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Fonction publique internationale

 | 
Alain Plantey
, 
François Loriot

Introduction

Texte intégral

11. – Le monde contemporain se caractérise par un extraordinaire développement des relations entre les peuples. Les préoccupations, les méthodes, les institutions internationales glissent de la diplomatie vers l’administration, de la négociation des gouvernements vers la gestion des services. Durable, étendu, continu, ce mouvement entraîne une prolifération d’institutions nouvelles et diverses qui en sont le support juridique et qui répondent à des besoins concrets suivant une division et une répartition des tâches sociales, économiques, culturelles ou autres.

2L’administration internationale a tout à gagner en se spécialisant dans des matières bien délimitées, de façon à s’éloigner de la contestation politique de ses missions, à éviter l’alourdissement de ses procédures, à se rapprocher des préoccupations concrètes des gouvernements et à contribuer dès lors au progrès réel de la communauté des nations.

32. – Il n’est donc pas étonnant que l’on dénombre aujourd’hui près de trois centaines d’organisations intergouvernementales, dont les membres sont d’ailleurs loin d’être toujours les mêmes États. Certes, ces institutions ne sont pas toutes vivantes ; mais nombre d’entre elles ne cessent, à leur tour, de développer de nouvelles activités et parfois de secréter de nouvelles institutions, s’ajoutant aux états-majors qui leur sont propres et qui tendent, eux aussi, à s’étoffer au fil des ans, dans une complexité déroutante.

43. – Des organisations dont les États sont membres ou qui dépendent de ceux-ci, il convient de distinguer soigneusement les centaines, voire les milliers d’institutions ou d’organismes qui procèdent de l’initiative de groupements ou de personnes privés, et dont certains, telle la Croix Rouge Internationale, gèrent pourtant de véritables services publics.

5Quels que soient les souhaits de voir apparaître une société internationale capable de définir elle-même son organisation et d’assurer elle-même sa politique, de nos jours seuls la négociation et l’accord des États peuvent en effet créer des mécanismes et des dispositifs autres que ceux qui apparaissent en droit interne, doter des personnes physiques ou morales de missions officielles, de prérogatives contraignantes et de moyens autonomes : même l’ONU, malgré son nom, n’est pas une association de nations, mais de gouvernements.

64. – Pour utiles qu’elles soient, les missions, les entreprises, les institutions des organisations non gouvernementales ne sauraient dès lors être assimilées à celles des organisations intergouvernementales. De même, les missions, les structures, les moyens des organisations internationales ne sauraient être ou évoluer que de l’accord des États souverains qui les ont constituées. S’il paraît parfois qu’à la différence des conférences diplomatiques, elles manifestent une volonté et une action distinctes de celles des États membres, ce n’est dans la plupart des cas que la constatation ou le résultat de l’acceptation des pays intéressés.

75. – Quelles que soient la force et l’originalité du processus de l’intégration européenne, les institutions qu’elle produit ne sauraient encore se distinguer, à cet égard, des autres institutions internationales : l’effort plus intense et continu de coopération et de solidarité qu’elles traduisent procède toujours du vouloir ou du bon vouloir des partenaires.

8Mais sur bien des points et notamment en ce qui concerne la gestion des personnels, l’Union européenne apporte des réponses nouvelles et intéressantes aux problèmes classiques de l’organisation internationale, réponses qui méritent d’être rapprochées des autres.

96. – Les activités intergouvernementales sont loin d’être ordonnées et rationalisées comme le sont généralement les activités gouvernementales : le foisonnement et la diversité des initiatives, la multiplication et le chevauchement des opérations traduisent l’extraordinaire extension de la coopération entre les États et expliquent qu’il ne soit pas possible de donner aujourd’hui une description complète et définitive de l’organisation de la communauté internationale.

10Les problèmes à résoudre et les méthodes utilisées peuvent cependant être ramenés à quelques types principaux, quelles que soient par ailleurs les divergences et les imprécisions de la terminologie.

117. – Les institutions internationales ont pour première fonction de donner un cadre et des facilités à la négociation diplomatique multilatérale, c’est-à-dire à l’adaptation et au rapprochement des positions nationales dans les domaines politiques ou techniques qui sont de leur compétence. Tel a été, dès l’époque de la Société des Nations (Pacte, art. 6.1), le rôle classique des secrétariats de Conseils ou d’Assemblées, celles-ci étant composées de délégations gouvernementales ou, plus récemment, parlementaires.

12À ce stade de début, l’administration internationale avait pour principale fonction la gestion courante de l’organisation elle-même. Mais, dans ce cadre institutionnel, elle pouvait aussi être habilitée, appelée à prendre des initiatives.

138. – Cette mission peut s’étendre, dans la mesure où les institutions sont chargées de dégager des solutions qui, communes à tout ou partie de leurs membres, traduisent un accord, un arbitrage ou un compromis joints à une discipline acceptée. Depuis la médiation de l’ONU en Palestine (marquée par l’assassinat en mission du comte Bernadotte), on peut rappeler que se sont succédé dans ce domaine de nombreux contacts, bons offices, médiation, outre les travaux de certaines instances politiques ou juridiques. Le rôle du Secrétariat Général des Nations unies s’en est trouvé sensiblement accru, de même que s’approfondit celui des responsables des autres institutions internationales ou européennes.

149. – Une étape nouvelle apparaît dans la voie qui mène à la mise en ordre internationale, lorsque les institutions exercent des attributions d’information, de réglementation, voire de juridiction ou de contrôle, c’est-à-dire préparent, émettent et appliquent des règles de droit qui s’imposent aux États qui les constituent, et sont même parfois directement exécutoires à l’égard de leurs nationaux : ces limitations de la souveraineté étatique tendent à se multiplier, aussi bien du fait de l’action des institutions spécialisées des Nations unies que dans le processus de l’intégration européenne.

1510. – Les actions humanitaires mondiales passent elles-mêmes inévitablement par le service public international, dont le public ignore souvent les aspects, les résultats, la vitalité. À l’égard de nombreux pays, les institutions internationales assument un rôle croissant de conseil, et parfois d’administration : le développement de la documentation, du soutien et de l’assistance techniques, financiers, culturels, coïncide avec l’accession de maints peuples à la souveraineté internationale ; il entraîne la gestion directe de certains services publics, la multiplication des experts et consultants et parfois l’exercice d’une véritable fonction opérationnelle (comme l’ont montré les interventions menées dans différents pays par l’ONU ou sous son égide).

16À ce titre, dans un nombre croissant de cas, l’administration internationale assure des services publics pour le compte des États : ces interventions sont très diverses (Agence spatiale européenne, Organisation européenne pour la Recherche nucléaire).

  • 1 Alain Plantey :Prospective de l’État, Paris, CNRS, 1975, p. 175.

1711. – Il va de soi que la poursuite de ces missions ne saurait s’effectuer sans le concours de personnels qui leur sont spécialement consacrés et dont le nombre croît du fait même de leur extension. Certains de ces agents sont d’ailleurs nécessaires en raison du fait qu’une grande partie des activités des organisations internationales, une trop grande partie peut-être, consiste à se gérer soi-même. Mais comme celles-ci assurent un nombre toujours plus grand de services publics pour le compte des États, leurs fonctionnaires sont dotés d’attributions croissantes dans tous les domaines de la coopération internationale, mondiale ou européenne1.

1812. – Le développement du droit et de la pratique de l’administration internationale ne la différencie pas nécessairement de l’administration nationale : personnels, patrimoines, finances, actes, contrats, comptes, documents, contrôles, juridictions y sont aussi soumis à des règles et à des usages qui constituent un véritable tissu normatif dont beaucoup d’éléments sont repris des systèmes nationaux de certains États et tendent à s’harmoniser. Il s’agit d’un véritable droit interne des organisations intergouvernementales, qui ne mérite le qualificatif d’international que dans la mesure où il procède des délibérations d’organes extérieurs à l’ordre juridique national des pays membres : Assemblées ou Conseils représentant des États souverains, Secrétaires généraux ou collèges soustraits aux instructions particulières de chaque gouvernement.

1913. – La naissance et la constitution d’une fonction publique internationale sont l’une des caractéristiques majeures de l’évolution de la communauté des nations : depuis la fin de la première guerre mondiale le phénomène n’a cessé de croître. Son importance et sa solidité sont telles que l’on ne peut plus contester la réalité d’une administration internationale, dont la diversité extrême, parfois anarchique, n’empêche pas la progressive harmonisation et qui comporte des emplois définis, stables, exclusifs, soustraits au cadre juridique étatique.

20Dans les 30 premières années d’existence du TANU et du TAOIT, de 1946 à 1977, ces juridictions avaient respectivement émis 230 et 280 jugements, soit une moyenne de 7 ou 8 par année chacune. Durant les 30 années suivantes, ces juridictions ont émis plus de 3 200 nouveaux jugements, soit une moyenne de 100 ou plus arrêts par année. Cette prolifération de décisions, que l’on remarque aussi dans les autres juridictions internationales, appelle une nouvelle analyse, autant de leurs contenus que des conditions de travail des agents internationaux.

2114. – À côté des principes qui président à la gestion budgétaire et financière, ceux qui s’appliquent à la fonction publique ont provoqué l’apparition et le développement de nombreuses notions et règles de l’administration internationale. Celle-ci, mal assurée sur le plan politique, privée de l’appui d’instances publiquement responsables, hésitante quant à ses missions et à son statut, soucieuse aussi d’éviter les références ou interférences nationales trop directes, ne peut que tirer le plus grand bénéfice de la stabilisation et du respect de l’état de ses fonctionnaires.

2215. – Soixante ans après la création de l’ONU, une réflexion en profondeur s’engage pour adapter cette organisation et son système de justice interne aux nécessités contemporaines. Quelles que soient les critiques que suscitent et que méritent parfois les organisations internationales, par exemple en raison de l’incohérence et de la dispersion de leurs structures, de la routine et de l’inefficacité de leurs méthodes, de l’insuffisante responsabilité de leurs personnels, il n’est pas contestable qu’elles constituent des corps sociaux vivaces, dotés de moyens juridiques, financiers, patrimoniaux, humains soumis à la pression constante d’un milieu difficile, dans lequel la transparence s’impose.

23Au sein de ces corps la fonction publique joue un rôle moteur souvent si décisif dans la vie internationale que l’on a pu parler de la naissance d’un esprit, d’un idéal nouveaux, fondés sur une conscience élevée des intérêts supérieurs de la communauté des nations, constituant une impérieuse motivation et parfois une vocation pour les hommes qui la servent.

Notes

1 Alain Plantey :Prospective de l’État, Paris, CNRS, 1975, p. 175.

© CNRS Éditions, 2005

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