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La ville et le rail au Japon

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Natacha Aveline

Chapitre 5. Transport ferroviaire privé et intérêt général

Texte intégral

  • 1 La formulation est la suivante : « Cette loi a pour objectif de faire progresser le bien-être socia (...)

1Nous avons jusqu’ici pris la mesure des activités extra-ferroviaires des ôtemintetsu. Mais il ne faudrait pas perdre de vue l’objectif principal de ces activités qui consiste à garantir la mission de service public de transport. En effet, les ôtemintetsu ne sont pas des entreprises privées ordinaires. La loi sur les chemins de fer (tetsudô jigyô-hô) stipule qu’elles doivent respecter l’intérêt général1. L’État exerce par conséquent un contrôle très strict sur leur service de transport, notamment dans trois domaines principaux : l’ouverture et la fermeture de lignes (la fermeture étant également soumise à une procédure pour éviter les effets destructeurs de la concurrence et protéger les consommateurs), la tarification et la sécurité. Mais en contrepartie, l’article 21 de la Loi antitrust des entreprises privées (shiteki dokusen kinshi-hô) leur confère le droit exceptionnel de détenir un monopole territorial (shizen dokusen). Et pour que soit garanti leur équilibre d’exploitation, elles disposent d’une grande liberté dans la gestion de leurs activités extra-ferroviaires.

2Le statut hybride des compagnies ferroviaires privées leur a permis jusqu’ici de préserver la stabilité de leur tarification. Face à une administration réticente aux augmentations de tarifs, les ôtemintetsu ont développé des activités externes au rail pour compenser les dépenses croissantes d’exploitation ferroviaire. Toutefois, l’éclatement de la « bulle foncière » au début des années 1990 a considérablement fragilisé cet équilibre. Nous proposons ici d’examiner comment les ôtemintetsuparviennent à concilier leur mission d’intérêt public avec leurs objectifs de profit, en étudiant plus en détail les systèmes de tarification et de subventions.

Garantir l’équilibre d’exploitation

3Pour assurer leur équilibre d’exploitation, les compagnies ferroviaires privées ont deux solutions : soit procéder à une augmentation de tarif, soit couvrir leurs pertes par des opérations comptables entre filiales du même groupe.

La révision des tarifs

4Les compagnies ferroviaires souhaitant réviser leur tarif de base doivent se conformer à une procédure très stricte encadrée par le ministère des Transports. Celui-ci prend l’avis d’une commission interne d’experts, la unyu shingikai, qui procède à une enquête publique avant de rendre son rapport. Au cours de cette étape, le point de vue des usagers peut être théoriquement recueilli, mais en règle générale ceux-ci n’expriment pas leur avis sur les tarifs. Une seconde commission est ensuite sollicitée par le ministère des Transports, en concertation avec l’Agence de planification économique : c’est la « Commission ministérielle chargée des prix à la consommation » (bukka ni kansuru kankei kakuryô kaigi). Parallèlement, l’Agence de planification économique requiert l’avis d’un petit groupe d’experts appartenant à la « Commission de politique de stabilité des prix à la consommation » (bukka antei seisaku kaigi tokubetsu bukai). Une fois tous ces avis obtenus, le ministère des Transports se prononce sur la modification tarifaire et, au cas où il l’accorde, révise systématiquement à la baisse le nouveau tarif demandé par l’opérateur ferroviaire.

5De 1950 à 1995, si l’on fait abstraction des quatre à cinq années d’inflation galopante au cours des années 1970, seulement quatorze révisions de tarif ont été effectuées. L’administration permettait aux compagnies ferroviaires privées d’augmenter leur tarif à tour de rôle en moyenne tous les trois ans, et exerçait une pression à la baisse sur le montant des augmentations demandées.

Schéma 5. Procédure de révision des tarifs.

Schéma 5. Procédure de révision des tarifs.

Source : Kondô, Andô, p.183.

Les jeux de bascule comptables

6Il faut dire que jusqu’aux années 1990, les compagnies ferroviaires privées se passaient largement de réviser leurs tarifs, puisqu’elles pouvaient équilibrer leurs comptes avec les profits de leurs activités extraferroviaires. De plus, elles effectuaient des « jeux de bascule » comptables (shîsô gêmu) au sein du groupe, sous forme de transferts fonciers. Pour aplanir les variations annuelles de leurs revenus d’exploitation ferroviaire, les ôtemintetsu vendaient en effet des terrains à leurs filiales immobilières. Les abondants patrimoines fonciers des compagnies ferroviaires ne constituent donc pas seulement des réserves pour des opérations futures, mais servent également à garantir la stabilité des tarifs en écrêtant les variations des revenus d’exploitation.

7Cependant, les transferts comptables ne fonctionnent plus depuis une dizaine d’années, car le dégonflement de la bulle foncière a porté un coup très rude aux activités extra-ferroviaires et en particulier à l’immobilier. Les compagnies ferroviaires cherchent donc, depuis le début des années 1990, à équilibrer leurs comptes par des augmentations de tarifs, d’autant qu’elles sont soumises depuis cette même période à une baisse structurelle de la demande de transport, qui les oblige à consentir de nouveaux investissements pour fidéliser leur clientèle. Le ministère des Transports a libéralisé en 2000 la procédure de révision des tarifs, autorisant les compagnies à soumettre un projet d’augmentation tous les ans. Celles-ci disposent encore d’une certaine marge de manœuvre, puisque, rappelons-le, leurs tarifs n’ont que sextuplé entre 1965 et 1998, alors que d’autres services ont vu leur coût se multiplier par plus de sept dans le même temps. Néanmoins, des révisions répétées de tarifs pourraient à terme menacer sévèrement le marché du transport ferroviaire privé en aggravant l’érosion de la demande.

8Une des solutions consisterait à instaurer une tarification modulable selon les horaires. Ce projet, actuellement à l’étude, permettrait de rationaliser la structure déséquilibrée des recettes d’exploitation. En effet, 60 % des usagers bénéficient d’une tarification avantageuse (navettes domicile-travail ou fréquentation d’un établissement scolaire). Or, la majorité d’entre eux circulent pendant les heures de pointe. Par conséquent, leurs déplacements ne rapportent que 28 % des ventes de tickets, alors que les investissements qu’ils occasionnent sont précisément les plus lourds. Augmenter le tarif pendant les heures de pointe aurait donc le double avantage d’accroître les recettes et d’écrêter le trafic. Mais un tel projet n’est pas facile à mettre en œuvre. Il suppose d’équiper les barrières automatiques de systèmes capables de distinguer les horaires de passage. Il implique également de concevoir une tarification adaptée pour les trains vides circulant dans le sens inverse des flux domicile-travail (Terada, 2001).

Les dispositifs d’aides publiques

9En raison de leur statut privé, les compagnies ferroviaires ne peuvent en principe prétendre à des aides publiques pour la construction de nouvelles lignes. Toutefois, comme elles sont investies d’une mission d’intérêt général, l’État leur consent certains privilèges. Ainsi, pour des projets d’envergure ou considérés comme prioritaires pour les usagers, deux systèmes d’aides ont été mis en place. Il s’agit des prêts à intérêts réduits délivrés par la Nihon kaihatsu ginkô (banque publique pour l’aménagement du territoire) et du dispositif de cession provisoire à la Compagnie publique de construction de chemins de fer japonais (Nihon Tetsudô kensetsu kôdan). Par ailleurs, les agglomérations classées « villes spéciales » (tokutei toshi) par la loi d’urbanisme, bénéficient d’un système d’épargne permettant d’augmenter leurs tarifs au cours de la période de travaux.

Les prêts de la Nihon Kaihatsu Ginkô

  • 2 Ôtemintetsu no sugao 2000, op.cit., p. 26-27.

10La banque Nihon Kaihatsu Ginkô attribue, dans les grandes agglomérations japonaises, des prêts à taux réduit à tout opérateur de transport (par voie routière, ferroviaire, ou aérienne) pour des travaux de terrassement d’une certaine envergure, exigeant un financement à long terme. Pour le secteur ferroviaire sont concernés les compagnies membres du groupe JR et les compagnies privées de transport ferroviaire urbain. Ces prêts sont consentis sur une période maximum de vingt ans, allongée à vingt-cinq ans dans certains cas. Deux types de prêts sont distingués : ceux destinés à financer des « travaux particuliers » (prévention des séismes, renforcement de la capacité de transport, réduction du taux de saturation, rénovation des gares terminales), et les prêts pour « travaux ordinaires ». Les taux des premiers étaient fixés en septembre 1998 entre 1,8 et 2 %, avec une quotité de 50 % du montant des travaux ; pour les seconds, le taux s’élevait à 2,5 % avec une quotité de 30 %2.

Le dispositif de cession provisoire à la Compagnie publique de construction de chemins de fer japonais (Nihon tetsudô kensetsu kôdan)

  • 3 La loi d’urbanisme de 1919 a institué le principe d’une contribution des bénéficiaires à l’améliora (...)
  • 4 Ôtemintetsu no sugao 2000, op. cit., p. 28.

11En 1972 a été mis en place un dispositif d’aides financières à l’ensemble des compagnies ferroviaires privées urbaines pour la construction de lignes dans les villes nouvelles, la multiplication de voies ou la connexion directe avec le métro dans les trois principales agglomérations. Ce dispositif assez complexe prévoit le transfert provisoire de la nouvelle ligne à la Compagnie publique de construction de chemins de fers japonais (Nihon tetsudô kensetsu kôdan), puis la restitution à l’opérateur privé au terme des travaux. Son intérêt réside dans la capacité de la Compagnie publique à collecter des fonds à coût réduit, ce qui diminue d’autant le coût de rachat à terme par l’opérateur privé. Ces fonds sont de trois ordres : des prêts à taux bonifiés par l’État et les collectivités locales, une contribution des aménageurs dans le cas d’une ville nouvelle3 et des prêt du Fonds de réserve pour le développement des chemins de fer des villes spéciales (tokutei toshi tetsudô seibi tsumitatekin seido) géré par la Shitei Hôjin, dont nous reparlerons plus loin. En septembre 1998, seize compagnies avaient bénéficié de ce système (pour vingt-cinq voies ferrées), dont seulement trois ôtemintetsu pour la construction de cinq lignes4.

Le Fonds de réserve pour le développement des chemins de fer des villes spéciales (tokutei toshi tetsudô seibi tsumitatekin seido)

12La loi pour le développement des chemins de fers dans les villes spéciales (tokutei toshi tetsudô seibi sokushin tokubetsu sochi-hô) promulguée en 1986, a introduit un nouveau système de financement pour alléger le coût de certaines catégories de voies ferrées. Ce dispositif n’est applicable qu’à trois types de travaux s’inscrivant dans un plan d’aménagement des chemins de fer d’une ville spéciale (tokutei toshi tetsudô seibi jigyô keikaku). Il s’agit de la construction d’une nouvelle ligne, de la multiplication de voies et des travaux d’amélioration à grande échelle.

  • 5 Cette association a pour objet de défendre les intérêts des quatorze ôtemintetsu. Elle publie des d (...)

13Le principe en est assez simple : l’opérateur ferroviaire procède à une augmentation provisoire de son tarif sur une partie de son réseau pendant toute la durée des travaux, après avoir obtenu l’autorisation du ministre des Transports. La fraction excédentaire du tarif est collectée dans le Fonds de réserve pour le développement des chemins de fer des villes spéciales, géré par une fondation d’intérêt public nommée Shitei Hôjin (littéralement « fondation désignatrice ») issue de l’Association des ôtemintetsu du Japon5. En contrepartie, l’opérateur bénéficie d’un droit de tirage sur ce fonds non fiscalisé, au fur et à mesure de l’avancement des travaux. Il doit en principe restituer le solde aux usagers après l’achèvement du projet. Ce système présente théoriquement l’intérêt de satisfaire tout à la fois l’opérateur ferroviaire et l’usager : il évite au premier les lourdes charges de remboursement d’un emprunt et garantit aux seconds une tarification plus « lissée » dans le temps.

Schéma 6. Principe de fonctionnement du Fonds de réserve pour le développement des chemins de fer des villes spéciales.

Schéma 6. Principe de fonctionnement du Fonds de réserve pour le développement des chemins de fer des villes spéciales.

Source  : Ôtemintetsu no sugao 2000, p. 31.

14Depuis sa mise en vigueur, les cinq principales ôtemintetsu du Kantô en ont bénéficié : Tôbu (4 projets), Seibu (1), Keiô (2), Odakyû (1) et Tôkyû (2). Toutefois, le surcroît d’épargne n’a semble-t-il jamais été reversé aux usagers (Kondô, Andô, 1997). Tel n’est d’ailleurs pas l’unique défaut reproché au dispositif. Il a pour autre inconvénient de ne bénéficier qu’aux compagnies ferroviaires du Kantô, alors que celles du Kansai sont confrontées à des charges d’investissements également très lourdes. Rappelons en effet que le coût rapporté au kilomètre de la Keihanna shinsen est presque aussi élevé que celui de la Jôban shinsen. Le dispositif apparaît d’autant plus inéquitable que parmi les compagnies qui profitent de la manne publique, certaines comme Seibu ne se consacrent que de façon marginale à l’activité ferroviaire. Plus généralement, il est considéré que les avantages consentis par l’État aux compagnies ferroviaires privées devraient être assortis d’un contrôle plus strict sur les autres activités de leur groupe (Kondô, Andô, 1997).

Notes

1 La formulation est la suivante : « Cette loi a pour objectif de faire progresser le bien-être social en protégeant les intérêts des usagers du chemin de fer et en contrôlant le bon développement de l’activité ferroviaire. Dans cette perspective, elle s’assure de la gestion appropriée et rationnelle de l’activité ferroviaire » (Tetsudô jigyô tô no unei wo tekisei katsu gôritekina mono to suru koto ni yori, tetsudô tô riyôsha no rieki wo hogo suru to tomo ni tetsudô jigyô tô no kenzenna hatten wo hakari motte kôkyô no fukushi wo zôshin suru koto wo mokuteki to suru, cité dans Andô, Kondô, 1996, p. 91).

2 Ôtemintetsu no sugao 2000, op.cit., p. 26-27.

3 La loi d’urbanisme de 1919 a institué le principe d’une contribution des bénéficiaires à l’amélioration ou la création d’infrastructures routières, qui a été élargie par la suite à d’autres infrastructures comme les égouts ou les voies ferrées. Mais cette contribution, de l’initiative des collectivités locales, n’est pas souvent mise en pratique (Suzuki Takashi, « La contribution des bénéficiaires », dans Augustin Berque (dir.), La Maîtrise de la ville, op. cit. p. 464-478).

4 Ôtemintetsu no sugao 2000, op. cit., p. 28.

5 Cette association a pour objet de défendre les intérêts des quatorze ôtemintetsu. Elle publie des données très utiles sur ces compagnies ferroviaires : projets de lignes, qualité du service aux voyageurs, prévention des accidents...

Table des illustrations

Titre Schéma 5. Procédure de révision des tarifs.
Légende Source : Kondô, Andô, p.183.
URL http://books.openedition.org/editionscnrs/docannexe/image/5602/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 82k
Titre Schéma 6. Principe de fonctionnement du Fonds de réserve pour le développement des chemins de fer des villes spéciales.
Légende Source  : Ôtemintetsu no sugao 2000, p. 31.
URL http://books.openedition.org/editionscnrs/docannexe/image/5602/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 88k

© CNRS Éditions, 2003

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