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Stratégies de la comparaison internationale

 | 
Michel Lallement
, 
Jan Spurk

Quatrième partie. Réflexivité et pratiques comparatives

Crises de l’emploi et action sociale : une comparaison Hongrie-France

Annie Jacob, Barbara Rist et Agnès Simonyi

Texte intégral

  • 1 Nous nous proposons ici de décrire et d’analyser les observations croisées que nous avons eu l’occa (...)

1Pour comprendre et comparer les logiques économiques et sociales à l’œuvre dans le domaine de l’emploi et du travail de nos deux pays (Hongrie et France), il est nécessaire de prêter attention aux processus historiques et aux contextes sociaux dans lesquels sont élaborées les politiques d’emploi1. Les aménagements et les solutions choisis tentent en effet souvent de répondre à des situations qui se modifient continuellement. Lorsque l’on décide de se placer dans une position de comparaison, se pose de façon immédiate la question du « proche » et du « lointain ». Selon la distance historique ou géographique du regard posé, on peut se voir successivement comme semblables ou différents : entre la Hongrie et la France, nos passés récents sont politiquement différents (appartenance aux deux blocs antagonistes qu’ont été l’« Est » socialiste et communiste, et l’« Ouest » capistaliste et démocratique).

2Nos passés plus lointains laissent à voir, en revanche, des situations relativement proches. En effet, les mises en œuvre de l’industrialisation au xixe siècle sont comparables malgré quelques décalages : par exemple, le passage de l’agriculture à l’industrie, la construction des chemins de fer… Au niveau idéologique, on observe dans les deux pays des débats similaires autour des idées saint-simoniennes (Laszlo, 1973). Quelques dates symboliques fortes, telle 1848, ont également marqué l’histoire des deux pays (Merci, 1965). Il faut noter, enfin, que la France et la Hongrie sont deux pays de culture chrétienne à dominante catholique. Vu de loin, par conséquent, nous ne sommes pas face à des situations aussi différentes que nous pourrions le croire de prime abord. R. Aron écrivait dans les années 1970 : « L’Europe vue d’Asie n’est pas composée de deux mondes fondamentalement hétérogènes, le monde soviétique et le monde occidental ; elle est faite d’une seule réalité : la civilisation industrielle » (Bompiani, 1994, article « Raymond Aron »). Ceci est vrai pour le cas qui nous concerne : la Hongrie et la France appartiennent l’une comme l’autre à une forme de civilisation longtemps dominée par la production industrielle. Et l’une comme l’autre, elles voient actuellement cette domination de l’industrie faiblir au profit des services et de l’émergence d’une « nouvelle économie ».

3Les remarques précédentes expliquent pourquoi les différences et les similitudes entre pays ne sont pas toujours là où on les attend. Si on oppose de façon grossièrement schématique « capitalisme » et « socialisme », nous sommes face à deux systèmes politico-économiques conçus et perçus à l’opposé l’un de l’autre. Nous faisons aussi face à deux temporalités différentes. Dans un article intitulé « Le passé et le futur de deux illusions », M. Aymard (1999) note que le socialisme s’inscrit dans une histoire courte (un siècle) alors que, dans le cas du capitalisme, la temporalité pertinente est celle d’une histoire longue, toujours ouverte vers le futur. De fait, la Hongrie avait déjà engagé son industrialisation sur les bases de l’économie libérale de type capitaliste avant de « devenir » communiste. Ajoutons que capitalisme comme socialisme se fondent sur une même représentation de l’évolution des sociétés : une évolution supposée universelle, commune à toutes les cultures et dans laquelle le passage de la société à dominante agricole vers une société industrielle est le signe fort d’un progrès. En témoigne, au sein de ces deux univers, le succès des méthodes dites d’organisation scientifique du travail directement issues de la production de type industriel : nul ne conteste aujourd’hui que taylorisme et stakhanovisme présentent des caractéristiques communes.

Éléments pour une comparaison des changements économiques et sociaux liés à l’emploi

  • 2 Dans les pays de l’Est aussi, le choc pétrolier a eu des effets mais il ne fut qu’une cause parmi d (...)

4Notre contribution vise à rendre compte, d’un point de vue comparé, des questions actuelles de travail, d’emploi et d’intégration sociale en Hongrie et en France. Pour ce faire, on ne saurait ignorer bien évidemment les trajectoires historiques des deux pays. En Hongrie, les mutations en cours sont profondes : il a été nécessaire de résorber en urgence de multiples difficultés, de créer de nouvelles institutions et d’élaborer de nouvelles législations. L’histoire récente des années 1970-1980 est marquée par une crise qui est à la fois politique, économique et sociale : les divers acteurs sociaux ont eu à contruire leurs réponses dans le cadre d’une transformation politique globale très fortement désirée par la population. Ainsi, c’est non seulement le système formel de l’emploi qui se transforme avec ses règles et ses institutions mais tous les rapports sociaux construits dans et autour du travail : ce sont les familles, les collectivités locales, les entreprises, les organisations représentatives des acteurs sociaux, les écoles et les institutions de formation professionnelle et, enfin, les services sociaux qui doivent s’adapter pour survivre. Durant cette période, les changements (visibles et invisibles) sont rapides, multiples et enchevêtrés. En France, l’évolution de la question sociale est bien connue : au début des années 1970, le chômage a tout d’abord été interprété comme un fait conjoncturel dont la cause fut imputée essentiellement au choc pétrolier2. Le phénomène persistant, les analystes ont progressivement reconnu qu’il s’agissait d’un fait structurel. Entre autres conséquences, cette situation a provoqué aujourd’hui une crise des valeurs concernant le travail et l’emploi.

Le travail, valeur centrale dans deux systèmes différents

5Le travail était, à l’Est comme à l’Ouest, une valeur centrale dans les représentations collectives, qu’elles se réfèrent au socialisme ou au capitalisme. Relevons, de part et d’autre, les traits les plus accentués propres à chaque pays. En France, le lien fondamental de chaque citoyen avec la société est institutionnalisé par son travail. Malgré les références constantes à la société de marché, le marché du travail est soumis à de multiples réglementations, concrétisées dans le statut du salariat, qui concerne la grande majorité des actifs : le pourcentage de salariés parmi les actifs dépasse les 80 %, et ce taux a été maintenu malgré un chômage élevé et persistant. Ce statut, qui, au-delà du salaire, attribue le droit à la santé, à l’éducation, à la retraite, est marqué d’une forte image symbolique : il est perçu comme étant le produit des conquêtes des salariés eux-mêmes, tout au long de plus d’un siècle de luttes sociales. Plus encore, la responsabilité de l’État dans la garantie de revenus pour tous est inscrite dans le préambule de la constitution française : « Chacun a le devoir de travailler et le droit d’obtenir un emploi ; la nation assure à l’individu et à la famille les conditions nécessaires à leur développement. […] Tout être humain, qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence. » Ainsi, dans le cadre d’une société capitaliste, libérale et démocratique, le travail sous la forme de l’emploi, produit de l’industrialisation, est un élément fondateur et structurant de l’organisation politique, économique et sociale. Ceci n’a pas empéché cependant le déroulement de changements importants. On peut ici citer C. Dubar : « L’ancienne société salariale, industrielle, manuelle, conflictuelle et négociatrice a fait place à une nouvelle, tertiarisée, moins conflictuelle mais moins régulée » (Dubar, 2000 b, p. 103).

6En Hongrie, plusieurs caractéristiques d’avant 1989 méritent d’être listées. C’était, premier trait, l’État qui assurait les formes et les conditions de l’emploi. La population en âge et en état de travailler était obligée de trouver un emploi et d’accepter les postes vacants proposés. Le travail, second trait, était quasi exclusivement un emploi salarié, dans le secteur public, avec des contrats à temps plein et à durée indéterminée. Avoir un travail dans ce système uniforme et standard de l’emploi était considéré comme un droit et un devoir constitutionnels. C’était également un droit à bénéficier des diverses couvertures sociales, un accès à la santé, à la retraite, au loisir, etc. L’emploi, troisième caractéristique, servait de statut social, de ressource pour les revenus et les allocations. Mais l’emploi donnait aussi accès à la formation professionnelle des adultes, aux maisons-foyers des salariés nommés « pendulaires » ; le plus souvent également un droit au logement, sous la forme de crédits spéciaux, ou de l’accès aux constructions des employeurs. En même temps, les réseaux de coopération établis dans l’emploi permettaient de trouver ou de créer, bien sûr de façon informelle, une activité rémunérée dans l’économie dite « secondaire » ou « souterraine » afin d’obtenir des revenus complémentaires, ces revenus s’avérant le plus souvent indispensables, étant donné le bas niveau des salaires.

7Pour garantir ce plein emploi généralisé, les systèmes politiques, économiques et sociaux étaient interdépendants : afin d’assurer un emploi à toute la population en âge de travailler, l’organisation du travail dans les entreprises ne s’attachait pas à une utilisation rationnelle – au sens économique classique – de la main-d’œuvre. La priorité était un emploi garanti pour tous, mais avec des bas salaires. Dans ce contexte de bas salaires, l’État intervenait par tout un système de redistribution sociale, par le biais des services sociaux. Des moyens importants étaient attribués à la sécurité sociale, et dans le domaine des biens et des services de base (subventions). Ce système, qui offrait cependant une sécurité à tous, n’était pas économiquement efficient. Les conflits du travail restaient cachés et, lorsqu’ils éclataient, provoquaient des conflits politiques au niveau national. En même temps, dans l’économie souterraine, dans les activités « secondaires » en dehors du secteur socialiste de l’emploi, les observateurs relevaient innovation, productivité, coopération, engagement et forte différenciation selon les rendements (Chavance, 1994 ; Dubois et al., 1990 ; Durand, 1997 ; Mako, Simonyi, 1998).

Les transformations du marché du travail en Hongrie après 1989

  • 3 Les événements politiques de la transformation, les étapes dans la construction des institutions po (...)

8Considérant que la période de transformation qui affecte le marché du travail français au cours de ces deux dernières décennies est bien connue, nous allons maintenant focaliser l’essentiel de notre attention sur le volet hongrois. L’évolution vers une économie de marché, vers une démocratie parlementaire et vers la privatisation des biens publics s’est faite à l’appui d’un intense travail législatif pour chacun des pays de l’Est (Dufour, Mouranche, 1998 ; Mako, Simonyi, 1998 ; Frybes, 1998). En Hongrie, de nouvelles lois ont accompagné la transition politique, économique et sociale, en transformant le contexte social, les relations du travail et tout le champ de l’emploi. On peut citer par exemple la loi sur la transformation des entreprises publiques (1988), la loi sur la grève (1989), la loi sur l’emploi (1991), l’adoption d’un nouveau Code du travail, la loi sur les faillites, la loi sur la privatisation (1992) ou encore la loi sociale (1993)… Ces lois, adoptées au cours d’une très courte période de cinq ans, rendent possible et nécessaire l’émergence d’acteurs sociaux indépendants au sein d’une économie de marché. Elles fixent les règles juridiques et créent les institutions gouvernant leurs relations sociales mutuelles. Les changements introduits dans le système d’emploi, sans résoudre toutes les difficultés antérieures, font alors apparaître de nouveaux problèmes3.

Les transformations de l’emploi

9On a vu ainsi se construire un système d’emploi différent, un marché nouveau du travail en Hongrie. D’un côté la nouvelle législation garantit des droits importants nouveaux : liberté d’association, représentation syndicale, droits syndicaux. Elle crée également des services spécialisés pour suivre les évolutions du marché du travail et du chômage, et elle institue des indemnisations chômage. En même temps, l’emploi n’est plus un droit, il n’est plus protégé et devient subordonné aux objectifs économiques, sociaux et politiques de la privatisation, de la rationalisation et de la restructuration de l’économie. Le système de plein emploi « disparaît » très rapidement en Hongrie, dès le début des années 1990. L’apparition quasi immédiate du chômage, sa croissance forte durant trois-quatre ans, entre 1990 et 1994 (pour atteindre un taux de 12-13 %), ne constitue que l’un des indicateurs des difficultés du marché du travail et de la situation sociale. Un autre signe de la gravité de la situation après les transformations est le niveau élevé de l’inactivité et la croissance parallèle du chômage et de l’inactivité. Même après la diminution graduelle du taux de chômage dans la deuxième moitié de la décennie (jusqu’au niveau de 7-8 % en 2000), le taux d’activité en Hongrie reste un des plus bas en Europe, avec 56 % des individus du groupe d’âge 15-64 ans. Pour comparaison, ce taux serait environ de 60-61 % en France. Ainsi c’est le taux élevé de l’inactivité qui révèle la gravité des problèmes sur le marché du travail en Hongrie.

10C’est aussi ce phénomène qui explique la différence des taux de chômage entre hommes et femmes : les femmes qui ne trouvent pas un emploi ne se font pas, le plus souvent, enregistrer comme chômeuses. Leur taux d’activité en 1999 était de 49 % (et de 62 % pour les hommes). En France, dans la même année, les statistiques équivalentes indiquaient 54 % pour les femmes et 68 % pour les hommes. Bien que le taux d’inactivité ait cessé d’augmenter en Hongrie à partir de 1998, le faible niveau d’activité a des conséquences sociales et économiques importantes. Le fait qu’environ 40 % de la population hongroise travaille légalement et paie les impôts pour les 60 % restants surcharge énormément la sécurité sociale et met en péril l’équilibre fragile entre sécurité sociale et marché du travail. Pour agir dans le contexte de cette transformation rapide du système d’emploi, la Hongrie, tout comme les autres pays de la région, a dû modifier ses règles et créer en un ou deux ans un système social lié à l’emploi. La durée de l’assurance chômage, la compensation pour les revenus perdus et les droits aux allocations ainsi que l’assistance aux chômeurs ont été réduites tout au long des années 1990. En 1999, 31 % des chômeurs enregistrés reçoivent l’allocation chômage, 39 % reçoivent une allocation sociale mais 30 % restent sans aucune compensation (Laky, 1999).

11Dans ce cadre, on comprend pourquoi une partie des inactifs (ainsi que certains chômeurs) quitte le marché officiel du travail et trouve des activités rémunérées dans les petites entreprises privées, qui utilisent l’emploi au noir comme facteur de compétitivité et d’accumulation (le tout bien sûr sans payer d’impôts). Pour reprendre l’expression de G. Schmid (1995), les multiples « états transitionnels » (entre emploi régulier, emploi précaire, saisonnier, intérim, activité informelle, travail autonome et/ou domestique, entre inactivité formelle et chômage, emploi au noir) représentent une part importante de l’économie et contribuent à la subsistance des divers groupes sociaux.

12Au total, après une longue période d’uniformisation du travail dans un modèle centralisé et planifié d’emploi (jusqu’aux années 1970) et après un série de réformes introduisant des activités autonomes afin d’assouplir ce modèle (dans les années 1970 et 1980), on voit apparaître un système d’emplois hétérogènes et, depuis les années 1990, une forte segmentation de la main-d’œuvre en Hongrie. Ces changements dans les conditions de travail et d’emploi s’expliquent par les processus croisés de privatisation et de décentralisation des anciennes grandes entreprises publiques, processus qui attirent les investissements de groupes multinationaux ainsi que la création de milliers de petites entreprises. Les relations de travail, dans leurs multiples dimensions, sont directement touchées par de telles évolutions. Dans tous les secteurs de l’économie, on observe par exemple une diversification de la condition salariale (par le contrat à durée déterminée, le temps partiel, le leasing de la main-d’œuvre…) ou encore une modification du statut des emplois dépendants au profit de relations de sous-traitance.

Des paradoxes de la segmentation à la « crise du travail »

13Les conséquences de ces transformations du marché du travail sont assez paradoxales : l’exclusion des chômeurs et des inactifs rend ce marché moins compétitif et plus rigide. La polarisation entre les salariés qui sont restés employés (c’est-à-dire ceux qui ont sauvegardé leur travail) et les autres est tellement forte qu’il n’existe pas de véritable concurrence sur le marché de l’emploi. La segmentation des postes redouble plus encore celle des travailleurs. D’un côté, en effet, les employeurs ne remplacent pas facilement les salariés qualifiés et dotés d’une expérience du travail importante. Dans le même temps, des emplois sous-payés et associés à des conditions de travail pénibles restent vacants. Parrallèlement, l’économie informelle et domestique devient de plus en plus importante pour assurer la subsistance d’une fraction nombreuse de la population. Tel est le second paradoxe du marché du travail hongrois : l’exclusion de quantité de salariés conduit le système à alimenter sa propre rigidité. Le nombre de ceux qui ont besoin d’assistance tout comme celui de ceux qui pratiquent des activités informelles n’ont cessé, en conséquence, d’augmenter.

14Les transformations du système d’emploi ont donc pour implication, on le voit, une « crise du travail ». Les termes ne sont pas exactement similaires à ceux des pays de l’Europe de l’Ouest mais les implications finales – nous allons maintenant le suggérer – sont au fond très proches. À l’Ouest, la rigidité sociale et organisationnelle du système d’emploi de type « fordiste » a fait l’objet de nombreuses réformes. Les années 1980 et 1990 sont ainsi celles de la découverte de la « flexibilité » et de la création progressive d’un consensus sur les modes de traitement du chômage. Il est intéressant de noter par exemple que, en France, deux rapports commandés l’un par la droite (Rapport Minc, 1984), l’autre par la gauche (Rapport Pisani-Ferry, 2000) aboutissent à des conclusions proches, notamment la nécessité d’accorder la priorité à la création des emplois et non aux hausses des salaires (Mauduit, 2000). Dans ce contexte de consensus apparent d’uniformisation de la pensée inspirée par les « lois » de l’économie, les stratégies patronales deviennent plus offensives. Le patronat français, par l’intermédiaire de sa principale organisation représentative (le MEDEF), a pris l’initiative d’imposer une « refondation sociale ». Pour ce qui concerne le traitement du chômage, la proposition de PARE (plan d’aide de retour à l’emploi) élaborée par le patronat dans le cadre de la refondation sociale n’est pas sans présenter des caractéristiques comparables, du moins au niveau des idées et des représentations sur les chômeurs, avec les mesures prises en Hongrie à propos des emplois d’utilité publique. De là tout l’intérêt d’aller plus avant maintenant dans notre comparaison des modes de traitement du chômage dans ces deux pays.

Les services sociaux face à la crise de l’emploi : le nouveau rôle des travailleurs sociaux en France et en Hongrie

  • 4 Les « travailleurs sociaux » hongrois que nous évoquons dans ce texte exercent la fonction des « as (...)

15En Hongrie comme en France, les transformations du marché du travail que nous venons d’évoquer (apparition du chômage, montée du taux d’inactivité, précarisation de l’emploi…) ont bouleversé le rôle des services sociaux. En dépit de contextes politiques et économiques différents, la position délicate des travailleurs sociaux hongrois fait bien aujourd’hui écho à celle de leurs confrères français4. La démocratisation du régime et surtout la crise du marché du travail obligent en effet à de nouveaux engagements de la part des travailleurs sociaux. Choisie par les deux pays, une première réponse politique a consisté à renforcer les responsabilités des collectivités locales. Ce renforcement signifie une modification du rôle, des devoirs et des missions des assistants sociaux sur le « terrain ». Les mutations qui en découlent dans les pratiques du travail social ne sont pas alors sans interroger la responsabilité politique et morale des assistants sociaux auprès des usagers. Si les politiques de l’emploi au niveau national ont pour mission de créer des emplois, au niveau local (c’est-à-dire dans les collectivités), les professionnels sont en effet directement et quotidiennement confrontés à la réalité de la question sociale ou, si l’on préfère, à la réalité d’une exclusion générée par l’inactivité et le chômage de longue durée. Ces mêmes professionnels sont également amenés à rechercher des moyens pour améliorer l’« employabilité » des chômeurs. Nous allons maintenant tenter d’identifier plus concrètement le contenu exact de cette nouvelle question sociale à laquelle sont confrontés les travailleurs sociaux des deux pays. Un double éclairage sur leurs défis communs devrait permettre d’enrichir la compréhension de leurs difficultés respectives. Au préalable, nous ferons un bref retour sur les particularités du travail social hongrois, très récent et encore mal connu.

L’emploi : une nouvelle question pour les travailleurs sociaux hongrois

Le travail social en Hongrie : l’évolution d’une idée récente

16La première caractéristique du travail social en Hongrie est sa nouveauté. Issu de la transformation économique, politique et sociale de la dernière décennie, il n’a vu le jour et n’a imposé sa légitimité qu’à partir de 1989, au sein d’une nouvelle société démocratique et répondant aux lois du marché. Le régime communiste ignorait en effet jusqu’alors toute forme de question sociale. Les services sociaux jouaient un rôle purement administratif et réduit à l’attribution de prestations à grande échelle dans l’éducation, la santé ou l’assurance sociale. Les problèmes sociaux n’étaient dès lors ni reconnus ni traités comme tels. Identifiés comme des difficultés personnelles spécifiques, ils faisaient l’objet d’une prise en charge minimale par les organismes généraux de protection ou de contrôle : les problèmes d’alcoolisme se traitaient à l’hôpital, les conflits familiaux relevaient de la police, les problèmes d’éducation de l’école… Parce que leur reconnaissance risquait de stigmatiser l’incapacité du système politique à assurer le bien-être et le développement de tous les citoyens, les problèmes sociaux n’avaient pas droit de cité au sein du régime communiste. Les structures, les pratiques, les savoirs et les professionnels censés traiter la question sociale paraissaient donc, jusqu’aux années 1980, sans objet.

  • 5 Ce service est subventionné en partie par l’État et en partie par les collectivités locales. Les 23 (...)

17Au fil des années 1980, les mouvements de contestation initiés par les intellectuels (notamment sociologues et psychologues) ont toutefois fait émerger la nécessité de regarder en face les problèmes de pauvreté et de désaffiliation sociale d’une partie croissante de la population afin d’y apporter des réponses collectives. Le premier centre social d’aide aux familles voit ainsi le jour à Budapest en 1986. Depuis, et surtout avec la fin de « l’ancien régime » en 1989 et l’apparition de la crise de l’emploi, le travail social s’est imposé comme un moyen privilégié pour accompagner les conséquences du passage à une économie de marché. Depuis dix ans, il n’a cessé de développer ses lieux d’exercice et le nombre de ses professionnels. Depuis 1993, la création d’un service social5 est obligatoire dans chaque mairie. En novembre 2000, le ministère des Affaires sociales et familiales recensait 63000 employés dans les services sociaux (travailleurs sociaux et autres). La grande majorité d’entre eux (57000) travaillent pour les municipalités. Les autres exercent dans les établissements publics, les organisations non lucratives (dites « civiles ») et les organisations ecclésiastiques. Les travailleurs sociaux interviennent dans des domaines divers : dans les institutions de protection infantile ou dans les écoles ; ils sont présents auprès des familles, des personnes agées, des SDF, des handicapés, des drogués et des alcooliques ou encore des personnes hospitalisées.

  • 6 Suivant le modèle anglo-saxon, deux diplômes universitaires ont été créés pour les « métiers du soc (...)

18En Hongrie, le travail social est un champ d’activité neuf qui a évolué rapidement en se diversifiant et qui doit être inventé chaque jour dans un contexte social en transformation constante. La majorité des professionnels ne sont pas encore formés. En 2000, pour 35 postes de travailleurs sociaux dans toutes les organisations de service social, seulement 2500 à 3000 personnes détiennent une qualification supérieure6. Si, chaque année, 200 diplômés sortent de 12 écoles de l’enseignement supérieur hongrois, la majorité des travailleurs sociaux exercent encore avec des diplômes universitaires non spécialisés (psychologues, sociologues, éducateurs, mais quelquefois aussi diplômés en sciences agraires ou techniques) (Simonyi, 1999). Aujourd’hui, les pratiques, la déontologie, l’organisation et la formation des professionnels du travail social restent à redéfinir, à adapter et à développer. L’un des défis du métier consiste à respecter les normes d’assistance et de solidarité, tout en étant prisonnier d’une réglementation rigide, conçue dans une logique budgétaire et utilitariste. C’est dans ce contexte d’incertitude professionnelle – mais aussi d’innovation – que la crise du marché du travail hongrois pose aux travailleurs sociaux chargés des problèmes d’emploi des questions imprévues.

L’emploi : une nouvelle responsabilité pour les services sociaux hongrois

19La nouvelle implication des services sociaux hongrois est issue de deux mouvements parallèles : la décentralisation et la redistribution des rôles entre les instances publiques concernées par le traitement du chômage et les programmes d’emploi. Le système public articule pour le moment deux types d’intervention : d’une part, celle du ministère de l’Économie responsable des politiques d’emploi ; d’autre part, celle du ministère des Affaires sociales, responsable des problèmes de subsistance des chômeurs et des personnes à revenus faibles ou inexistants. Les missions des services sociaux rattachés aux municipalités découlent de ces deux logiques d’action conjointes.

  • 7 Les services d’emploi dépendent du ministère de l’Économie. Ils s’organisent selon des structures n (...)
  • 8 Les municipalités en Hongrie sont légalement indépendantes de l’État mais dépendent fortement des r (...)

20La responsabilité des collectivités locales dans la gestion des problèmes d’emploi (et des problèmes sociaux afférents) s’organise aujourd’hui de la façon suivante. L’État récolte des fonds qu’il prélève par le truchement de cotisations salariales et patronales destinées à l’indemnisation du chômage et aux programmes d’emploi (requalification, crédits aux activités autonomes, subventions, etc.). Un conseil national tripartite, composé des syndicats de salariés, des représentants du patronat et des services d’emploi gouvernementaux7, décide des grandes orientations de la répartition de ces fonds. Ces orientations sont ensuite modulées au niveau régional au sein de structures regroupant à leur tour des représentants du patronat et des syndicats de salariés locaux ainsi que les services d’emploi régionaux. Les municipalités8 sont admises en tant que membres invités dans ces conseils régionaux.

21Depuis 1990, les municipalités assurent l’organisation et la réalisation de l’un de ces programmes d’emploi : le travail d’utilité publique. Ce programme a été motivé par la volonté de resocialiser le nombre très élevé des chômeurs de longue durée et de réduire le coût des allocations sociales allouées sans contrepartie. Jusqu’en 1999, les travaux d’utilité publique se distribuaient selon les ressources et les priorités des politiques sociales municipales à l’égard des chômeurs. Aujourd’hui, ce système est devenu général et obligatoire. Une nouvelle loi, effective depuis mai 2000, stipule que tout chômeur en fin de droits est tenu d’exercer un travail d’utilité publique pour pouvoir bénéficier d’une allocation. La création obligatoire de travaux d’utilité publique devient ainsi une charge supplémentaire pour les municipalités. L’obligation – partagée entre les services d’emploi et les services sociaux – de la réintégration des chômeurs a considérablement transformé la nature des prestations à fournir et par conséquent la formation, les compétences et l’organisation du travail des travailleurs sociaux. Mais elle bouscule surtout le rôle social et politique des services sociaux municipaux vis-à-vis des usagers. Jusqu’alors, en effet, ces derniers venaient librement solliciter l’aide des travailleurs sociaux. La relation était fondée sur la confiance et le soutien puisque les allocations, garanties par les lois sociales et les politiques d’emploi, étaient distribuées sans contrepartie. Aujourd’hui, parallèlement à leur travail traditionnel de soutien, les travailleurs sociaux doivent assumer une nouvelle fonction, celle qui consiste à placer ces secours sous condition d’un travail ou d’une « collaboration » avec les services sociaux. Cette « collaboration » implique concrètement le suivi hebdomadaire des demandeurs jugés « inaptes » au travail. Son objectif est de régler les problèmes psychologiques, familiaux, de logement, de santé… qui interdisent l’exercice d’un travail d’utilité publique. Lorsque les assistants sociaux estiment la personne de nouveau apte au travail, celle-ci doit accepter les postes proposés par les services d’emploi.

  • 9 Entretien mené à Budapest en janvier 1999.
  • 10 Selon ce responsable, le seul avantage des municipalités dans le traitement local du chômage tient (...)

22Cette nouvelle donne du service social soulève des difficultés de plusieurs ordres. Tout d’abord, l’organisation de ce nouveau système est encore défaillante. Pour tous les travailleurs sociaux, la demande d’une population majoritairement sous-qualifiée et l’offre existante du marché de l’emploi sont loin de pouvoir correspondre. En outre, les instances décisionnaires en matière d’emploi découvrent à peine leur nouveau pouvoir. En conséquence, elles souffrent d’une faible connaissance du marché du travail et d’un manque d’expérience de collaboration. Le responsable d’un organisme de travail d’utilité publique de Budapest9 évoquait ainsi ses difficultés à travailler avec, d’un côté, des syndicats de salariés et un patronat n’ayant ni compétence, ni intérêt pour résoudre les problèmes de pénurie d’emploi et, de l’autre, des municipalités plus fortement responsabilisées à propos des questions d’emploi mais sans ressources supplémentaires10. Le manque de cohérence et d’expertise des politiques d’emploi et des politiques sociales mises en œuvre au niveau national freine en outre l’efficacité des services sociaux sur le terrain. Entre autres implications, les mesures prises aux niveaux centralisés identifient les chômeurs et les demandeurs d’allocations à des « parasites », ce qui ne facilite guère, on en conviendra, l’action des travailleurs sociaux pour réinsérer localement les populations en difficulté.

  • 11 Entretien réalisé à Budapest en septembre 2000.

23Autre difficulté : au niveau local, les municipalités chargées d’appliquer ces politiques se révèlent démunies sur plusieurs fronts. Tout d’abord, elles sont chargées d’offrir des travaux d’utilité publique et ont beaucoup de difficulté à en trouver. Malgré les exigences de la nouvelle loi de 1999, leur offre reste largement inférieure à la demande. D’autre part, la répartition des responsabilités entre les municipalités et leurs services sociaux demeure très floue. Selon I. Graczer11, responsable d’un centre social de Budapest, « la loi sociale de 1993 a décrété que toute municipalité devait avoir son service social mais sans préciser comment devait s’organiser le travail. Cela crée des conflits de pouvoir et de frontière ». Ces tensions sont activées par les fortes différences culturelles qui opposent les fonctionnaires municipaux, en poste depuis plus de vingt ans pour la plupart et formés à la rigidité bureaucratique, et les travailleurs sociaux issus du mouvement de contestation civile de 1989. I. Graczer résume ainsi l’opposition entre les services sociaux et les municipalités qui les emploient : « La mairie pense que les assistantes sociales sont des mystiques. Elle ne comprend pas comment on travaille. Les fonctionnaires de la mairie aiment la loi et les assistantes sociales qui ont appris beaucoup de choses dans les écoles supérieures les frustrent et les rendent nerveux. » L’évolution des politiques d’emploi confronte ainsi les travailleurs sociaux à de nouvelles tâches pour lesquelles ils n’ont ni compétences précises, ni direction politique claire, ni partenariat établi, ni enfin de collaboration efficace.

24Dernière difficulté : sur fond de durcissement des politiques sociales, la profession vit péniblement la modification de son rôle face aux usagers. Née d’une critique politique forte du régime précédent, la profession d’assistant social s’était donné une vocation sociale. Ses débuts furent marqués par un fort sentiment de solidarité avec la population, un esprit contestataire et libertaire à l’égard d’une bureaucratie écrasante. Censé « tout construire », le travail social bénéficiait d’une grande marge de liberté. Aujourd’hui, les difficultés économiques liées au passage à l’économie de marché entraînent un renforcement du contrôle bureaucratique des services sociaux. La multiplication des tâches administratives met progressivement fin à la souplesse des interventions sociales du début des années 1990 et fragilise la légitimité des principes de solidarité.

  • 12 Le salaire est de 25 000 forints, c’est à dire l’équivalent de 620 francs français. Le salaire moye (...)
  • 13 Entretien réalisé à Budapest en septembre 2000.

25Plus de contrôle, peu de moyens et un nouveau rapport d’autorité avec les usagers : autant de contraintes pour les professionnels hongrois du travail social, engendrées par une décentralisation sur fond de crise de l’emploi. À cela s’ajoute, et c’est sans doute là que le malaise des travailleurs sociaux hongrois rejoint avec le plus d’acuité celui des français, une profonde incertitude sur la nature réelle de leur fonction auprès des usagers. L’aide psychologique aux familles, la création d’un espace de parole et l’apport d’aides financières suffisaient jusqu’alors à la justification de leur action sociale. Leur nouvelle responsabilisation face à la question de l’emploi fait éclater ce cadre. Les assistants sociaux hongrois que nous avons rencontrés considèrent en effet le travail d’utilité publique comme un leurre et cela pour plusieurs raisons. La plupart des personnes à qui sont destinés ces « emplois aidés » ne sont pas, d’abord, en mesure de les exercer. Les problèmes d’alcoolisme, de santé, de marginalisation, de fragilité psychologique rendent nécessaire, comme préalable à tout travail, une prise en charge bien plus intense que celle qui est proposée aujourd’hui. Ensuite, ces emplois, extrêmement mal payés12, ne permettent pas de vivre et sont peu adaptés aux contraintes de vie des personnes. Une femme seule avec enfants et à faible revenu ne peut ainsi respecter les horaires d’un emploi ne tenant pas compte des horaires scolaires. Enfin, la plupart de ces « emplois aidés » n’offrent pas de qualification. Ils permettent donc très rarement de réintégrer le marché du travail « réel ». Censés servir de tremplin pour les plus démunis, ils entretiennent généralement le cercle vicieux du sous-emploi qu’évoque R. Castel (1995). Aux yeux des assistants sociaux rencontrés, non seulement le dispositif ne remplit pas ses objectifs mais il fait payer bien cher la perte du rapport volontaire, fondé sur la confiance et non sur la contrainte, qu’ils entretenaient jusqu’alors avec les usagers. Comme l’exprime une assistante sociale13 : « Aujourd’hui, l’assistante sociale ne peut rien donner aux gens mais exige une collaboration obligatoire : le rapport avec les usagers est forcément devenu plus dur. »

L’insertion ou la mission impossible des travailleurs sociaux français

26La « nouvelle donne » du travail social en Hongrie permet des parallèles intéressants avec l’expérience française, notamment en ce qui concerne les transformations actuelles de la profession d’assistant social. La décentralisation des services d’aide sociale en France, en 1982, même si elle s’est déroulée dans un tout autre contexte politique et économique, offre en effet des points de comparaison en termes d’enjeux de pouvoir et de positionnement de ces professionnels du social entre usagers et décideurs. Précisons d’abord que la notion de travail social en France recouvre l’ensemble des actions menées dans le champ de l’action sociale. Si les différents professionnels et intervenants ont des missions, employeurs, statuts et formations variés, ils poursuivent l’ambition commune de retisser les liens entre la communauté et les personnes exclues ou vulnérables. C’est ce qui justifie le choix du Conseil économique et social (Lorthois, 2000) de promouvoir une vision large des travailleurs sociaux en regroupant au sein d’un même ensemble des professions sociales très diverses. Au 1er janvier 1998, ces différents emplois sociaux se répartissaient ainsi (tableau 11) :

Tableau 11 –Nombre et fonctions des travailleurs sociaux français en 1998

Assistant de service social

37 976

Conseiller en économie sociale et familiale

6 767

Travailleuse familiale

8 063

Aide ménagère et auxiliaire de vie

87 000

Éducateur de jeunes enfants

8 932

Éducateur spécialisé

54 868

Moniteur éducateur

21 956

Aide médico-psychologique

21 519

Éducateur technique spécialisé

4 329

Éducateur technique

3 143

Moniteur d’atelier

10 203

Animateur socio-culturel

36 539

Assistantes maternelles

378 867

Autres personnels éducatifs et sociaux

34 310

Total

714 472

27Nous nous intéresserons ici aux seuls assistants sociaux, qui font partie du « noyau dur » des professions sociales, avec les éducateurs et les animateurs. Leur métier est né aux alentours de 1914 et a été réglementé à partir de 1932, date de création du diplôme d’État qui protège le titre et codifie la formation. Par son ancienneté, son inscription au sein du large groupe des travailleurs sociaux et son exercice réglementé, la profession des assistants sociaux français apparaît plus instituée et plus formée (jusqu’à présent) que celle de leurs collègues hongrois.

Les effets de la décentralisation de l’action sociale sur les services sociaux

  • 14 Précisons que si, depuis 1999, la courbe du chômage fléchit, les emplois précaires (CDD, intérim, s (...)

28En rapprochant les assistants sociaux français de leurs employeurs politiques (principalement les conseils généraux, devenus les premiers employeurs d’assistants sociaux), la décentralisation a mis en évidence la subordination du travail social au politique. Autrefois dirigée par un « État lointain » lui laissant une relative autonomie dans ses pratiques, la profession s’est vue soumise au contrôle attentif d’élus locaux soucieux de maîtriser leurs dépenses d’aide sociale et d’y imprimer leur marque politique. La montée du chômage qui a accompagné ce transfert de pouvoir de l’État aux collectivités locales a constitué un facteur de pression supplémentaire sur les services sociaux14.

  • 15 Le système du RMI français, exceptionnel en Europe, n’existe pas en Hongrie. Mais il soulève des qu (...)

29En France, comme en Hongrie, la crise de l’emploi a eu des effets directs sur l’exercice du travail social, désormais impliqué dans la lutte pour la réinsertion sociale à travers le retour à l’emploi. Depuis 1988, les assistants sociaux sont chargés d’assurer le suivi des bénéficiaires du RMI15. Concrètement, cela signifie qu’ils doivent encourager et accompagner les bénéficiaires dans leurs démarches d’insertion. Chaque mois, ils défendent les dossiers des usagers devant des commissions locales d’insertion (CLI) présidées par un représentant de l’État. Les conseillers généraux siègent également dans ces commissions. La commission décide de l’attribution, de la prolongation ou de la suspension de l’allocation RMI selon les « efforts d’insertion » fournis par l’usager. On retrouve le même principe, même s’il est moins rigide, de la mise sous condition des allocations instaurée par le régime hongrois.

  • 16 Étude de terrain menée dans une circonscription de la banlieue parisienne en 1998 dans le cadre d’u (...)

30Notons qu’en France (et ce n’est pas un mince problème du point de vue de l’équité), les pratiques en matière de RMI restent aujourd’hui très variables selon les départements, certains conseils généraux se montrant beaucoup plus exigeants que d’autres sur les contreparties demandées aux bénéficiaires. Les commissions d’insertion que nous avons pu observer16 comptent parmi les plus dures à l’égard des usagers. Si toutes ne donnent pas lieu aux mêmes dérapages, ni aux mêmes conflits de valeurs, il n’en reste pas moins que ceux-ci existent. C’est déjà en soi, à notre sens, motif à questionnement sur le fonctionnement de ce dispositif. À titre indicatif, nous citerons dans les lignes qui suivent deux interventions de conseillers généraux, relevées dans la commission locale d’insertion que nous avons observée, et qui témoignent des risques d’abus auxquels les travailleurs sociaux sont confrontés. Pour première illustration, voici comment s’exprime un conseiller général qui évoque un couple de RMIstes : « Ça ne m’étonne pas qu’ils soient depuis 18 mois à l’ANPE. Nous, ça fait 20 ans qu’on les connaît. En plus ils posent des problèmes dans la cage d’escalier, ils sont vraiment gratinés. Ils sont dans le commerce, si vous voyez ce que je veux dire ; elle, dans le physique et lui, dans les trafics. »

31Le non-respect de l’anonymat dans la commission renforce la logique du soupçon, menaçant l’égalité de droit des bénéficiaires. Au doute concernant la volonté d’insertion des personnes vient s’ajouter le déni de leur droit légitime à une aide pour des raisons idéologiques. Des propos que l’on peut qualifier de racistes sont ainsi tenus au sein de commissions officielles. Et les assistants sociaux observent en effet que les aides aux immigrés sont toujours plus difficiles à obtenir. Un autre conseiller général s’interroge ainsi à propos d’un couple de nationalité marocaine qui demande une aide pour payer une cuisinière à gaz : « Pourquoi on devrait leur payer une cuisinière ? Un réchaud, ça leur suffit, ils ont l’habitude au Maroc. J’y suis allé, je vois bien comment ils font. » Puis, le même, à propos d’un immigré de 46 ans pour qui l’on propose un stage d’alphabétisation : « On ne va pas l’alphabétiser maintenant alors qu’il a 46 ans, qu’il est presque en préretraite. S’il ne l’est toujours pas, alphabétisé, c’est pas maintenant qu’il va y arriver, faut être simple. »

  • 17 En Hongrie, depuis la fin des années 1990, c’est moins la dégradation du contexte économique en gén (...)

32Devenu banal, ce type d’intervention ne suscite aucune réaction dans les commissions auxquelles nous avons assisté. Dans ce contexte, le pouvoir d’intervention des assistants sociaux, qui dépend de leur légitimité professionnelle face aux décideurs locaux, devient fondamental tant pour la profession elle-même que pour sa capacité à assurer la défense du droit des usagers. Les travailleurs sociaux sont en effet quotidiennement confrontés à de nouvelles interrogations éthiques aggravées par la crise de l’emploi. Les tensions du contexte économique et social confrontent les assistants sociaux à l’exigence paradoxale d’aider plus d’usagers, dans des situations plus difficiles, avec moins de moyens17. Au-dela des dérives évoquées plus haut, cette détérioration des conditions d’exercice du travail social exacerbe les frictions entre professionnels des services sociaux et responsables politiques. Les commissions observées sont ainsi le théâtre de conflits permanents entre différentes conceptions de la justice sociale. Les critères de justice, fondés soit sur le besoin, soit sur le mérite, soit sur l’efficacité des demandeurs dans leurs démarches d’insertion, varient selon les acteurs et selon les logiques dont ils sont porteurs : logique politique et gestionnaire des élus locaux, logique professionnelle et « humanitaire » des assistants sociaux. Ces deux logiques d’action, difficilement compatibles, opposent des conseils généraux soucieux de réduire les dépenses d’aide sociale et attentifs aux échéances électorales à des assistants sociaux dont l’éthique se fonde sur l’aide à toute personne dans le besoin et dont l’action s’inscrit dans le long terme.

33Ces antagonismes sont accentués par la crise du marché du travail. Censés encourager l’insertion des allocataires du RMI dans un contexte où concrètement, pour une large partie d’entre eux, toute réintégration réelle et durable paraît utopique, les assistants français estiment leur rôle éthiquement intenable. Ils dénoncent la position de « traîtres » qu’ils se considèrent contraints d’adopter face aux usagers : « On est soi-disant là pour les aider, alors que l’on sait pertinemment que les démarches qu’on les incite à faire ne serviront à rien. » Le sentiment d’impuissance se transforme dès lors en culpabilité : « On est là pour maintenir la misère à un niveau acceptable, canaliser la révolte, pas pour aider. »

Malaise d’une profession : perspectives comparées

  • 18 Cette tolérance consiste à définir ces personnes comme inaptes au travail alors que ce n’est pas le (...)

34Le malaise des assistants français face à leur nouveau rôle rejoint celui des hongrois, lesquels expriment leurs désaccords fréquents avec les municipalités qui les emploient quant à la souplesse nécessaire dans l’application de la « mise au travail obligatoire » des usagers. Les pratiques de « tolérance » se retrouvent dès lors chez les professionnels des deux pays, tous confrontés à des politiques d’emploi ou de réinsertion qu’ils estiment inefficaces voire dangereuses pour les usagers. Plusieurs assistants sociaux français reconnaissent fausser fréquemment les dossiers des bénéficiaires en inventant des démarches d’insertion en réalité non effectuées (puisque jugées de toutes façons sans espoir par les bénéficiaires comme par les assistants) dans le seul but de maintenir l’allocation. De leur côté, certains travailleurs sociaux hongrois font part de leur tolérance « illicite18 » à l’égard des nombreuses personnes travaillant au noir qui perdraient la moitié de leurs revenus s’ils exerçaient, comme le voudrait la nouvelle loi, un travail d’utilité publique.

  • 19 Cela est dû à la multiplication des dispositifs d’insertion et des critères d’admission dans ces di (...)

35Que ce soit face au RMI ou aux travaux d’utilité publique, les services sociaux hongrois et français sont traversés par le même type d’interrogation sur la légitimité de leur nouveau rôle. Leur fonction d’aide à la réinsertion par l’emploi est chargée de lourds enjeux. Or il semble bien qu’aujourd’hui ni les uns ni les autres ne disposent de moyens suffisants (en termes de formation, d’organisation professionnelle, de culture professionnelle) pour faire face aux nouvelles attentes que fait peser sur eux la crise de l’emploi. Du côté français, les pressions croissantes qui pèsent sur les assistants sociaux – en termes de moyens et de liberté de manœuvre – rendent urgente une réflexion de fond sur leur positionnement face au pouvoir politique. L’accroissement de leurs tâches administratives19 et le contrôle accru des politiques tendent à en faire de simples intermédiaires. La profession risque de voir son rôle réduit progressivement à celui d’agent administratif, instrument des politiques sociales des conseils généraux. La capacité de négociation, de proposition, d’expertise, qui pourrait faire des travailleurs sociaux des interlocuteurs du pouvoir politique, informés sur les besoins et garants contre les dérives, est aujourd’hui quasi inexistante. Cela tient autant à la faiblesse de leur statut qu’à l’inadéquation de leur formation, centrée sur le soutien psychologique des personnes ou sur les techniques administratives. Le renforcement de la position de ces professionnels paraît pourtant un enjeu capital pour un travail social capable de défendre les droits des usagers dans une société démocratique fragilisée par la situation de l’emploi.

36En Hongrie, le positionnement des travailleurs sociaux face au pouvoir politique et aux autorités locales reste chargé d’incertitudes. Si la modification des lois en 1999 sur les travaux d’utilité publique enrichit leurs activités et renforce leur rôle au sein des administrations locales, elle n’est pas sans risques ni contradictions pour la profession. Déjà beaucoup estiment qu’elle porte atteinte à leur autonomie et leur fonction de soutien vis-à-vis des usagers. Au regard de l’expérience française, la place qu’ils sauront prendre entre les autorités décisionnaires et les usagers nous semble d’autant plus importante que la tâche est délicate : dans une période de transition économique et sociale très dure et un contexte professionnel incertain, l’articulation d’une mission d’application des politiques sociales avec la défense des intérêts et droits des usagers s’avère particulièrement difficile.

  • 20 La refonte récente des formations de travailleurs sociaux en Hongrie, qui cherche à valoriser le st (...)

37Malgré leurs différences, les problèmes des assistants sociaux en France et en Hongrie révèlent en effet une faille évidente sur le terrain de la politique locale d’emploi (ou d’« insertion » en France). Les compétences, les moyens, les institutions et les « codes de conduite » des métiers du social ne permettent pas de répondre de façon efficace, satisfaisante et légitime aux yeux de tous aux directives des politiques d’emploi. Cela est d’autant plus regrettable que les assistants sociaux, grâce à leur proximité avec le terrain, détiennent une connaissance fine des besoins sociaux dans les collectivités et un savoir précieux pour les décideurs politiques. Or aujourd’hui, et cela est vrai dans les deux pays, ils se retrouvent démunis et sans moyen tout en étant plus que jamais au cœur des conflits politiques générés par la crise du marché du travail20.

***

38Par l’observation des évolutions des politiques sociales de nos deux pays, il est possible de pointer les divergences et les convergences en œuvre dans la situation actuelle. Face à des évolutions parallèles dans le domaine des systèmes de production (évolution vers une « nouvelle économie » marquée notamment par une plus grande flexibilité du travail), nos deux pays se situent dans une phase historique différente : pour la France, une certaine continuité des institutions politiques mais, pour la Hongrie, passage récent et accéléré d’une société étatique à une société démocratique et économiquement « libérale ». Ce dernier pays se voit ainsi confronté à la nécessité urgente de combler un vide institutionnel par la mise en place de services sociaux chargés de compenser les effets d’un chômage persistant, chômage provoqué à la fois par des mutations économiques en cours et des transformations politiques encore récentes. La mise en place de règles nouvelles et plus radicales se fait selon un modèle de type anglo-saxon (work fare), par exemple par l’obligation pour les chômeurs d’accepter des emplois d’utilité publique. Les politiques d’emploi tentent aussi de favoriser l’intégration sociale par une plus grande responsabilisation des systèmes d’éducation et de formation professionnelle, et le pouvoir des collectivités locales en est accru afin de mettre en œuvre ces innovations. Une large part peut ainsi être laissée aux initiatives nouvelles qui se situent dans un contexte en mutation.

39En France, subsistent sans doute des rigidités plus fortes, à la fois au niveau national et au niveau local : les institutions sociales existantes, déjà anciennes, rencontrent des obstacles persistants, par la nécessité d’avoir à traiter des évolutions concernant le chômage et l’emploi, dans un contexte en mutation encore difficile à mesurer. On observe alors, d’un côté, une radicalisation des positions et des actions menées par les organisations patronales (projet de « refondation sociale »), de l’autre, de multiples initiatives dans le domaine de l’économie dite solidaire (milieu associatif). La radicalisation d’une économie libérale stricte provoquant des formes de flexibilité de l’emploi est contestée, sans pour autant provoquer de mouvements de fond. Les positions collectives, les arguments de contestation ne prennent pas les mêmes formes dans nos deux pays : la Hongrie n’est pas nostalgique du temps du communisme mais la mise en question frontale de l’économie libérale ne peut encore trouver, du fait de ce passé récent, d’arguments efficaces. Dans l’un et l’autre de nos deux pays, il semble difficile pour le moment de proposer des réponses adaptées aux évolutions dans le domaine du travail et de l’emploi, et c’est essentiellement un sentiment d’incertitude qui prévaut, ici et là, lorsqu’il s’agit d’imaginer un futur proche.

Notes

1 Nous nous proposons ici de décrire et d’analyser les observations croisées que nous avons eu l’occasion de réaliser dans le cadre d’une convention d’échanges entre la Hongrie et la France, convention dénommée « Balaton ». Cette convention porte sur « les métamorphoses du travail et de l’emploi ». Il ne s’agit pas dans ce cadre d’organiser des recherches approfondies sur chaque pays mais d’échanger et de croiser nos observations en cours, nos connaissances de terrain et nos analyses ; puis de les compléter en fonction des questions soulevées au cours de nos expériences sur le terrain. L’objectif de ce projet est de comprendre les aspects sociologiques des transformations en cours dans le domaine du travail et de l’emploi. Nous nous appuierons pour cela sur des données quantitatives et qualitatives, car les questions liées à l’emploi et au travail débouchent très rapidement sur des questions de société traitées par les politiques sociales de chaque pays ; cependant, nous ne disposons toujours pas des outils statistiques appropriés.

2 Dans les pays de l’Est aussi, le choc pétrolier a eu des effets mais il ne fut qu’une cause parmi d’autres des difficultés économiques rencontrées par ces pays.

3 Les événements politiques de la transformation, les étapes dans la construction des institutions politiques et économiques nouvelles dans les pays de l’Est ont déjà été analysés. Voir notamment les travaux de F. Bafoil (1999), R. Delorme (1996), M. Frybes (1998) ou encore D. Redor (1998).

4 Les « travailleurs sociaux » hongrois que nous évoquons dans ce texte exercent la fonction des « assistants sociaux » en France (catégorie de professionnels appartenant au plus large groupe des travailleurs sociaux français). Pour des commodités d’expression, les deux termes se recoupent parfois dans le texte. Nous précisons, pour plus de clarté, la spécificité des assistants sociaux plus loin, dans la section intitulée « L’insertion ou la mission impossible des travailleurs sociaux français ».

5 Ce service est subventionné en partie par l’État et en partie par les collectivités locales. Les 23 arrondissements de Budapest disposent chacun d’un service social.

6 Suivant le modèle anglo-saxon, deux diplômes universitaires ont été créés pour les « métiers du social » : un diplôme en travail social et un diplôme en politique sociale (cinq années d’études). Parallèlement, plusieurs écoles supérieures offrent des qualifications en travail social et en pédagogie sociale.

7 Les services d’emploi dépendent du ministère de l’Économie. Ils s’organisent selon des structures nationales, régionales et locales. Il existe environ trois services d’emploi locaux dans chaque région, comparables aux antennes ANPE locales françaises.

8 Les municipalités en Hongrie sont légalement indépendantes de l’État mais dépendent fortement des redistributions budgétaires, leurs ressources locales étant très restreintes.

9 Entretien mené à Budapest en janvier 1999.

10 Selon ce responsable, le seul avantage des municipalités dans le traitement local du chômage tient à leur bonne connaissance de la région et à l’importance de leur structure administrative.

11 Entretien réalisé à Budapest en septembre 2000.

12 Le salaire est de 25 000 forints, c’est à dire l’équivalent de 620 francs français. Le salaire moyen est de 80 000 forints en Hongrie.

13 Entretien réalisé à Budapest en septembre 2000.

14 Précisons que si, depuis 1999, la courbe du chômage fléchit, les emplois précaires (CDD, intérim, stages, emplois aidés…) progressent parallèlement de façon constante depuis quinze ans : ils représentaient 3,9 % des emplois en 1983 pour atteindre 10,2 % en 1998. Malgré la récente baisse du chômage, l’exclusion, la précarité et la vulnérabilité sociale de la population demeurent la préoccupation quotidienne des services sociaux, plus particulièrement dans certaines collectivités locales.

15 Le système du RMI français, exceptionnel en Europe, n’existe pas en Hongrie. Mais il soulève des questions proches de celles posées par les travaux d’utilité publique en Hongrie. Notamment : quelles conditions sont exigées pour recevoir une allocation de survie et quel rôle tiennent les travailleurs sociaux pour exiger, ou non, la réalisation de telles conditions ?

16 Étude de terrain menée dans une circonscription de la banlieue parisienne en 1998 dans le cadre d’une thèse (La Légitimité professionnelle des assistantes sociales face aux pouvoirs politiques) réalisée par B. RIST et soutenue à Paris X sous la direction d’A. Jacob.

17 En Hongrie, depuis la fin des années 1990, c’est moins la dégradation du contexte économique en général qu’une forte polarisation du marché du travail qui pose problème, certains s’étant enrichis très vite et d’autres, les « perdants de la transformation », se trouvant confrontés au risque de « décivilisation » (FERGE, 1998).

18 Cette tolérance consiste à définir ces personnes comme inaptes au travail alors que ce n’est pas le cas.

19 Cela est dû à la multiplication des dispositifs d’insertion et des critères d’admission dans ces dispositifs depuis 1985.

20 La refonte récente des formations de travailleurs sociaux en Hongrie, qui cherche à valoriser le statut de la profession, représente de ce point de vue un atout certain pour l’avenir. La création en Hongrie, en 1996, d’un doctorat en travail social intégrant les deux disciplines universitaires « travail social » et « politiques sociales » exprimait la volonté de répondre à ces nouveaux enjeux sociaux. L’objectif était d’assurer un statut et un prestige élevés au travail social dans cette période de transformation démocratique mais aussi de forte polarisation sociale. Nous avons observé en France cette même nécessité : la position des assistants sociaux français face à leurs partenaires et employeurs est fragile, leur légitimité professionnelle contestée, leurs marges de manœuvre très réduites et la profession est traversée de doutes sur l’éthique de son action auprès des usagers. Au regard de ces écueils français, l’ambition d’assurer une position claire aux professionnels du travail social face aux pouvoirs politiques et aux nouveaux acteurs sociaux décisionnaires en Hongrie (État, syndicats, patrons, municipalités) nous semble pertinente et urgente.

© CNRS Éditions, 2003

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