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Gouverner les ports de commerce à l’heure libérale

 | 
Éric Foulquier
, 
Christine Lamberts

Deuxième partie. Études de cas

La question de l’autonomie financière des autorités portuaires italiennes

Salvatore Maugeri et Francesco Parola

Texte intégral

Introduction

  • 1 Loi du 28 janvier 1994, n° 84, Réaménagement de la législation en matière portuaire, Journal Offici (...)
  • 2 Marchese U., Musso E., Ferrari C., 1998, pour un aperçu sur le monde des terminaux au moment de la (...)
  • 3 Carbone S. M., 2000 et Carbone S. M., Munari F., 2006, pour des approfondissements législatifs sur (...)
  • 4 En dehors de l’analyse des documents et ouvrages cités, notre contribution s’appuie sur les résulta (...)

1En Italie, la structure et le pilotage général du système portuaire national ont été définis par la loi 84 de 19941. Celle-ci vise à encadrer les principaux aspects relatifs à la planification, à la gestion et à l’exploitation économique des ports d’État. Selon le modèle du landlord port qui l’inspire, la loi introduit une distinction claire entre les fonctions d’exploitation des activités portuaires, données en concession à des entreprises privées2, et les fonctions de planification, de gestion, d’entretien et de contrôle, déléguées à des « organismes publics non économiques », les autorités portuaires, émanations directes du ministère des Infrastructures et des Transports3. Aujourd’hui, 24 ports commerciaux définis comme « ports d’intérêt économique national ou international » ont été dotés d’une autorité portuaire de ce type (fig. 1 avec le volume du trafic de marchandises des 24 ports italiens, siège d’une autorité portuaire). Si l’institution des autorités portuaires et la libéralisation des activités paraissent avoir eu un effet très positif sur les trafics et l’assainissement financier du secteur, au moins jusqu’aux années 2000, il semble qu’un tassement des tonnages et une série de lourdeurs de fonctionnement soient apparus depuis. Ce fléchissement entraîne la quasi-totalité des acteurs du secteur (autant du côté institutionnel que du côté des opérateurs économiques) à réclamer une nouvelle réforme du système portuaire national. Ce sont en particulier les modalités de financement des autorités portuaires qui cristallisent les revendications les plus fortes. Dans une première partie, nous allons faire le point sur leur financement. Dans la seconde, nous présenterons les alternatives les plus couramment proposées au système actuel de financement4.

Le financement du développement portuaire

2En lien avec les problèmes d’aménagement, la question des financements constitue, en Italie, sans doute une des premières sources de récriminations de la part des représentants des institutions portuaires, comme des opérateurs privés. L’indigence de l’État et son manque de responsabilité vis-à-vis du secteur portuaire sont soulignés de façon unanime, quel que soit le type d’interlocuteur interrogé.

  • 5 Construction de canaux maritimes, de digues de protection, de darses, de bassins et quais équipés, (...)

3La loi précise qu’il revient à l’État la charge de subventionner les travaux de grandes infrastructures5 dans les ports dotés d’une autorité portuaire, sachant que la région, la commune ou l’autorité portuaire elle-même peuvent intervenir avec leurs propres ressources pour ces travaux, en partenariat ou à la place de l’État. Le texte précise que les autorités portuaires sont autorisées à introduire des surtaxes sur les marchandises embarquées ou débarquées ou encore à augmenter le loyer des concessions (Parola, Tei, Ferrari, 2012) en compensation des investissements consentis. Toutefois, on comprend vite, étant donnée la nature des fonds nécessaires à la réalisation de ce type de travaux, que, sans des capacités financières importantes, rien de décisif ne peut être entrepris en termes de développement infrastructurel portuaire. C’est bien là un des aspects du contentieux qui occupent les Italiens à propos de l’autonomie financière des ports.

  • 6 Si on considère qu’un euro est égal à 1 936,27 lires, comme c’était le cas au moment de l’introduct (...)

4Au moment de l’entrée en vigueur de la loi, en 1994, le secteur portuaire avait accumulé une dette de 1 000 milliards de lires (soit environ 516 millions d’euros6). Le législateur a tenu à faire éponger cette dette par le secteur lui-même : l’alinéa 1 de l’article 28 de la loi stipulant que les dettes étaient reprises et honorées par l’État est en effet complété par l’alinéa 2 qui prévoit qu’un montant de 91 millions de lires par an (environ 0,47 million d’euros) serait prélevé par l’État sur certaines recettes portuaires (taxes et droits maritimes, taxes d’ancrage, en particulier). De même, 50 % des taxes sur les mouvements de marchandises seraient versés au budget de l’État, et ceci jusqu’à l’année suivant l’extinction de la dette (art. 28, alinéa 7). Grâce à ces prélèvements, on dit que la dette était remboursée moins de dix ans après l’entrée en vigueur de la loi.

  • 7 On dénombre neuf changements de gouvernement entre 1994 et 2011, distinguant grossièrement cinq alt (...)

5Deux problèmes ont toutefois compliqué ce tableau. En premier lieu, il a fallu attendre 2007 pour que soit restituée l’intégralité des taxes aux ports, ce qui a entravé leur capacité d’autofinancement. En second lieu, il fallait d’autres ressources pour garantir l’autonomie financière promise par la loi et mettre les ports en mesure de financer leurs projets de développement. Ces ressources, en l’état actuel de la législation, ne pouvaient provenir que de l’État. Hélas, l’instabilité politique propre à l’Italie a empêché toute forme de financement cohérent du secteur portuaire au cours des 15 dernières années7.

  • 8 V. http://www.assoporti.it/ – onglet doc e statistiche. Les données accessibles en ligne concernent (...)

6Un examen détaillé des comptes du secteur depuis 2002 va nous permettre de clarifier ce point de vue. Les documents publiés par Assoporti, l’association des ports italiens, permettent en effet d’avoir une vue globale des finances des 24 ports dotés d’une autorité portuaire8. Au total, l’analyse des revenus du secteur, toutes origines confondues, révèle une situation excédentaire (tab. 8) avec un recul de 8 % des dépenses par rapport à 2009, qui compense une érosion de 6 % des recettes.

Source : ASSOPORTI. Compte-rendu d’activité. Année 2010
Tableau 8 : Les finances du secteur portuaire national (2010).

7Cet équilibrage ne doit pas surprendre : la loi interdit aux autorités portuaires de voter des budgets déficitaires, sous peine de limogeage du président et de mise sous tutelle du port.

8Pour comprendre la gestion financière du secteur et ses difficultés, malgré de bons résultats, deux grandes rubriques doivent être distinguées dans ces comptes. La rubrique « comptes courants », regroupant les « entrées » et « sorties courantes » (dépenses de fonctionnement), permet de donner un aperçu des capacités financières engendrées par les ports à partir des prélèvements autorisés par la loi et affectés à leur fonctionnement courant. La rubrique « compte capital » donne, elle, une idée des ressources mises à disposition par l’État ou par les collectivités publiques à des fins d’investissement infrastructurel. C’est à ce niveau que le bât blesse.

Les « entrées / sorties courants »

9Les rubriques « entrées courantes » sont alimentées par les recettes propres du port et les subventions publiques (État, régions, communes et provinces, etc.). Ces financements publics se différencient de ceux affectés au « compte capital ». Une analyse précise de ces comptes permet de révéler la gestion vertueuse du secteur.

  • 9 Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (2002-2010), Relazione suille attività dette Autorit (...)

10Si l’on considère à la fois les recettes propres et les subventions accordées au secteur portuaire pour son fonctionnement, le secteur a dégagé, en 2010, un revenu d’un peu plus de 448 millions d’euros (+ 2,1 % par rapport à 2009) contre 246 millions d’euros de dépenses (+12 % par rapport à 2009). Se dégage ainsi un solde positif de 202 millions d’euros, en légère baisse par rapport à 20099. Soulignons d’emblée que les financements publics s’élèvent à seulement 11,3 millions d’euros (contre 8 millions en 2009), les régions étant le premier contributeur avec 9,3 millions d’euros (contre 6,6 en 2009). Ainsi, 95 % des revenus du secteur qui abondent le « compte courant » sont issus des recettes propres du port : avant tout, des loyers et des taxes perçues par les ports.

Les recettes propres

  • 10 La taxe sur les marchandises est une taxe à la tonne métrique (loi 82 du 9 février 1963). Elle est (...)
  • 11 Parmi ces taxes, les taxes d’ancrage sont proportionnelles à la jauge des navires et font l’objet d (...)
  • 12 Les taxes sur les marchandises sont versées directement au port par les opérateurs, tandis que les (...)

11Les « recettes propres » sont d’abord fondées sur les taxes sur les marchandises embarquées et débarquées10 et les taxes portuaires diverses (ancrage, amarrage et stationnement, etc.)11, qui constituent la première ressource. Les loyers et redevances tirés des concessions du domaine public et des autorisations à exercer représentent la deuxième. Quelques revenus de nature patrimoniale ou issus de la vente de biens et services portuaires, certaines contributions publiques et autres revenus complètent ces recettes12.

  • 13 Tableau Autorità portuali. Entrate proprie e uscite di funzionamento. Anno 2010, p. 39, Ministero d (...)

12Les revenus du secteur (hors subventions) s’établissent en 2010, comme en 2009, aux alentours de 416,6 millions d’euros. Le port de Gênes avec plus de 60 millions de recettes propres est le premier collecteur, suivi des ports de Civitavecchia, Venise, Trieste, Tarante, Cagliari, Naples et Livourne, avec 20 à 40 millions d’euros chacun13.

L’évolution des recettes propres des autorités portuaires

  • 14 Loi de programmation financière n° 296 du 27 dicembre 2006, recante disposizioni per la formazione (...)

13L’analyse de la période 2003-2010 montre un profond changement dans la structure des entrées courantes des autorités portuaires. Jusqu’en 2005, celles-ci ne pouvaient retenir que 50 % des taxes sur les marchandises et une infime partie (moins de 1 %) des taxes d’ancrage. À compter de 2006, via une nouvelle loi de finances14, toutes les taxes sur les marchandises sont perçues par les autorités portuaires ; les taxes erariale et les taxes d’ancrage viennent compléter les recettes à partie de 2007.

14À partir de 2006, et surtout de 2007, la forte croissance des entrées est imputable à l’explosion des revenus issus des taxes (fig. 16). Ces revenus ont quintuplé, garantissant ainsi une autonomie financière accrue aux autorités portuaires, du moins pour la partie « dépenses courantes ». Il est à supposer que sans la crise financière de 2007-2008 et la chute des trafics, la croissance de ces revenus aurait pu se prolonger. Sur la période, on constate également un accroissement sensible des revenus tirés des loyers. Les financements publics locaux, représente la part congrue de ce budget de fonctionnement.

Source : ASSOPORTI
Figure 16 : Structure des recettes propres des autorités portuaires italiennes (2003-2010).

Des recettes propres toujours plus importantes que les dépenses courantes

15Les « sorties de fonctionnement » comprennent essentiellement : les frais de personnels des autorités portuaires, premier poste, et de loin, à peu près constant sur la période ; les achats de biens et de services, frais financiers et fiscaux, en baisse depuis 2007 ; les rémunérations des organes de gouvernance et les dépenses diverses. En 2010, ces dépenses s’élèvent à 137,2 millions d’euros, contre 131,5 millions en 2009. Le solde largement positif entre recettes propres et dépenses de fonctionnement nous indique quelque chose de fondamental : les autorités portuaires italiennes sont, dans le secteur des transports, les seules établissements publics qui ne produisent pas de dettes...

16Sur les neuf dernières années disponibles (2002-2010), les statistiques élaborées par Assoporti donnent une vue édifiante du fonctionnement du secteur, au regard du ratio « recettes propres / sorties de fonctionnement ».

17Pour toute cette période, on observe un solde systématiquement positif des recettes propres. Les années 2005-2006 marquent cependant une inflexion des courbes. Au total sur la période 2002-2010, les autorités portuaires auront dégagé un solde positif de 1,225 milliard d’euros – contre seulement 71,9 millions de 2002 à 2005 –, indépendamment, répétons-le, de tout financement public imputé au « compte capital » (fig. 17).

Source : ASSOPORTI
Figure 17 : Le solde entrées / sorties courantes (2002-2010).

L’efficience portuaire italienne

18Le tableau calculant le ratio « recettes propres / sorties courantes » permet de mesurer l’efficience intrinsèque des autorités portuaires italiennes (tab. 9). Sur la période 2002-2010, le ratio moyen est de 2,56, variant de 1,72 en 2002 à 3,41 en 2010. En 2010, seule l’autorité portuaire de Catane affiche encore un léger déficit (ratio de 0,91), tandis que le port d’Augusta peut se targuer d’un score admirable : 10,77. Avec 2,91, Gênes se place dans la moyenne nationale. Au total, les ports italiens – et à partir des seuls revenus tirés des loyers et des taxes – rapportent au moins 2,6 fois plus d’argent qu’ils n’en dépensent. En cumulé, seuls 39 bilans de la période affichent un solde négatif, soit 15 % du total.

Source : ASSOPORTI
Tableau 9 : Le ratio recettes propres / sorties courantes (2002-2010).

  • 15 230,6 dans la période 2006-2010 (9,6 dans la période 2006-2010).

19Cet argent témoigne à l’évidence d’une gestion plutôt vertueuse des autorités portuaires. Il est le bienvenu pour les présidents des ports, quand bien même ces recettes excédentaires ne représentent, en moyenne sur ces neuf années, que 136,1 millions d’euros par an, soit 5,7 millions pour chacun des vingt-quatre grands ports italiens15. Ce calcul moyen est une façon certes assez arbitraire d’observer la distribution des recettes, mais elle donne une idée convenable des difficultés financières des ports... En effet, toute théorique qu’elle soit, cette somme de 5,7 millions par port reste insuffisante pour envisager un véritable développement du secteur, sans financement public complémentaire. Or, la situation est largement moins brillante de ce point de vue. L’examen du « compte capital », relatif aux financements publics du secteur et à ses capacités d’investissement clarifie cet aspect.

Le « compte capital »

20Concernant la contribution de l’État et des collectivités territoriales aux dépenses d’investissement consacrées au secteur portuaire, la situation s’est progressivement dégradée à partir de 2006, avec un déséquilibre record en 2009 (fig. 18). Au total, sur la période 2002-2010, le rapport financement public / dépenses d’investissement accuse un solde négatif de 1,539 milliard d’euros.

Source : ASSOPORTI
Figure 18 : Le secteur portuaire national : subventions publiques et investissements portuaires au « compte capital » (2002-2010).

21Ce déficit global est à mettre en regard des 1,225 milliard d’euros de trésorerie dégagée par le secteur, au cours de la période, sur ses recettes de fonctionnement, grâce auxquelles il a pu faire face à ses besoins de dépenses sans entacher trop gravement son équilibre budgétaire.

22Mais cette situation ne satisfait en rien les acteurs de l’économie portuaire, qui estiment tous que l’État ne remplit pas ses obligations à l’égard des ports. Selon l’opinion générale, le développement des ports nécessiterait un effort constant d’investissement, évalué à environ 400 millions d’euros annuels. Ce chiffre, avancé par tous les interviewés, est en fait celui défendu par Assoporti, qui semble le tenir de la sphère politique issue du centre-gauche. L’ensemble des acteurs économiques réclament une relance de la politique portuaire, via un principe de financement déconnecté du bon vouloir des partis...

L’autonomie financière

Trouver une nouvelle formule de financement

23Les ressources financières réclamées à cor et à cri par tous les acteurs portuaires ne peuvent plus être celles qui, jusque-là, étaient attribuées par le biais des lois de finances. Un tel mécanisme, outre le fait d’avoir démontré à plusieurs reprises son ineffectivité, est accusé d’être trop structurellement dépendant des aléas politiques, trop facilement victime des dérives clientélistes et des pratiques de saupoudrage stratégique des majorités gouvernementales. On lui reproche, in fine, son caractère totalement imprévisible. Il s’agit d’inventer un système plus objectif, impartial et régulier, en mesure de rassurer les éventuels investisseurs privés désireux de s’engager, par exemple, dans des partenariats public-privé, et susceptible de tranquilliser les banques au moment où l’on fait appel à elles.

  • 16 Les droits d’accise sont des taxes frappant certaines marchandises à externalités négatives, comme (...)
  • 17 Article 100 de la loi 342 du 21 novembre 2000 concernant la réforme du système des taxes et droits (...)
  • 18 Pour une analyse des propositions de réforme : Ferrari, Musso, 2011.
  • 19 Commissione IX, Transport, Poste et Télécommunication, Chambre des députés, Indagine conoscitiva su (...)

24L’idée, qui recueille l’unanimité des acteurs concernés, est de lier performance opérationnelle et financement. C’est en effet sur la base des droits d’accise16 et de la TVA perçue par le trésor public sur les marchandises entrant dans le port, qu’on veut assoir le principe du financement portuaire. Cette idée revient au ministre de centre-gauche Bersani qui propose, en 2000, et alors que le secteur était à quelques années d’avoir remboursé ses dettes, une loi de ce type pour financer le secteur à partir du calcul des recettes fiscales de l’année écoulée – loi qui n’a jamais été mise en application, malgré l’avis favorable du parlement de l’époque17. En 2005 encore, une enquête de la commission Transport de la Chambre des députés souligne la nécessité de doter les autorités portuaires d’une plus grande autonomie financière à partir du reversement d’une partie des recettes issues des droits d’accise et de la TVA18. Elle préconise d’abord la mise en place d’un système de péréquation entre les ports les moins riches et les ports les plus riches. Elle prône ensuite l’institution, au niveau central, d’une autorité de contrôle de la cohérence des programmes de développement portuaires selon les principes généraux de développement du système national de transport et de logistique19. La création de l’établissement national Puertos del Estado, en Espagne, va dans le même sens.

25Au-delà des dispositions en matière de taxes erariale et de taxes sur les marchandises, la loi de finances de 2006 avait, quant à elle, déjà tracé le chemin vers une plus grande autonomie. L’alinéa 989 stipule en effet que le gouvernement est autorisé à revoir, « dans un délai de 90 jours à la date d’entrée en vigueur de la loi », les règles disciplinant les taxes et droits maritimes. Il définit dans le même temps les critères d’institution des autorités portuaires, dans le but d’éliminer celles dont les revenus propres ne seraient pas à même de garantir le bon fonctionnement portuaire. Il s’agit en somme de lier l’existence d’une autorité portuaire aux volumes de trafic et aux revenus tirés de ceux-ci, conformément aux vœux de ceux qui considèrent qu’il y a « trop » d’autorités portuaires en Italie ; et ce, malgré le fait qu’aucune d’elles ne soit déficitaire. Les « petits » établissements passeraient alors sous la coupe d’une seule et même autorité portuaire régionale. Cette mutualisation pourrait garantir un développement plus harmonieux des entités regroupées, pour un coût inférieur. Cette rationalisation de l’organisation augmenterait ainsi les revenus disponibles pour le système portuaire dans son ensemble.

26L’alinéa 990 va encore plus loin dans le sens de l’autonomie financière des autorités portuaires et de leur pouvoir de planification. Il prévoit qu’un décret élaboré de concert par le ministère des Transports, le ministère des Infrastructures et le ministère de l’Économie et des Finances fixe la quote-part des contributions étrangères aux taxes et droits portuaires à attribuer à chaque établissement ; ceci aux fins de la réalisation des ouvrages et services prévus par les plans régulateurs et les plans opérationnels triennaux formalisés par chaque autorité.

27Sont visés ici les revenus tirés de la TVA et des droits d’accise. À l’appui de cette disposition, nombreux sont ceux qui rappellent les quelques 8 milliards d’euros de TVA et d’accises prélevés en 2008 par l’État sur le fonctionnement portuaire. En 2005, les recettes issues de la TVA s’élèvent à 1,77 milliards pour le port de Gênes, tandis que les taxes sur les marchandises perçues par l’autorité portuaire ne dépassaient pas les 5,7 millions d’euros (Tranchida, 2007, p. 105). Selon Baccelli et al. (2007), les recettes fiscales totales de la région Ligure avec ses trois ports de Gênes, Savone et La Spezia se sont élevées à presque 4 milliards d’euros, dont 0,39 % seulement, soit 15,4 millions d’euros, ont été reversés aux autorités portuaires régionales.

283 à 4 % de ces 8 milliards d’euros de taxes prélevées suffiraient finalement à réunir les 400 millions d’euros par an, que le système portuaire semble devoir mériter pour un développement sérieux ; bien au-delà donc des 50 millions d’euros annuels alloués par la loi 296 de 2006.

29Des financements complémentaires étaient prévus dans la loi : 10 millions d’euros annuels sur quinze ans (alinéa 991) pour le financement des grandes infrastructures portuaires immédiatement réalisables ; et 15 millions d’euros annuels (alinéa 994) pour le remboursement des prêts contractés par les autorités portuaires pour la réalisation des grandes infrastructures. Faute de décrets d’application, aucune de ces dispositions n’est rentrée en vigueur...

  • 20 Voir le chapitre « La notion de communauté portuaire » d’É. Foulquier et S. Maugeri.

30À titre de comparaison, les ports espagnols ont reçu, entre 2004 et 2010, 7,398 milliards d’euros afin de mettre le système portuaire à la hauteur des enjeux mondiaux20. De tels principes prévalent également dans les ports du Northern Range. Mais, en Italie, le jeu des chaises musicales au niveau gouvernemental entre le centre-gauche et le centre-droit n’a toujours pas permis la mise en œuvre d’une telle loi, faute du vote des décrets d’application.

Fonds commun contre individualisme

31Ainsi donc, les lois financières portent la trace des débats agitant les animateurs du secteur portuaire. Elles dessinent les contours de ce que pourrait être le nouveau système de financement des ports appelé unanimement. Si tous les acteurs semblent d’accord sur l’origine des fonds qui doivent être attribués aux ports et sur leur mécanisme de prélèvement (droits d’accise et de TVA), des nuances importantes se font jour quant à leur emploi.

32Certains acteurs prétendent qu’une fois défini le pourcentage des droits d’accise et de la TVA destiné aux ports, il convient d’allouer directement les sommes prélevées dans chaque port, au port qui en est le « producteur ». Les ports accomplissant les plus grands efforts pour attirer la marchandise se verront ainsi récompensés de leurs efforts par des versements proportionnés à ceux-ci. Un clair principe méritocratique individualiste est ici préconisé.

33Le « méritocratisme » pourrait être poussé plus loin en imaginant un système de « prime au productivisme » pour les ports dont l’efficience, calculée à partir du ratio subventions publiques / tonnages réalisés, se révèlent la meilleure (fig. 19).

Source. ASSOPORTI
Figure 19 : Le secteur portuaire national : relations entre les subventions publiques et le trafic portuaire (2006-2010).

34Des ports comme ceux de Naples, Palerme, Brindisi, Civitavecchia ou Gioia Tauro – des ports du Sud...– affichent des coûts à la tonne bien supérieurs à la moyenne du secteur. Certes, le mode de calcul mériterait d’être corrigé par des données de pondération : un port jeune comme celui de Gioia Tauro, en plein développement, est destiné fatalement à recevoir plus de subventions qu’un port ancestral, comme celui de Gênes, par exemple, où l’effort d’aménagement s’est étalé sur plusieurs décennies. Néanmoins, on pourrait considérer qu’un indicateur de ce type doit être proposé à l’appréciation des décideurs, afin d’orienter les subventions vers les ports les plus vertueux.

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35D’autres acteurs, en particulier du côté du président d’Assoporti, membre de la coalition de centre-gauche, voient les choses un peu différemment. Pour eux, et afin d’encourager les efforts de tous sans compromettre l’équité et le souci de l’aménagement territorial (Musso, Benacchio, 2002 ; Musso, Ghiara, 2007 ; van Hooydonk, 2007), une partie de l’argent prélevé à travers l’ensemble des ports doit être affectée à un fonds commun. Il servirait à financer chaque année, de façon sélective, les plans de développement portuaire apparaissant les plus urgents ou les plus nécessaires ; ou encore, les infrastructures relatives aux problématiques logistiques nationales. 20 % du total du budget d’investissement portuaire, issu du prélèvement sur la TVA et les accises, abonderaient ce fonds commun, complété par 5 % des fonds versés par l’État à l’ANAS21 et aux chemins de fer italien, et par une partie des recettes issues de l’Eurovignette22. Ainsi, 4 ou 5 grandes infrastructures, dont le système logistico-portuaire italien a besoin depuis des décennies, seraient financées : le Terzo valico, soit une nouvelle ligne ferroviaire entre Gênes et Milan ; la liaison Adriatique-Baltique ; la liaison Naples-Bari ; ou encore la Pontremolese23. Cette formule favorable au fonds commun présente l’avantage de pouvoir bénéficier d’effets de levier plus importants auprès des banques : la certitude de voir rentrer chaque année plusieurs centaines de millions d’euros garantirait des conditions d’emprunts et de financement bancaires plus avantageuses, que cette même somme engagée de façon fractionnée dans plusieurs opérations séparées.

36Ainsi, l’avantage de la création de ce fonds serait double. D’une part, les recettes tirées du fonctionnement portuaire iraient financer les opérations de modernisation et de développement des ports prévues par les différents plans de régulation votés par les autorités portuaires. D’autre part, l’économie portuaire pourrait contribuer largement à la construction des infrastructures logistiques sans lesquelles le port n’est qu’un goulet d’étranglement : comment amener et évacuer les millions de conteneurs qu’on s’engage à faire venir dans les ports, s’il n’existe pas dans l’hinterland les infrastructures ferroviaires et routières pour les traiter ?

37L’effort d’attractivité portuaire est loin d’être tributaire des seuls équipements. Augmenter la productivité est certes souhaitable, mais rappelons les chiffres. Avant la réforme, le traitement d’un conteneur dans le port coûtait entre 350 000 et 400 000 lires, soit 180 à 200 euros. Aujourd’hui, l’utilisateur ne dépense plus qu’entre 85 et 100 euros. Les coûts portuaires ont donc été divisés par deux. La route et le rail n’ont pas connu les mêmes gains de productivité et doivent désormais faire l’objet d’investissements conséquents. Mettre en commun des ressources pour construire les infrastructures pour entrer et sortir du port serait une contribution décisive à l’efficience logistico-portuaire, souvent vue sous l’angle du développement des trafics conteneurisés.

Conclusion

38La loi de réforme de 1994 a voulu mettre un terme à certains dysfonctionnements qui grevaient la compétitivité des ports italiens. La libéralisation des activités portuaires, la mise en concession des espaces et services, l’instauration d’une nouvelle gouvernance, mêlant représentants des institutions et représentants des opérateurs et des travailleurs portuaires, constituent les points forts de cette réforme, rapprochant le système portuaire italien du modèle du landlord port. En quelques années, de nombreux opérateurs privés, parfois d’envergure internationale, se sont installés sur les quais, la conflictualité a baissé drastiquement et les trafics des ports italiens ont cru assez significativement. Cependant, dès 2001, comme en témoigne la stagnation des flux conteneurisés dans les principaux ports du pays, la nouvelle gouvernance portuaire s’est révélée progressivement inadaptée (Musso, Parola, 2007). Parmi plusieurs dysfonctionnements recensés, l’accent a été mis ici sur la question du financement des autorités portuaires, véritable pierre d’achoppement entre les animateurs du secteur et les acteurs gouvernementaux.

39Alors que les autorités portuaires sont chargées de fonctions centrales comme la définition des plans régulateurs et des plans opérationnels triennaux, dont dépend la stratégie portuaire, celles-ci découvrent qu’elles sont en réalité privées de toute réelle capacité décisionnelle, sevrées qu’elles sont de ressources, en raison d’un mécanisme de financement trop étroitement lié aux tribulations du cadre politique. L’instabilité institutionnelle chronique du pays interdit toute politique portuaire cohérente et durable. Or, le secteur portuaire, en vertu des investissements que suppose son fonctionnement, exige une programmation pérenne et anticipée, incompatible avec les alternances politiques incessantes.

40Voilà pourquoi quasiment tous les acteurs rencontrés estiment que pour rattraper les errements de la politique nationale, il faudrait d’abord un programme ambitieux de rattrapage financier, consentant ainsi aux investissements infrastructuraux programmés par les différents plans portuaires passés, mais bloqués par les changements récurrents de gouvernement. Il conviendrait ensuite de régulariser les recettes du secteur sur la base d’un principe qui les mettent à l’abri des aléas politiques. La totalité des acteurs portuaires – tant les représentants des institutions, que les opérateurs privés ou les syndicats de salariés – réclament une « révolution » dans les pratiques de financement. Il s’agit de déconnecter les sources de financement des lois de finances et d’assoir les financements sur les performances opérationnelles et économiques de chaque port. C’est la seule solution, à dires d’acteurs, capable de doter les autorités portuaires d’une véritable autonomie financière, autrement dit d’un véritable pouvoir de décision, essentiellement issu des efforts d’attractivité conduit par chaque port.

41Une telle « révolution » suffirait-elle, pour autant, à transformer la gouvernance portuaire et à aplanir les difficultés ? Le doute demeure, car bien des problèmes subsistent pour faire face aux enjeux des temps. L’excessive bureaucratie qui ralentit encore le fonctionnement portuaire ou certains conflits d’intérêt qui interrogent les assises de la « démocratie portuaire » voulue par le législateur en sont des exemples.

42Appelant une nouvelle réforme de la gouvernance portuaire, certains réclament, avec la « révolution financière », la mise en place d’un pilotage des ports plus similaire à celui en vigueur dans la zone hanséatique, réputé faire le succès des ports de l’Europe du Nord (Belgique, Hollande, Allemagne). Les autorités portuaires n’y sont pas simplement des régulateurs et des administrateurs du domaine public d’État, mais des sujets « de plein droit », en mesure de prendre des décisions infrastructurelles efficaces rapidement, en concertation avec les municipalités ou les Länder ; le rêve en somme d’un landlord port où le propriétaire serait l’autorité portuaire, contrôlé par les pouvoirs publics locaux – le « localisme » étant vu comme le point fort de ce modèle de gouvernance. Un tel modèle peut-il s’appliquer cependant à un pays comme l’Italie (tout comme la France), où la longueur du littoral et le nombre de « grands » ports n’ont rien à voir avec la Belgique, les Pays-Bas et même l’Allemagne ?

43Dans ce contexte géographique, en Italie comme en France, des initiatives favorisent la régionalisation de la gouvernance portuaire (Taccogna, 2006) à travers la création d’associations entre ports voisins destinés à encourager les coopérations horizontales pour un développement concerté du système portuaire régional. Tel est le cas en Italie des groupements Apulian Ports, Ligurian Ports, North Adriatic Port Association, etc. Est-il excessivement « jacobin » de considérer que des grands pays comme l’Italie ou la France appellent des modes de gouvernance portuaire d’ampleur nationale où l’État central continue de jouer un rôle de premier plan dans la programmation du système logistico-portuaire ? C’est sans doute une des questions qu’appelle le passage universel du gouvernement à la gouvernance... (Maugeri, 2014). L’absence d’un acteur public qui agisse véritablement en qualité de pilote du système portuaire national semble bien être le problème principal de ce que les Italiens appellent la « portualité ». Les problèmes financiers évoqués sont au fond une conséquence inévitable de cette absence. Poids excessif des intrigues politiques, carence de ressources publiques briguées par une multitude d’autorités portuaires, faiblesse institutionnelle de celles-ci sont autant de difficultés, dérivant de ce problème central situé en amont de tout le reste.

Notes

1 Loi du 28 janvier 1994, n° 84, Réaménagement de la législation en matière portuaire, Journal Officiel du 4 février 1994, n° 28, modifiée ensuite et intégrée : (a) à la loi du 23 décembre 1996, n° 647, Conversione in legge con modificazioni, del D.L. 21 octobre 1996, n° 535, recante disposizioni urgenti per i settori portuale, marittimo, cantieristico ed amatoriale, nonché interventi per assicurare taluni collegamenti aerei (J.O. du 23 décembre 1996, n° 300) ; (b) à la loi du 27 février 1998, n° 30, Conversione in legge, con modificazioni, del D.L. 30 dicembre 1997, n° 457, recante disposizioni urgenti per lo sviluppo del settore dei trasporti e l’incremento dell’occupazione (J.O. du 28 février 1998, n° 49) ; (c) à la loi du 7 décembre 1999, n° 472, Interventi nel settore dei trasporti (in Suppl. Ord. n. 220 /L alla G.U. 16 dicembre 1999, n° 294) ; (d) à la loi du 30 juin 2000, n° 186, Modifiche alla Legge 28 gennaio 1994, n° 84, in materia di operazioni portuali e di fornitura del lavoro portuale temporaneo (J.O. du 7 juillet 2000, n° 157) (cf. site http://www.senato.it).

2 Marchese U., Musso E., Ferrari C., 1998, pour un aperçu sur le monde des terminaux au moment de la réforme.

3 Carbone S. M., 2000 et Carbone S. M., Munari F., 2006, pour des approfondissements législatifs sur la réforme ; Port Reform Toolkit (World Bank, 2006) pour une vue globale du mouvement de réforme au niveau international.

4 En dehors de l’analyse des documents et ouvrages cités, notre contribution s’appuie sur les résultats d’une série de trente entretiens réalisés avec les acteurs institutionnels et privés opérant dans les ports de Gênes et Naples, ainsi que des entretiens menés auprès des représentants d’Assoporti et du ministère des Infrastructures et des Transports, dans le cadre du projet de recherche ANR GeCOPe.

5 Construction de canaux maritimes, de digues de protection, de darses, de bassins et quais équipés, ainsi qu’excavation et creusement des fonds ; ces travaux devant être approuvés par le Conseil supérieur des travaux publics.

6 Si on considère qu’un euro est égal à 1 936,27 lires, comme c’était le cas au moment de l’introduction de l’euro. La question du coût du fonctionnement portuaire italien pour le contribuable constitue un des thèmes les plus débattus (Musso, 2008 ; Arcuri, 2009).

7 On dénombre neuf changements de gouvernement entre 1994 et 2011, distinguant grossièrement cinq alternances centre-droit/centre-gauche : 1994- 1996 : centre droit ; 1996-2001 : centre gauche ; 2001-2006 : centre droit ; 2006- 2008 : centre gauche ; 2008-2011 : centre droit ; 2011 à aujourd’hui : gouvernement dit « technique », en réalité de centre droit encore, avec Mario Monti... Il est difficile d’accéder aux comptes du secteur pour la période avant 2005, les sources électroniques faisant défaut.

8 V. http://www.assoporti.it/ – onglet doc e statistiche. Les données accessibles en ligne concernent les années 2005 à 2009 et 2006 à 2010.

9 Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (2002-2010), Relazione suille attività dette Autoritàportuali, Direzione Generale dei Porti, Roma.

10 La taxe sur les marchandises est une taxe à la tonne métrique (loi 82 du 9 février 1963). Elle est partiellement variable d’un port à l’autre, en fonction de la nature des marchandises et du coût moyen de gestion des services. L’Etat fixe les seuils minima. Par exemple, la taxe est de 0,23241 euro la tonne métrique pour les céréales, le charbon, les huiles minérales en vrac, et de 0,46481 euro pour les articles d’habillement, le cacao, le café, les huiles minérales conditionnées, etc. Les autorités portuaires sont en mesure de fixer des surtaxes exceptionnelles pour couvrir une partie des investissements consenties pour le développement portuaire (un décret fixant là-aussi les seuils autorisés). L’État prélève également des taxes sur les marchandises entrantes et sortantes (dites taxes erariale), en sus des taxes prélevées par les autorités portuaires. Ces taxes s’appliquent selon le même principe que les taxes portuaires à la tonne métrique. À titre d’exemple, cette taxe est de 0,09684 euro pour les céréales et de 0,05810 euro pour les matériaux de construction. Une autre taxe d’État est prévue pour les marchandises en provenance de l’étranger : 0,0387 euro pour la tonne métrique de céréale...

11 Parmi ces taxes, les taxes d’ancrage sont proportionnelles à la jauge des navires et font l’objet d’une tarification variable en fonction de plusieurs paramètres. Cette taxe est perçue pour l’année par le premier port où touche le navire, mais est reversée intégralement à l’État, qui reverse ensuite une quote-part à chaque port, en fonction de son activité.

12 Les taxes sur les marchandises sont versées directement au port par les opérateurs, tandis que les taxes maritimes (ancrage, etc.) sont perçues par le port, versées à l’État, qui procède à une rétrocession partielle vers les ports.

13 Tableau Autorità portuali. Entrate proprie e uscite di funzionamento. Anno 2010, p. 39, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (2002-2010), Relazione sulle attività delle Autorità portuali, Direzione Generale dei Porti, Roma.

14 Loi de programmation financière n° 296 du 27 dicembre 2006, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato, publiée au J. O. n° 299 du 27 décembre 2006 – Suppl. Ord. n° 244.

15 230,6 dans la période 2006-2010 (9,6 dans la période 2006-2010).

16 Les droits d’accise sont des taxes frappant certaines marchandises à externalités négatives, comme le tabac, l’alcool et les produits énergétiques, dont on veut limiter la consommation. Ils sont calculés sur la base du poids ou volume des marchandises, et non sur leur valeur, contrairement à la TVA.

17 Article 100 de la loi 342 du 21 novembre 2000 concernant la réforme du système des taxes et droits maritimes.

18 Pour une analyse des propositions de réforme : Ferrari, Musso, 2011.

19 Commissione IX, Transport, Poste et Télécommunication, Chambre des députés, Indagine conoscitiva sull’assetto del settore portuale, séance du mardi 20 décembre 2005.

20 Voir le chapitre « La notion de communauté portuaire » d’É. Foulquier et S. Maugeri.

21 L’ANAS Spa (ex-Entreprise Nationale Autonome pour les Routes) est une société par actions dont l’unique propriétaire est le ministère de l’Économie. Créée il y a 80 ans (1928), elle a été transformée en société par actions en 2002, et est placée sous le contrôle et la surveillance opérationnelle du ministère des Infrastructures et des Transports.

22 La législation européenne prévoit qu’à partir du 16 octobre 2013 au plus tard, les États membres devront appliquer une taxe supplémentaire sur les péages autoroutiers et les infrastructures de transport transeuropéennes pour la pollution et la congestion engendrées par le trafic des poids lourds (principe du pollueur-payeur permettant d’internaliser les coûts externes causés par les poids lourds). Le surcoût estimé est de 17 centimes d’euro par kilomètre (Directive 211/76/UE du parlement européen, V. http://www.actu-environnement.com/ae/news/publication-directive-eurovignette-journal-UE-13833.php4).

23 Liaison ferroviaire reliant La Spezia à Parme puis au tunnel du Brenner, dit corridor « Ti-Bre » (i. e. mer Tyrrhénienne/Brenner) permettant de desservir l’Autriche et l’Allemagne. Des travaux sont en cours depuis plus de 15 ans pour doubler cette ligne à voie unique.

Table des illustrations

Légende Source : ASSOPORTI. Compte-rendu d’activité. Année 2010Tableau 8 : Les finances du secteur portuaire national (2010).
URL http://books.openedition.org/editionscnrs/docannexe/image/45152/img-1.jpg
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Légende Source : ASSOPORTIFigure 16 : Structure des recettes propres des autorités portuaires italiennes (2003-2010).
URL http://books.openedition.org/editionscnrs/docannexe/image/45152/img-2.jpg
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Légende Source : ASSOPORTIFigure 17 : Le solde entrées / sorties courantes (2002-2010).
URL http://books.openedition.org/editionscnrs/docannexe/image/45152/img-3.jpg
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Légende Source : ASSOPORTITableau 9 : Le ratio recettes propres / sorties courantes (2002-2010).
URL http://books.openedition.org/editionscnrs/docannexe/image/45152/img-4.jpg
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Légende Source : ASSOPORTIFigure 18 : Le secteur portuaire national : subventions publiques et investissements portuaires au « compte capital » (2002-2010).
URL http://books.openedition.org/editionscnrs/docannexe/image/45152/img-5.jpg
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Légende Source. ASSOPORTIFigure 19 : Le secteur portuaire national : relations entre les subventions publiques et le trafic portuaire (2006-2010).
URL http://books.openedition.org/editionscnrs/docannexe/image/45152/img-6.jpg
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Auteurs

Maître de conférences en sociologie, EA 6296 Val de Loire Recherche en Management VALLOREM, Université d’Orléans.

Chercheur en Économie, Department of Business and Quantitative Studies, Université de Naples « Parthenope » & CIELI Centre of Excellence for Integrated Logistics, Université de Gênes (Italie)

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