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La ville et le rail au Japon

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Natacha Aveline

Conclusion

Texte intégral

1Les compagnies ferroviaires privées ôtemintetsu ont pris, au Japon, une place laissée vacante par les pouvoirs publics : le transport de banlieue, jugé peu stratégique au plan militaire et économique. Confinées dans leur territoire avec des réseaux de modeste envergure, elles se sont efforcées, pour survivre, d’augmenter par tous les moyens la fréquentation de leurs lignes. C’est ainsi qu’elles se sont lancées dans l’aménagement résidentiel, la réalisation de complexes touristiques, la construction de grandes surfaces commerciales à proximité de leurs réseaux. Au fil du temps, ces activités se sont ramifiées en autant de branches secondaires et tertiaires – à l’image des réseaux ferrés –, au point de perdre parfois tout rapport avec le rail. La diversification s’est accompagnée de la multiplication d’entreprises affiliées à divers degrés aux compagnies ferroviaires, formant ainsi des conglomérats à l’image des keiretsu, qui couvrent le territoire de leurs multiples équipements et offrent une gamme très étendue de services.

2Cette formidable expansion a été largement facilitée par le faible contrôle de l’État et des collectivités locales dans les domaines extérieurs au transport collectif. En effet, la politique très stricte à l’égard du transport ferroviaire (garantie de la sécurité du trafic et contrôle des tarifs) et dans une moindre mesure envers le transport par bus (obligation de maintenir des lignes non rentables), menée par le ministère des Transports au nom de l’intérêt public, ne pouvait se concevoir sans de solides contreparties. Celles-ci ont pris la forme d’autorisations d’aménagement délivrées largo manu aux groupes ferroviaires dans les zones d’urbanisation et les sites naturels. Jusqu’aux années 1970, la procédure d’aménagement la plus utilisée fut le kaihatsu kôi, outil très flexible laissant l’initiative aux aménageurs et leur permettant de négocier directement les usages des sols et les règles de volumétrie avec les collectivités locales concernées.

3De tels « arrangements » ne pouvaient que satisfaire les deux parties. Les opérateurs ferroviaires, bridés dans leur activité de transport, compensaient en capitalisant la rente foncière dans des opérations immobilières le long de leurs lignes et en tirant des bénéfices d’exploitation hors du secteur ferroviaire. Quant aux collectivités publiques, elles y trouvaient de multiples avantages. Tout d’abord, de nouveaux quartiers pouvaient ainsi être ouverts à l’urbanisation et desservis par transport collectif sans qu’il en coûte grand-chose à la collectivité. Non seulement ces opérations ne mobilisaient que très peu les fonds publics, mais rapportaient en outre des revenus fiscaux par le biais des taxes foncière et d’habitation. De même, l’aménagement de complexes touristiques dans des régions reculées de l’archipel offrait aux collectivités territoriales l’occasion d’amorcer un développement régional durable, pourvoyeur de recettes fiscales mais également d’emplois.

4Une autre raison expliquant la spectaculaire expansion des groupes ferroviaires hors du transport est la personnalité très particulière de leurs fondateurs ou principaux PDG. Qu’il s’agisse de Kobayashi (Hankyû), de Shibusawa et Gotô (Tôkyû), de Tutsumi (Seibu) ou encore de Nezu (Tôbu), tous ces chefs d’entreprise étaient des figures marquantes de leur époque. Ils ont fait leurs études dans les plus prestigieuses universités et se sont constitué ainsi des réseaux personnels, qui leur ont permis d’accéder parfois à de très hautes fonctions politiques et administratives, d’autant qu’ils avaient des moyens financiers suffisants pour battre campagne. L’accès aux hautes sphères politiques a ouvert des opportunités de diversification pour leur groupe tout en leur conférant une légitimité à devenir des développeurs régionaux.

5La taille atteinte dans l’après-guerre par les groupes ferroviaires et la diversité de leurs activités ont contribué à asseoir définitivement leur notoriété. Dépourvus de banque principale, ils sont parvenus à obtenir de bonnes conditions de crédit par le biais de leurs grands actionnaires (banques de crédit à long terme et compagnies d’assurances) et surtout grâce à leurs gigantesques portefeuilles fonciers servant à garantir leurs emprunts.

6La diversification hors du transport a pris des formes différentes d’un groupe à l’autre. Certains réseaux de chemin de fer étaient dès l’origine au service d’une activité d’aménagement résidentiel (Tôkyû) ou touristique (Seibu), d’autres ont servi de support à l’exploitation d’équipements de loisirs (Odakyû, Hankyû, Kintetsu, Nankai) ou sportifs (Hanshin), d’autres enfin ont conservé leur primauté sur les infrastructures extra-ferroviaires (Keihan, Keiô, Tôbu). Néanmoins, les compagnies ferroviaires ayant subsisté à l’impitoyable bataille du rail d’avant-guerre ont pour la plupart adopté un principe commun de diversification, organisant les activités autour de trois grands « piliers » : le transport au sens large (surtout ferroviaire et automobile), l’aménagement/construction et la distribution/restauration. Ils ont aménagé des zones résidentielles le long de leurs lignes, des parcs d’attraction et des établissements scolaires en périphérie pour contrebalancer les flux domicile-travail, des zones touristiques et de loisirs dans des sites balnéaires ou de montagne, des complexes d’affaires/culturels dans les terminaux urbains et des zones commerciales dans les grandes gares d’interconnexion. Dans chacun de ces sites ont été implantées des surfaces de distribution : supermarchés ou convenience stores dans les petites gares des zones résidentielles, espaces de restauration et boutiques dans les parcs d’attractions et les zones de loisirs, grands magasins et galeries commerciales associées à des complexes d’affaires, stores et galeries commerciales dans les nœuds de réseaux. Toutefois, le principe adopté par la plupart des groupes a consisté à concentrer la capitalisation foncière dans deux zones principales : le terminal urbain et un grand site touristique.

7Une telle expansion n’aurait pu être permise sans des portefeuilles fonciers conséquents. En tant qu’opérateurs ferroviaires, les groupes se doivent de pratiquer des acquisitions foncières très en amont du processus de construction de leurs lignes. Mais leurs stratégies de diversification les ont conduits à se rendre maîtres de très vastes patrimoines fonciers, bien souvent très éloignés de leurs lignes. Le cas de Seibu est à cet égard très éloquent, le groupe possédant environ 15 000 hectares, dont une grande partie dans les régions du nord de l’archipel.

8Pour réduire le temps d’accès à leurs différents sites, les groupes ferroviaires ont mis en place une organisation extrêmement rationnelle de leur service de transport, s’évertuant à minimiser les ruptures de charge et faisant preuve d’une ponctualité sans faille. L’articulation des voies privées avec les lignes publiques de métro, la multiplication des trains express et des rapides, la desserte locale par bus ou taxis à partir des gares de banlieue, toutes ces améliorations ont considérablement contracté les distances-temps dans l’espace mégalopolitain. Parallèlement, la qualité du service de transport a progressé avec le recul du nombre d’accidents, la fréquence accrue des trains et l’amélioration du confort dans les voitures et les gares.

9Peut-on alors considérer, comme semble le suggérer Kanemoto, que d’avoir soumis le transport de banlieue à la concurrence en laissant les compagnies privées capitaliser la rente foncière a permis de mieux satisfaire la demande de transport et d’atteindre une allocation des ressources proche de l’optimum social ?

10Force est de constater que la qualité du service de transport au Japon est d’un niveau bien souvent inégalé dans les autres pays, si l’on fait abstraction des taux de surcharge élevés pendant les heures de pointe sur certaines lignes. En outre, les voyageurs qui empruntent quotidiennement les transports ferroviaires des trois principales agglomérations japonaises, à raison de cent-dix millions de trajets par jour, contribuent à contenir la pollution automobile et à limiter la consommation d’énergie.

11Par ailleurs, la contraction du temps de transport a permis, en repoussant le front d’urbanisation vers des périphéries de plus en plus lointaines, de satisfaire une demande de logements toute tournée vers la maison individuelle. Les gares des lignes privées sont devenues des petits pôles urbains innervés par des équipements de proximité (commerces, équipements sportifs, ludiques et culturels), exploités directement par les groupes ferroviaires, qui ont servi de noyau attracteur pour d’autres implantations : surfaces de vente d’opérateurs spécialisés dans la distribution, institutions scolaires, voire universités prestigieuses. Cela contribue à rendre la grande banlieue plus vivante au Japon que dans bien d’autres pays. Et comme l’accès à ces centres urbains et aux zones résidentielles environnantes est assuré par transport collectif, la possession d’une automobile ne constitue pas un filtre social comme dans les banlieues nord-américaines.

12On pourra également mettre au crédit des opérateurs ferroviaires privés l’extraordinaire souplesse avec laquelle ils ont « collé » à la demande de services urbains dans des domaines très variés. Bien souvent ils l’ont même anticipée, voire créée ex nihilo, en faisant preuve de grandes capacités d’innovation. Ils ont contribué à populariser le sport et le tourisme, à inventer des nouvelles formes de loisirs, à mettre la culture à la portée de tous et à révolutionner la distribution. Il est clair que ces innovations résultent du caractère privé de ces opérateurs et de l’obligation qu’ils avaient de se diversifier pour survivre. Pour preuve, le mimétisme dans ce domaine des membres de l’ex-compagnie publique JR depuis la privatisation.

13Toutefois, il faut bien convenir que le bilan n’est pas tout rose. Si le rêve d’accession au pavillon de banlieue a pu être exaucé pour une grande part de la classe moyenne nippone grâce à la contraction des distances-temps, les distances physiques à partir du centre se sont quant à elles considérablement allongées. Il s’ensuit un étalement urbain en doigt de gant longeant les réseaux ferroviaires et se capillarisant le long des trajets de bus jusqu’à des bas niveaux de densité démographique. Les grandes agglomérations japonaises, championnes de l’antimotorisation prônée partout aujourd’hui, se trouvent donc confrontées à un phénomène d’étalement urbain presque aussi préoccupant que celui des villes nord-américaines. Leur situation offre d’ailleurs un saisissant contraste avec celle d’autres métropoles asiatiques, comme Hongkong, Séoul, Shanghai ou Singapour, elles aussi structurées par les transports collectifs mais d’une allure très compacte. En réalité, ce type de forme urbaine résulte moins du choix du mode de transport que du contrôle très strict exercé dans ces pays par la puissance publique sur l’aménagement urbain, la construction ayant été canalisée dans des zones de haute densité du bâti. Ces villes font donc preuve d’une utilisation plus rationnelle de l’espace urbain, d’une meilleure préservation des sites naturels (maintien de « poumons verts » comme la ceinture verte de Séoul) et d’un bien moindre gaspillage des ressources foncières.

14Nous ne reviendrons pas ici sur les inconvénients du sprawl urbain. Mais dans le cas des agglomérations japonaises, il est aggravé par plusieurs facteurs. D’abord par l’ampleur des territoires concernés. La multiplication des petits lotissements en grande banlieue induit des coûts très lourds d’équipements publics et d’infrastructures routières pour la collectivité ; le réseau routier doit suppléer en particulier à l’insuffisance de voies ferrées non radiales pour permettre les liaisons interurbaines dans la banlieue. Un autre facteur aggravant est la très faible délocalisation des emplois en périphérie. Même dans les villes nouvelles publiques aménagées par la HUDC, l’implantation d’entreprises n’a jamais véritablement figuré dans les priorités. À plus forte raison, les zones résidentielles ou les « villes à la campagne » des groupes ferroviaires ne pouvaient devenir que des cités-dortoirs. Enfin, le niveau très élevé du prix du sol a repoussé très loin l’offre de logements abordables pour les ménages primo-accédants, si bien que les migrations pendulaires se sont considérablement allongées, notamment au cours du dernier épisode de flambée foncière (1985-1991).

15L’étalement de l’urbanisation n’est pas imputable uniquement aux groupes ferroviaires, loin s’en faut. Il résulte, comme dans les autres pays, de l’essor de l’automobile, sous ses différentes formes (voiture, bus ou taxis). Mais le faible contrôle des pouvoirs publics sur les opérations d’aménagement des groupes ferroviaires privés en banlieue porte une lourde responsabilité dans ce phénomène. Il aurait été de toute façon impossible de convaincre des opérateurs privés de prendre en charge la totalité du coût de transport et de corseter ainsi leurs tarifs sans leur offrir en contrepartie des facilités d’aménagement. On peut donc considérer que le processus d’étalement urbain résulte indirectement des choix publics en matière de transport collectif.

16Au plan urbanistique, le bilan est donc plutôt mitigé. Si les opérateurs ferroviaires ont conféré à leurs gares des fonctions urbaines, ils n’ont pas toujours été en mesure d’attirer sur leurs lignes des équipements publics comme des crèches, des hôpitaux, des casernes de pompiers ou des services administratifs, de sorte que leurs zones résidentielles sont dépourvues d’une partie des services urbains de base. Beaucoup de projets ayant été réalisés en outre dans le cadre des kaihatsu kôi, l’utilisation des sols a été orientée vers les usages les plus rentables, au détriment des espaces verts et plus généralement des espaces publics. On doit donc se rendre à l’évidence : la production urbaine ne peut être confiée au secteur privé sans un minimum de contrôle et d’investissement de la part du secteur public.

17Quoi qu’il en soit, la grande époque des ôtemintetsu est aujourd’hui révolue. Depuis le début des années 1990 en effet, leur environnement a subi de profondes transformations. Tout d’abord, la fréquentation de leurs lignes, qui n’avait cessé de progresser, est actuellement en baisse partout. Cette tendance a toutes les chances de se poursuivre avec le vieillissement accéléré de la population. Ensuite, l’économie japonaise est arrivée à maturation. Elle devrait connaître désormais des taux de croissance assez faibles, sans rapport avec le rythme des quarante dernières années. Par conséquent, il n’est plus possible de tabler sur la valorisation immuable des portefeuilles fonciers. Bien au contraire, les marchés immobiliers sont désormais soumis à des fluctuations cycliques, comme l’a prouvé le récent épisode de « bulle », ce qui oblige à repenser en profondeur les stratégies foncières.

18Les groupes ferroviaires ne peuvent plus, désormais, tabler sur une demande soutenue dans leurs activités extra-ferroviaires traditionnelles pour compenser la dégradation de leurs revenus dans le transport, car ils ont cessé d’innover dans ces secteurs. La déréglementation de la grande distribution les confronte aux grands groupes internationaux qui offrent des prix compétitifs et suivent de plus près l’évolution des modes de consommation. De même, dans le loisir et l’hôtellerie, ils ne peuvent faire le poids face aux compagnies internationales, aux prestations à la pointe et sans cesse renouvelées. Enfin, la privatisation de l’ex-JNR constitue une menace pour les ôtemintetsu. Les trois principales compagnies du groupe JR (JR West, Central et East) sont devenues les partenaires privilégiés des collectivités locales dans les villes moyennes de province, où la rénovation des gares sert d’appui au lancement d’opérations de requalification urbaine de portée plus générale. Dans les trois grandes agglomérations de Tôkyô, d’Ôsaka et de Nagoya, où rappelons-le, les gares JR sont les plus fréquentées du pays, le groupe privatisé mène une stratégie énergique de rénovation et de diversification en partenariat avec d’autres opérateurs privés. S’il y a là de nouvelles opportunités d’investissement pour les ôtemintetsu, la montée en puissance des trois principales compagnies du groupe JR représente néanmoins une menace sérieuse pour leurs activités, tant ferroviaires qu’extra-ferroviaires.

19Les ôtemintetsu peuvent néanmoins compter encore sur leurs énormes réserves foncières et leur notoriété pour demeurer des partenaires de poids aux yeux des pouvoirs publics. L’exemple de la ligne Keihanna shinsen illustre bien le rôle qu’ils sont encore susceptibles de jouer dans le développement régional. En outre, leurs infrastructures ferroviaires, leurs zones résidentielles et leurs patrimoines immobiliers constituent d’excellent points d’appui pour « bourgeonner » vers de nouvelles activités. Les voies ferrées servent de support au développement de réseaux en fibres optiques pour les groupes les plus avancés dans la technologie de l’information, comme Kintetsu, Tôkyû et Odakyû. De là pourront dériver de multiples services dans le domaine des NTIC. Les zones résidentielles apportent un potentiel de clientèle pour des travaux de rénovation/réhabilitation et des services d’intermédiation immobilière. Le vieillissement des résidents ouvre également de nouvelles perspectives d’expansion vers les services aux personnes âgées, jusqu’à les accompagner… dans la tombe. Quant aux patrimoines immobiliers des groupes ferroviaires, ils peuvent être mobilisés ou recyclés pour construire des tours de logements collectifs ou des complexes d’affaires.

20L’expansion tous azimuts ne semble plus toutefois au goût du jour. Au cours de ces dernières années, la plupart des groupes se sont davantage efforcés de se replier vers leurs activités de base et de consolider leurs patrimoines locatifs. Qu’il s’agisse d’immeubles de bureaux, de parkings, d’entrepôts ou de galeries commerciales, l’ensemble de ces surfaces bâties serve à augmenter la rente foncière pour mettre les groupes – et surtout les compagnies ferroviaires – à l’abri des aléas dans leurs divers secteurs d’activité et à compenser la dégradation apparemment inexorable des revenus d’exploitation du chemin de fer.

21Peut-on pour autant affirmer que les groupes ferroviaires survivront aux nouvelles donnes du xxie siècle ? À l’évidence, tous ne sont pas à la même enseigne. Les plus grands groupes ont sans doute encore de beaux jours devant eux, grâce à leurs revenus locatifs et à leurs énormes infrastructures. En revanche, ceux qui ont maintenu l’accent sur le transport et possèdent un réseau de modeste envergure pourraient connaître des difficultés dans un avenir proche. En cas de faillite, il n’est pas sûr que les autres groupes seraient susceptibles de les absorber. Dans ce cas, la mission d’intérêt public de ces transporteurs privés ne pourrait plus être menée à bien. L’accès aux zones résidentielles et aux équipements le long de leurs lignes ne serait plus assuré dans de bonnes conditions, ce qui menacerait l’économie générale du dispositif de transport et pourrait également mettre en cause certains équilibres régionaux. Par conséquent, les pouvoirs publics devront très probablement s’impliquer davantage dans le transport de banlieue. Une telle tendance s’observe déjà depuis que les groupes ferroviaires privés ont renoncé à prendre en charge la totalité du risque des nouveaux projets de lignes. Mais cela ne concerne pour l’instant que des tronçons de faible dimension. L’hypothèse d’un transfert au public, partiel ou total, de réseaux ferroviaires conséquents relève d’enjeux d’un tout autre ordre.

22Quoi qu’il en soit, il y a tout lieu de penser que le rail conservera son caractère structurant dans le transport de banlieue des deux principales agglomérations japonaises, et ce malgré la tendance actuelle au retour des ménages vers le centre. En effet, la progression du réseau routier sera probablement entravée par les lourdes contraintes foncières (morcellement de la propriété, réticence à exproprier, coût exorbitant des terrains) caractéristiques de la ville nippone. En l’absence d’une décentralisation des emplois vers les banlieues, le rail demeurera très compétitif face à la voiture pour les déplacements domicile-travail.

23Cela ne veut pas dire pour autant que la demande de transport urbain ne connaîtra pas de changements. Les facteurs de désynchronisation des rythmes de vie observés en Europe (individualisation des modes de vie, mutations de l’économie, progrès des NTIC) sont également à l’œuvre au Japon. Par conséquent, alors que les besoins globaux en transport urbain décroissent, la demande de mobilité tend au contraire à augmenter. Mais ce phénomène n’est pas, en soi, l’objet de politiques publiques ni même de stratégies commerciales pensées comme telles par les opérateurs ferroviaires privés.

24Pourtant, on l’aura compris à la lecture de ce livre, les groupes ôtemintetsu se sont toujours soucié d’accroître la mobilité. Leur stratégie, largement relayée par les pouvoirs publics, a consisté à garantir une continuité à plusieurs niveaux : continuité des espaces avec les labyrinthes souterrains desservant les grands équipements (grands magasins, hôtels, équipements de loisirs) et abritant des galeries commerciales au centre, avec l’organisation des zones résidentielles autour des gares en banlieue ; continuité du transport par l’intermodalité, la minimisation des ruptures de charge, la ponctualité des trains et la richesse de l’information ; continuité des services avec la prise en charge du consommateur dans les équipements du groupe (par exemple : agence de voyage/transport/hôtel/sport) ; continuité du management avec la concentration des activités au sein d’un seul et même groupe à forte identité (identification des habitants d’une ligne privée au territoire desservi par le groupe).

25Les lourdes restructurations des groupes ôtemintetsu et la montée en puissance du groupe JR constituent-elles une entrave à la continuité ? Les nouvelles stratégies d’alliance menées par l’ensemble des opérateurs ferroviaires, au sein de leur « industrie-mère » comme dans d’autres secteurs d’activités, montrent que le principe de continuité peut prendre d’autres formes et que l’objectif de soutien à la mobilité demeure une priorité.

© CNRS Éditions, 2003

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