Vigo, du conflit institutionnel à l’institutionnalisation du conflit

Éric Foulquier et Marja Ortiz

p. 245-265


Texte intégral

Introduction

1Au-delà de la dimension guerrière du concept, l’analyse de la conflictualité en géographie fait l’objet de travaux récents (Cadoret, 2006 ; Kirat, Torre, 2008 ; Torre et al., 2010). Tous visent une meilleure compréhension des jeux d’acteurs dans la perspective d’aménagement du territoire et soulignent le peu de données structurées en la matière. Peu d’études concernent les espaces portuaires, sujets à de multiples conflits d’usage mais aussi régulièrement otages de conflits qui ne les concernent en rien ou qu’indirectement (Foulquier, 2009). Nous emprunterons peu ou prou la même voie méthodologique d’acquisition des données par voie de presse que les travaux qui nous précédent sur la question conflictuelle, selon quatre champs d’observation : la temporalité, les parties prenantes, les mobiles, l’intensité. L’étude du cas du port de Vigo participe de cette exploration du fait conflictuel, écho de dysfonctionnements qui se manifestent sous de multiples formes et qui renseignent au final sur la nature de la gouvernance du territoire étudié. Nous soulignerons en particulier que si la grève des dockers incarne volontiers l’idée de conflictualité portuaire, elle ne l’épuise pas, bien au contraire. Nous tenterons de démontrer que l’analyse de la conflictualité permet de mettre en évidence une forme d’identité portuaire à travers la singularité du système relationnel que l’exercice des activités construit au quotidien dans un lieu donné, apte à en déterminer la performance. Nous proposons ainsi d’apporter des éléments de réflexion sur l’existence d’une transition de la conflictualité portuaire sous l’effet de la libéralisation des activités dans le cadre du modèle de gouvernance dit du landlord port. Progressivement, la conflictualité sociale, propre aux logiques corporatistes et associée aux idées de contre-performance et de déficit de compétitivité, s’effacerait au profit d’une conflictualité institutionnelle, liée au processus décisionnel et à l’efficience des régimes de gouvernance des territoires.

Vigo et le système portuaire galicien

2La Communauté autonome de Galice compte quelque 128 sites portuaires dont 122 sont gérés par l’entité régionale Portos de Galicia. Six ports relèvent d’un statut national dit « d’intérêt général » administrés par cinq autorités portuaires sous la tutelle de l’établissement national Puertos del Estado, dépendant du ministère de l’Équipement : Marín-Pontevedra, Vilagarcía, Ferrol-San Cibrao, La Corogne et Vigo.

Une grappe portuaire marquée par la périphéricité

3Ces cinq organismes portuaires partagent une situation excentrée par rapport aux principaux foyers économiques espagnols que sont Madrid, Barcelone et Bilbao. Il s’agit là de ports volontiers spécialisés et de poids inégal. Grâce à ces flux « énergie », La Corogne est le plus important en termes de volume manipulé. Ferrol avoisine également les 10 millions de tonnes, dont les deux tiers sont le fait des vracs secs, pour l’essentiel du charbon. Quant à Vigo, il se situe en troisième position, mais s’inscrit clairement sur les marchandises diverses, conteneurisées ou non (tab. 7).

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1 EVP : Equivalent Vingt Pieds
Source Puertos del Estado. 2011
Tableau 7 : Les trafics des ports galiciens en 2000 et 2010.

4Ces ports galiciens ont encore en commun une évolution des trafics d’une remarquable stabilité, sur les dix dernières années. En matière portuaire, ce n’est pas forcément un bon indicateur, car dans une économie de plus en plus globalisée, la tendance est plutôt à la croissance des échanges. Une stagnation des trafics s’apparente donc bien souvent à une perte relative de parts de marché. Ces statistiques révèlent le caractère domestique des trafics et un hinterland certes stable mais contraint. Contrainte économique liée à l’atonie de l’économie locale ; contrainte commerciale liée à la double concurrence de Gijón à l’est et des établissements portugais au sud. La qualité de la connexion au centre madrilène demeure de fait au cœur des projections stratégiques, en particulier pour Vigo, seul parmi ces cinq organismes à exister sur le marché des trafics conteneurisés.

5En résumé, le système portuaire galicien est certes divers, mais sa périphéricité le cantonne dans un marché très localisé et modestement animé par l’existence de trafics que l’on peut considérer comme captifs, liés à la raffinerie Repsol de la Corogne ou à l’usine PSA de Vigo, par exemple. Le plan d’action, qui définit en quelque sorte les grandes lignes de la stratégie de développement du système portuaire galicien, tient en quatre objectifs. Le premier d’entre eux concerne, de façon assez convenue pourrait-on dire puisqu’il est commun à toute offre portuaire, l’amélioration de l’efficacité et de la qualité des services rendus. Les trois autres s’inscrivent dans la logique des politiques de transport espagnol des vingt dernières années, marquée par une forme de fétichisme de l’infrastructure : l’amélioration des dessertes routières en direction des ports ; l’agrandissement des zones portuaires ; le double branchement du système ferroviaire galicien sur son voisin portugais d’une part, sur les ports secs madrilènes d’autre part. La crise économique étant passée par là, ces projections sont actuellement remises à plus tard et la Galice devra vraisemblablement faire sans à moyen terme. On peut penser, dès lors, que l’optimisation de l’existant peut s’avérer une stratégie plus réaliste et finalement assez intéressante, au regard des difficultés organisationnelles et décisionnelles que nous nous proposons d’exposer à propos de Vigo.

Le port de Vigo au service d’une économie de proximité

6En 2012, Vigo présente un volume de trafic de 3,7 millions de tonnes pour une valeur de 12,3 millions d’euros. 90 % de ces trafics correspondent à des marchandises diverses, dont l’essentiel est conteneurisé. Les 10 % restants sont des vracs secs (8 %), du ciment en l’occurrence, et des vracs liquides (2 %). Le port manipule 200 000 EVP à l’année, ce qui le place au 5e rang national, si l’on exclut les trafics de transbordement, derrière Algésiras, Barcelone, Valence et Bilbao.

7Vigo est au service de son économie locale : l’immense majorité des flux manipulés correspond à des importations ou des exportations, et non à des services de repositionnement de boîtes sur les circuits logistiques européens. Son hinterland s’étend pour partie sur le nord du Portugal d’où 10 % des flux proviennent en moyenne. Un quart des trafics de boîtes est le seul fait du secteur automobile, lié à la présence du groupe PSA, implanté depuis 1958 ; un quart des volumes mais 60 % de la valeur des trafics. Un autre quart revient au débarquement de produits de la mer congelés, destinés aux nombreuses usines de transformation présentes sur le site et dans les environs de la ville. La pêche et l’automobile pour les flux conteneurisés, les trafics de voitures pour les flux rouliers (Ro-Ro) constituent les trois piliers sur lesquels les trafics du port reposent. Le granit (15 %), le bois (5,5 %), l’aluminium (7 %), le hors gabarit et les colis lourds (4,5 %) complètent cet aperçu des marchandises traitées, auxquelles il faut ajouter le renouveau récent d’une activité traditionnelle, les flux de passagers (240 000 en 2012), liés non plus aux importants mouvements migratoires que la région a connus dans la première moitié du xxe siècle, mais au développement de la croisière.

8L’Autorité portuaire de Vigo (APV) porte deux projets de développement en adéquation avec son profil tant économique que géographique. Le premier concerne les activités liées aux conteneurs et s’articule autour de deux réalisations : l’agrandissement du terminal de Bouzas, situé au cœur de la ville, et la création d’une plateforme logistique1 à proximité de la frontière portugaise, une trentaine de kilomètres au sud de l’agglomération. Ces deux projets sont le fruit d’un partenariat étroit entre la communauté autonome, l’autorité portuaire et la zone franche de Vigo. Rappelons ensuite que le port de Vigo se situe en cœur de ville, confronté à des enjeux liés à la maîtrise de cet espace central. Le second projet du port, mené à terme en 2012, correspond à la négociation avec les collectivités locales du périmètre des usages portuaires. Chaque mètre carré, chaque accès est source potentielle de conflit. Conflit avec la ville, dont l’accès à la ria pour des usages récréatifs et commerciaux non portuaires constitue un projet d’aménagement urbain sur le long terme dans une logique de waterfront. Conflit avec les associations écologistes et les institutions en charge de l’environnement, puisque le port, de fait, n’a d’autre choix pour s’étendre que de gagner des terrains sur la ria : tel est le cas pour les 40 000 m2 d’extension du terminal de Bouzas, sur le môle Guixar.

9Cet investissement dans la problématique foncière est caractéristique de l’évolution des ports contemporains sous le régime du modèle de gestion du landlord port. À l’échelle locale, l’APV est en effet un grand propriétaire foncier, 2,5 millions de km2 sur le pourtour de la ria, pour l’essentiel situé en zone urbaine donc. Le cas de Vigo n’est pas singulier de ce point de vue. Disposer de réserves foncières est une question centrale dans le développement portuaire. À titre de comparaison, le port de Nantes – Saint-Nazaire peut se prévaloir de 13,5 millions de km2 le long de l’estuaire de la Loire. Dunkerque est connu pour être le port français le mieux doté en la matière et cette réserve est un élément clé de son autopromotion. Le port de Vigo chiffre ces actifs fonciers à 222 millions d’euros2 dont 26 millions d’euros en terrains, 109 en éléments bâtis et 84 en cours de construction. Alors que 44 millions d’euros sont provisionnés pour de nouveaux investissements immobiliers, le compte de résultats 2012 ne mentionne aucun engagement financier dans des entreprises, sous forme de prises de participation par exemple. Pourtant, de nombreuses autorités portuaires dans le monde prennent ce risque entrepreneurial en investissant dans l’opérationnel, la manutention en l’occurrence. Citons HHLA (Hamburger Hafen and Logistik AG), DP World (Dubaï Ports World), PSA (Port Singapore Authority), holdings d’origine portuaire dont l’expertise se projette bien au-delà de leur périmètre portuaire sous la forme de prise de participation dans des terminaux concession3. Le port de Nantes – Saint-Nazaire s’est récemment associé à des capitaux privés pour postuler à la concession du port de Lorient. Pour finir ce rapide panorama patrimonial, il convient de signaler que le port de Vigo affiche un exercice excédentaire d’1 millions d’euros en 20124, en conformité avec la nouvelle loi des ports espagnols qui prohibe tout exercice déficitaire.

La gouvernance du port de Vigo

10Comme toutes les autorités portuaires espagnoles, le port de Vigo est dirigé par un conseil d’administration composé de quinze membres présidé par une personnalité désignée par la communauté autonome. Le rôle des collectivités locales est fondamental dans la gouvernance portuaire espagnole puisque quatre sièges sont réservés à la représentation de la communauté autonome, deux aux municipalités et un à la représentation provinciale, las juntas provinciales (correspondant au niveau départemental français). Des ajustements locaux peuvent être opérés dans le strict respect du nombre volontairement restreint de membres du conseil d’administration. Dans le cas de Vigo, on peut souligner que la représentation provinciale s’est effacée au profit d’une représentation du secteur pêche et les deux places réservées aux autorités municipales sont occupées par des représentants des chambres de commerce locales, celle de Vigo et celle de Pontevedra. Les entretiens menés dans le cadre de cette recherche ont clairement montré que, contrairement au cas français, la décentralisation du pilotage stratégique des ports est une réalité tout à fait significative. Nous le verrons, ce mode de gouvernance n’est pas neutre car il présente le risque du parasitage par les politiques locales des stratégies de développement portuaire qui se jouent pourtant à de multiples échelles territoriales.

La conflictualité et son interprétation

11Comme le rappelle le chapitre consacré à la conflictualité5, les espaces portuaires sont le théâtre de multiples tensions, acceptées sous la notion générique de conflictualité portuaire. La description et la mesure de cette conflictualité relèvent d’une démarche empirique que la présente étude de cas se propose d’exposer. L’analyse repose sur l’acquisition en deux temps de données qualitatives. D’une part, un travail d’enquête par entretien permet de saisir la réalité du port telle que vécue par les acteurs, institutionnels, entrepreneuriaux, associatifs. D’autre part, une revue de presse, constituée durant cette recherche entre 2007 et 2011, autorise une ébauche de comptage et de quantification des sujets à conflits6. L’association de ces deux sources d’information permet de mieux comprendre les processus à l’œuvre et d’appréhender la singularité du lieu portuaire, non pas selon l’approche traditionnelle des fonctions développées et des volumes réalisés, mais par l’état du système relationnel qui le caractérise. Il en résulte une approche culturelle du fait portuaire propre à en saisir l’identité.

12Le mode d’exploitation des données factuelles collectées mérite une brève explication méthodologique. Chaque article recueilli sur le port de Vigo dans la presse locale, régionale ou nationale, est considéré comme un individu. Il est interrogé par un questionnaire et alimente une base de données7. Cette base se compose de 295 articles, recueillis à 85 % dans la presse locale et régionale. Elle concerne à 90 % des articles factuels, le reste concernant des tribunes libres (5 %) et des entretiens (2,7 %). Sans rentrer dans les détails de sa structuration, le questionnaire s’articule autour de trois champs d’interrogations, plus ou moins déclinés. De quel type de conflit s’agit-il ? Quelle en est l’intensité ? Quelles en sont les parties prenantes ? De là, une certaine quantification est possible. Elle repose toutefois sur une large interprétation des articles puisqu’il s’agit pour chaque individu interrogé d’arbitrer entre plusieurs modalités de réponses prédéfinies. La plupart des questions, avec lesquelles sont interrogés les articles, sont à réponse fermée. La validité du mode opératoire repose donc sur la maîtrise par l’enquêteur, et du lieu étudié et du fait portuaire en général. Cette faiblesse méthodologique est en partie compensée par les apports qualitatifs offerts par les entretiens réalisés en parallèle avec les acteurs de l’espace portuaire analysé.

De l’intensité conflictuelle à l’identité portuaire

13Comme dans n’importe quel système relationnel, le conflit lorsqu’il se déroule dans un port peut être ponctuel ou s’inscrire dans un processus, plus ou moins étalé dans le temps. En tout état de cause, il ne s’agit pas d’un phénomène linéaire qui pourrait répondre à une forme de loi. De la « résolution de conflit » ou de son apaisement à la « procédure judiciaire », plusieurs « états » peuvent en effet être identifiés. Dans le cadre de cette étude, trois « états » intermédiaires ont été définis entre ces deux extrémités pour discriminer l’ensemble des épisodes recensés du point de vue de leur intensité. La « polémique » correspond à l’expression publique d’une divergence de vues entre parties prenantes. À ce stade, le sujet à conflit émerge. Il fait débat, à l’occasion duquel s’expriment des désaccords. La « tension » est une autre situation où des menaces sont proférées, des limites fixées, des ultimatums posés. Elles préfigurent un troisième état, celui du « conflit » proprement dit, qui correspond à un passage à l’acte. La grève, le blocage, la manifestation en sont l’expression. Cet état se distingue selon nous de la « procédure judiciaire », qui rompt avec la médiation et fait intervenir la loi dans le processus.

14L’étude de cas de Vigo confirme ce qui avait été observé dans des recherches précédentes sur le sujet (Foulquier, op. cit.). Premièrement, le passage à l’acte, contrairement aux idées reçues sur le fait portuaire, reste l’exception, selon notre mode de comptage. La grève est certes l’événement le plus visible de cette conflictualité dont le port est l’objet. Mais le port peut également subir une conflictualité dont il est l’otage, lorsqu’il est bloqué par des manifestants aux revendications qui ne le concernent en rien. Il faut rappeler que toutes ces observations se font par voie de presse et que d’autres conflits, plus sourds, peuvent échapper de fait au recensement. Les conflits propres à la sphère entrepreneuriale, que ce soit à l’intérieur d’une entreprise ou entre les entreprises elles-mêmes, peuvent être plus difficiles à saisir dès lors qu’ils ne sont pas médiatisés. La revue de presse reste cependant un outil utile pour l’observation de l’ensemble du débat qui s’opère dans l’environnement portuaire, qu’il soit de nature institutionnelle, sociale, environnementale ou économique. Toujours est-il que la moitié des épisodes catalogués correspondent à de la polémique. En y agrégeant les 15 % d’articles rangés dans la catégorie tension, on peut estimer que près des deux tiers de la conflictualité portuaire s’expriment en dehors de la grève et de la manifestation de rue, dont l’étiage statistique se situe autour des 3 % des articles étudiés. La spécificité de Vigo sur cette période réside sans doute dans les 15 % d’épisodes judiciaires relevés. Une première question se pose. S’agit-il d’un effet de structure ou d’un phénomène de conjoncture ? Dans le cas qui nous intéresse, les deux se conjuguent. Effet de structure, car la conflictualité observée reste dominée par le jeu des acteurs institutionnels. Phénomène conjoncturel, car la période est marquée par un projet d’extension du terminal à conteneur, sujet à recours juridique.

15Deuxièmement, le processus conflictuel ne s’incarne pas nécessairement dans une montée en crise, linéaire et progressive, passant d’un état n à un état n+1 et inversement. Les différents états conflictuels proposés, de la résolution de conflit à la procédure judiciaire, laissent à penser qu’une évolution logique peut conduire à l’établissement d’une loi normale, où la dispersion des épisodes s’établirait proportionnellement autour des valeurs médianes « tension » et « polémique ». Il n’en est rien car l’on passe de la tension au judiciaire, du judiciaire à la polémique et pas nécessairement de la tension à la polémique puis au conflit avant le judiciaire. La diversité de la conflictualité portuaire, sa polysémie en quelque sorte, explique d’abord cet état de fait. Tous les conflits possibles dans un port ne relèvent pas des mêmes sujets et ne sont pas concordants dans le temps. Le mode d’observation choisi, qui ne privilégie pas un sujet particulier mais un lieu donné, renforce ce caractère non linéaire. Cependant, lorsqu’un sujet est isolé des autres et observé dans la durée, l’évolution logique entre les différents « états » conflictuels n’est pas plus remarquable (fig. 13). Qu’en dire ? Que la quotidienneté des ports n’est pas un long fleuve tranquille ? Probablement. Mais cette caractéristique peut aussi révéler que si l’exercice de l’activité est sujet à polémique, la conscience d’un intérêt commun, partagé entre les parties prenantes, incite à la médiation et à l’apaisement des tensions.

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Figure 13 : La non-linéarité du conflit portuaire.

16Troisièmement, la conflictualité portuaire relève en premier lieu d’une ambiance locale et n’est que marginalement l’écho de phénomènes extraterritoriaux, comme on pourrait le penser, a fortiori dans une période de réformes nationale et européenne. Les deux tiers des articles recensés concernent des problèmes propres au port de Vigo, 15 % sont à placer sur une échelle régionale tandis que 4,5 et 3 % des épisodes peuvent être considérés respectivement comme l’écho de décisions nationale ou européenne. On pourrait opposer le biais méthodologique d’une revue de presse essentiellement extraite de journaux locaux et régionaux. Mais cet état de fait est assez normal. Certes, les ports sont affectés par des dispositifs qui les dépassent, mais l’essentiel des enjeux de leur développement se joue à l’échelle locale, en particulier dans un contexte espagnol fortement décentralisé. Ce localisme de la conflictualité ne doit pas surprendre. Sur le moyen terme, l’exercice quotidien du métier constitue une conflictualité potentielle plus récurrente, souvent plus sourde d’ailleurs, que la seule réaction à la mise en œuvre d’une réforme par nature plus ponctuelle.

17Deux enseignements peuvent en être tirés. Le caractère local de la conflictualité révèle d’abord un aspect de l’identité portuaire et témoigne d’une certaine culture de la médiation, plus ou moins prononcée. En dépit de l’uniformisation de la gouvernance portuaire actuelle, les ports, comme organisation sociale, restent soumis à une forme d’habitus, construit tant par la nature des relations entre les acteurs sur le temps long que par le contexte économique, géographique et politique dans lequel ils évoluent. Ce localisme pose ensuite l’hypothèse d’un décloisonnement des stratégies de développement entre le local, le national, voire le supranational. Il est en effet étonnant que les problématiques portuaires ne se jouent pas davantage sur des horizons plus vastes. Ils sont pourtant censés jouer un rôle de synapse entre des espaces qui dépassent largement le seul périmètre urbano-portuaire. L’extension du terminal à conteneurs de Guixar8 ne concerne-t-il que le seul port de Vigo ? Ce constat introduit évidemment la question de la décentralisation et de l’individuation des décisions d’aménagement portuaire que les dispositifs de coordination interportuaire, l’agence nationale des ports en l’occurrence s’agissant de l’Espagne, sont censés compenser. Reste que dans le cas de Vigo sur la période examinée, la conflictualité et sa résolution se jouent bel et bien à l’échelle locale, selon les modalités d’observation choisies dans cette étude.

Port et singularité relationnelle

18La nécessaire coordination des activités pour mettre en œuvre la fonctionnalité portuaire implique l’existence d’un système relationnel (Guérin, op. cit. ; Fredouet, Le Mestre, op. cit.). Cette mise en relation des différentes parties prenantes au fait portuaire, de la production de services logistiques à la prise de décision d’aménagement, implique des acteurs bien différents aux intérêts parfois divergents. De cette divergence émerge potentiellement le conflit, selon les intensités précédemment décrites. La recension de ces épisodes critiques permet donc de caractériser ce système, pour le moins d’établir des liens entre les différents acteurs du port. Le fait que ces liens soient identifiés dans des contextes conflictuels ne doit pas laisser croire qu’ils sont de nature négative. S’ils révèlent des oppositions, l’observation des conflits ouvre aussi la porte à la médiation et à la résolution de problèmes. De fait, la question du lien se place aussi bien sur le plan de la confrontation (qui s’oppose à qui ?) que sur celui de l’interpellation (qui fait appel à qui ? ou qui fait référence à qui ?). En somme, le lien observé dans les processus conflictuels met globalement en évidence la notion d’interlocuteur privilégié.

19Une représentation de ce système d’acteurs, telle que la méthode de comptage choisie permet de le construire sur la période (2007-2011), est possible (fig. 14). Chaque article est attribué à un acteur donné. On estime que l’article lui est consacré en priorité. Si dans le même article, il est fait mention d’autres acteurs, une relation peut être établie entre eux, selon l’idée que le premier fait référence au second. Ceci permet de construire un tableau à double entrée et d’aborder la réciprocité des relations entre acteurs. Cette modalité d’identification des liens entre les parties prenantes du port est certes sommaire, car elle ne qualifie que partiellement la nature du lien établi. Elle permet néanmoins d’établir plusieurs constats et de nourrir quelques hypothèses que les entretiens réalisés valident en grande partie.

20À partir du nombre d’occurrences cumulées, en tant qu’acteur principal ou secondaire, dans l’ensemble des articles recensés, on peut d’abord constater que l’actualité portuaire se trouve polarisée par trois figures centrales : l’autorité portuaire, la communauté autonome et l’entreprise privée. L’Etat (l’autorité centrale), les syndicats, la société civile, la communauté portuaire constituée9 ou même l’Union européenne, ne sont pas au centre du jeu relationnel. Le contexte fortement décentralisé du système portuaire espagnol explique cet état de fait et il est assez logique que les relations entre l’autorité portuaire et les collectivités locales soient les plus intenses en nombre. Que les entreprises privées, à titre individuel, se trouvent en position d’interlocuteur privilégié interpelle davantage. La faiblesse relative de l’objet « communauté portuaire » est directement liée à cette situation. Rappelons que cette expression communautaire désigne les formes d’organisations interprofessionnelles censées représenter l’ensemble de l’entreprenariat portuaire auprès de l’autorité publique, propriétaire du port.

21Deux explications peuvent ici être avancées. L’économie du port de Vigo reste fondamentalement marquée par la présence du groupe Peugeot-Citroën. A priori, rien ne peut être décidé sans l’aval de cet acteur majeur qui s’estime responsable de près de la moitié de la richesse créée dans le port. C’est un premier élément qui ressort clairement des entretiens menés dans le cadre de ce travail. Il faut ensuite préciser que du point de vue communautaire, Vigo se caractérise par une certaine atomisation. En effet, le rôle des organisations interprofessionnelles strictement portuaires se distingue mal de celui des organismes consulaires et des associations professionnelles qui interviennent dans le débat à différents titres. Une question de périmètre se pose ici, entre la légitimité de la Chambre de commerce de Vigo et celle représentant les intérêts des entrepreneurs de la province de Pontevedra, d’une part ; entre les professionnels du port de pêche et ceux du port de commerce, d’autre part. C’est un premier point.

22La figure 14 illustre ensuite que l’entreprenariat portuaire s’exprime dans la presse selon plusieurs voix et que la Fédération des Usagers du Port de Vigo (FUPV) n’est pas le seul interlocuteur possible dans le dialogue public-privé. Le caractère fortement polarisé des activités du port de Vigo, autour de quelques secteurs industriels, maintient un corporatisme puissant, à la hauteur des enjeux économiques qu’ils représentent dans une économie locale peu diversifiée. Il est assez logique que ces associations professionnelles ne s’effacent pas facilement du débat au profit d’une instance fédérative. Du reste, les entreprises les plus puissantes de la place s’autorisent à exprimer leur seul point de vue et à défendre leurs propres intérêts. Il s’agit là d’une autre échelle de participation au débat public. Enfin, la création de Logidigal – une fédération dissidente de la FUPV – en 2004, constitue un autre vecteur d’expression du secteur professionnel portuaire. Au final, deux voix entrepreneuriales peuvent être distinguées : la première, inscrite dans un registre corporatiste, est celle des entreprises et de leurs associations représentatives ; la seconde, de type fédératif, est celles des organisations interprofessionnelles, qui par nature défendent des positions négociées, issues du consensus.

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Figure 14 : Vigo et son système relationnel.

23Or la rupture de 2004 au sein de la fédération est intéressante de ce point de vue car elle témoigne d’une conflictualité intracommunautaire et souligne des problématiques de légitimité. On le sait, dans un port, plusieurs corporations coexistent. Il abrite une communauté de communautés en quelque sorte. Sur le port de Vigo, la consignation de navires est une activité de service d’importance, liée en grande partie au poids du secteur pêche dans la richesse créée. En effet, au regard de ces modestes trafics, le port de Vigo accueille un nombre conséquent de navires : 1 995 en 2009 pour un trafic de 4 millions de tonnes. À titre de comparaison, Bilbao en accueille 3 042 la même année pour 32 millions de tonnes de marchandises traitées. L’association des consignataires de navires de Vigo (ACOESPO), qui représente une dizaine de consignataires, est une organisation qui compte dans la FUPV, dont la parole est forcément contrainte par cette tutelle historique. La césure entre celle-ci et Logidigal, qui s’opère lors d’une transmission de Présidence mal négociée, peut ainsi s’apparenter à une querelle des Anciens et des Modernes : entre les métiers de la consignation, activité traditionnelle liée à l’accueil des navires et ceux de la logistique, ensemble des services liés à la gestion des flux de marchandises.

24La montée en puissance de la conteneurisation et des services associés à la manipulation des boîtes dans la construction de la valeur ajoutée portuaire durant ces vingt dernières années explique probablement la scission de 2004. Cette mutation des fonctionnalités portuaires consacre de nouvelles sources de profits et donc, de légitimité, de nature économique. Pour les membres de Logidigal, le champ d’action de la FUPV est obsolète. À la logique exclusive de cette dernière, centrée sur les problématiques portuaires, Logidigal oppose une vision inclusive de l’ensemble des acteurs impliqués dans la mobilisation des flux tout au long de la chaîne logistique. Une vision portuaire contre une vision supply chain en somme. Pour cette organisation, le port de Vigo doit changer de modèle et proposer à ses clients des services à forte valeur ajoutée. La création de la plateforme PLISAN correspond à cette stratégie, qui repose sur un partenariat public-privé dans lequel les entrepreneurs doivent être à l’initiative. Pour la FUPV, l’autorité portuaire reste au contraire la sphère pertinente d’élaboration de la stratégie portuaire et c’est elle qui doit en être la cheville ouvrière. Ce débat n’est pas réservé au seul port de Vigo. Il est imposé par la diffusion du modèle de gouvernance libérale, tel qu’imposé à l’échelle européenne voire mondiale. Le port galicien présente cependant la singularité de disposer aujourd’hui d’un secteur privé partagé entre de multiples visions corporatistes, à un moment où dans nombre de ports, les entrepreneurs de l’économie portuaire se constituent en clusters et autre groupement d’intérêts, dans une logique de coopétition et de rassemblement du plus grand nombre.

25Ce schisme de l’entreprenariat portuaire local constitue un handicap pour l’autorité portuaire, qui se trouve en déficit d’interlocuteurs. Cette situation explique à nos yeux la faiblesse des liens observés entre elle et l’entité « communauté portuaire ». La promotion commerciale est un point essentiel du développement portuaire, a fortiori dans un contexte de libéralisation des activités et d’exacerbation des concurrences interportuaires. Il s’agit d’un bon indicateur de la compétitivité du système relationnel. Car c’est potentiellement dans ce domaine que l’effet communautaire se constitue ou non en avantage comparatif.

26Consciente de cette nouvelle réalité de la gouvernance portuaire, l’autorité portuaire crée, en 2010, une commission de promotion commerciale dont l’objectif est d’élaborer une stratégie commune en mutualisant les initiatives des uns et des autres. À défaut d’interlocuteur unique, portant la parole de l’entreprenariat portuaire dans sa globalité et débarrassé de fait des intérêts particuliers, cette commission rassemble autour de la table différentes organisations, professionnelles et interprofessionnelles, de Vigo et de la province de Pontevedra10. Deux réunions ont eu lieu, la première en 2010, la seconde en 2011. Si l’on en croit les comptes rendus, chacun y défend sa vision du développement portuaire, exprimant des besoins différents auprès d’une autorité qui d’emblée, annonce qu’elle devra agir dans le cadre d’un plan de réduction des dépenses le plus strict. À plusieurs reprises lors de nos entretiens, cette atomisation du secteur entrepreneurial est évoquée par l’autorité portuaire comme une forte contrainte locale au développement. Cette situation est doublement pénalisante. Elle prive l’autorité portuaire d’une co-construction de la stratégie portuaire et de synergies probablement positives dans la médiation et la résolution de problèmes. Ce défaut d’un soutien structuré de la part du secteur privé, isole également l’autorité portuaire dans son rapport conflictuel qu’elle entretient avec les collectivités locales. De fait, et la figure le montre assez bien, l’entreprenariat privé interpelle tout autant les collectivités locales que l’autorité portuaire mais ce n’est pas réciproque. À défaut d’un partenariat public-privé solidement constitué, la structure relationnelle dans le port de Vigo postule l’existence d’un bilatéralisme institutionnel.

Conflits institutionnels et conflictualité institutionnalisée

27La grille utilisée pour interroger les articles collectés repose sur une typologie de la conflictualité11. Six types de conflits peuvent être recensés dans les ports. Les conflits d’affectation (le port et son emprise littorale) et de représentation (le projet urbano-portuaire, la patrimonialisation) révèlent des « enjeux de projets », concernant plutôt le devenir de la ville et de son territoire portuaire. Les conflits d’organisation (statut du travail, gestion des flux, équipement, efficacité) et de valorisation (rémunération, tarification, compétitivité, efficience) ont rapport à l’exercice du métier et aux fonctionnalités portuaires en général. Ils sont porteurs d’« enjeux sociaux ». Les conflits de cohabitation (concurrence, nuisances, incompatibilité entre activités) et de planification (gouvernance, investissement, stratégie) relève de l’espace portuaire et de sa gouvernance. Les arbitrages qui en découlent participent d’« enjeux spatiaux ». Dans le cas de Vigo, ce recensement des thèmes en débats dans la presse montre que ces enjeux spatiaux d’échelle portuaires prévalent sur les deux autres. Ils concernent la moitié des faits pris en compte. Associés aux relations problématiques de la ville et de son port, ils représentent les deux tiers des sujets abordés par la presse sur quatre ans. Ces résultats mettent en scène une conflictualité de nature plus institutionnelle qu’organisationnelle.

La nature institutionnelle des conflits

28Les acteurs privés sollicités pendant l’enquête de terrain s’accordent à dire que le problème central du port de Vigo réside dans les relations difficiles qu’ils entretiennent avec les collectivités locales, en particulier les autorités municipales, mais également nationales. D’une manière générale, c’est toute la chaîne publique de prise de décision qui pose problème par son manque de réactivité, par son déficit de soutien financier, par sa rigidité normative. Au fil des entretiens, apparaît toute l’ambiguïté de ces dires d’acteurs, entre la promotion d’un modèle de gestion portuaire dérégulé et l’appel à la régulation publique dans les situations de crise. Rien d’exceptionnel dans ce constat sur les relations public-privé dans l’espace portuaire, dont on peut retenir qu’il s’agit bien souvent d’une discordance de temporalités. Du point de vue de la prise de décision, il est évident que le temps de l’entreprise, inscrit dans le court terme, ne concorde pas nécessairement avec celui de l’institution, inscrit sur des agendas plus larges.

29Cette déficience de la réponse institutionnelle aux sollicitations du secteur privé se concrétise à toutes les échelles de la gouvernance territoriale et interpelle en quelque sorte la mise en œuvre de la décentralisation de la décision portuaire. Le développement de Vigo est ainsi contrarié par des conflits de planification qui mettent en cause la relation entre les autorités régionales et le gouvernement central, voire européen. Le manque d’investissement dans les réseaux d’arrière et d’avant-pays, l’agrandissement des infrastructures portuaires et aéroportuaires, sont des sujets qui reviennent dans la plupart des entretiens, de manière assez classique pourrait-on dire. Ils identifient cependant une forme de « mal développement », voire de retard de la région, dont la périphéricité est vécue par les acteurs portuaires comme une forte contrainte. La maîtrise de cette problématique échappe pourtant largement au local.

30Le positionnement stratégique de Vigo oscille en effet entre deux logiques d’insertion qui sollicitent des arbitrages entre des sphères décisionnelles différentes, en dépit de la relative autonomie du port selon le modèle de gouvernance espagnol.

31La première renvoie l’établissement à sa façade et à la concurrence que le port doit subir de ses voisins, portugais et galiciens. Le conflit de valorisation lié à l’épisode de la liaison Saint-Nazaire-Vigo et de sa reconnaissance comme autoroute de la mer témoigne d’une tension entre plusieurs échelles de décision. Si les gouvernements centraux sont désormais d’accord, l’Europe tergiverse encore à accorder le subventionnement nécessaire au lancement de la ligne12. L’absence d’outils de coordination portuaire dans le modèle espagnol constitue une autre problématique. Le régime de décentralisation accorde à la Galice la gouvernance de plusieurs ports d’intérêt national, de fait en concurrence les uns avec les autres. Cette compétition conduit pour l’instant à des redistributions de trafics, des phénomènes de volatilité plus qu’à des effets d’émulation et d’accroissement des volumes respectifs. Depuis peu, émerge donc l’idée d’une coordination des stratégies et d’une possible fusion des établissements : La Corogne et Ferrol au nord ; Marin, Vilagarcía et Vigo au sud. Cette réflexion, engagée à l’échelon régional, ne peut se concrétiser sans l’aval de l’administration centrale.

32La seconde rappelle le port à sa dimension nationale. La place de premier plan de Vigo dans l’économie halieutique ibérique, voire européenne, n’a pas empêché une crise de l’inspection phytosanitaire. Sous-doté en termes de moyens humains, notamment en nombre d’inspecteurs vétérinaires, le Point d’inspection frontalier (PIF) est, depuis le milieu des années 2000, une source récurrente de conflits entre les acteurs locaux et l’administration centrale, le ministère de la Santé en l’occurrence. La tension, liée à ce conflit d’organisation, atteint son paroxysme en 2009, lorsque l’allongement des temps d’attente pour les conteneurs reefers engendre des déportations de trafics sur Leixioes (Portugal). Le conflit s’apaise lorsque l’autorité portuaire, qui défend le dossier à Madrid, obtient la programmation de l’agrandissement du quai Guixar et surtout la nomination d’inspecteurs supplémentaires. D’aporie dans la sphère publique, il est encore question lorsque faute de terrain disponible à proximité des quais, Vigo perd au profit de Ferrol, l’implantation d’une plateforme de production de biodiésel. Dans ce conflit d’affectation, les acteurs locaux ne manquent pas de souligner l’incurie de la RENFE (Red National de Ferrocarriles Españoles) qui dispose sur le port de réserves foncières dont l’usage est sans rapport avec l’activité logistique, malgré ses engagements à transformer ses entrepôts de maintenance en plateforme multimodale. Rappelons au passage l’extrême faiblesse du fret ferroviaire au départ de Vigo.

33On l’aura compris, la décentralisation est source de conflictualité. L’articulation entre les différentes scènes du maillage territorial impose une performance de la prise de décision publique qui n’est pas toujours au rendez-vous des cycles portuaires et maritimes, dont l’amplitude a tendance à diminuer au gré de la libéralisation des activités. L’inertie décisionnelle observée – on peut aussi parler de décalages – entre le temps du besoin portuaire et celui de la planification publique prend des allures de discordances à l’échelle locale. Dans le cas de Vigo, la politisation des scènes de gouvernance, portuaire et municipale en particulier, participe d’une institutionnalisation du conflit. La conflictualité s’inscrit dans la durée et relève moins des effets de conjoncture que de structure.

L’institutionnalisation du conflit

34La tonalité politique de la question portuaire est relative. Elle est d’abord proportionnelle au poids économique des activités portuaires dans la production locale de richesses. Elle est ensuite fonction du régime de gouvernance en vigueur dans le territoire concerné et du niveau de participation des collectivités locales dans la prise de décision. Vigo abonde positivement aux deux paramètres de cette conflictualité potentielle. Le fait que le président du port soit nommé par la communauté autonome agrège l’échelon régional à la problématique politique du développement portuaire.

35La conflictualité ville-port est souvent une conflictualité de nuisances, de cohabitation et de représentation entre des acteurs qui projettent sur la frange littorale des regards et surtout des programmes de valorisation bien différents. Dans les cas de Vigo et de la Galice, la crise du Prestige de 2002 et la conscientisation écologique qui en découle, attisent considérablement ces antagonismes liés à l’usage du trait de côte. Dès lors, la question de l’insertion du port dans son environnement prend une tournure particulièrement politique. La place du port dans l’économie locale confère en effet à la présidence de l’établissement une position de premier plan dans le débat territorial. Et dans un contexte où la communauté autonome n’est pas forcément du même bord politique que la municipalité, la charge présidentielle a récemment été considérée comme le tremplin idéal pour peser sur les élections locales. La réduction de la durée effective des mandats (fig. 15) à la tête de l’organisme portuaire illustre pour partie cette instabilité politique dans laquelle le port se trouve plongé malgré lui depuis quelques années, et qui participe d’une forme d’insécurité, peu propice à la planification dont un port a besoin. Lorsque le président du port devient maire, et que l’ancien édile prend la tête du port, un jeu de neutralisation de leurs projets respectifs conduit l’aménagement dans une équation à somme nulle. Telle est la situation depuis une dizaine d’années sur le port de Vigo. Le caractère structurel de ces divergences de points de vue, associé à la judiciarisation de certaines polémiques, participent ainsi de la pérennisation de la conflictualité, de son institutionnalisation en somme. Sur la période récente, elle se cristallise autour de deux sujets au moins.

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Figure 15 : La tonalité politique de la relation ville-port (1988-2011).

36Le premier est un conflit de planification. L’agrandissement du quai Arenal, dédié au granit et aux marchandises diverses, est projeté à la fin des années 1990. Il est bloqué par une procédure judiciaire à partir de 2001, initiée par la municipalité. Au terme de multiples recours, les premières opérations de poldérisation démarrent en 2009 et déclenchent cette fois une forte mobilisation citoyenne menée par le collectif écologiste La ria no se vende13. Le ministère de l’Environnement est interpellé au sujet d’une étude d’impact menée à la hâte et du caractère contaminant des matériaux utilisés pour le comblement. Le collectif tente de s’appuyer également sur un secteur aquacole divisé, puisque parti lié au secteur industriel. L’année 2010 est marquée par ce conflit qui oppose la ville et une partie de ses citoyens à une sphère portuaire qui fédère les entrepreneurs, l’Autorité portuaire de Vigo, la province, la communauté autonome et l’État via son établissement Puertos del Estado. En 2011, un compromis est trouvé pour sortir de l’impasse : un quai sur pilotis plutôt qu’un terre-plein. Ce conflit en génère cependant un autre, celui déjà évoqué du PIF. Car le blocage du quai Arenal conduit un report de trafics sur le quai Guixar où les files d’attente vont s’allonger. Un conflit portuaire n’est donc ni neutre ni étanche, il entraîne des réactions entre les différents éléments du système.

37Le second foyer conflictuel entre la ville et son port relève de l’environnement, phénomène assez classique des rapports entre espaces urbain et industriel. Il concerne d’abord la dégradation des rues et l’encombrement des axes de circulation liés aux flux de pré-acheminement et aux activités de brouettage dans un espace portuaire particulièrement étroit. La qualité de l’eau constitue un autre dossier dans ce domaine. Il faut souligner ici le positionnement ambigu et difficile du secteur aquacole présent dans la ria. Certes, la filière dépend en amont de la qualité de l’eau mais s’appuie en aval sur une industrie de transformation favorable à l’agrandissement portuaire et aux opérations de comblement du front de mer. La question de l’eau concerne également les industries navales. Le ruissellement sur des quais non équipés en structure de récupération entraîne à la ria quantité de métaux lourds. Ce dossier est difficile à appréhender sans concéder des investissements conséquents dans un secteur touché par la crise, au devenir incertain mais caractérisé localement par une charge symbolique forte. Enfin, signalons que la ville souffre également d’un déficit en matière d’épuration de ses eaux et doit dans les années à venir mener une politique d’équipement à la hauteur de ses ambitions environnementales. Souvenons-nous à ce propos que le port est le plus grand propriétaire foncier sur le pourtour de la ria, disposant donc de ce point de vue d’atouts intéressants vis-à-vis d’une municipalité qui chercherait des lieux d’implantation.

Conclusion

38Il s’avère que la conflictualité constitue bel et bien un indicateur de gouvernance. Le cas de Vigo démontre pour le moins que l’espace portuaire ne saurait être cantonné en la matière aux seuls épisodes de grèves ou aux problématiques environnementales. Il permet d’avancer l’idée d’un glissement d’une conflictualité portuaire longtemps marquée par sa dimension sociale14 vers une conflictualité de nature plus institutionnelle, liée aux nouvelles modalités de gestion portuaire sous le double effet de la mondialisation et de la redéfinition des politiques publiques. La conflictualité relève donc de phénomènes complexes. S’il s’agit d’évaluer la performance d’un port, elle permet de mieux saisir les enjeux parmi les deux grands facteurs de risques. Risques conjoncturels bien entendu, liés à la globalisation des décisions. Mais surtout, risques structurels liés à la modélisation des stratégies. Les ports ont moins de prise sur les premiers que sur les seconds. De notre point de vue, la conflictualité permet de postuler en effet que le premier des risques portuaires est peut-être d’ordre culturel. La nouvelle gouvernance impose aux acteurs un changement profond en la matière que nombre d’entretiens ont évoqué pendant cette enquête à travers la nécessaire adoption d’une « culture managériale ». Elle sous-entend la rupture avec les logiques corporatistes associées, dans l’idéologie libérale, au caractère public de la gestion portuaire. Elle implique surtout la mobilisation des mêmes recettes de conquête de valeur ajoutée portuaire autour des dispositifs logistiques et de la conteneurisation dans un climat de libéralisation des activités. Or, on l’a vu, l’analyse de la conflictualité met en scène un système relationnel qui témoigne d’une identité portuaire, caractérisée par le jeu des interactions entre les parties prenantes. Ce système relationnel révèle la singularité socio-politique du territoire. À chaque port, sa conflictualité en somme. Une telle affirmation relativise des stratégies de performance portuaire fondées sur la diffusion de modèles. L’analyse de la conflictualité laisse à penser que ce sont moins les modèles de gestion qui font les ports que les communautés qui les animent.

Notes de bas de page

1 PLISAN : Plataforma Logistica de Salvaterra As Neves.

2 Sur un total d’actifs non courants de 266 millions d’euros selon le Mémoire 2012 de l’APV.

3 Voir le chapitre « La performance des systèmes portuaires » de C. Bagoulla, R. Lacoste, S. Abbes.

4 Le chiffre d’affaires de Vigo s’élève à 21,4 millions d’euros. Le port reverse 0,8 million d’euros à l’établissement national Puertos del Estado et 0,5 million d’euros au fond de compensation interportuaire dont il reçoit en revanche 0,7 million d’euros.

5 Voir le chapitre « Conflictualité et gouvernance portuaires » de J. Guillaume et T. Guineberteau.

6 La presse locale se fait volontiers l’écho du quotidien portuaire. Une information factuelle certes, mais qui, sur le long terme, donne la mesure du climat local et des thèmes en débat sur le territoire concerné.

7 Élaborée dans le cadre d’un mémoire du Master EGEL réalisé à l’IUEM de Brest (Université de Bretagne Occidentale) et au sein du laboratoire LETG-Nantes Géolittomer de l’UMR 6554 du CNRS (Ortiz, 2011).

8 20 % des articles recensés concernent cette seule question.

9 Voir le chapitre sur « La notion de communauté portuaire » d’É. Foulquier et S. Maugeri.

10 Sont présents dans cette commission l’Association des Consignataires et Manutentionnaires de Pontevedra (ACOESPO), l’Association des Transitaires et Expéditeurs Internationaux de Pontevedra (ATEIA), la Fédération des Usagers du Port de Vigo (FUPV), la Chambre de commerce, d’industrie et de navigation de Vigo, Logidigal IAE, la Coopérative des armateurs de pêche, l’Association des mareyeurs de Vigo (ACOPEVI). La Confédération des entrepreneurs de Pontevedra s’est excusée.

11 Voir le chapitre « Conflictualité et gouvernance portuaires » de J. Guillaume et T. Guineberteau.

12 Une décision est attendue en 2014.

13 La ría n’est pas à vendre. Il faut souligner la popularité de ce slogan puisque l’on retrouve assez fréquemment ce genre d’inscriptions sur le bâtiment portuaire en France « Le port n’est pas à vendre », datant de la réforme 2008.

14 Sur l’hypothèse d’un déclin de la conflictualité sociale dans les ports, voir l’étude de cas « 1993, l’an 01 pour la communauté portuaire de Nantes – Saint-Nazaire ? » de C. Patillon et M. Noyer.


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