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Stratégies de la comparaison internationale

 | 
Michel Lallement
, 
Jan Spurk

Deuxième partie. La comparaison internationale aux prismes disciplinaires

Les économistes et la comparaison internationale : une approche par les politiques de l'emploi

Christine Erhel

Texte intégral

  • 1 Les résultats présentés dans ce texte s’appuient sur des travaux menés en collaboration étroite ave (...)
  • 2 D’après Y. Bourdet et I. Persson (1992), les mesures actives auraient permis de limiter la dégradat (...)

1Ce chapitre synthétise les résultats de plusieurs travaux de recherche dont l’objectif commun était de reconsidérer une typologie usuellement mobilisée pour comparer la France et la Suède du point de vue de leurs politiques d’emploi respectives (Erhel, 1998,1999 ; Anxo, Carcillo, Erhel, 1998, 2001)1. Cette typologie est dominée par des conclusions issues des analyses réalisées durant les années 1970 et 1980 (Bourdet, Persson, 1995 ; Schmid, 1995). Ces travaux soulignent des différences d’ordre institutionnel (intégration et degré élevé de consensus autour de la politique active de l’emploi en Suède versus fragmentation et absence de participation des partenaires sociaux en France), et de manière connexe, d’intensité et de structure des interventions de politique de l’emploi (niveau de dépense et taux d’activité supérieurs en Suède). Ces particularités nationales sont reliées à des analyses en termes d’impact comparatif des politiques de l’emploi, qui concluent à l’efficacité supérieure des politiques suédoises d’un point de vue macroéconomique2.

2Pour présenter ici le regard des économistes en matière de comparaisons internationales, nous allons donc revisiter ce type d’opposition en prenant en compte tout d’abord les modifications intervenues depuis la fin des années 1980 dans les systèmes institutionnels français et suédois et dans les policy mix nationaux. Les changements sont en effet d’importance : le modèle suédois est remis en cause dans un contexte de montée très forte du chômage (Anxo, 1994) tandis que la France se caractérise par un développement important des dépenses actives et en particulier des mesures de création d’emplois et de subventions (DARES, 1997) qui contraste avec le poids des préretraites pendant la période précédente. Dans les deux pays, les configurations institutionnelles de mise en œuvre ont également connu des modifications importantes, dont un enjeu serait par exemple l’association des acteurs locaux autour de la politique de l’emploi.

3Afin de remettre à plat en économiste les oppositions France-Suède, nous retiendrons l’hypothèse centrale en vertu de laquelle l’analyse des systèmes institutionnels est nécessaire à la compréhension des évolutions des modes d’intervention de la politique de l’emploi (Schmid, 1994 a). La comparaison internationale est partie intégrante d’une approche de l’évaluation économique des politiques de l’emploi ainsi étendue au contexte institutionnel. Pour mener à bien notre projet, nous tentons d’identifier dans une première section le statut et les usages de la comparaison internationale dans le champ de l’évaluation économique des politiques de l’emploi. Tel sera le moyen d’abord de présenter plus généralement les enjeux et méthodes en débat chez les économistes à propos de la méthode comparative. Nous montrerons notamment que le recours à la comparaison internationale correspond le plus souvent à un usage instrumental, fondé sur des exigences de validation empirique et le besoin de données. Cette synthèse théorique et méthodologique, nécessairement partielle, aboutit à l’idée qu’un lien entre perspective comparative et intégration des institutions est nécessaire pour conduire une analyse économique des politiques de l’emploi. Cette idée est privilégiée et mise en application dans la suite du texte. Dans les sections qui suivent, nous présentons en effet les aspects institutionnels des évolutions récentes des politiques de l’emploi en France et en Suède puis nous avançons une analyse synthétique des tendances suivies par les dépenses de politique de l’emploi dans les deux pays avant de conclure par la mise en évidence des résultats d’une évaluation comparative d’impact dans les deux pays.

Le statut de la comparaison internationale en économie et dans les évaluations des politiques de l’emploi

  • 3 Nous allons centrer ici notre propos sur les analyses économiques appliquées à l’évaluation des pol (...)

4Le champ de l’évaluation des politiques de l’emploi se situe à l’intersection de plusieurs disciplines (économie, science politique, finances publiques, gestion…), ce qui rend délicate la délimitation des différentes approches. Il est donc très difficile de donner une définition générale de l’évaluation économique des politiques de l’emploi. Les économistes, quels que soient les courants théoriques considérés, ont néanmoins en commun une interrogation sur l’efficacité de la politique de l’emploi. À cette fin, ils se concentrent sur des variables d’impact telles que l’emploi, le chômage ou les salaires. Les travaux existants sont traversés par les débats théoriques et méthodologiques généraux de la science économique que nous aborderons ici au travers de la question du statut de la comparaison internationale. Dans les évaluations économiques standard, le recours à la comparaison internationale apparaît relativement limité et il est caractérisé par son instrumentalisme. L’ouverture des évaluations économiques à des approches de type institutionnaliste permet d’accorder une place centrale à la dimension comparative3.

La comparaison internationale dans les approches standard de l’évaluation : un usage instrumental ?

5De manière très simplifiée, on peut présenter les objectifs et principes méthodologiques fondamentaux des évaluations menées par les économistes dans le champ des politiques du marché du travail à partir de la distinction entre les approches micro et macroéconomiques.

Les perspectives micro

6Les évaluations d’ordre microéconomique ont pour objectif d’estimer l’effet net des mesures sur les bénéficiaires, ce qui suppose de neutraliser l’impact de toute autre variable que la participation aux dispositifs. D’un point de vue méthodologique, le paradigme de l’évaluation microéconomique repose sur la procédure expérimentale. Le principe de cette méthode est simple : les bénéficiaires potentiels de la mesure évaluée sont répartis en deux groupes sur la base d’une procédure de sélection aléatoire : un groupe « expérimental » bénéficiant effectivement du programme et un groupe « témoin » qui n’en bénéficie pas. À la sortie du dispositif de politique de l’emploi, les variables d’impact (le plus souvent, il s’agit des revenus de l’individu et d’indicateurs de sa situation sur le marché du travail : chômage, emploi, temps partiel, temps plein…) sont mesurées pour les deux groupes. L’écart entre les résultats obtenus pour les deux groupes mesure alors l’effet net du programme.

7Cette approche a longtemps été considérée comme la méthode de référence, seule capable de fournir une estimation non biaisée de l’efficacité d’un dispositif. Face aux difficultés d’ordre éthique et pratique de ces expérimentations sociales, les évaluateurs ont cependant mobilisé des méthodologies alternatives, utilisant des techniques économétriques pour estimer un impact « pur » de la mesure. Ces évaluations, qualifiées de « quasi expérimentales », reposent également sur la comparaison entre la situation des bénéficiaires des politiques de l’emploi et celle des non-bénéficiaires (données d’enquête, ou données de panel) : les conditions d’affectation (c’est-à-dire de « sélection ») des individus dans les échantillons ne peuvent dans ce cas résulter d’une procédure aléatoire, ce qui rend nécessaire une correction des résultats en fonction des différences entre les caractéristiques des individus présents dans les deux échantillons. Ces corrections nécessitent des méthodes économétriques sophistiquées : certaines caractéristiques individuelles influençant la participation à une mesure de politique de l’emploi peuvent en effet ne pas être observables (problème du « biais de sélection »).

8Dans l’ensemble, les progrès réalisés dans ce domaine permettent désormais d’obtenir des résultats fiables sur la base de données non expérimentales. L’approche standard de l’évaluation microéconomique se caractérise donc par une diversification des méthodologies utilisées, et surtout des normes de fiabilité et de scientificité des études. Cependant, cette évolution ne modifie pas le principe même de l’évaluation : dans toutes les approches citées, l’incidence du contexte de mise en œuvre de la politique de l’emploi évaluée doit être neutralisée pour obtenir un impact « pur » de la mesure, ce qui entre en contradiction avec toute perspective de comparaison internationale. La comparaison internationale est exclue du champ de l’évaluation microéconomique des politiques de l’emploi, qui se veut a-spatiale (et a-historique).

Les perspectives macro

9Les évaluations d’ordre macroéconomique reposent sur des formes réduites issues de modèles structurels, estimées sur données agrégées. Dans ces équations, qui servent de base aux évaluations, les politiques de l’emploi sont considérées comme un déterminant du niveau du chômage, de l’évolution de l’emploi ou des salaires dans l’économie. L’estimation de ces équations à partir de données macroéconomiques permet de conclure sur le sens et l’importance relative de l’impact des politiques de l’emploi (appréhendées dans leur ensemble ou par catégories) à partir du signe et de l’ordre de grandeur des coefficients estimés. Selon ces approches, les politiques de l’emploi peuvent réduire le chômage si elles favorisent la modération salariale (modèles Wage Setting - Price Setting) ou si elles améliorent le fonctionnement du marché du travail (modèles d’appariement). Contrairement aux évaluations microéconomiques, ces travaux n’excluent pas la dimension comparative, du moins dans les données utilisées.

  • 4 Certains travaux procèdent de cette manière à une « méta-évaluation », qui permet de passer outre l (...)

10En dépit de la référence paradigmatique à l’impact « pur » des programmes de politique de l’emploi, la comparaison internationale n’est donc pas absente des travaux d’évaluation menés dans cette perspective macro. Les études publiées par l’OCDE fournissent un exemple de recours à la comparaison internationale dans le cadre du paradigme standard de l’évaluation. Toutefois, la comparaison internationale fait l’objet d’une approche exclusivement instrumentale. Dans une perspective microéconomique, la convergence de résultats obtenus dans des contextes nationaux différents est interprétée comme un élément de validation de la conclusion d’évaluations isolées4. Pour les évaluations d’ordre macroéconomique, reposant sur des données agrégées, le recours à des données comparatives apparaît comme un moyen d’obtenir un nombre suffisant d’observations et/ou une variabilité plus forte dans l’échantillon mobilisé. En effet, les écarts entre les observations sont en général plus importants en comparaison internationale, par rapport à une analyse de séries temporelles. Ainsi, la dimension comparative n’est-elle pas exploitée en dehors de son contenu statistique.

11Ce type d’évaluations sur données comparatives pose de nombreux problèmes de fiabilité et d’interprétation. Par exemple, il apparaît que la Suède a un poids particulier dans les estimations d’équations de salaire ou de chômage sur données de coupe transversale : pour les années 1990, l’exclusion de la Suède d’un échantillon de pays de l’OCDE se traduit par un accroissement de l’impact estimé des mesures actives sur le chômage (effet de baisse du chômage du fait des politiques actives) (Scarpetta, 1996). Ce type de résultat est insatisfaisant pour deux raisons : d’une part, l’objectif de généralité caractéristique de ce type d’étude est bien évidemment remis en cause ; d’autre part cet effet suggère une spécificité du cas suédois qui n’est en rien expliquée par l’étude. L’approche standard de la comparaison internationale dans le champ de l’évaluation des politiques de l’emploi est ainsi d’ordre instrumental et elle aboutit à des résultats comparatifs fragiles et difficilement interprétables.

Institutions, évaluation et comparaison internationale

  • 5 Au contraire, l’économie standard est fondamentalement synchronique, c’est-à-dire qu’elle repose su (...)

12La comparaison internationale constitue en revanche une dimension importante dans les analyses de type institutionnaliste. La tradition institutionnaliste en économie repose sur des orientations méthodologiques qui diffèrent du cadre de l’économie néoclassique (Erhel, 1998). Elle conduit, du point de vue de l’évaluation des politiques de l’emploi, à un changement de paradigme. Cette approche affirme en effet un souci de réalisme, se traduisant par des modèles très détaillés, qui cherchent à prendre en compte l’ensemble des facteurs significatifs à l’égard de la mesure étudiée, et non un nombre limité de variables. De plus, la connaissance précise des faits et la proximité de la théorie avec l’observation empirique sont affirmées comme des objectifs essentiels. Dans cette perspective, la comparaison internationale est partie intégrante de l’analyse économique qui comprend, pour les auteurs institutionnalistes, une dimension comparative et diachronique5. Les développements de ces analyses dans le champ de l’analyse du marché du travail mettent en avant l’idée de logiques de système et d’équivalents institutionnels : l’évaluation d’une mesure de politique de l’emploi ne peut être menée indépendamment de son contexte, et des dispositifs différents sont susceptibles de répondre à la même fonction dans des contextes nationaux différents. Les éléments nécessaires à une évaluation « en contexte » comprennent un ensemble de facteurs institutionnels, incluant les caractéristiques des politiques de l’emploi considérées dans leur ensemble. Contrairement au paradigme standard d’évaluation, ces approches reposent sur une perspective diachronique et elles mobilisent une logique fonctionnelle. Elles n’excluent pas l’évaluation d’impact, notamment macroéconomique, à condition que celle-ci soit contextualisée.

  • 6 Le programme TRANSLAM (Transitional Labour Market Analysis) peut également être rattaché à cette or (...)

13Les travaux de ce type sont relativement peu nombreux : pour les pays européens, les analyses comparatives des politiques de l’emploi, incluant une analyse institutionnelle dans un cadre économique, ont été développées en Allemagne par G. Schmid (1994 a et b). Certaines études empiriques comparatives peuvent être intégrées à cette approche institutionnelle de l’analyse économique et de l’évaluation, même si elles ne s’en réclament pas explicitement : les comparaisons France-Suède menées par Y. Bourdet et I. Persson (1995) relient également l’analyse institutionnelle et l’étude d’impact macroéconomique6. L’analyse comparative des politiques de l’emploi que nous avons menée s’inscrit dans ce cadre méthodologique. Une hypothèse centrale de cette contribution est en effet que l’analyse des systèmes institutionnels est nécessaire à la compréhension des évolutions des modes d’intervention de la politique de l’emploi et à l’évaluation de leur efficacité relative. La comparaison internationale, limitée dans cette étude à deux pays, est partie intégrante d’une logique d’extension institutionnelle du cadre de l’analyse et de l’évaluation des politiques de l’emploi.

  • 7 Cette distinction est proposée par G. Schmid (1994 a) et reprise dans C. Erhel (1998, chap. 3).

14Dans cette perspective, la comparaison internationale des politiques de l’emploi nécessite de dépasser la caractérisation des structures : il importe de comprendre les principes de fonctionnement des systèmes institutionnels afin d’identifier les « régimes organisationnels » nationaux (Schmid, 1994 a). Ceci suppose plusieurs niveaux d’analyse : on s’appuiera ici sur la distinction entre régime « politique » et régime de « mise en œuvre » de la politique de l’emploi7. Au premier niveau, la question fondamentale sera d’identifier les fondements et le degré du consensus entre les acteurs politiques et sociaux (système de relations professionnelles) autour de la politique de l’emploi. La perspective des régimes de « mise en œuvre » implique une réflexion sur le mode de fonctionnement interne du système institutionnel de la politique de l’emploi, c’est-à-dire les compétences et ressources dont disposent les acteurs, les structures de décision et de responsabilité (en particulier sous l’angle centralisation-décentralisation). L’étude empirique qui suit s’appuie précisément sur ce schéma d’analyse pour caractériser la politique de l’emploi en France et Suède.

Les systèmes institutionnels de la politique de l’emploi En France et en Suède : composantes et évolution

Quel consensus social et politique pour la politique de l’emploi ?

15Selon l’approche la plus courante, la politique de l’emploi suédoise a pour originalité de faire l’objet d’un consensus large entre les acteurs des relations professionnelles et les gouvernements successifs depuis la mise en œuvre de la « politique solidaire des salaires » en 1957. Le principe de « travail égal, salaire égal » quel que soit le secteur d’activité ou l’entreprise implique en effet des mesures d’accompagnement de la mobilité, afin de favoriser la réallocation sectorielle de la main-d’œuvre. La politique active de l’emploi constitue ainsi une composante du « modèle suédois », au même titre que la politique macroéconomique ou la politique salariale (Strath, Wilkinson, 1990 ; Anxo, 1994). Ce consensus se traduit institutionnellement par des structures tripartites à tous les échelons territoriaux. Au contraire, la mise en place des institutions de la politique de l’emploi française ne relève pas d’un modèle cohérent mais de l’identification de besoins successifs en réponse à l’apparition puis à la montée du chômage : les principales institutions (FNE, ANPE…) sont créées dans les années 1960, décennie qui marque la fin progressive du « plein emploi ». Les mesures d’aide à l’emploi prennent leur essor à partir de 1976-1977 en réaction à l’incapacité reconnue des politiques macroéconomiques à résorber le chômage issu du premier choc pétrolier (Holcblat, 1997). De plus, l’ensemble de ces étapes est franchi à l’initiative de l’État, les partenaires sociaux se limitant au principe traditionnel de partage des charges issu de la tradition des politiques sociales, c’est-à-dire à la gestion des régimes contributifs (UNEDIC, formation professionnelle). Jusqu’au début des années 1990, la question de la participation des partenaires sociaux à la définition et à la mise en œuvre des politiques actives de l’emploi apparaît ainsi comme une ligne de clivage nette entre les systèmes institutionnels français et suédois. Toutefois, les évolutions observables depuis la fin des années 1980 conduisent à nuancer cette présentation.

  • 8 G. Brulin et T. Nilsson (1991) opposent deux formes de corporatisme : un corporatisme « sociétal » (...)
  • 9 Ce retrait était motivé principalement par sa stratégie de décentralisation.

16En effet, les années 1990 marquent l’aboutissement d’un processus d’affaiblissement du corporatisme « sociétal »8 (Brulin, Nilsson, 1991) caractérisant les relations professionnelles suédoises, qui reposait sur un système de négociations salariales très centralisé, avec un petit nombre d’acteurs (LO, syndicat ouvrier, et SAF, organisation patronale). Or ce modèle subit de nombreuses tensions qui se traduisent dans l’ensemble par une complexification. Du côté des salariés, la modification de la structure de l’emploi (accroissement de la part de la fonction publique dans l’emploi, augmentation de la proportion de cols blancs dans le secteur privé) entraîne une montée en force des syndicats de cols blancs et un degré d’hétérogénéité croissant dans la composition de LO, la Confédération générale du travail : il en résulte une représentation multiforme et divisée. La centralisation des négociations se heurte par ailleurs à la mise en place de nouvelles formes d’organisation du travail, fondées sur l’individualisation des rémunérations, ou encore l’intéressement et la participation des salariés. Cette contradiction entraîne une volonté de décentralisation du système de la part des employeurs, qui s’ajoute au développement de fait de négociations locales sur l’organisation du travail ou la formation (Brulin, Nilsson, 1991 ; Mahon, 1991). Cette déstructuration du consensus suédois ne signifie pas l’absence de toute coordination, le niveau local se substituant alors au niveau centralisé, mais elle est partie prenante de la déstabilisation du modèle de politique salariale solidaire. En matière de politique de l’emploi, cette crise trouve sa traduction institutionnelle dans le retrait de la partie employeur (SAF) du comité du Conseil national du marché du travail (AMS) et des Lan en 19949. Ceci aboutit à un mode de gestion bipartite de la politique de l’emploi au niveau national et régional. La participation des employeurs est cependant maintenue au niveau local. La restriction des bases du consensus sur la politique de l’emploi, ou du moins son déplacement à un échelon décentralisé, apparaît ainsi comme une composante de la crise du modèle suédois dans les années 1990. On notera que cette crise n’est pas résolue à ce jour : le système suédois de relations professionnelles est traversé par des pressions contradictoires qui associent tendance à la décentralisation et velléités gouvernementales de recentralisation, notamment en matière de politique salariale.

17Parallèlement, la situation française atteste de tendances inverses. Il ne s’agit pas ici d’une modification structurelle du système de relations professionnelles mais bien plutôt d’une plus grande coordination entre partenaires sociaux en matière de politiques actives. Comme on s’en souvient peut-être, l’association de l’UNEDIC et des ASSEDIC au Service public de l’emploi est prévue formellement depuis 1984. Le transfert de la fonction d’inscription des demandeurs d’emploi à l’UNEDIC (loi du 28 mai 1996 et accord ANPE-UNEDIC du 4 juillet 1996) renforce cette coopération. De plus, le développement de mesures actives (allocations formation reclassement, conventions de coopération) financées par le régime d’assurance chômage correspond à une acceptation de la légitimité des politiques actives de l’emploi par les partenaires sociaux. L’« infléchissement des missions du régime d’assurance chômage » (Arseguel, 1996) est ainsi porteur d’un renforcement du compromis autour de la nécessité de la politique active de l’emploi. Plus généralement, il renvoie au passage d’une logique pure de protection sociale à l’intégration d’une fonction de régulation du marché de l’emploi par le système d’indemnisation du chômage (Kerschen, 1990). Comme dans le cas suédois, ces débats caractéristiques des années 1990 se prolongent à la date de la rédaction de ce chapitre, en particulier dans le champ de l’indemnisation du chômage.

Le régime de mise en œuvre de la politique active de l’emploi : centralisation et décentralisation

18Le système suédois est décentralisé et il accorde aux échelons régionaux et locaux un degré d’autonomie important. En effet, le mode de gestion de l’administration de la politique de l’emploi repose sur le principe du management par objectifs et non sur une base administrative de règlements et directives. Le processus est le suivant. Les objectifs et le financement des mesures sont définis par le gouvernement et le Parlement au cours de la procédure budgétaire. Sur le plan financier, le nombre de lignes de programmes a été fortement réduit, de sorte que les marges de manœuvre des institutions de la politique de l’emploi sont accrues. Sur cette base, le Conseil national du marché du travail décide des orientations et des objectifs opérationnels assignés aux conseils régionaux du travail (Länsarbetsnämnden). Les objectifs et les indicateurs de résultats correspondants sont adaptés par les conseils régionaux du travail, en fonction des situations locales et régionales du marché du travail. Ceux-ci, ainsi que le Conseil national, ont donc une fonction générale de gestion et de suivi de la politique active de l’emploi. La responsabilité opérationnelle de la mise en œuvre relève de chaque agence locale pour l’emploi, en particulier la décision d’accès aux mesures des bénéficiaires potentiels, lorsque celle-ci suit un principe discrétionnaire. Dans l’ensemble, ce système se caractérise donc par une réelle décentralisation et un mode de gestion souple.

19Le système français, dont la structure apparaît éclatée en comparaison du degré d’intégration des institutions suédoises, demeure caractérisé par un mode de fonctionnement administratif et hiérarchique, malgré un mouvement de décentralisation et d’assouplissement des modes de gestion. L’existence du service public de l’emploi a pour objectif principal une simplification de l’action administrative dans le champ des politiques de l’emploi. Face à la complexité des circuits institutionnels de mise en œuvre de celles-ci, on peut s’interroger sur la réalité de son existence. Deux critiques principales ont été énoncées (Join-Lambert, 1994). En premier lieu, les supports du service public pour l’emploi sont faibles et « abstraits » : il n’existe pas d’instance régulière de coordination et de concertation ni de responsabilité spécifique. En conséquence, la visibilité externe de l’institution est faible. Deuxièmement, le partage des compétences opéré autour de la gestion d’une mesure donnée suit davantage une logique empirique de disponibilité et de rapport de forces institutionnel qu’un principe de cohérence. Ainsi peut-on observer, à titre d’exemple, que la gestion des stages de formation professionnelle financés par l’État est partagée entre l’ANPE et les services déconcentrés de l’administration de l’emploi tandis que l’AFPA joue le double rôle d’expert auprès du ministère du Travail et de fournisseur de formation. L’efficacité du service public de l’emploi ainsi que sa lisibilité externe (pour les bénéficiaires potentiels des mesures autant que pour les entreprises) peuvent être mises en cause à partir de ce constat de complexité des circuits de décision et de financement.

20Ce constat traditionnel doit cependant être nuancé pour la période la plus récente. En effet, le Contrat de progrès État-ANPE, signé le 12 juillet 1990 dans la lignée du mouvement dit de « renouveau du service public » (circulaire du 23 février 1989), marque une rupture importante. Sur le plan formel, il s’agit du premier contrat signé entre l’État et un établissement public. Sur le fond, il consacre la reconnaissance de l’insuffisance des moyens humains et financiers de l’ANPE. L’accroissement de ces moyens est alors subordonné à la réalisation d’un certain nombre d’objectifs, en particulier l’augmentation du taux et du délai de satisfaction des offres d’emploi ainsi que l’amélioration du service rendu aux demandeurs d’emploi. Parallèlement, le mouvement de déconcentration-décentralisation lancé en 1982 a valorisé les directions départementales du travail et de l’emploi (DDTEFP), qui jouent au plan départemental un véritable rôle d’animation de la politique de l’emploi. Les travaux du Centre d’études de l’emploi sur le rôle des agents locaux dans les politiques d’emploi (Bessy et al., 1995) ont montré que les DDTEFP ne se contentent plus d’une gestion exclusivement administrative des mesures d’emploi : dans le cas du contrat emploi solidarité (CES), et contrairement à ce qui avait lieu pour les travaux d’utilité collective, les DDTEFP semblent utiliser les marges d’interprétation que laissent les circulaires nationales pour orienter les modes d’utilisation de la mesure par les employeurs au cours des phases de négociation (instruction, suivi d’une convention). De plus, elles s’intègrent de plus en plus souvent dans des dispositifs locaux de coordination, qui peuvent avoir été initiés par d’autres acteurs locaux, le plus souvent à un niveau infra-départemental (c’est le cas avec les plans locaux d’insertion par l’économique, par exemple). Ainsi la gestion locale d’une mesure permet-elle, outre un renforcement et une revalorisation de l’administration de l’emploi, une meilleure adéquation aux besoins locaux. Ces évolutions sont souvent contrariées par le maintien d’une centralisation forte au sein de l’administration d’État, qui se traduit par exemple par la fixation d’objectifs chiffrés et exclusivement quantitatifs (nombre de bénéficiaires de CES dans l’année et dans le département), lesquels ont tendance à ramener les DDTEFP à une gestion purement administrative.

21Sur la base de cette première partie de l’analyse, on peut retenir l’idée d’un rapprochement des régimes organisationnels nationaux dans le champ des politiques actives de l’emploi. En effet, même si la souplesse de fonctionnement du système institutionnel suédois demeure supérieure, du point de vue du degré d’autonomie formelle des échelons locaux, la décentralisation de la mise en œuvre constitue une orientation commune aux deux systèmes nationaux. De plus, l’affaiblissement du consensus autour de la politique de l’emploi en Suède s’oppose à une implication plus grande des partenaires sociaux en France, ce qui revient à une atténuation des spécificités nationales héritées de l’histoire des politiques de l’emploi et des relations professionnelles dans les deux pays.

Les dépenses pour l’emploi en france et en suède : quelles particularités pour les années 1990 ?

22Le cadrage institutionnel maintenant affiné, abordons la question des dépenses pour l’emploi proprement dites. Nous mobilisons pour ce faire des données financières annuelles publiées en France par la DARES (Direction de la recherche du ministère du Travail) et en Suède par son équivalent : l’AMS. À partir d’une analyse de ces données sur vingt ans (1973-1996), on cherchera à identifier quelques faits stylisés comparatifs de la politique de l’emploi.

L’évolution de la dépense pour l’emploi : 1973-1996

23En termes de niveaux relatifs, la dépense pour l’emploi (exprimée en pourcentage du PIB) apparaît nettement plus élevée en Suède qu’en France en début et en fin de période. L’écart initial renvoie aux histoires nationales respectives de la politique de l’emploi, mais la différence finale correspond principalement à un facteur propre au cas suédois, étant donné l’importance de la variation observable. Dans l’ensemble, et en particulier au cours des années 1980, les niveaux de dépenses sont proches. Rapporté au niveau de chômage, l’effort suédois apparaît constamment supérieur mais les années 1990 sont marquées par une forte réduction de l’effort ainsi mesuré.

  • 10 H. Ohlsson se situe dans une perspective théorique et méthodologique issue de l’analyse des règles (...)

24Les particularités nationales apparaissent également dans une perspective dynamique. En effet, l’évolution de la dépense en Suède suit un profil contracyclique, alors qu’en France on observe une tendance relativement régulière d’accroissement du niveau de dépense. Le caractère contracyclique de la variation des dépenses de politique de l’emploi en Suède a fait l’objet d’analyses spécifiques. Il résulte plus particulièrement des mesures de création d’emplois (c’est-à-dire des emplois publics temporaires). Sur ce point, on retiendra les travaux d’H. Ohlsson (1992, 1993) qui interprètent cette caractéristique comme le résultat d’une fonction de réaction des pouvoirs publics en matière de politique de l’emploi10. Sur la base de l’estimation économétrique d’une fonction reliant les crédits consacrés aux mesures de création d’emplois aux variations de la population active et du chômage (pour la période 19711987), H. Ohlsson distingue les crédits réguliers (prévus ex ante dans le budget pour une année fiscale) et les crédits additionnels (correspondant aux montants de dépenses supplémentaires, accordés en cours d’année fiscale). Les crédits réguliers dépendent de la population active (règle passive) et du chômage, ce qui renvoie à une règle activiste observable mais non officielle. Les crédits additionnels dépendent du chômage, plus fortement que les crédits réguliers, et suivent donc une règle activiste. Au total, on peut considérer que l’évolution de la dépense pour l’emploi comprend une composante tendancielle correspondant à une règle politique passive, et une composante de réaction, soit une règle activiste, qui explique le caractère contracyclique constaté.

25Dans le cas français, les études existantes ne parviennent pas à mettre en évidence une relation conjoncturelle stable entre la variation du nombre de chômeurs inscrits et l’évolution de la dépense pour l’emploi ou du nombre de bénéficiaires des mesures (Erhel, 1998). Sur longue période, on constate seulement un lien de proportionnalité entre la variation du nombre de chômeurs inscrits et celle de la dépense pour l’emploi (Dayan, 1995). De plus, cette relation tendancielle résulte avant tout de l’augmentation automatique des dépenses passives, et non de l’évolution des mesures d’aide à l’emploi. La comparaison France-Suède sur longue période souligne donc la spécificité de la politique de l’emploi suédoise du point de vue de sa fonction de stabilisation macroéconomique. On peut remarquer une inflexion de ce profil général en fin de période. En Suède, l’ampleur de l’accroissement de la dépense dans les années 1990 dépasse largement celle des précédentes fluctuations. L’élément d’explication le plus immédiat est probablement le niveau du taux de chômage, qui atteint 8 % en 1994, alors qu’il était contenu aux alentours de 3 % lors des précédentes récessions. En France, la baisse du niveau de la dépense en 1988-1989, suivie d’une phase de fort accroissement jusqu’en 1993, et d’une réduction en 1994 et 1995, semble suivre le cycle. En 1996, la dépense s’accroît de nouveau (+ 0,10 point de PIB) suivant la tendance du nombre de chômeurs inscrits. On assisterait donc à un accroissement du degré de réactivité conjoncturelle de la politique de l’emploi.

La structure de la politique de l’emploi

  • 11 Dans les années 1970, les politiques actives représentaient en effet 90 % de la dépense totale pour (...)
  • 12 Cette hausse fait plus que compenser les conséquences sur le taux d’activité de la croissance des d (...)

26Comme nous l’avons rappelé en introduction, l’analyse comparative met couramment en avant le niveau élevé des dépenses actives dans la politique de l’emploi suédoise11, relativement aux autres pays européens, et notamment de la France. Cette perspective apparaît pertinente jusqu’au milieu des années 1980. Toutefois, les évolutions plus récentes remettent en cause la généralité de cette conclusion. En effet, les structures de la dépense française et suédoise s’inversent dans le courant des années 1990 : en 1996, la part des dépenses actives dans la dépense pour l’emploi était de 49 % en Suède (2,99 % du PIB) contre 52 % en France (2,51 % du PIB). Elle demeure inférieure en pourcentage du PIB. Ce rapprochement de la structure de la dépense tient à deux évolutions. En Suède, les dépenses passives augmentent fortement au début des années 1990 tandis que les dépenses actives dépassent seulement très légèrement leur niveau des précédentes phases hautes de la dépense pour l’emploi. Ceci permet de préciser l’origine de la très forte hausse de la dépense à cette période : il s’agit d’une modification de la structure de la dépense totale, consécutive à l’augmentation des coûts de l’indemnisation du chômage. Dans le cas français, la part des dépenses actives commence à s’accroître à partir de 1985. Cette évolution apparaît dans un premier temps comme l’effet indirect de la réduction des montants consacrés aux préretraites (le taux d’activité augmente, malgré une variation très faible des dépenses actives en pourcentage du PIB), puis comme la conséquence propre du développement des dépenses actives (à partir de 1990)12.

  • 13 Entre 1987 et 1995, ces allocations de mobilité ont été supprimées de fait (suite à un changement d (...)

27Quels sont plus exactement, dans les deux pays, les structures types d’intervention de la politique active de l’emploi ? Pour sa part, le modèle suédois de politique de l’emploi repose sur deux éléments principaux : une place importante accordée aux mesures visant à accroître le degré de mobilité sur le marché du travail, essentiellement l’aide au placement des chômeurs et les subventions à la mobilité, et des programmes extensifs de créations d’emplois temporaires dans le secteur public, dont la fonction est d’amortir l’incidence des réallocations sectorielles et des fluctuations cycliques sur le niveau du chômage dans l’économie. Cette structure traditionnelle des dépenses actives est modifiée dans le courant des années 1990. Dans l’ensemble, la tendance récente est à un affaiblissement du niveau relatif des mesures de fonctionnement du marché du travail (placement, mobilité) au profit de mesures ciblées sur les catégories de chômeurs les plus défavorisées (Strath, Wilkinson, 1990)13. On remarque un affaiblissement marqué de la réaction contracyclique des dépenses de création d’emploi, qui semble compensé par l’évolution des programmes de formation, auparavant peu sensibles à la conjoncture. Les principales modifications récentes concernent ces deux dernières catégories de mesures (création d’emplois et formation). La place des emplois publics temporaires au sein de la politique active de l’emploi a été réduite au cours des dernières années : cette réduction correspond en fait à un redéploiement de la politique de l’emploi vers des programmes mixtes qui combinent formation et aide à l’emploi. L’importance acquise par la catégorie des mesures de formation et l’affaiblissement de la catégorie « création d’emplois » apparaissent ainsi étroitement liés. Par ailleurs, le contenu de la catégorie des mesures de « création d’emplois » a également évolué, du fait de nouvelles mesures d’exonérations de charges.

28En comparaison de la Suède, l’ensemble des catégories de dépenses se situe à un niveau très inférieur, en pourcentage du PIB, à l’exception des mesures de formation. La place prédominante de la formation au sein des dépenses actives constitue une caractéristique importante du cas français. Le montant de la dépense correspondante, en pourcentage du PIB, a augmenté régulièrement sur toute la période (à l’exception des années 1994 et 1995). Les calculs de la DARES (1996, 1997) permettent de décomposer cet accroissement en une double dynamique : d’une part les dépenses de formation des actifs (en emploi) ont augmenté de manière régulière, d’autre part les dépenses en faveur des jeunes et des chômeurs ont suivi une tendance plus irrégulière, mais fortement orientée à la hausse. L’évolution la plus importante concerne la catégorie des dépenses de création et de promotion de l’emploi, qui augmente fortement entre 1973 et 1994. Cette catégorie se caractérise par sa diversité, puisqu’elle regroupe des mesures hétérogènes, principalement des subventions à l’embauche et des mesures de création directe d’emplois, et sa variabilité temporelle. En effet, elle comprend une succession de mesures dont la plupart n’ont qu’une durée de vie limitée, suivant un cycle politique très net. De ce point de vue, les années 1990 marquent une phase de développement quantitatif de ce type de mesures, sur la base d’un grand nombre de nouveaux dispositifs (DARES, 1997) qui exploitent l’ensemble des modalités d’aide à l’emploi, selon deux logiques prédominantes : la création d’emplois dans le secteur non marchand, et l’abaissement du coût du travail pour les catégories en difficulté sur le marché du travail (jeunes, chômeurs de longue durée).

29Parallèlement, une nouvelle logique d’intervention en faveur de l’emploi a été initiée en 1993 avec la loi du 27 juillet 1993 instaurant un dispositif d’allègement des charges patronales par une budgétisation des cotisations d’allocations familiales portant sur les bas salaires (inférieurs à 1,2 puis 1,3 SMIC en 1995). Ce dispositif a été renforcé en 1995 par la création d’une ristourne de charges patronales de 800 F sur les salaires correspondant au SMIC, dégressive jusqu’à 1,2 SMIC. Ces dépenses ne sont pas incluses dans la dépense pour l’emploi, et se distinguent formellement des catégories d’interventions citées précédemment : suivant la définition conventionnelle des politiques actives de l’emploi, telle qu’elle est formulée par l’OCDE, la référence à un dispositif spécifique d’emploi aidé ou de formation est en effet centrale. Toutefois, l’orientation de l’intervention sur le marché du travail vers une logique d’abaissement du coût du travail rejoint le développement constaté des mesures de subvention et de création d’emploi au sein de la dépense pour l’emploi. Le principe de globalisation de l’intervention en faveur de l’emploi sous-jacent à ces dispositifs, que l’on retrouve dans la loi sur la réduction du temps de travail, diverge des modes d’intervention suédois.

30Ces faits stylisés peuvent faire l’objet de plusieurs niveaux d’interprétation. Pour la Suède, le facteur explicatif le plus immédiat est la dégradation brutale des conditions macroéconomiques et de la situation du marché du travail à la fin des années 1980. Cette dégradation a en effet rompu la fonction de la politique active de l’emploi telle qu’elle peut être observée dans le courant des années 1970 et 1980 (fonction de stabilisation macroéconomique et de complément structurel de la politique salariale solidaire). Toutefois, certains éléments de fragilisation du modèle suédois apparaissent antérieurs à ce retournement de l’environnement conjoncturel (affaiblissement du degré de consensus au sein du système de relations professionnelles, logique d’intervention centrée sur les volumes plutôt que sur la réallocation sectorielle de la population active). De ce point de vue, l’analyse institutionnelle et organisationnelle de la politique de l’emploi apparaît nécessaire à une caractérisation complète des régimes d’emploi et de politique de l’emploi. Cette complémentarité vaut également dans le cas français, où l’inflexion des logiques d’intervention et des outils de la politique de l’emploi coïncide avec un renforcement du consensus politique et social, et l’accroissement des marges de manœuvre des acteurs locaux.

Sur l’efficacité comparée des politiques de l’emploi

31Pour conclure, nous proposons de discuter la pertinence d’un résultat de référence en matière de comparaison des politiques de l’emploi en France et en Suède, à savoir l’efficacité relative des mesures de politique de l’emploi au niveau macroéconomique. En dépit de débats importants à ce propos, la comparaison des deux pays pour les années 1980 conclut en règle générale à une efficacité plus grande des dispositifs en Suède. Y. Bourdet et I. Persson attribuent à l’existence d’une cohérence de la politique de l’emploi avec la politique salariale, au consensus au sujet de son élaboration, au caractère décentralisé des décisions de mise en œuvre et, enfin, à la structure par dispositifs, le différentiel d’efficacité qu’ils mettent en évidence sur la base de leurs évaluations sur données agrégées. Nous ne discuterons pas ici des limites méthodologiques du travail d’Y. Bourdet et I. Persson, limites qui tiennent à la fois au recours à un cadre théorique simplifié et à des problèmes de fiabilité économétrique des résultats. De manière à prolonger notre mise en perspective critique des conclusions « classiques » de la comparaison France-Suède, nous avons reproduit le même type d’évaluation pour une période différente (1992-1995) (Anxo, Carcillo, Erhel, 2001). Qu’obtenons-nous ?

32Premièrement, les résultats économétriques ne nous permettent pas de valider l’hypothèse d’un différentiel d’efficacité entre les deux pays. Dans notre travail d’évaluation, le critère d’efficacité retenu au niveau agrégé est l’impact des mesures de politique active de l’emploi (subventions, créations d’emplois publics, formation de type alternance) sur les flux de sortie du chômage vers l’emploi. Ce critère permet de prendre en compte certains effets de déperdition liés aux mesures de politique de l’emploi. Il conduit à mettre l’accent sur les effets des politiques sur les flux sur le marché du travail, avec l’idée que l’objectif de la politique de l’emploi est d’accroître les transitions, en particulier les transitions du chômage vers l’emploi. Du point de vue théorique, ceci renvoie, dans le champ de l’économie du travail standard, aux modèles d’appariement (Pissarides, 1990) et, dans une perspective de comparaison internationale des politiques d’emploi, à la thématique des « marchés transitionnels du travail ». Dans le travail cité ci-dessus, les élasticités des flux de sortie du chômage vers l’emploi aux flux d’entrée dans les mesures, calculées à partir des coefficients estimés, ne sont pas significativement différentes entre la France et la Suède. Pour la période étudiée, la conclusion d’Y. Bourdet et I. Persson ne tient donc plus, et on doit conclure que la contribution des politiques de l’emploi au fonctionnement du marché du travail, envisagé sous l’angle des transitions du chômage vers l’emploi, est globalement identique.

33Notre étude met également en évidence un autre résultat comparatif intéressant : les données mobilisées étaient des données régionales, exploitées suivant une méthodologie qui permet de prendre en compte l’hétérogénéité du fonctionnement du marché du travail et des effets des politiques de l’emploi au niveau régional. L’analyse de cette composante d’hétérogénéité des effets régionaux aboutit à opposer la France et la Suède. En France, l’hypothèse d’hétérogénéité des effets de la politique de l’emploi entre les régions est validée, alors qu’elle ne l’est pas pour la Suède. La contribution des politiques de l’emploi aux transitions entre le chômage et l’emploi serait donc homogène géographiquement dans le cas suédois, et non dans le cas français.

34Pour conclure de manière définitive, notons que l’étude comparative des systèmes institutionnels et de financement des politiques actives de l’emploi, et de la dépense pour l’emploi en France et en Suède, permet finalement d’appréhender deux résultats essentiels. Premièrement, sur longue période, les éléments constitutifs du modèle suédois apparaissent clairement (degré de consensus, niveau de dépense élevé, taux d’activité, dynamique contracyclique de la dépense…) et rejoignent la caractérisation comparative « classique » du modèle suédois de politique de l’emploi. Deuxièmement, le résultat original de ce travail est de confirmer l’hypothèse d’un changement de régime d’emploi et de politique d’emploi en France et en Suède sur la fin de la période couverte par nos données (fin des années 1980 et surtout première moitié des années 1990). Ajoutons que si nous avions mobilisé les seuls outils de la théorie économique néoclassique, il est fort probable que nous n’aurions pu mettre en évidence aussi clairement la force et la portée d’une telle inflexion. De là tout l’intérêt pour un économiste de prendre en sérieux le rôle des institutions lorsqu’il se lance dans la comparaison internationale…

Notes

1 Les résultats présentés dans ce texte s’appuient sur des travaux menés en collaboration étroite avec D. Anxo (CELMS, Université de Göteborg) : je le remercie chaleureusement. Je remercie également R. Silvera (MATISSE, ISERES) pour ses remarques.

2 D’après Y. Bourdet et I. Persson (1992), les mesures actives auraient permis de limiter la dégradation du fonctionnement du marché du travail dans le cas suédois, au contraire de la France (déplacement vers la droite de la courbe de Beveridge en France entre 1973 et 1989, et non en Suède).

3 Nous allons centrer ici notre propos sur les analyses économiques appliquées à l’évaluation des politiques de l’emploi. Pour un point de vue d’économiste qui intègre aussi, dans d’autres registres, la dimension institutionnaliste, voir la synthèse critique proposée par B. Théret (1997).

4 Certains travaux procèdent de cette manière à une « méta-évaluation », qui permet de passer outre les problèmes de fiabilité dont souffrent la plupart des études microéconomiques. L’ouverture internationale permet alors d’augmenter le nombre d’observations sur lesquelles s’appuie cette procédure particulière.

5 Au contraire, l’économie standard est fondamentalement synchronique, c’est-à-dire qu’elle repose sur des abstractions isolées de toute dimension historique ou spatiale.

6 Le programme TRANSLAM (Transitional Labour Market Analysis) peut également être rattaché à cette orientation de recherche, du moins pour sa partie évaluation des politiques actives de l’emploi (De Koning, Mosley, 2001).

7 Cette distinction est proposée par G. Schmid (1994 a) et reprise dans C. Erhel (1998, chap. 3).

8 G. Brulin et T. Nilsson (1991) opposent deux formes de corporatisme : un corporatisme « sociétal » (niveau centralisé de coordination) et un corporatisme « managérial » qui correspond à une coordination au niveau de l’entreprise.

9 Ce retrait était motivé principalement par sa stratégie de décentralisation.

10 H. Ohlsson se situe dans une perspective théorique et méthodologique issue de l’analyse des règles de politique économique. De ce point de vue, on peut opposer des règles « activistes » et des règles « passives » (Hall, Taylor, 1988). Cette distinction renvoie au fait qu’il y a, ou non, une réaction des politiques aux conditions économiques (courantes ou avec un retard).

11 Dans les années 1970, les politiques actives représentaient en effet 90 % de la dépense totale pour l’emploi en Suède, cette proportion baissant légèrement au début des années 1980 (80 %), suite à une hausse du nombre de chômeurs et à l’allongement de la durée du chômage.

12 Cette hausse fait plus que compenser les conséquences sur le taux d’activité de la croissance des dépenses d’indemnisation du chômage.

13 Entre 1987 et 1995, ces allocations de mobilité ont été supprimées de fait (suite à un changement des règles d’attribution), avant d’être réintroduites en 1995.

© CNRS Éditions, 2003

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