Le principe d’intégration sociale du port de Livourne
p. 211-226
Texte intégral
1En 2002, l’Autorité portuaire de Livourne finance une étude sur l’impact social et économique du système portuaire (Autorita’ Portuale di Livorno, 2003). Après 7 ans d’existence, c’est sa première tentative de communiquer de façon transparente sa vision stratégique et de se mettre à l’écoute des citoyens.
2Le résultat de ce travail est l’émergence d’une réalité que le port de Livourne partage avec d’autres ports : si 46 % des citoyens interviewés perçoivent le port comme essentiel pour la vie et l’économie de la ville, le reste émet des réserves quant à l’influence de l’économie portuaire sur le territoire. Le port n’aurait donc pas réussi à produire une image positive capable de faire-valoir son rôle productif dans la culture populaire.
3À l’instar des autres ports européens, le port de Livourne a évolué, dans la dernière partie du xxe siècle. Sa position dans la chaîne de transport et dans le territoire (à l’échelle de la ville, de la région et des marchés de référence suprarégionaux) est devenue relative et il s’est progressivement éloigné de la ville. Ces deux facteurs, concomitants à une réduction de l’effet d’entraînement sur l’économie locale, ont créé des bouleversements sur le regard porté à l’espace portuaire et sur ses relations avec le territoire, à l’origine d’une perception plus négative du port par la communauté urbaine locale.
4Pourtant, la ville de Livourne est décrite par plus de la moitié de la population comme « portuaire » (55 % de la population enquêtée en 2002 choisissant cet adjectif qualificatif), les autres qualificatifs retenus étant bien moins fréquents : « toscanes » (25 % des enquêtés), « commerciale » (6 %), « industrielle » (5 %), « touristique » (3 %) et « militaire » (1 %). La qualification de « ville portuaire » est donc une caractéristique de Livourne, ressentie y compris par ceux qui indiquent une méconnaissance du port. Sur d’autres volets, l’analyse démontre que Livourne, son port et son territoire présentent toutes les caractéristiques d’un cluster maritimo-portuaire en pleine évolution : une concentration des activités de production dans un système spatial bien défini, la présence d’une activité économique principale et d’activités induites, un tissu d’acteurs (entreprises et administrations) organisés en réseaux, une culture du monde de l’entreprenariat et du travail portuaire bien sédimentée.
5En 2011, l’autorité portuaire publie un premier bilan social sur l’activité de 2009 et 2010 (Autorita’ Portuale di Livorno, 2011). Son intention initiale d’une relance du lien ville-port a évolué en une exigence plus forte, tendant à la recomposition de la relation entre le port et la ville dans l’objectif de restreindre la distance entre ces deux mondes. Pendant ces 9 années écoulées, de 2002 à 2011, l’autorité portuaire a effectivement construit un processus capable de redonner au port une place au sein de la ville, en valorisant son image et en faisant de son intégration sociale avec le territoire un des points fondamentaux de son action politique.
6Postes avancés de la mondialisation, les ports relèvent de trois logiques différentes : celle du réseau de transport, lorsque l’on regarde le trajet de la marchandise, de son origine à sa destination ; celle de la rangée portuaire, au sein de laquelle se tissent des relations de compétition et/ou de complémentarité entre les ports ; et enfin, celle du territoire de la ville-port où s’insèrent les activités portuaires en fonction du jeu des acteurs concernés (Lavaud-Letilleul, 2007b). La gouvernance portuaire, considérée comme un ensemble d’initiatives de coordination entre les acteurs d’un même espace portuaire (pris ici comme un bien public en lien avec une dimension sociale), est alors essentielle ; la valorisation du port, tant par sa fonction économique que par son image, doit se faire en sensibilisant les habitants aux enjeux, aux impacts locaux comme extérieurs à la ville, permettant ainsi de rétablir le lien entre le port et la communauté urbaine locale.
7Nous proposons ici de retracer les étapes fondamentales du parcours de l’intégration ville-port à Livourne.
Livourne, une ville portuaire en mutation, entre performance et identité
Une ville cosmopolite, un port multifonctionnel
8La ville de Livourne est un cas particulier parmi les villes italiennes. Fondée à la fin de la Renaissance au service du port, elle est le résultat d’un acte politique et économique élaboré avec une grande vision. La famille des Médicis du Grand-duché de Toscane acquiert le port en 1421 et fait de l’escale livournaise, un centre d’échange entre la Méditerranée et l’Europe du Nord. Le port est donc né avant la ville, celle-ci se peuplant avec la main-d’œuvre nécessaire au développement du port. L’imbrication entre le port et sa ville naît à cette époque et se poursuit jusqu’à nos jours, donnant lieu à une ville cosmopolite et fondée sur l’activité portuaire.
9Les études de 2002 et 2011, tout en mettant en évidence l’éloignement entre la ville et le port, ont démontré que celui-ci est encore aujourd’hui, un acteur essentiel du développement économique pour la ville et plus largement pour la région. Tout en s’adaptant à la dynamique du commerce mondial, il reste en effet un des moteurs de l’économie régionale. Il représente le pôle infrastructurel et logistique, pivot du couloir tyrrhénien : la plate-forme logistique du littoral toscan du Nord, comprenant l’aéroport international Galilei de Pise ; les structures productives pisanes ; les infrastructures nationales et régionales, telles l’autoroute tyrrhénienne, l’autoroute Pise-Florence, la route express Pise/Livourne-Florence, la ligne ferroviaire Livourne-Pise-Florence... ; la plate-forme logistique A. Vespucci de Guasticce et le parking pour les voitures neuves Faldo Lavandone, ces derniers étant situés à 6 km du port.
10Première autorité portuaire établie en Italie (en 1995), le port de Livourne présentait à la veille de la réforme des ports italiens des déficits importants, aux niveaux des infrastructures, de la coordination des différents acteurs opérant dans le port, de l’organisation du travail, ou encore du processus d’informatisation. Accumulés à partir des années 1990 pour l’essentiel d’entre eux, l’autorité portuaire a pu rattraper ce retard en une décennie, en positionnant Livourne comme un port multifonctionnel, capable de résilience face aux crises.
11Si, à l’instar de nombreux ports dans le monde, Livourne a subi en 2009 une contraction de son activité avec un volume de trafic de 26,77 millions de tonnes (-21,3 %), le trafic est remonté à 29,67 millions de tonnes (dont 637,8 EVP) en 2011, sans toutefois retrouver son niveau de 2008 (34 millions de tonnes). Le trafic a toujours été caractérisé par un relatif équilibre entre les importations et les exportations, une forte proportion de marchandises non conteneurisées et un secteur « passagers » en constante progression, aussi bien pour les ferries que pour les croisières.
12Si sa physionomie économique s’est maintenue avec constance dans le temps, sa configuration spatiale a enregistré des changements considérables. En fonction des exigences modernes du transport dans la seconde moitié du XXe siècle, les infrastructures construites ont été progressivement installées à l’extérieur de la ville, vers les zones marécageuses au nord, favorisant l’extension de la cité vers le sud et l’est.
13Cette profonde transformation s’est accompagnée d’un changement de régime de gouvernance avec la loi de réforme des ports italiens en 1994, ouvrant la voie de la privatisation et entrainant une réorganisation interne de l’espace portuaire. Encore au centre-ville, le terminal « passagers » reste présent dans le quotidien des habitants, tandis que le port industriel, pièce essentielle du dispositif portuaire, leur est devenu étranger. De même que les industries qu’il alimente, il ne fait plus partie de l’univers visuel perçu par les habitants, à l’exception de ceux qui y travaillent ou le fréquentent pour des raisons professionnelles (sous-traitants, transporteurs, transitaires, etc.). Les interférences entre les flux de poids lourds, liés à la logistique portuaire, et les flux urbains et de passagers restent la seule marque de la présence du port, contribuant à l’émergence d’une perception négative de celui-ci et constituant un des problèmes majeurs de l’articulation entre le port et la ville.
14Il existe pourtant, au sein de la ville, de nombreux signes du développement du port aux différentes périodes historiques (la Tour du Marzocco, la vieille forteresse, les vestiges des remparts, les quais, les digues, les silos...), qui en font, encore aujourd’hui, le palimpseste le plus lisible de la ville. De plus, certains lieux portuaires historiques gardent une valeur symbolique, tel le Palazzo (bâtiment) des dockers, siège de la Compagnie des dockers, mais abritant aussi un cinéma, un gymnase et une bibliothèque.
Le bilan social 2009-2010 : une interdépendance entre la performance économique et l’identité humaine et sociale
15Alors que peu d’entreprises existent depuis plus de 100 ans, les ports sont des organisations qui ont souvent marqué les siècles de leur présence, constituant l’axe de vie et d’activité des villes maritimes. Toutefois, à partir de la seconde moitié du xxe siècle, de nombreuses villes portuaires voient leur pérennité menacée par le processus de mondialisation et la transition post-industrielle.
16En effet, les transformations technologiques et économiques à l’œuvre (augmentation de la taille des navires, uniformisation de la marchandise et développement de l’intermodalité et de la logistique, spécialisation du cycle de manutention et automatisation de certaines activités, délocalisation des lieux de production, gigantisme des terminaux portuaires, en particulier ceux destinés aux conteneurs) ont entraîné des changements sur le plan social. Toutes ces innovations ont réduit les possibilités d’emploi et engendré des conséquences sur la relation entre le port et son écosystème territorial. Le cycle du transport se développe désormais sur des plates-formes logistiques éloignées du port (hinland terminals), situées sur des territoires sans fonction urbaine (et donc plus autonomes) et laissant la place à d’autres acteurs (Bologna, 2010).
17Le bilan social de l’activité de 2009-2010 présente une synthèse des choix stratégiques que l’autorité portuaire a élaborée afin de faire face à ce scénario d’évolution et de réduire l’éloignement entre le port et la ville. Ce bilan a pour principal objectif de permettre d’évaluer l’activité de l’autorité portuaire, en prenant en considération les effets sociaux et environnementaux induits et en promouvant la participation de tous les acteurs engagés dans le milieu portuaire à la définition des programmes. Ce bilan devient donc le fil qui relie les instruments de programmation de l’autorité portuaire à son action complexe de coordination, en lien avec les choix stratégiques retenus pour le développement du port. Divisé en trois parties, il décrit l’identité de l’autorité portuaire, présente un compte rendu économique des ressources à sa disposition ainsi que la relation entre les activités et les résultats obtenus.
18Nous reviendrons sur l’identité et le rôle de l’autorité portuaire dans un second temps. Dans l’immédiat, l’étroite interdépendance entre la performance économique et les caractéristiques humaines et sociales du port ont été révélées à travers l’analyse du compte rendu économique et des relations activités-résultats.
19Le compte rendu met ainsi en évidence une diminution du nombre de personnes travaillant pour le port (des 13 000 personnes présentes jusqu’à la fin des années 1980, il n’en reste que 8 000 en 2010). Si le volume du trafic est resté stable, l’emploi, lui, est en forte diminution, et ce, alors que l’utilisation de l’espace et les externalités environnementales négatives s’accroissent dans le même temps.
20La transformation des compagnies de manutention en entreprises, suite à la promulgation de plusieurs décrets ministériels (1989) visant à libéraliser le marché du travail, d’une part, les nouvelles techniques de manutention, d’autre part, expliquent cette réduction du nombre de travailleurs, affectant leur présence symbolique dans la ville. Jusqu’à la fin des années 1980, dynamisme et unité d’intentions présidaient aux rapports entre les opérateurs économiques et les travailleurs, regroupés dans la Compagnie des dockers. Celle-ci avait une place importante dans le tissu politique et social de la ville. Mais les décrets de 1989 ont mis fin au rôle stratégique des dockers en Italie. À Livourne, cela s’est traduit par une rupture historique de la « paix sociale ». Si l’image du portuale (le docker) fait toujours partie de l’imaginaire collectif des habitants, elle devient moins connotée dans son poids politique et social.
21Ces événements marquent le début d’un désintérêt général envers le port. La contribution du port à l’économie de la ville a été indéniable par le passé, mais les changements des trente dernières années lui ont fait progressivement perdre son rôle. La culture et les traditions portuaires, qui ont pourtant donné naissance à la ville, tombent ainsi progressivement dans l’oubli (Bettini, 2004). Les habitants, exaspérés par un climat de lutte pour le contrôle du marché du travail, ne sont plus disposés à s’investir dans une structure qu’ils perçoivent comme de plus en plus détachée de la ville, comme un milieu clientéliste, où les postes de travail sont assurés par le phénomène de transmission familiale, avec des salaires supérieurs à la moyenne.
22Toutefois, le bilan social souligne aussi que pour mesurer l’impact réel du port de Livourne sur l’économie de la région, il convient, désormais, de prendre en considération le port, mais également les chantiers navals et les activités connexes. Les statistiques du « bureau du travail portuaire » de l’autorité portuaire démontrent en effet qu’une grosse partie du personnel est occupée auprès de sociétés qui effectuent des opérations définies comme « non portuaires » par l’article n° 68 du code de la Navigation : les activités de construction et de réparation des navires, les services navals pour les bateaux de plaisance, les services pour la sécurité, le nettoyage, l’hygiène et le contrôle chimique du port, la vente et l’assistance de machines pour les opérations portuaires... À la contribution économique de ces services à la prospérité de la ville, il faut rajouter un ensemble d’activités, dont l’importance économique croît en raison d’une demande sociale de plus en plus forte. Les sports nautiques ou l’exploitation du patrimoine historique et culturel à caractère maritime deviennent en effet une source potentielle d’emplois et de revenus.
23Aujourd’hui, l’enjeu de Livourne, comme de toute autre ville portuaire, ne concerne plus seulement le développement du système économique. La ville doit désormais avoir à l’esprit que la croissance des volumes de marchandises et la productivité ne signifient plus forcément une augmentation proportionnelle de la valeur ajoutée et des bénéfices provenant de l’existence du port (Gras, 2010). La nouvelle stratégie portuaire doit donc avoir pour objectifs, d’une part, le maintien des activités de base du port (cycle logistique, construction et réparation navales), et d’autre part, la mise en exergue de la culture portuaire du territoire : activités induites (services financiers, sociétés de logistique, assurances, centres de formation, etc.) et nouvelles valeurs ajoutées locales conséquentes du développement de la zone d’interface ville-port (loisirs, circuits touristiques, etc.). La transformation du port offre une occasion exceptionnelle de concilier les exigences liées aux réseaux de circulation marchande et les demandes de renouvellement urbain.
24L’objectif est ainsi de parvenir à projeter un développement portuaire durable, où les infrastructures ne soient pas destinées exclusivement à améliorer la performance économique, mais bien à permettre la sauvegarde de l’identité de la ville et l’amélioration de la qualité de vie. Ceci ne peut se réaliser qu’en reportant l’attention sur la dimension sociale, et ce, à travers différentes formes d’intégration du port : (1) une intégration spatiale, avec une nouvelle urbanité autour du front d’eau rénové, le waterfront, et avec une plus grande valorisation de l’interface ville-port ; (2) une intégration à l’économie locale, tant en termes d’emploi (activités traditionnelles et nouvelles), qu’en termes de culture et de personnalité économique du territoire ; (3) une intégration fonctionnelle avec l’hinterland, sur le plan des infrastructures connectées ; (4) une intégration entre les différents acteurs de l’économie maritime, publics et privés ; (5) une intégration avec la collectivité urbaine locale ; (6) une intégration dans les réseaux de ports.
25Cette liste ne cherche pas à classer une série d’initiatives mais bien à organiser le propos. Elle ne doit donc pas masquer la transversalité de ces processus d’intégration. C’est bien le port dans sa globalité, qui a besoin de redéfinir son rapport à la ville. Dans cette perspective, le rôle de l’autorité portuaire est fondamental.
L’autorité portuaire, un moteur et un facilitateur de l’intégration sociale
L’intégration et l’identité économique
26En lien avec l’identité économique et, dans un certain sens, avec l’identité culturelle, la notion de « ville portuaire », en particulier à Livourne, doit être avancée, devant celle de « ville maritime » (Bettini, op. cit.).
27Parler de Livourne comme d’une « ville maritime » ne suffit pas à en décrire toutes les spécificités. La mer est une part incontournable de la ville, mais Livourne n’est pourtant pas une ville de marins. Ses habitants ne sont pas traditionnellement de grands navigateurs. Ce sont avant tout des commerçants et des transitaires, dont l’enrichissement s’est fait grâce au trafic portuaire. Il n’existe aujourd’hui dans la ville de Livourne que quatre compagnies d’armateurs, et encore, sont-elles très spécifiques : remorqueurs et navires industriels. Bien sûr, le phénomène de la plaisance a pris une ampleur considérable autour de la Méditerranée et il ne fait pas défaut à Livourne, avec un nombre incroyable de bateaux de plaisance le long des canaux du centre-ville. Cependant, cela ne suffit pas à qualifier la ville de maritime, d’autant que ces bateaux représentent une gêne à la navigation, ne permettant pas d’augmenter l’offre de circuits de visites sur les canaux. Et quand bien même la connotation contemporaine de la notion de maritimité englobe les activités de loisirs, Livourne ne peut être considérée comme maritime à ce titre, en dépit de la requalification urbano-portuaire récente.
28La maritimité de Livourne s’exprime d’abord par l’économie portuaire : même les citoyens ne reconnaissant pas le poids économique du port le perçoivent comme l’élément le plus représentatif de la ville (Autorita’ Portuale di Livorno, op. cit.). Le port et la ville doivent donc, aujourd’hui, élaborer une politique conjointe.
L’intégration spatiale : le waterfront, lieu d’une nouvelle urbanité
29L’axe de développement urbain côtier, formant la précieuse promenade du bord de mer, inclut le port passagers (croisières et ferries), la zone de l’ancien chantier naval F.lli Orlando, siège de l’opération de renouvellement (waterfront revitalization) « Porte de la mer », et le Porto Mediceo (port médicéen), une structure d’intérêt historique aux darses et quais diversifiés, autrefois protégés par des murs d’enceinte et de fortifications, siège d’une importante transformation en port de plaisance.
30La ville de Livourne a pris tardivement conscience de l’intérêt à porter au développement de son waterfront. Celui-ci n’a jamais été reconnu comme tel jusqu’aux années 2000, étant perçu avant tout comme un lieu d’activités portuaire et industrielle.
31Depuis une dizaine d’années, après la faillite de l’ancien chantier naval F.lli Orlando (2002), cette zone, contiguë au futur port de plaisance et au terminal passagers, est l’objet d’une opération de réaménagement visant à réintégrer des activités portuaires dans la ville. Cette opération prévoit la reconversion de zones historiques, avec une distribution entre les espaces d’activité industrielle, de transformation urbaine et de développement touristique. Cette reconversion, attentive à englober les activités portuaires et industrielles dans l’économie urbaine, n’est pas terminée mais donne à voir ses premiers résultats.
32Le nouveau « Master Plan » du port, prévu pour 2015 par l’autorité portuaire, prévoit une plus grande intégration des zones d’activités dans la ville, afin de devenir des espaces stratégiques du développement urbain. Pour remédier à la coupure entre la ville et son port, le plan d’aménagement prévoit la cohabitation des espaces d’activités avec les autres espaces urbains, qu’ils soient résidentiels, culturels, de loisirs... Dans un double processus, il s’agit de permettre à l’économie portuaire de bénéficier du monde urbain local et de ses aménités, et par réciprocité, à l’agglomération urbaine de tirer un bénéfice de l’ouverture au monde.
33Dans cette perspective, l’intégration physique entre la ville et le port, cible une mixité des activités dont les résultats, plutôt positifs, sont présentés dans les trois opérations suivantes.
Les opérations de la zone « Porte de la mer » : une intégration des fonctions portuaire et urbaine
34Sur cet espace, l’opération de reconversion a été divisée en trois modules.
35Le « Chantier Benetti », terminé, est une opération dans laquelle les anciens chantiers navals F.lli Orlando ont été transformés en siège des chantiers navals Azimut Benetti, leader mondial dans la construction de yachts de 40 à 70 mètres. Le renouvellement urbain du front de mer (waterfront revitalizatiori) projeté prévoit la cohabitation spatiale des fonctions résidentielle, commerciale et touristique. Si une part des anciens bâtiments a été réhabilitée, de nouveaux bureaux, logements et services hôteliers (pour les travailleurs et clients de passage des chantiers Azimut-Benetti) ont été créés.
36La reconversion de cet ancien chantier naval a permis la transformation d’une zone industrielle en un point d’agrégation et de socialisation, rétablissant ainsi l’ancienne liaison entre la ville et la mer. Cette opération a également le mérite d’avoir évité le licenciement d’un grand nombre d’employés de l’ancien chantier. Elle a facilité la réinstallation d’une activité historique pour la ville, contribuant à faire de ce nouveau quartier une interface entre les fonctions maritime et urbaine.
37Un deuxième module concerne le port de plaisance, opération prévue sur deux années, dans laquelle l’ancien Porto Mediceo (port médicéen) doit être transformé en zone à vocation touristique. Deux fonctions, touristique et commerciale, sont donc amenées à coexister. Le nouveau port de plaisance, avec une capacité de six à sept cents embarcations, aura à proximité des magasins spécialisés dans le nautisme, des restaurants, un centre de congrès. Plusieurs résultats sont ici attendus : la transformation d’un espace portuaire opérationnel en un espace à vocation touristique ; la création d’un nouveau canal bordé de nouveaux volumes et connecté à la zone de loisirs des chantiers Benetti ; la valorisation touristique du vieux port ; la réorganisation et la viabilisation des accès ; et enfin, une cohabitation entre loisirs, commerces et nautisme.
38Le dernier module de la zone « Porte de la mer » concerne le terminal passagers. Il s’agit de sa requalification et de l’implantation d’une nouvelle gare maritime, dans un délai qui reste à déterminer. Cette opération concerne essentiellement une fonction touristique, dont l’objectif est de s’intégrer au nouveau pôle culturel de la ville à travers quelques actions stratégiques : relier une zone portuaire opérationnelle au waterfront ; trouver des solutions urbanistiques pour accueillir le trafic de passagers en forte augmentation1 ; assurer la cohabitation entre le tourisme et l’activité portuaire ; devenir la véritable porte d’entrée de la Toscane2.
Les zones des Canaux et des forteresses des Médicis : une revitalisation respectueuse de l’histoire
39La zone de la « Porte de la mer » jouxte le cœur historique de la ville, qui, bien que fortement touché lors de la Seconde Guerre mondiale, peut encore se prévaloir de bâtiments patrimoniaux, de deux forteresses, et d’un réseau de canaux de près de 10 km (à l’origine du nom de Venise donné à l’un des quartiers) faisant partie du foncier que l’Autorité portuaire de Livourne doit gérer. Ce bâti constitue un atout pour le développement de ce secteur urbain, bien identifié par l’autorité portuaire dans son « Master Plan ». Cette opération doit permettre la mise en valeur des voies d’eau et des ressources historico-culturelles et requiert une étroite collaboration entre la municipalité, l’autorité portuaire, les organismes de gestion des infrastructures publiques et privées et les agents économiques impliqués.
Les zones urbano-portuaires (douane d’eau, gare ferroviaire S. Marco, quartiers Nord) : pour un affranchissement de la présence des fonctions portuaires
40La relance du lien entre le port et la ville nécessite de redéfinir les limites de l’espace portuaire. Il s’agit de récupérer les espaces portuaires compatibles avec une fonction urbaine en les intégrant à la ville, et à l’inverse de réduire les interférences avec les activités portuaires, à l’origine de dégradations environnementales. Parallèlement, ces zones limitrophes au port doivent être mises en valeur en réduisant les conflits entre les trafics ferroviaire et routier liés au port et le trafic urbain, en imaginant des solutions urbanistiques pour intégrer les friches industrielles à la ville tout en valorisant, sur le plan touristique, leur rôle patrimonial. La co-construction entre la ville et l’autorité portuaire, dans le cadre du « Master Plan », est indispensable pour parvenir au renouveau d’une cohabitation entre les fonctions résidentielle, commerciale et portuaire dans ces espaces périphériques.
41Ces trois projets de requalification et d’intégration ville-port doivent produire un remodelage spatial et une tertiarisation de la base fonctionnelle et économique de la ville, offrant de nouvelles opportunités tant en termes de planification qu’en termes d’emploi et de développement économique de faire urbaine.
42Pour la ville de Livourne et ses habitants, l’enjeu est donc d’appréhender les potentialités du port, non seulement comme source de création d’emplois, mais aussi comme facteurs de développement culturel et touristique. Première activité économique du littoral, le tourisme est vital pour la province de Livourne et pour les villes artistiques voisines (Pise, Florence, Lucques, Sienne), même s’il reste peu développé dans la ville. En planifiant une valorisation touristique et culturelle jusque-là occultée, sans renier son identité portuaire, Livourne deviendrait un lieu d’innovations urbanistique, sociale et environnementale, une ville portuaire « laboratoire de la ville du futur », capable de se réinventer et d’intégrer des intérêts a priori divergents.
43Dans cette perspective, la question de la gouvernance portuaire est centrale. Les collectivités locales, les organismes publics et la communauté portuaire doivent considérer l’espace portuaire comme une ressource intimement liée aux dimensions sociales et culturelle. En ce sens, l’autorité portuaire doit devenir la structure-pivot orientant les nouveaux processus de décision non pas au seul profit de la productivité portuaire mais au bénéfice de l’ensemble du territoire. L’espace de la portualité, est en effet caractérisé par une présence simultanée des dimensions publique et privée, souvent en opposition. La présence de pouvoirs publics forts, aptes à rediriger la valeur ajoutée créée par l’activité portuaire vers les intérêts sociaux et environnementaux des communautés impliquées, devient donc une nécessité.
L’intégration public-privé et le rôle de médiation de l’autorité portuaire
44La loi n° 84 du 28 janvier 1994 est la première étape d’une nouvelle gouvernance des ports italiens, tant du point de vue des modalités de déroulement des opérations sur les quais que sur des aspects institutionnels de l’administration des ports. Le changement important produit par la loi concerne l’institution de l’autorité portuaire. Sans fonction opérationnelle, elle demeure le moteur du développement, jouant le rôle de facilitateur dans la promotion commerciale. Par ailleurs, la cession des terminaux à des opérateurs privés (terminalistes) consacre l’émergence de nouveaux acteurs et, en l’espèce, une rupture par rapport à la traditionnelle gestion des biens publics3.
45Ce modèle de gouvernance s’est avéré positif du point de vue du ministère des Transports et des Infrastructures. L’équilibre budgétaire positif entre recettes et dépenses souligne la capacité des autorités portuaires à respecter les objectifs4. Cependant, ces nouvelles modalités de gestion se révèlent porteuses de conflits liés à la divergence de vue que les différents protagonistes du territoire peuvent porter sur l’espace portuaire. Chacun dispose de la légitimité nécessaire pour faire valoir ces intérêts dans le processus de décision.
46Ce fut le cas à Livourne pour le terminal à conteneurs Darsena Toscana. L’arrivée de l’opérateur mondial Contship en 2002 représente une opportunité de croissance. Dans le même temps, elle provoque des problèmes d’impact environnemental et de relations entre le port et la ville, compte tenu du caractère transnational de l’opérateur, peu enclin aux préoccupations locales. Les travaux de comblement pour réaliser les quais à la fin des années 1970 n’avaient pas entraîné une perte importante de plages et d’accès à la mer. Le terminal se positionne à l’intersection des provinces de Livourne et de Pise, avec des plages situées plutôt sur le littoral pisant. En 2001, la construction de la digue de retenue des matériels de dragage attire l’attention des citoyens vers cette zone du port, qui bien qu’éloignée du centre-ville, est source d’enjeux compte-tenu de son caractère balnéaire. Alors que l’autorité portuaire a déjà élaboré le projet d’une seconde digue, la construction de la première est interrompue à deux reprises par la pression des citoyens, qui mettent en avant le risque des coûts sociaux et environnementaux des nouvelles infrastructures portuaires, non sans rappeler le syndrome NIMBY (Not in my back yard). Un long différend s’ouvre alors et reste toujours d’actualité. S’il s’avère quelque peu disproportionné au regard des risques engendrés, il rappelle la nécessité du dialogue port-citoyen.
47Mais c’est sous l’angle social que les citoyens se sont intéressés à la gestion du terminal avec l’arrivée de Contship. La présence de cet opérateur, de dimension mondiale, est immédiatement mal vécue par une partie des acteurs du port, qui tend encore à concevoir le travail portuaire comme appartenant aux seuls dockers et aux patrons locaux. Le doublement systématique de chaque poste de direction par un salarié de Contship crée durablement un climat de défiance. Alors que sur les quais la situation se dégrade, l’autorité portuaire et la ville s’enferment dans une neutralité finalement contre-productive. L’arrivée d’un nouvel opérateur mondial de terminal (GIP), en 2011, relance les espoirs de développement du terminal. Il est cependant encore prématuré de connaître les effets de cette nouvelle donne dans le milieu portuaire livournais. L’autorité portuaire devra cette fois démontrer son rôle de médiateur et tirer bénéfice de l’échec de l’épisode Contship.
48L’autorité portuaire est désormais sensée coordonner les acteurs de l’économie portuaire. Elle incarne les conditions qui ont été créées pour accentuer le sentiment d’une présence de l’État dans le port et dispose d’un rôle de médiation dans cet espace complexe. En effet, le dialogue, la négociation, la coopération entre les instances institutionnelles et les acteurs sociaux-économiques, sont indispensables pour mettre en place des solutions durables, notamment du point de vue environnemental. Les relations entre les acteurs doivent se reconstruire sur la négociation et la coopération plutôt que sur l’opposition et l’antagonisme. Les résultats positifs, liés à la cohésion entre le port et la ville, ont existé mais ont été réduits au fil de la crise des années 1990.
49Cette nouvelle relation entre l’autorité portuaire et les institutions publiques de la ville a trouvé son premier champ d’application dans la rédaction conjointe du Piano Regolatore Portuale (« Master Plan » du port), dont la publication interviendra en 2015. Ce fut là un long cheminement. En effet, une fois la mise en place de la loi de réforme, l’étape suivante devait être la planification territoriale à travers la révision du « Master Plan », qui datait de 1953. La longue gestation de cet instrument de collaboration aura été le terrain pour l’expérimentation de ce nouveau lien : le port, après une phase d’innovation liée à la privatisation, et la ville, après une période de désintérêt pour son port, sont en train aujourd’hui de pratiquer une mutation profonde dans leur relation, donnant lieu à une co-programmation autour des problèmes d’interrelation port-ville.
50L’autorité portuaire doit donc poursuivre ce travail de progression conjointe entre la ville et le port dans une démarche de consensus entre acteurs économiques et institutionnels. Cependant, la consolidation de ce nouveau processus nécessite le renforcement de son statut en tant qu’organisme de référence. La révision de la loi, prévue depuis longtemps mais jamais menée à son terme, pourrait aider en ce sens. Ainsi, par exemple, l’autonomie financière des autorités portuaires pourrait être revisitée, en rendant ces organismes plus autonomes. Sans transformer les autorités en organismes indépendants, il s’agit de leur permettre de jouir plus librement de leurs moyens financiers. Mais cet objectif est encore loin d’être atteint. Dernièrement, les injonctions budgétaires visent, au contraire, à réduire leur capacité d’investissement dans la promotion et dans la formation.
Les dispositifs mis en place par l’autorité portuaire pour faire face à l’érosion de l’image du port
51L’image des ports est devenue un enjeu essentiel au cœur d’une double problématique : celle de l’acceptabilité du développement portuaire face aux attentes des citoyens ; celle de l’attractivité du territoire vis-à-vis des investisseurs. À Livourne, comme dans la plupart des villes portuaires, cette confrontation se cristallise autour du réaménagement du waterfront.
52Cependant, cette intégration entre l’urbain et le portuaire est-elle suffisante pour ré-initier la relation port-habitants ? Et si non, comment reconstruire ce lien dans l’imaginaire de la communauté ? En effet, quand bien même le port est-il en train de vivre une nouvelle voie de développement depuis les années 1990, la connaissance et la perception du rôle économique de l’industrie portuaire et maritime ne font plus partie de la culture des habitants de la ville. Il est donc indispensable de re-sensibiliser les habitants au fait portuaire, de les associer à l’élaboration des projets qui les concernent : l’adhésion des citoyens ordinaires aux processus de transformation urbaine est une clé de leur réussite.
53À partir des années 2000, le lien ville-port a donc été repensé à travers un processus de réappropriation de l’espace portuaire. Il passe d’abord par une reconnaissance des espaces de l’activité portuaire, sortis de l’imaginaire des habitants au fil du temps et au gré des changements.
54L’Autorité portuaire de Livourne s’est appuyée sur une stratégie de communication ambitieuse, dont le projet Porto Aperto est l’outil essentiel afin de faire valoir aux habitants tout ce que le port apporte au territoire.
L’ouverture du port à la ville : le projet Porto Aperto
55Depuis 2007, l’autorité portuaire anime le projet Porto Aperto. Le port s’ouvre au territoire tout au long de l’année, avec une concentration des activités pendant la période scolaire (octobre à mai) dans le but de créer un rapprochement entre les habitants et l’espace portuaire dont l’accès est habituellement interdit pour des raisons de sécurité. Porto Aperto se donne pour objectif de sensibiliser la population, en particulier scolaire, aux enjeux de l’espace portuaire. À travers des initiatives gratuites, il s’agit de contribuer à créer une image positive du port, en instaurant un mécanisme qui redonne du sens à l’espace portuaire. L’autorité portuaire, à l’origine du projet, en est le maître d’œuvre, en collaboration avec des institutions telles la capitainerie du port, la province, les municipalités de Livourne, de Collesalvetti (siège de la plate-forme logistique, à 6 km de Livourne), de Capraia (île dont le port est géré par l’Autorité portuaire de Livourne), la plate-forme logistique A. Vespucci, l’agence des douanes, l’institut des écoles de la province, les structures pédagogiques de la commune de Livourne, l’apostolat de la mer...
56Les initiatives organisées sont diverses : visites du port guidées et adaptées en fonction du public ciblé (scolaires, touristes, habitants) ; émissions de vulgarisation sur les métiers et les activités portuaires sur la chaîne de télévision locale ; stands sur les quais du port passagers à l’occasion du Trofeo Accademico Navale (TAN), course de voile internationale (depuis 1981) et plus largement l’occasion de découvrir la vie portuaire grâce à un village thématique avec des stands commerciaux ouverts pendant les dix jours de la compétition ; concerts, expositions et autres manifestations, telle celle organisée lors de la Journée européenne de la mer. Enfin, le festival Effetto Venezia (Effet Venise) constitue le point d’orgue de l’été livournais, dans le quartier « Venise », à la charnière entre la ville et le port. Il contribue à poursuivre le rapprochement entrepris entre les habitants et le milieu urbano-portuaire le long des canaux ainsi que le programme d’activités culturelles développé à l’intérieur de la vieille forteresse, symbole de la ville portuaire.
57En définitive, trois vecteurs structurent la réappropriation de l’espace portuaire par les habitants à travers l’opération Porto Aperto : (1) la valorisation patrimoniale ; (2) la vocation industrialo-portuaire ; (3) l’identité maritime de la ville.
Un nouvel instrument d’intégration : le projet Port Center
58Un projet de création d’un Port Center à Livourne a émergé à la suite des résultats encourageants du projet Porto Aperto et du succès d’expériences européennes, telles à Gênes, Anvers, Rotterdam ou encore celle du Port Centers Network de l’AIVP (Réseau mondial des villes portuaires).
59Les opérations urbanistiques dans la zone du waterfront ont déjà favorisé la relation entre les quais et la ville. Le projet Porto Aperto est une deuxième étape de ce processus d’intégration entre la ville et le port. Le projet de Port Center5 vise à offrir un lieu permanent à ces moments de découverte. Il s’agit de donner une visibilité aux efforts de l’autorité portuaire. Son implantation est prévue à un endroit symbolique du port, l’ancienne forteresse à proximité du terminal passagers. En plus de visites guidées, le projet Livorno Port Center comprend la réalisation et la diffusion de matériaux d’information et de documentation, des expositions permanentes, des campagnes de sensibilisation sur les événements et sur les infrastructures portuaires. Il ambitionne également de permettre des initiatives de participation citoyenne à la prise de décision. Le Port Center est un outil polyvalent au service d’une autorité portuaire qui souhaite se positionner au centre du jeu politique local.
Conclusion
60Ce jeu est devenu complexe, à mesure que les paramètres du développement portuaire se sont confrontés à la mondialisation. Quels sont les acteurs qui, au final, président aux destinées du port ? Qui sont les decision makers ? Ce questionnement renvoie à la communauté portuaire la responsabilité de réfléchir et d’agir sur les principes de durabilité (les « 3 p » : people, planet and profit) et de cohésion avec le territoire.
61À Livourne, une nouvelle phase commence pour le port. La définition d’une nouvelle relation avec la ville passe non seulement par une revitalisation des espaces portuaires (intégration physique, paysagère), mais aussi par un effort d’intégration culturelle, à travers l’adoption d’une plus grande perméabilité du fait portuaire dans sa geste quotidienne. En d’autres termes, il convient d’abord de connaître mieux le milieu portuaire, et donc de favoriser une communication bien orchestrée. Ce n’est que dans un second temps que le port pourra acquérir, comme par le passé, une véritable dimension publique, une influence sociale. L’instauration de relations plus fluides avec la collectivité et ses institutions représentatives pourra alors s’envisager. Si la compétitivité du port se joue à l’échelle internationale, elle commence probablement par la construction de liens productifs avec son territoire d’insertion. C’est tout l’enjeu de l’intégration sociale du port dans sa ville.
Notes de bas de page
1 Le trafic des croisières est ainsi passé de 250 000 passagers en 1999 à 983 000 passagers en 2011.
2 Parmi les passagers de croisières en escale à Livourne, 60 % d’entre eux font des excursions, pour l’immense majorité vers Pise et Florence. Dans les 40 % restants, les trois quarts font des minitours en ville et en Toscane, ce qui en fait un segment touristique au potentiel non négligeable.
3 Voir le chapitre « Libéralisation et nouvelle gouvernance » de G. Gueguen-Hallouët.
4 Voir l’étude de cas « La question de l’autonomie financière des autorités portuaires italiennes » de F. Parola et S. Maugeri.
5 Le Port Center de Livourne a une ouverture prévue à la fin de l’année 2014.
Auteur
Responsable du Bureau des Relations Extérieures de l’Autorité Portuaire de Livourne (Italie) & Doctorante en Aménagement du territoire, Villes et territoires, Université de Tours
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