Le logement des migrants internes en Chine : les ruses de l’intégration urbaine

Juillet 2020

1Les images des gares chinoises débordant de voyageurs et des bousculades lors de la fête du Printemps ont contribué ces dernières années à faire des flux migratoires internes en Chine un phénomène internationalement connu. Défini comme la plus grande migration humaine au monde, le chunyun, la période de l’année de plus grande affluence dans les transports, concerne principalement la population flottante (流动人口 liudong renkou), une population de travailleurs migrants qui rentre dans son lieu d’origine pour les retrouvailles familiales.

2Passée de 6,6 millions en 1982 à 288 millions en 2018, la population flottante comprend tout individu se déplaçant temporairement à l’intérieur des frontières nationales sans l’obtention d’un permis de résidence permanente dans la ville où il habite. Ces vagues migratoires internes, en forte augmentation depuis le lancement des réformes économiques en 1978 et qui s’orientent principalement des zones rurales et de petites villes vers les grands centres urbains ont contribué à soutenir la croissance économique chinoise à un rythme frénétique au cours de ces quatre dernières décennies. Une osmose s’est ainsi produite entre les deux processus de développement économique et urbain et de mobilité tant spatiale que sociale. Toutefois, si elle a élevé les conditions de vie des urbains comme des ruraux, cette osmose n’a pas contribué à la disparition des inégalités entre ville et campagne, mais plutôt à leur transfert dans l’espace urbain.

Les migrants internes à la gare de Wuchang (Wuhan) se rendant à leur lieu d’origine pour la fête du Printemps (春节, chunjie), le nouvel an chinois.

3Dans cet article, nous présentons la question de l’integration urbaine de la population flottante au prisme du logement et des choix résidentiels. Nous revenons sur le contexte sociopolitique des quarante dernières années ­expliquant pourquoi les migrants de l’intérieur (terme ici équivalent à « population flottante ») mettent désormais sur un pied d’égalité l’intégration urbaine et la propriété d’un logement en ville. Puis, s’appuyant sur le cas d’une ville du Guangdong, Zhuhai, nous présentons les voies informelles d’accession à la propriété de ces migrants.

4Les migrants internes, résidents de facto en ville, sont le plus souvent originaires de petites villes, bourgs et cantons éloignés. Les services sociaux de base auxquels ils ont accès restent ancrés au lieu d’enregistrement de leur résidence et les migrants internes sont dépendants du statut d’agricole qui leur est attribué par le biais du hukou, le système d’enregistrement des ménages. Le transfert de ce document de la ville d’origine à la ville de migration, qui signifie en Chine une migration officielle, s’avère être une procédure très longue et complexe que la plupart des migrants préfèrent ne pas engager. Plusieurs raisons l’expliquent. Tout d’abord, transférer le hukou d’origine vers un lieu où il est difficile de prévoir la durée du séjour, n’est pas envisageable d’autant plus que l’un des critères d’éligibilité est la preuve que l’on détient (dans la ville où l’on habite) un travail et une résidence stables depuis plusieurs années. De plus, migrer officiellement en zone urbaine prive les ruraux du droit d’usage de leur terrain à la campagne, les privant non seulement de la propriété d’un bien immobilier (habitation construite sur un terrain rural constructible), mais aussi d’une source de revenus de secours (lopin de terre cultivable). Enfin, bien que presque complètement exclus des programmes de prestations sociales hors de leur lieu de résidence officielle, les migrants peuvent désormais avoir recours au marché pour accéder aux biens et services essentiels, n’ayant plus vraiment d’obstacle à leur permanence en ville.

Deux migrants originaires du Shandong contemplant les coûteux logements de marché construits suite à la démolition d’une partie d’un village urbain, dans le centre-ville de Guangzhou, province du Guangdong.

5Le logement urbain reste toutefois une question épineuse pour des millions de migrants internes. Devenu un symbole fort pour les migrants de leur intégration en ville, l’accès au logement en milieu urbain demeure difficile pour beaucoup d’individus qui se déplacent entre zones rurale et urbaine. N’ayant pas les moyens d’acheter un logement de marché en ville et ne pouvant pas prétendre aux allocations sociales ou aux logements sociaux garantis par la ville dans laquelle ils migrent, les migrants internes rejoignent le groupe dit sandwich incluant les ménages à revenu moyen-inférieur ayant des difficultés à se loger.

6Le passage d’une économie planifiée à une économie de marché a entraîné en Chine la transition du système du « logement de bien-être », octroyé par l’État à tous les urbains, vers un autre système qui, encourageant l’investissement privé, a transformé le logement urbain en un bien marchand. La réforme de l’immobilier lancée par Deng Xiaoping dans les années 1980-1990 a d’abord libéralisé la construction, puis l’achat des logements en ville, transformant la société urbaine en un peuple de propriétaires. Pour tout ménage, l’achat d’un bien immobilier en ville constitue désormais un important marqueur d’ascension sociale et d’aisance matérielle, un gage de sécurité et de stabilité, ainsi qu’un moyen privilégié de placement de l’épargne.

7L’essor du marché de l’immobilier n’a pas uniquement bénéficié aux acteurs privés mais a surtout contribué à nourrir les finances publiques au niveau local (dès la réforme fiscale de 1994, les gouvernements locaux reçoivent 47 % des recettes publiques mais doivent contribuer à 80 % des dépenses), via l’accumulation et la vente de ressources foncières destinées à la construction (Lin et Yi, 2013). Ces dynamiques tournées vers le profit ont engendré une appréciation des valeurs immobilières qui a transformé le logement urbain en moteur de la croissance économique chinoise (Aveline, 2017). En tant qu’État développeur (Knight, 2014), la Chine a poursuivi une stratégie productiviste, érigeant le secteur immobilier en garant du développement économique et de la stabilité sociale.

8Suite à la crise asiatique de 1997, puis à la crise financière de 2008, les autorités centrales ont été contraintes de renforcer le rôle de la consommation de logements de marché et de logements sociaux dans la croissance nationale, stimulant le secteur de la construction. Les prix de l’immobilier urbain ont ainsi connu une hausse spectaculaire (dans les 35 plus grandes villes chinoises, les prix immobiliers moyens ont progressé à un taux annuel de 17 % entre 2004 et 2013), générant l’éclosion d’une bulle immobilière (Aveline, 2020).

Localisation de la ville-préfecture de Zhuhai dans la province du Guangdong.

9En parallèle, l’accession à la propriété est aussi devenue un révélateur essentiel des inégalités sociales et spatiales. Les prix élevés de l’immobilier, le marché de la location insuffisamment développé et les besoins en logement des catégories sociales les plus dépourvues (notamment des migrants internes) systématiquement sous-estimés, ont contribué à transformer le logement d’un bien essentiel en un bien financièrement inaccessible. Cela a entraîné une fragmentation des spatialités urbaines, et a par ailleurs rendu tout ménage, y compris les plus modestes, encore plus obsédés par l’accès à la propriété.

10À partir de 2008, le gouvernement chinois a lancé un ambitieux plan de 400 milliards de yuans voué à améliorer l’offre de logements sociaux pour 7,5 millions de ménages modestes ayant des difficultés à se loger (Li, 2014). Toutefois ce programme ne prenait en compte que les foyers urbains, négligeant les 136 millions de migrants recensés en zone urbaine en 2007. Il a fallu la crise financière de 2008 pour que le gouvernement central commence à entrevoir l’intérêt d’intégrer les migrants internes dans la classe moyenne urbaine. Cela permettait en effet de consolider le nouveau modèle de croissance reposant davantage sur la consommation intérieure. Ce projet a été formalisé lors du lancement du premier plan national d’urbanisation 2014-2020 qui fixait l’objectif d’octroyer le hukou urbain à 100 millions de migrants dans les villes petites et moyennes. Puis, en 2010, le gouvernement a admis pour la première fois que certains migrants hautement qualifiés puissent être éligibles au logement locatif public, un nouveau régime social de location à prix contrôlé.

11Le lien existant entre migrations internes et dynamiques urbaines demeure indissociable en Chine, toutefois il a indéniablement évolué au cours de ces quarante dernières années. La population flottante n’est plus perçue comme un flux aveugle (盲流 mangliu) menaçant l’ordre public des villes comme dans les années 1980. Elle n’est plus assimilée aux ouvriers-paysans (农民工 nongmingong) peu qualifiés sur lesquels s’appuyait la croissance urbaine à faible coût des années 1990. Depuis peu, les nouvelles aspirations urbaines orientées vers un développement qualitatif et innovant ainsi que le besoin de pourvoir à une société toujours plus vieillissante, ont contribué à redéfinir positivement le rôle des migrants en ville, laissant envisager de nouvelles possibilités ­d’intégration.

12Le cas de Zhuhai, ville-préfecture de la province du Guangdong à l’avant-garde des réformes économiques et immobilières, offre une bonne illustration de ces nouvelles voies d’intégration des migrants. Cette ville située dans le Delta de la Rivière des Perles, en face de Hong Kong et Macao, présente des prix immobiliers parmi les plus élevés en Chine, et compte une population flottante de plus d’un tiers de sa population totale. Non qu’elle soit représentative des villes chinoises, Zhuhai est plus petite en terme démographique que les mégapoles de Shenzhen, Guangzhou, Pékin et Shanghai, mais son PIB par tête est plus élevé que certaines d’entre elles (127 227 yuans en 2015 contre 109 603 à Pékin et 106 009 à Shanghai). Zhuhai constitue donc une vitrine des transformations sociospatiales actuelles qui concernent les villes petites et moyennes vouées à croître à un rythme plus rapide que les mégapoles.

La carte représente la ville de Tangjiawan, dans la partie nord de Zhuhai. Au-dessus de la carte, les images d’un ensemble d’habitations à droits de propriété partagés 共有产权住房 gongyou chanquan zhufang).

13Durant la dernière décennie, un nouveau projet urbain plus inclusif envers les populations allochtones a été mis en œuvre à Zhuhai. Tout d’abord, l’intro­duction en 2011 d’un nouveau système d’octroi du hukou local sur la base d’un quota et de l’attribution de points (Losavio, 2019), laisse présager qu’une place plus importante est en train d’être créée pour les migrants demeurant en ville sans droits sociaux. Ensuite, depuis 2014, les régimes du logement social en vigueur à Zhuhai s’ouvrent à certaines catégories migratoires : les migrants ayant obtenu le hukou local depuis au moins 5 ans sont admis au programme de logement à prix abordable (accession aidée à la propriété) ; le personnel hors site très qualifié peut participer au programme de logement locatif public ; les talents bénéficient des logements dédiés au personnel qualifié (location ou accession aidées à la propriété) ou des logements à propriété partagée (accession à un titre de propriété partielle). Apparemment plus inclusif, cet agenda ne compte intégrer en ville que les migrants les plus jeunes, qualifiés et performants, autrement dit, ceux qui constituent une meilleure ressource pour un développement urbain haut de gamme.

14Dans un contexte urbain où l’offre de logements sociaux est limitée aux autochtones ou aux migrants talentueux, et où le logement de marché n’est pas accessible aux plus dépourvus, y aurait-il un moyen moins conventionnel pour les migrants qui ne disposent pas d’un capital, économique ou de savoir-faire suffisant d’accéder à la propriété en ville comme garantie d’intégration ?

15Les études précédentes concernant les choix résidentiels des migrants internes en Chine ont mis l’accent sur le parc locatif privé dans les villages urbains (les villages ruraux qui, en raison de l’urbanisation accélérée des dernières décennies, ont été atteints par l’expansion urbaine et encerclés de gratte-ciel) (Losavio, 2020), qui représente encore l’option la plus répandue pour les migrants pour se loger. Cependant, l’accession à la propriété dans ces mêmes zones grises est faiblement documentée.

Un complexe d’immeubles de « petites propriétés » dans un village urbain de Zhuhai.

16Il existe deux types de propriété de facto sans reconnaissance légale mais qui font figure de voies informelles d’intégration pour les migrants. Les deux types sont situés dans les villages urbains et concernent des ménages de migrants à revenus faibles ou moyens. Le premier, la « Petite propriété » (小产权房 xiochanquanfang), désigne les logements construits aux frais de villageois autochtones sur un terrain rural dont ils disposent. Ces logements sont vendus à des acheteurs hors de la communauté villageoise, notamment des migrants (Losavio, 2020). Leur informalité tient à plusieurs raisons. Tout d’abord les droits de propriété des logements construits dans le village ne peuvent pas être transférés hors de la communauté villageoise. Deuxièmement, ces logements sont édifiés sur des terrains agricoles non destinés à la construction ou sur des terrains ruraux constructibles limités à l’usage personnel. Enfin, l’achat de ce type de logement ne prévoit pas un acte de propriété formel, le livret rouge, mais un équivalent informel, le livret vert (Qiao 2017).

17Le deuxième type, la « propriété de facto » (事实上产权 shishishang chanquan), concerne les immeubles dont la construction est entièrement financée par un foyer de migrants sur un terrain mis à disposition par des villageois autochtones. Une fois la construction de l’immeuble accomplie, les deux ménages concernés en partageront la propriété. En l’absence de documents le prouvant, la propriété exclusivement de facto du ménage de migrants ne repose que sur un solide lien de confiance avec les villageois, qui garantirait, selon les dires des migrants interviewés, une indemnisation sûre en cas de redéveloppement du village. Compte tenu du coût nettement inférieur de ces logements informels face au marché formel, la petite propriété et la propriété de facto contribuent à fournir un logement abordable en ville à environ 80 millions de ménages de migrants. Ces marchés informels ayant atteint des proportions gigantesques (estimés à 30 % des logements dans les villages urbains), le ­gouvernement n’est plus en mesure de les supprimer, au risque de compromettre la stabilité sociale du pays. L’accession informelle à la propriété constitue non seulement une garantie d’intégration urbaine pour nombre de migrants internes, il soulage également l’État dans son rôle de garant de biens essentiels.

18La manière dont l’État chinois administre les populations qui migrent à l’intérieur du pays pour contribuer au développement urbain, génère des interstices d’informalité en ville. Elle renforce également un mode d’urbanisation spatialement et socialement hiérarchisée, qui transforme les disparités territoriales sans nécessairement les ajuster.