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L’empire de l’intelligence

 | 
Jean-François Sabouret

Chapitre 2. Le METI et la science industrielle au Japon

Guy Faure

Texte intégral

MITI, de la mauvaise réputation à la référence

1Formidable puissance technologique depuis les années 1980, le Japon faisait, à cette époque, figure de modèle pour toutes les nations industrielles qui s’inspiraient de ses cercles de qualité, de la production juste à temps de ses ateliers flexibles automatisés, de l’innovation en continue selon la célèbre méthode Kaizen. Derrière toutes ces « révolutions », le ministère de l’Industrie et du Commerce international, le fameux MITI, apparaissait comme un Deus ex machina du développement technologique du pays. Après une époque de gloire, le MITI allait connaître une perte d’image et de popularité aussi bien au Japon qu’à l’étranger au cours de la longue période de récession des années 1990. Pourtant cette longue crise sociale et financière n’a pas été une période de déclin comme la presse l’a souvent rapportée. En effet sur le plan économique comme technologique, le Japon a accompli d’importants progrès en se réformant dans de nombreux secteurs. Le MITI a accompagné le changement dans ses domaines de compétences, le plaçant dans la position d’acteur et non d’objet des réformes. En matière de science et de technologie, il n’y a pas eu de « décade perdue », le budget de la science et de la technologie n’a subi aucune coupe et les entreprises ont maintenu à un niveau élevé leurs dépenses de R & D. Cela a aujourd’hui une double conséquence le Japon a non seulement conservé sa place de deuxième puissance scientifique mondiale, derrière les États-Unis, mais a pu entamer une reconquête dans de nombreux domaines industriels où il subissait la concurrence des étoiles montantes de la région, Taiwan, Chine et Corée du Sud. Le redressement économique du pays s’est effectué au tournant des années 2000 ; d’abord fragile, il est maintenant conforté pour partie par les innovations technologiques fruits des investissements sur le long terme en R & D.

2Jusqu’à la fin des années 1990, le MITI était l’agence gouvernementale phare de l’administration, et considéré comme le principal promoteur des politiques industrielles, commerciales et technologiques de ce pays. Aujourd’hui, suite à la réforme de l’administration entrée en vigueur le premier janvier 2001, le paysage a changé. Le METI a succédé au MITI et le ministère de l’Éducation nationale a été renforcé en un grand ministère regroupant la science, l’éducation et la culture, également connu sous son sigle de MEXT. Ces deux nouveaux ministères ont pour mission de remettre le Japon sur la voie d’un « nouveau miracle économique » basé sur la connaissance. Pour cela le Japon n’hésite plus à s’inspirer plus ouvertement du modèle américain, en matière de gestion de la recherche, tout en conservant une politique de priorités ciblées sur des thématiques technologiques, en science du vivant, en communication de l’information, en environnement, ou nanotechnologies et matériaux.

3Dans le chemin parcouru par le Japon dans toute la période de l’après-guerre deux questions restent toujours en suspens : Le Japon change-t-il vraiment ou est-ce notre perception qui change ? Et qui gouverne ? Où se trouve le centre des décisions et comment tout cela fonctionne-t-il ? En matières technologiques, ces deux questions restent pertinentes. Notre perception du système d’innovation japonais a grandement évolué en quelques décennies. En concentrant ses efforts sur la R & D au détriment de la recherche fondamentale et en acquérant massivement des brevets étrangers, le Japon a été accusé d’être un resquilleur (free ride) en profitant des résultats de la science occidentale, et de copieur qui fait peu de cas de la propriété intellectuelle. Cette « mauvaise réputation » était confortée par l’image qu’avaient les Occidentaux d’une société japonaise très monolithique, la Japan Inc, caractérisée par la collusion des intérêts État-entreprises et une double absence, celle de concurrence et d’esprit d’entreprise. Si le rôle de l’État était entendu comme prépondérant, la répartition des tâches au sein de l’administration n’était toujours pas bien clairement établie au sein des instances gouvernementales chargées de la politique technologique. De même que les relations interentreprises avec la présence de grands conglomérats, les Keiretsu, jouaient un jeu complexe entre concurrence et complémentarité par les programmes conjoints de recherche soutenus par l’administration. Il faut rappeler que le MITI a longtemps soutenu une structure oligopolistique dans les principaux secteurs industriels ainsi que des cartels jusqu’au milieu des années soixante-dix. Ce système industriel reposait sur la présence de grands groupes industriels les Keiretsu, qui ont succédés aux Zaibatsu, conglomérats familiaux, démantelés après la seconde guerre mondiale.

4Nous rappellerons pour commencer les différentes étapes de la politique technologique, ensuite nous nous intéresserons aux acteurs en particulier aux MITI/METI et son Agence pour la Science et la Technologie industrielle (AIST) en charge de ce secteur pour les grandes évolutions stratégiques japonaises.

5Tableau 1. Budget de la Science et la Technologie pour l’année fiscale 2007 (en milliard de yens)

2006

2007

variation

2007/2006(%)

Total (A + B)

3 574,3

3 908,0

333.8

9.3

A : cpt général

2 997,8

3 357,5

359.7

12.0

promotion

1 331.

1 613,3

282.1

21.2

B : cpt spécial

576.4

550.5

(25.9)

(4.5)

Stratégie économique à long terme

Nc.

100.6

Points de repère rétrospectifs de la politique technologique

6Pour une meilleure compréhension de la genèse de la politique technologique japonaise, il faut remonter à la période d’avant-guerre. Si l’on considère que dans la phase initiale de l’époque Meiji (1868-1912) presque tous les laboratoires étaient universitaires avec quelques exceptions de laboratoires publics. Il faut attendre la création du Conseil de l’Industrie (1910) que s’élabore la première déclaration politique en 1912 en faveur d’une politique pour une recherche technologique au service des entreprises et en coopération avec elles. Ainsi naîtra l’idée d’un laboratoire de chimie afin de dépasser le stade de l’imitation de technologies importées et de les substituer par une technologie produite localement. En 1914, sous l’égide du ministère de l’Agriculture et du Commerce, le prédécesseur du MITI, l’Institut de recherches chimiques sera établi. Il constituera le prototype du laboratoire moderne japonais basé sur une étroite coopération entre l’État et les entreprises. Cet institut devait donner naissance en 1917 à l’Institut de recherche en physique et chimie, cofinancé par des subventions publiques et des dons privés, plus connu aujourd’hui sous son acronyme japonais de Riken (acronyme de Rikagaku Kenkyûshô ou Institut de recherches chimiques). Ce laboratoire outre sa fonction de recherche a contribué à l’essaimage de nombreuses entreprises.

7À la fin de la Seconde Guerre mondiale, les objectifs politiques vont changer : du renforcement de la puissance armée, la priorité ira à l’économie et la prospérité de la nation. Dès 1949 paraît le premier livre blanc sur la technologie à l’initiative du ministère du Commerce et de l’Industrie (MCI créé en 1948). Le MCI, qui préfigure le MITI créé l’année suivante, supervise déjà l’agence des PME, l’office des brevets et l’agence pour la technologie industrielle. Ce premier livre blanc sur « l’état de la technologie industrielle de notre pays » témoigne du souci des autorités pour les questions technologiques et comporte des propositions pratiques et pragmatiques pour améliorer l’état de l’industrie japonaise, et ainsi définissant les premières orientations de l’après-guerre en matières de politique scientifique et technologique. Il entreprend également d’éveiller la conscience du public sur le rôle fondamental de la technologie dans le développement économique du pays. Ce livre blanc est assez prémonitoire ou visionnaire dans la mesure où il définit les idées forces des stratégies nationales pour la technologie industrielle jusqu’à la décennie quatre-vingt-dix. Parmi ces éléments clefs :

  • Le concept de technologie industrielle, de technologies avec des applications industrielles immédiates plutôt que de résultats de la recherche et développement.

  • L’idée d’un système d’innovation basé sur les brevets, la standardisation, le contrôle de qualité, la participation des sociétés académiques savantes, et des ingénieurs bien formés.

  • Le Livre blanc mentionnait le besoin d’un soutien politique fort pour développer une économie basée sur la technologie.

8Les autorités japonaises concentrent tous leurs efforts à la reconstruction et au redressement économique du pays. C’est une stratégie de rattrapage (catch up) qui s’applique. Les grandes entreprises établissent des laboratoires où très peu de découvertes technologiques voient le jour, car les efforts des industriels se concentrent sur l’amélioration des technologies importées. Pour y remédier le MITI en 1961 fait une loi sur les associations de recherche industrielle qui permettra de subventionner des efforts en collaboration pour des activités de recherche appliquée, en accordant une personnalité juridique à ces associations et constituera un des premiers pas vers la mise en place de grands projets de coopérations.

9Autre élément fondamental de ces années décisives sera la constitution du Conseil pour la Structure industrielle, le haut lieu de la concertation État-Entreprises. Il démarre comme simple comité en 1963, et sera vite élevé en 1965 à Conseil de délibération attaché auprès du MITI. Ce Shingikai, ou conseil de délibération, recommandera au MITI de lancer un programme de projets de recherche ciblés basés sur la coopération Entreprises/ Universités/État (SangakuKan). L’objectif recherché était de développer des technologies innovantes. Tout ceci peut sembler une approche très technocratique, mais en fait en la matière les Japonais se sont en partie inspirés de la planification indicative française et ont fort bien adapté à leur pays les principes de concertation tripartite proposée par feu le Commissariat au plan. Les échanges et la qualité du travail de réflexion prospective au sein du Conseil sont à la base même de la genèse des politiques industrielles, commerciales, technologiques du MITI. Ainsi naîtra le Système de recherche et développement à grande échelle ou Large Scale Industrial Research and development System. Il s’agit de soutenir des grands projets de recherche coûteux, risqués et de long terme, mais qui auraient peu de chance d’être initiés par des entreprises privées pour permettre des avancées technologiques dans des secteurs bien identifiés par le MITI en accords avec les milieux industriels. Le MITI, via son agence spécialisée l’AIST établit en 1969 la Japan Industrial Technology Association (JITA) pour se charger du transfert de technologies, de la diffusion et de la valorisation des résultats. Pour les entreprises membres de ces associations en faire partie signifie être assuré d’un soutien financier à long terme des autorités. Elles justifient le fait de se lancer dans des projets à long terme sans retombées économiques immédiates et permettent un meilleur accès à des informations pertinentes et facilitent l’échange d’information entre les sociétés membres d’un secteur nouveau. L’AIST, avec ses fonctions de planification et de gestionnaire des grands projets, a acquis une certaine autorité auprès des milieux d’affaires qu’elle n’avait pas dans sa fonction originelle d’assistance technologique auprès des entreprises.

10Dans les années 1960 et 1970, la sélection des thématiques technologiques si elle répondait à des besoins sociétaux, était essentiellement motivée par l’objectif de rattraper le retard avec les États-Unis. Quand le rattrapage va être atteint dans les 1980, le Japon n’aura plus de modèle à suivre et devra faire preuve de beaucoup plus d’imagination en termes de choix technologiques.

11Contrairement à toute attente, le MITI bien que très influent sur la politique technologique japonaise dispose d’une faible part du budget consacré à la science et la technologie. En 1991, le ministère de l’Éducation gérait la moitié du budget (46 %) pour la science et la technologie ; l’Agence pour la Science et la Technologie (Science and Technology Agency, STA, qui équivaut à un secrétariat d’État pour la Science et la Technologie) environ un quart (26 %) et le MITI un huitième (13 %), devançant cependant l’agence de défense (voir tableau 2). C’est ce que l’on peut appeler le « paradoxe du MITI » qui renvoie à l’interrogation du comment s’exerce l’influence du MITI en l’absence de moyens financiers importants. Une des réponses réside dans la capacité de ce ministère à mobiliser les efforts de partenaires autours de grands projets nationaux et plus tard internationaux grâce à ses excellentes relations avec les milieux d’affaires. Le MITI a été surnommé la « mère poule de l’Industrie » (Sangyo Kyoiku mama), car il a su entourer les industries vulnérables, qu’elles soient en déclin ou au contraire naissantes, de sa plus vigilante attention. Par ailleurs, le phénomène de pantouflage et de parachutage (Amakudari ou la descente du ciel) toujours d’actualité, qui permet chaque année à de nombreux fonctionnaires du MITI d’aller commencer une seconde carrière dans les entreprises constitue également un élément essentiel aux liens étroits entre l’administration et l’industrie. Par ailleurs, les cloisonnements bureaucratiques ainsi que la concurrence entre les ministères opérant dans ces domaines, où l’on a dénombré jusqu’à 20 ministères ou agences dotés de budgets pour la science et la technologie, favorise en fait le MITI dans son rôle de coordinateur politique. Il faut comprendre qu’après le ministère des Finances, comptable et trésorier de la nation, le MITI occupe de facto une place tout à fait dominante dans l’administration qui lui permet d’être très influent en amont au niveau des orientations politiques et de jouer un rôle pionnier en aval grâce à ses agences et instituts de recherche et les grands programmes dont il a l’initiative.

12Une de ses grandes forces est d’avoir pu initier des programmes coopératifs de R & D avec des entreprises en concurrence directe dans leur secteur d’activité. Pour beaucoup en Occident, c’est dans cette capacité à organiser le couplage entre coopération et concurrence que réside une grande partie du mérite du MITI.

13Tableau 2. Répartition par ministère du budget de la Science et la Technologie 2007 (en milliard de yens)

2006

2007

2007/2006(%)

MEXT

2 303,7

2 577,3

11,9

METI

558,1

560,4

0,4

Ministère de la Défense

183,6

160

-12,8

Ministère de la santé & du bien être

130,8

149,1

14,0

Ministère de l’Agriculture des Forêts et des Pêches

120,9

152,6

26,2

Ministère du Territoire, des infrastructures et des Transports

78,5

88,0

12,2

Ministère de l’intérieur et de la communication

74,9

81,3

8,6

Secrétariat du Cabinet

61,2

65,6

7,2

Ministère de l’Environnement

28,9

37,2

28,4

Bureau du Cabinet

15,8

17,6

11,2

Ministère des Affaires Étrangères

11,0

11,5

4,8

Agence de Police

2,2

2,3

6,9

Ministère de la Justice

2,1

2,2

5,7

Ministère des Finances

1,6

1,6

-2,0

Diète

1,1

1,4

30,2

TOTAL

3 574,3

3 908,0

9,3

14Source : The National Science Foundation’s Tôkyô Regional Officem, 17 octobre 2006

15Les années 1970 seront, avec la crise du pétrole, l’occasion de lancer de grands programmes dans le domaine de l’énergie afin de mettre en place un « système de R & D pour de nouvelles technologies de l’énergie ». En 1974, le MITI lancera le Sunshine Project suivi quatre ans plus tard du Moonligth Project, sur la conservation de l’énergie. Parallèlement, le MITI mettra en application une politique d’économie de l’énergie très suivie dans le pays et toujours d’actualité. Pour assurer le suivi et la pérennité de ces deux grands projets le MITI va créer en 1980 le New Energy Development Organization (NEDO).

16Le Livre blanc de la science et de la technologie de 1980 fixe comme nouvel objectif au gouvernement de faire du Japon une « nation basée sur la science et la technologie ». Cet intitulé ambitieux marque la fin de la stratégie de rattrapage et les nouvelles orientations pour la technologie. En 1981, pour concrétiser cette nouvelle politique le MITI fonde le « système de R & D des technologies de base pour la nouvelle génération d’industries » dans les domaines ciblés comme ceux des biotechnologies, de l’informatique, et des nouveaux matériaux.

17Au cours des années 1980 d’autres réorganisations de l’appareil de recherche auront lieu sous l’égide du MITI, comme le NEDO qui verra ses missions élargies aux technologies industrielles en 1988, et en 1993 des grands laboratoires seront fusionnés pour éviter les redondances.

18Les années 1980 font apparaître une réorientation du système recherche en faveur d’une recherche plus fondamentale, ce qui correspondait à la fois aux pressions américaines, mais également aux entreprises japonaises qui ont pu accumuler avec succès les fruits de leurs efforts de recherche par des retombées pour de nouveaux produits. Leurs investissements lourds dans une recherche fondamentale vont créer une véritable expansion de leurs laboratoires de recherche. L’expansion concernera également les laboratoires publics sous l’égide de l’AIST. L’évolution de la recherche technologique est assez perceptible dès cette époque avec un éloignement des gains immédiats pour l’industrie ou des réponses pour satisfaire les besoins du marché.

19La « décade perdue », allusion à la longue récession économique des années 1990, ne s’est pas traduite par un relâchement des efforts dans les domaines scientifique et technologique. Le MITI s’est doté des bases légales lui donnant les outils juridiques ainsi que des moyens financiers importants et sur la longue durée pour l’objectif d’une « nation reposant sur la création scientifique et technologique ».

20La loi sur la science et la technologie fondamentale de 1995 est importante car elle désigne le MITI comme un des acteurs responsables de la formulation et de l’application des politiques globales concernant la promotion de la science et de la technologie. La loi met l’accent en particulier sur quatre points essentiels :

  • Les moyens budgétaires ;

  • La coopération entre centres de recherche publics, universités et secteur privé ;

  • L’équilibre entre recherche fondamentale et appliquée ;

  • La formation des chercheurs et l’accroissement du nombre de chercheurs.

21La première phase du plan pour la science et la technologie (1996-2000) présente des objectifs ambitieux en termes d’augmentation des financements, comme le doublement des dépenses publiques financées par le gouvernement en pourcentage du PNB en 2000 De gros efforts sont également fournis pour augmenter le financement des doctorants ainsi que la modernisation des infrastructures pour la recherche. Une attention particulière sera également portée aux universités. Car la « révolution copernicienne » qui marque le passage du Japon du statut de « suiveur » à celui de « leader » en matière scientifique n’est possible qu’avec une étroite complémentarité entre recherches fondamentale et appliquée, reposant sur la coopération entre l’université et l’industrie, et entre les agences gouvernementales japonaises, en particulier le MITI qui est au centre en position de coordination, avec le ministère de l’Éducation nationale et la STA. Tous ces acteurs constituent la fondation d’un système d’innovation nationale tripartite : État/Universités/Industrie. Le plan va permettre de débloquer un système assez cloisonné en facilitant le dépôt de brevets par les universités, la mobilité et les échanges de personnels scientifiques, et levant certains verrous de statuts ne permettant pas aux universitaires du public certaines activités de consultance ou de participation à des conseils d’administration de sociétés. De grands progrès ont été possibles dans les relations Universités/Industrie, permettant les stages en entreprises et un plus large financement des thèses par les entreprises.

22Au tournant du siècle se dessine au MITI une nouvelle philosophie visant à reconstruire le système d’innovation nationale sur de nouvelles bases, où se combinent plusieurs approches. D’abord, le maintien de la dichotomie entre recherches fondamentale et appliquée, ce qui justifie la division du travail entre le Ministère de l’éducation et le MITI. En second lieu la politique de technologie industrielle est le résultat d’un mixte politique dans les domaines universitaires, éducatif en général, scientifique et industrielle. D’où l’importance centrale donnée au triangle « État-Universités-Industrie », où les universités occupent une place centrale dans le dispositif. Enfin, les conséquences en termes de retombées pour la société sont un critère décisif pour la sélection des instruments politiques.

La métamorphose du MITI en METI : ce qui a changé

23En janvier 2001, la réforme de l’administration est entrée en application se traduisant par une réorganisation des ministères. Le MITI devient le ministère de l’Économie et du Commerce et de l’Industrie (METI). Le METI est une version améliorée du MITI car il absorbe quelques fonctions de l’ancienne STA et une grande partie des activités de l’Agence de Planification économique. Son action sur l’économie nationale s’en retrouve renforcée. D’un autre côté, on assiste à une fusion entre le ministère de l’Éducation et l’essentiel de l’Agence de la Science et de la Technologie (STA) ainsi que d’autres agences. Ce qui aboutit à la constitution d’un puissant ministère de l’Éducation, de la Culture, des Sports de la Science et de la Technologie (MEXT), qui a la responsabilité de gérer plus de 70 % du budget de la recherche et de la technologie. Le MEXT est devenu un géant administratif grâce à la réforme de l’administration, ce qui n’a pas simplifié les problèmes de coordination entre les deux ministères. Cependant, la réforme administrative a eu d’importantes implications pour le METI, à la fois sur sa place dans le système de la science et technologie du pays et sur sa conduite de la politique dans ces domaines.

24En effet suite à l’absorption de la STA par le MEXT, le METI voit son poids dans le processus d’élaboration de politiques scientifiques et technologiques diminuer sensiblement, car le MITI, ministère politique fort, était capable de « manipuler » la STA, agence technique faible sur le plan politique. Aujourd’hui, le METI doit composer avec le MEXT qui a joui d’un poids supérieur à lui au sein du nouveau Conseil sur la politique de la science et de la technologie, qui coordonne au plus haut niveau de l’État les orientations du pays. Un autre changement, peut-être plus important, est la réorganisation interne des directions du ministère avec le regroupement sous l’égide d’une nouvelle direction de l’environnement de la politique technologique et de la science industrielle qui supervise entre autres deux institutions très importantes : le NEDO (New Energy and Industrial Science and Technology Organization) et l’Agence de la Science et de la Technologie industrielle. Ces deux organismes se sont également transformés en établissements indépendants. Ainsi l’AIST (qui conserve son sigle) est devenue le « National Institute of Advanced Industrial Science and Technology » qui devient plus autonome par rapport au METI, dont elle dépend pour son budget (plus de 1 milliard de dollars).

25Par rapport à l’époque du MITI, on peut estimer que la situation a évolué vers deux tendances. Bien que le METI reste ouvert à des grands programmes internationaux, on doit constater qu’il n’a pas lancé de nouvelles propositions de coopérations internationales très innovantes comme l’ont été en leur temps, le Human Frontier Science Program, le Space Station Program ou encore l’Intelligent Manufacturing System Program (IMS). Sur ce plan, le METI a adopté un profil plus bas ou un comportement plus discret que son prédécesseur. Ensuite, on remarque que le niveau de discussion portant sur des collaborations internationales est plus bas, moins politique et plus administratif. Parmi, les explications retenues, l’arrêt des pressions exercées par les États-Unis en particulier sur l’ouverture internationale du Japon en matières de projets de recherches et de coopération.

Conclusion : d’une politique industrielle pour la haute technologie à une politique de la recherche

26Le Japon a réussi le pari de moderniser son organisation administrative et politique de la recherche et son système national d’innovation dans la direction d’un système plus ouvert et plus transparent de sa gouvernance de la promotion de la technologie au travers de la « triade » État/Universités/Entreprises. Mais on notera que malgré les changements on retrouve certaines constantes, en particulier au sein de ce new deal administratif, les cartes sont redistribuées, mais le METI se retrouve avec encore plus d’atouts que son prédécesseur. Il a su conserver sa juridiction voire étendre son champ de compétence. Certes, le MEXT est devenue une ministère imposant sur le plan de la taille, mais il a démontré sa puissance politique et sa capacité à négocier face au METI, qui a vu s’élargir sa responsabilité générale sur l’économie nationale, dans le même temps, le ministère des finances a été rétrogradé au rang de ministère du budget. Ce qui se traduit par une place ministérielle privilégiée dans la coordination de la politique scientifique et technologique du pays. À l’époque héroïque du MITI, le primat était à l’économie, comprendre l’Industrie et le Commerce, puis viendra s’ajouter dans les années 1980 la finance, avec les conséquences que l’on connaît. Sous la double pression de la concurrence internationale dans les produits à haute valeur ajoutée en provenance des pays voisins d’Asie, avec la contrainte de plus en plus aigue du vieillissement de la population, le Japon a dû s’engager rapidement dans une société de la connaissance, à la fois pour des raisons stratégiques et sociales. Ce changement de paradigme est à l’origine de cette longue période de mutation et de réformes structurelles. Le MITI puis le METI ont glissé d’une politique industrielle de la haute technologie à une politique de la recherche. Ce changement important illustre l’ambition du Japon de s’affirmer comme leader scientifique et technologique domaine où il compte rivaliser et coopérer avec les États-Unis et l’Europe.

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© CNRS Éditions, 2007

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