationale56.

  • 57 A. Lewin : La coordination au sein des Nations unies, mission impossible ?, AFDI, 1998, 9.

188104. – De son côté, la 5e Commission de l’Assemblée Générale des Nations unies a institué auprès d’elle un organisme de travail, le Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires (CCQAB-ACBQ). Cet organisme a pour mission principale d’examiner le projet de budget de l’organisation ; à ce titre, il joue un rôle dans la politique générale du personnel57.

189105. – Une réforme a été proposée, tendant à modifier le système de coordination des Nations unies dans le domaine administratif, en remplaçant le comité consultatif par une commission permanente, indépendante et peu nombreuse. Le statut de la Commission de la fonction publique internationale a été approuvé en 1974 (AGNU, Rés. 3357, 18-12-1974) et le nombre de ses membres fixé à quinze. Ces experts sont nommés par l’Assemblée pour quatre années renouvelables et assurés de travailler en toute indépendance. Ses travaux ont maintes fois été perturbés par l’opposition des représentants du personnel, au motif que leurs recommandations, et même celles de la Commission de la fonction publique internationale n’étaient pas toujours suivies par les États-membres de l’ONU.

  • 58 Supplément au rapport du Directeur général à la Conférence internationale du Travail, OIT, Genève, (...)

190Presque toutes les institutions spécialisées et notamment celles qui emploient le plus de personnel, ont accepté la compétence de cette Commission dont les attributions de consultation et même de décision sont étendues : les normes de classement des postes, les normes et planifications du recrutement, les procédures de sélection, les programmes de formation, l’organisation des carrières, les conditions d’emploi, les barèmes des traitements et des ajustements, les indemnités et autres prestations, les contributions du personnel, l’élaboration des statuts du personnel commun feront l’objet de ses travaux d’harmonisation ou de codification en vue de l’établissement d’une fonction publique internationale unifiée58. (1035).

191106. – L’objectif d’une complète coordination apparaît trop ambitieux compte tenu de l’esprit d’autonomie qui caractérise chaque organisation et qui anime la délibération de ses organes dirigeants, et compte tenu du pouvoir d’appréciation et des responsabilités des autorités administratives (TAOIT 3-5-1971, Boyle, 178, BO 1972, 187), notamment dans l’adaptation des principes généraux de la gestion (TAOIT 9-5-1967, Walther, 106, BO 1967, 394) et dans la détermination de la structure et du niveau des emplois.

  • 59 Y. Beigbeder : Administrative and structural reform in the Organisations of the UN family, in Inter (...)

192Toutefois, au sein du système des Nations unies, la coordination rapproche les méthodes budgétaires, réduit les inégalités dans les conditions de recrutement et d’emploi, unifie le classement général des postes, harmonise et stabilise les rémunérations et leurs accessoires, administre un système commun de pensions (Caisse commune des pensions du personnel des Nations unies)59.

193107. – En pratique elle a abouti à quelques aménagements administratifs favorables aux agents : priorité de candidatures d’une institution à l’autre, prise en compte des fonctions similaires accomplies ailleurs dans la durée du stage, pour la constitution du droit à pension, ou aux fins générales de l’application des statuts sous réserve de réciprocité (OIT statut, art. 14. 3 : clause existant dans les statuts du personnel de beaucoup d’institutions spécialisées). (1035)

194108. – Des institutions communes sont apparues, outre la Caisse des pensions : services médicaux, économats, coopératives d’épargne, centres de calcul ou de documentation, service postal. Un Corps commun d’inspection financière et administrative a été créé, composé d’inspecteurs nommés pour quatre ans et indépendants des hiérarchies comme des gouvernements : de nombreuses institutions ont recours à ses services. (72)

195109. – Dans la famille des Nations unies, chaque institution a son propre statut du personnel, et ses propres règlements d’application (TAOIT 16-7-1996, 1509), même si des références sont parfois prévues comme pour le personnel du greffe de la CIJ (statut, art. 16 : référence au statut et au règlement du personnel de l’ONU).

196En somme, malgré l’existence des deux juridictions de New York (TANU) et de Genève (TAOIT), on est encore loin du corps unifié de fonctionnaires qui est souhaité par certains : les statuts restent différents, les carrières séparées, les autorités de gestion indépendantes. Les solutions jurisprudentielles elles-mêmes ne coïncident pas toujours.

197110. – Le développement de la coordination entre les institutions du système des Nations unies ne pouvait pas ne pas stimuler le rapprochement des groupements de fonctionnaires, d’abord au sein de la Fédération des Associations de fonctionnaires internationaux (FAFI-FICSA). (410)

198Cette fédération a alors cherché à être reconnue en tant que telle par les organismes de la coordination.

199111. – En 1975, le Comité administratif de coordination avait pris la décision de principe d’inviter le président de la Fédération à prendre la parole devant lui chaque fois que son ordre du jour comporte une question de personnel : ce dialogue a aussitôt été engagé sans que le Comité perde toutefois sa liberté de décision. La Commission de la fonction publique internationale a appelé la Fédération à contribuer à ses travaux au même titre que les Secrétaires généraux des organisations intéressées.

200Une scission de la fédération en 1982 a donné lieu à la création d’un comité de coordination des syndicats des associations du système des Nations unies (CCSA, CCSIUA), la FAFI, continuant à représenter le personnel des autres institutions. (97, 410)

§ 2. – Les organisations occidentales coordonnées

201112. – Beaucoup d’institutions internationales ont leur siège en Europe où elles emploient des milliers de fonctionnaires.

  • 60 A. Daussin : Vers une fonction publique européenne, Annuaire européen, La Haye, 1958, p. 112.

202À l’initiative de plusieurs d’entre elles, une harmonisation des données générales de leur administration a été entreprise sur deux plans : sur celui des statuts et sur celui des rémunérations, dès 195560.

Les travaux statutaires

203113. – Dans le domaine juridique, un organisme d’études a fonctionné auprès du Conseil de l’Europe : groupe de travail puis Comité consultatif de la fonction publique européenne, qui a élaboré plusieurs rapports relatifs à la structure des personnels, au recrutement des agents, au régime de pensions et de prévoyance, aux techniques de recrutement et aux problèmes de formation, aux régimes de notation, d’avancement et de promotion ainsi qu’aux statuts latéraux et enfin aux problèmes juridictionnels de la fonction publique européenne.

204À la suite de ces travaux, à l’initiative du Conseil de l’Europe, une conférence gouvernementale sur la fonction publique européenne a été convoquée en 1963 en vue de mettre au point un statut modèle. Les experts désignés par les dix-sept gouvernements intéressés, en 1967, et élaboré un projet de règlement qui tendait à la constitution d’un corps de fonctionnaires européens.

205114. – Ces travaux ont à nouveau été examinés en 1967 par une Conférence gouvernementale convoquée à l’initiative du Conseil de l’Europe et au sein de laquelle il a fallu effectuer un compromis entre diverses conceptions nationales, et entre les systèmes des organisations coordonnées et de la Communauté européenne. Le texte adopté se présente comme un statut-modèle de caractère général, qui n’est pas directement exécutoire. (47)

206Chaque institution devrait s’inspirer des principes qu’il formule dans les réglementations qu’elle adopte, mais cette recommandation reste théorique car de profondes différences séparent les divers statuts, dans leur esprit comme dans leurs dispositions (CRELDO 22-6-1971, 3, Clunet 1973, 988).

207Le statut-type a permis l’accord des gouvernements sur des principes de gestion dont l’application est progressive. Quoique les autorités communautaires aient formulé des réserves sur bien des règles qu’il contient, son mérite est de servir de référence pour l’interprétation des statuts en vigueur.

La coordination financière

208115. – Dans le domaine financier la coordination a eu une portée plus restreinte puisqu’elle ne concernait pas la Communauté européenne. Mais elle est restée plus durable quoique parfois bien difficile et lente.

209En 1957, le Conseil de l’OECE a proposé la création d’un comité d’experts indépendants en vue d’étudier l’ensemble des problèmes reliés aux émoluments des agents de l’organisation par comparaison avec les règlements appliqués dans d’autres organisations européennes : le Conseil de l’Europe, l’OTAN et l’UEO adoptèrent cette proposition.

  • 61 R. Bloch et J. Lefevre : La fonction publique internationale et européenne, Paris, 1963, p. 138.

210La normalisation des situations des fonctionnaires de ces organisations devait s’accompagner de celle de l’échelonnement des grades, pour des fonctions et des responsabilités comparables, et de celle des conditions de service61.

211116. – En 1958, ce comité d’experts a déposé un rapport qui contenait une large étude comparée des statuts et des règlements du personnel, proposant l’uniformisation de la classification des emplois, l’harmonisation des méthodes de fixation des salaires, des échelles de traitements, des systèmes d’indemnités, des avantages sociaux et des régimes de prévoyance.

212Le comité avait prévu que sa tâche serait poursuivie à l’occasion des futurs ajustements des traitements et estimé possible d’envisager la formation du noyau d’un service public européen et, à cette fin, d’harmoniser les règlements, de coordonner les recrutements, les conditions d’engagement et les possibilités de carrière du personnel. Mais il a été supprimé en 1991. (1033)

213117. – Malgré la diversité de leur composition, de leur structure, de leurs missions, on envisageait d’améliorer et de rapprocher non seulement les politiques du personnel des organisations dont le siège était fixé en France, mais la structure de leur emploi. Il s’agissait de favoriser les candidatures valables, d’organiser des concours de recrutement, de généraliser les contrats de durée indéterminée, d’aménager des carrières, de prévoir des avancements automatiques et des promotions de grade et, d’une façon générale, de développer la concertation entre les responsables des organisations concernées pour tous ces problèmes. (950)

214À cette fin, le comité avait recommandé que soit créé un comité permanent de coordination composé d’un haut fonctionnaire de chacune des organisations intéressées et habilité à présenter les recommandations sur tous les problèmes intéressant les conditions de travail et communs aux organisations visées.

215118. – À la suite de ces travaux, la coordination s’est organisée sur plusieurs plans, entre l’OECE à laquelle a succédé l’OCDE, le Conseil de l’Europe, l’Union de l’Europe Occidentale, l’OTAN, malgré son transfert à Bruxelles, l’Organisation européenne des lanceurs spatiaux (CECLES-ELDO) et l’Organisation européenne de recherche spatiale (CERS-ESRO) auxquelles a succédé l’Agence spatiale européenne (ASE ou ESA), le Centre européen de prévision météorologique (six organisations, environ 11 000 agents dont près de la moitié à l’OTAN). Le Parlement européen participe à ces travaux lorsqu’ils portent sur la situation des auxiliaires.

216119. – Un comité de délégués nationaux a été institué : chacun des pays qui adhèrent à l’une quelconque des institutions peut s’y faire représenter et y voter, ce qui alourdit sa composition.

217Ce comité de coordination pour les rémunérations (CCR ; OCDE : statut, annexe XIII ; TAOCDE 25-6-1997, 24/21) émet en principe des recommandations sur des questions relatives aux rémunérations et aux retraites. Ses rapports, soumis aux Conseils des organisations sont généralement adoptés. Les divergences des politiques du personnel et des décisions des délégations nationales, dans les différentes institutions, limitent leurs effets de façon de plus en plus caractérisée (v. CROTAN 3-5-1994, 256 ; CRASE 7-7-1998, 67).

218Les juridictions se réfèrent parfois aux conclusions de ces comités pour connaître l’étendue exacte des droits des agents (CROCDE 30-3-1966, Merigo, 40 ; CROTAN 23-10-1968, 8, Clunet 1969, 1053, com. Ruzié ; CRASE 7-7-1998, 67) : l’approbation d’un rapport par un Conseil lui donne un effet réglementaire (CROTAN 3-6-1970, 15 c et 4-6-1975, 61 ; CROCDE 21-3-1960, Lanner, 31).

219Des associations de retraités ont ultérieurement été associées à ces travaux.

220120. – Il existe une coordination entre les secrétaires généraux des organisations intéressées et entre leurs chefs d’administration. Cette coordination est active et efficace. Éventuellement, après avoir sollicité l’avis du CCR, les secrétaires généraux pourvoient à l’exécution des mesures décidées par chacun de leurs Conseils, compte tenu des crédits budgétaires disponibles (OCDE statut, annexe III, art. 4 ; v. CRASE 7-7-1998, 67).

221Cette collaboration évitait aux organisations de craindre la surenchère des associations du personnel tout en sauvegardant la liberté de décision et la responsabilité des autorités compétentes propres à chaque institution. En 1988, une réforme profonde de la coordination a été décidée ; elle a été réétudiée en 2002.

222121. – Au sein des personnels, cette coordination ne pouvait manquer de produire des effets. Les associations et comités du personnel se sont rapprochés et regroupés en un comité permanent (CRP ; OCDE statut, annexe III, art. IV ; v. CROTAN 4-9-2002, 424), ainsi que les associations de retraités, qui ont été reconnues comme interlocuteur du comité des experts gouvernementaux (symétriquement au comité des Secrétaires généraux) et dont les représentants sont entendus lors de certaines des réunions de la coordination administrative. (410 418)

223Mais ces relations se sont distendues, dès lors que les politiques du personnel ont évolué en fonction des divergences de préoccupations des États membres.

224122. – Des relations de travail se sont néanmoins établies de façon suivie, entre les organisations coordonnées : en 1959, par exemple, un groupe d’étude a entamé l’examen de la difficile question des pensions de retraite, en vertu d’une décision conjointe de l’OECE et du Conseil de l’Europe et en la présence d’observateurs de l’OTAN et de l’UEO, projet auquel il a été partiellement donné suite (Conseil de l’Europe, 1966), mais plusieurs organisations, notamment l’OCDE, l’ESA, l’OTAN, ont fait valoir des besoins spécifiques de flexibilité et d’adaptation. L’habitude de contacts de travail a survécu mais moins efficace.

225123. – La coordination avait eu pour premier effet l’harmonisation des barèmes des traitements et de leurs accessoires, ainsi que leur révision, grâce à l’adoption d’une procédure d’ajustement unique. Elle s’est ensuite étendue à diverses dispositions statutaires : classement des postes, conditions d’avancement, égalité des sexes. Elle a abouti à l’institution d’un régime de pension identique, quoique propre à chaque organisation, et géré par un service commun depuis 1978. (1035, 1084, 1151)

226L’alignement financier qui en est résulté, sous la réserve de l’interdiction de réduire la rémunération à laquelle a droit chaque agent (CROCDE 30-3-1966, Merigo, 40), a tendu progressivement à s’étendre à la carrière (CROTAN 13-6-1975, 63) par la prise en compte des services d’une organisation à l’autre, mais il a été remis en question pour des raisons budgétaires, car il n’avait aucun caractère contraignant (CRCE 3-8-1987, 133 ; TACE 26-6-1992, 163 ; v. TAOIT, 1-2-1995, Dekker, 1420 : OEB). (1014)

227124. – Malgré des propositions diverses, les commissions de recours des organisations coordonnées restent distinctes. Mais leur jurisprudence s’inspire des mêmes principes, non seulement pour des raisons culturelles, mais aussi parce qu’un effort de rapprochement juridique se développe en fonction des grandes questions qui se posent. (1410)

§ 3. – L’Union européenne

228125. – Les institutions qui forment aujourd’hui l’Union européenne, n’ont pas été créées en même temps. Elles répondent à des préoccupations différentes et mettent en œuvre des techniques également différentes. Et pourtant un mouvement irrésistible les pousse vers l’unification.

229On doit, sur le plan de l’administration, distinguer plusieurs séries de textes, ceux qui datent de l’institution de la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier, ceux qui correspondent à la création d’Euratom et du Marché commun, ceux qui résultent des négociations d’Amsterdam, de Maastricht et de Nice, et enfin ceux qui répondent à l’élargissement de l’Union (en 2004 notamment).

230126. – À son origine, chaque organisation avait sa personnalité, ses règles, son statut, ses finances et son personnel (CJCE 15-7-1960, Campolongo, Rec. 799, concl. Roemer : Banque européenne), mais on tendait déjà à instituer une carrière communautaire unique.

231Dès 1958, la Cour de justice et l’Assemblée sont devenues des institutions communes : les agents recrutés auparavant ont conservé le bénéfice du régime de la CECA (CJCE 1-6-1961, Simon, Rec. 227) ; ceux nommés après se virent appliquer le régime de la CEE (CJCE 1-3-1962, De Bruyn, Rec. 54, concl. Lagrange).

232127. – Chacune des institutions a commencé par accorder à son personnel des contrats d’engagement (CJCE 10-7-1955, Kergall, 43 : contrat préstatutaire à la CECA).

  • 62 J. Megret : La fusion des exécutifs des Communautés européennes, AFDI 1965, p. 692.

233En 1956, la CECA a mis en vigueur un statut qui lui était propre, mais à partir de 1962, en fait, la situation de l’ensemble des personnels est allée en s’unifiant. Le 29 février 1968, le Conseil a décidé l’application d’un statut unique, sous réserve de mesures transitoires ; les divergences qui subsistaient ont disparu entre 1969 et 197262. (46, 218)

234128. – Depuis le traité de fusion du 8 avril 1965, tous les fonctionnaires et agents des institutions font partie d’une administration unique (v. CE Conseil, 28-11-2003, document 2003/0100). Dès lors le même statut s’applique aujourd’hui à tous les titulaires, et le même règlement (RAA) aux autres personnels. Mais l’unification administrative n’est pas totale. (158)

235En effet, l’autorité hiérarchique reste partagée suivant la division et les compétences des institutions communautaires (CE statut, art. 2) : le Conseil, la Commission, l’Assemblée, la Cour de justice, la Cour des comptes, le Conseil économique et social, le Comité des régions, le secrétariat du Médiateur, celui du Contrôleur de la protection des données. (1265, 1321)

236La Banque Européenne d’investissement (BEI) a son propre acte constitutif ; son personnel a son statut propre (CJCE 2-10-2001, C 449/99 ; TCE 28-9-1999, T 140-97 et 23-2-2001, T 7-98). Il en est de même pour la Banque Centrale d’Émission et les conditions d’emploi de son personnel (BCE ; TCE 18-10-2001, 333/99 et 8-1-2003 ; T 94/01 ; compétence de la juridiction communautaire ; 21-11-2003, T 63-00). Ces documents appliquent par analogie les principes communautaires.

237En réalité, les règles relatives au détachement des fonctionnaires révèlent qu’il existe une quinzaine d’organismes divers de caractère communautaire.

238129. – On tend à l’unité de la carrière dans l’Union européenne (CJCE 15-7-1960, Campolongo, Rec. 799) surtout depuis la fusion des exécutifs (CJCE 11-7-1968, Schacht, Rec. 528). En tout état de cause, les services les plus nombreux, ceux de la Commission, constituent une seule administration (Commission européenne, règlement intérieur du 9-1-1963, art. 17). L’unité de la juridiction contribue à approfondir le mouvement. (974)

239Le développement de la consultation et de la concertation professionnelles renforce cette tendance générale, notamment dans les domaines pécuniaires et sociaux (divers organismes internationaux : invalidité, assurances, prêts), le mécanisme de la révision des traitements (CE statut, art. 65) est le même pour tout le personnel. Mais c’est la « carrière » elle-même qui est menacée par les récentes réformes. (872)

Notes

1 G. Langrod : Les problèmes fondamentaux de la fonction publique internationale, RISA 1953, p. 9.

2 Alain Plantey : Principes et développement du processus international de décision, in L’avenir des organisations internationales, Paris, 1983.

3 C. Vitta : La coopération internationale en matière d’agriculture, RCADI, 1936, p. 305.

4 G. Langrod : La fonction publique internationale, Leyde, 1963, p. 38.

5 E. Ranshofen-Wertheimer : The international secretariat, Washington, 1945, p. 26.
G. LANGROD : La fonction publique internationale, Leyde, 1963, p. 47 et 114.

6 P. Siraud : Le tribunal administratif de la SDN, Paris, 1942, p. 21.

7 M. Bedjaoui : Fonction publique internationale et influences nationales, Londres, 1958, p. 425.

J. Gascon Y Marin : Les fonctionnaires internationaux, RCADI 1932, III, p. 723.

8 E. Drumond : The Secretariat of the League of Nations, Londres, 1931.
C.W. Jenks : Some problems of an international civil service, Public administration review, 1943, p. 104.

9 J. Siotis : Essai sur le Secrétariat international, Genève, 1963.

10 G. Abi Saabet al. : Le concept d’organisation internationale, UNESCO, 1980. L. Foscaneau : Le droit interne de l’ONU, AFDI, 1975, p. 315.
Ch. de Cookeret al. : International Administration, Unitar Dobrecht, 1990.

11 Y. Beigbeder : Tendances de la fonction publique internationale dans les organisations du système des Nations unies, in L’avenir des organisations internationales, p. 241.

C.F. Amerasinghe : Diversité des juridictions administratives internationales et finalité commune, in Les juridictions administratives internationales, SFDI, Paris, 1995.

J. Robert : Les tribunaux administratifs dans les organisations européennes, Annuaire européen, 1972, p. 125.

12 E. Jimenez de Arechaga : The World Bank Administrative Tribunal, in Journal of International law and politics, New-York University, 1982, p. 895.
C.F. Amerasinghe : The World Bank Administrative Tribunal, inInternational Organisation, Unitar, 1990.

13 G. Henry : La fonction publique européenne, Lausanne, 1961.
J.L. Bodiguel : La fonction publique européenne, RISA, 1995, p. 501.
A. Carnelutti et M.E. Christophe-Tchakaloff : L’administration de l’Union européenne, RFAP, 2001, p. 184.

14 F. Wolf : Le métier de fonctionnaire international, Genève, 1967.
J. Penaud : La fonction publique internationale, Doc. fr., 1997.

15 G. Vandersanden : La commission de recours de l’OTAN, Revue belge de droit international, 1974, p. 109.

16 G. Langrod : La fonction publique internationale, Leyde, 1963, p. 191, 198.

17 The Civil Service. Report of the Committee 1966-1968, Chairman : Lord Fulton, Londres, 1968, p. 46.

18 L. Dubouis : Les institutions communautaires depuis la fusion des exécutifs, RTDE Paris, 1969. p. 69.
- L’influence française sur la fonction publique communautaire, in La France et les Communautés européennes, Paris, 1975, p. 504.

19 Rapport sur les normes de conduite requises des fonctionnaires internationaux. Comité consultatif de la fonction publique internationale, New York, 1954.

20 D. Hammarskjöld : The International Civil Servant in law and in fact, Oxford, 1961, p. 18.
S. Bailey : The Secretariat of the United Nations, New York, 1964, p. 30.

21 G. Langrod : La fonction publique internationale, Leyde, 1963, p. 196.

22 Société française de droit international (SFDI) :Les agents internationaux, Paris, Pédone, 1985.

23 J. -P. Cot, A. Pellet, P. Tavernieret al. : Charte des Nations Unies : Commentaire.

24 C.F. Amerasinghe : The Law of the International Civil Service, Oxford, Clarendon Press, 1994.

25 M. von DONAT : Brüsseler Machenschaften, Baden-Baden, 1975, p. 59.

26 C.W. Jenks : The proper law of international organizations, Londres, 1962, p. 63.
D. Vignes : Fonctionnaires internationaux, inRépertoire du droit international, Dalloz, Paris, 1967.

27 C. Lassalle : Contribution à une théorie de la fonction publique supranationale, Revue du droit public, Paris, 1957, p. 474.

28 B. Aubenas : L’intégration dans la fonction publique communautaire lors de la mise en vigueur du statut des fonctionnaires des Communautés, AFDI, 1964, p. 609.
A.M. EuleR : Europäisches Beamtenstatut, Bonn, 1966.

29 S. Bastid : Le statut juridique des fonctionnaires de l’ONU. The United Nations Ten Years, La Haye, 1956, p. 145.

30 B. Aubenas : Réflexions sur une fonction publique européenne, AFDI, 1967, p. 587.

31 S. Basdevant : Les fonctionnaires internationaux, Paris, 1931, p. 153.

32 Trygve Lie : In the cause of peace, New York, 1954.
J. Perez DE Cuellar : Le rôle du Secrétaire général des Nations unies, RGDIP, 1988, p. 233.
M. Cohen : The United Nations Secretariat, AJIL 1955, p. 295.

33 N. Condorelli-braun : Commissaires et juges dans les Communautés européennes, Paris, 1975.
Alain Plantey :La négociation internationale auxxie siècle, Paris, CNRS, 2002.

34 Y. Beigbeder : La représentation du personnel à l’OMS, Paris, 1975, p. 228.

35 A. Loveday : Reflections on international administration, Oxford, 1956, p. 1 et 21.

36 G. Langrod : La fonction publique internationale, Leyde, 1963, p. 78.
J.-M. Fabre : ONU ; Composition du Secrétariat, RGDIP, 1997, p. 767.

37 S. Basdevant : Les fonctionnaires internationaux, Paris, 1931, p. 53.

38 D. Ruzié : La notion de fonctionnaire international inHommage à Ch. Eisenmann, Paris, 1975, p. 441.

39 P. Gaudemet : Le statut juridique des fonctionnaires européens in Der europäische Beamte, Berlin, 1955, p. 42.

40 E. Ranshofen-Wertheimer : The position of the executive and administrative heads of the United Nations International Organizations, AJIL, 1945, p. 323.

41 C.W. Jenks : Some constitutional problems of international organizations, BYIL, 1945, 42.
S. Bailey : The Secretariat of the United Nations, New York, 1964, p. 33.

42 S. Schwebel : The Secretary general of the United Nations, Cambridge, 1952.
J. Kunz : The legal position of the Secretary general of the United Nations, AJIL, 1946, p. 786.
G. Abline : La désignation des juges et du procureur de la Cour pénale internationale, Penant. 2004, p. 465.

43 A. Smith : Les commissaires européens : technocrates, diplomates ou politiques ?, Presses Sc. Po., 2002.

44 P. Siraud : Le tribunal administratif de la SDN, Paris, 1942, p. 36 et 59.
S. Bastid : Les tribunaux administratifs internationaux et leur jurisprudence, RCADI, 1957, H, p. 411.
A. Barav : Le commissaire du gouvernement près le Conseil d’État français et l’avocat général près la CJCE. Revue int. de droit comparé, Paris, 1974, p. 819.

45 J. Leprette : À propos du rapport Bertrand, AFDI, 1985, p. 521.
V. Guebali : L’évolution du corps commun d’inspection des Nations unies, AFDI, 1986, p. 939.
F. Forget : Le « panel d’inspection » de la Banque mondiale, AFDI, 1996, p. 645.

46 G. Vandersanden : La commission de recours de l’OTAN, Revue belge de droit international, 1974, p. 108.

47 D. Ruzié : Le statut des consultants de l’OCDE, AFDI 1970, p. 429.
Alain Plantey : Les fonctionnaires internationaux hors siège, inInternational administration, Unitar, 1990,International Civil Servants Employed in the Field, ibid.

48 M. Hardy : L’UNRW A et son personnel, AFDI 1962, p. 576.

49 G. Feuer : Aspects juridiques de l’assistance technique, Paris, 1957, p. 156.
- Une création originale des Nations unies en matière d’assistance technique : le service international d’administrateurs, AFDI 1959, p. 522.
M. Virally : La notion de programme dans la coopération multilatérale, AFDI 1968, p. 530.
R. Kraehe : Structures et agents de l’assistance technique de la CEE, RTDE Paris, 1969, p. 189.

50 D. Ruzié : La notion de fonctionnaire international, inHommage à Ch. Eisenmann, Paris, 1975, p. 448.

51 Alain Plantey : La négociation internationale auxxie siècle, Paris, CNRS, 2003.

52 A. Loveday : Reflections on international administration, Oxford, 1956, p. 266.

53 C.W. Jenks : Coordination : a new problem of international organization, RCADI 1950, II, p. 157.

54 C.W. Jenks : Some constitutional problems of international organizations, BYIL 1945, p. 52.
J. Tassin : Administrative coordination in the United Nations Family, in International administration, Unitar, 1990.
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55 J. Dagory : Les rapports entre les institutions spécialisées et l’organisation des Nations unies, RGDIP 1969, p. 351.
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Y. Beigbeder : Le BIT en lutte contre le système commun des Nations unies, Riv. Trim. di diritto pub., 1984, p. 361.
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56 F. Morgenstern : Das Dienstrecht des Internationalen Arbeitsamtes, in Recht und System des öffentlichen Dienstes, Baden-Baden, 1973, IV, p. 71.

57 A. Lewin : La coordination au sein des Nations unies, mission impossible ?, AFDI, 1998, 9.

58 Supplément au rapport du Directeur général à la Conférence internationale du Travail, OIT, Genève, 1970.
Y. Beigbeder :La Commission de la fonction publique internationale, RISA 1975, p. 385.

59 Y. Beigbeder : Administrative and structural reform in the Organisations of the UN family, in International administration, Unitar, II, 4.
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60 A. Daussin : Vers une fonction publique européenne, Annuaire européen, La Haye, 1958, p. 112.

61 R. Bloch et J. Lefevre : La fonction publique internationale et européenne, Paris, 1963, p. 138.

62 J. Megret : La fusion des exécutifs des Communautés européennes, AFDI 1965, p. 692.

© CNRS Éditions, 2005

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