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    Plan détaillé Texte intégral Le défi du système portuaire espagnol Le processus des réformes portuaires en Espagne Une typologie des ports espagnols La réponse politique à la crise économique Conclusion Notes de bas de page Auteur

    Gouverner les ports de commerce à l’heure libérale

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    Le modèle portuaire espagnol : le rôle de Puertos del Estado

    Fernando González Laxe

    p. 197-209

    Texte intégral Le défi du système portuaire espagnol Les ports d’intérêt général et Puertos del Estado L’organisation de l’autorité portuaire Le conseil d’administration Les services portuaires De la tarification à la planification : les liens entre l’autorité portuaire et Puertos del Estado Le processus des réformes portuaires en Espagne Une typologie des ports espagnols La réponse politique à la crise économique Conclusion Notes de bas de page Auteur

    Texte intégral

    1L’activité maritime portuaire espagnole envisage ses défis à venir dans la perspective de devenir un système global, ouvert et compétitif. Ce défi doit tenir compte de l’existence d’une double compétition, inter- et intra-portuaires. Ces deux échelles de rivalité trouvent leur origine dans une nécessaire spécialisation des développements portuaires, un processus de partenariat public-privé et une ouverture plus grande aux capitaux privés.

    2Comment aborder cette mutation dans une perspective législative ? Dans un premier temps, il convient de redéfinir les nouvelles fonctions de l’intérêt général et d’en contextualiser le nouveau rôle que cette notion doit recouvrir. Dans un second temps, l’existence d’une multitude d’acteurs, tant publics que privés, et la complexité de leurs relations réciproques conduisant au développement de nouvelles fonctions de régulation et de coordination, doivent être analysées.

    3Pour mémoire, un port doit être capable : (1) d’offrir une capacité de chargement/déchargement à terre pour satisfaire les demandes de transport ; (2) de faciliter les connexions entre le marché local et le marché national, autrement dit de favoriser l’intermodalité dans l’hinterland ; (3) de s’insérer sur des routes maritimes stables ; (4) d’éviter le surinvestissement, la surcapacité et le surendettement. En somme, la recherche d’une meilleure efficience préside au positionnement du port dans un marché de plus en plus concurrentiel.

    Le défi du système portuaire espagnol

    4Le système portuaire espagnol se caractérise par l’existence de deux modalités de gouvernance. D’une part, les ports d’intérêt général relevant exclusivement de la compétence de l’État : ils sont régis par l’article 5 de la loi 27/1992 relative aux Ports et à la Marine Marchande, et sont établis nominalement en annexe de cette loi. D’autre part, les ports dépendant des communautés autonomes qui assument leur fonctionnement. Ce sont en général des ports de plaisance, des sites d’abri ou des petits ports commerciaux d’activité modeste.

    Les ports d’intérêt général et Puertos del Estado

    5Le système de ports d’intérêt général est composé d’un total de vingt-huit autorités portuaires, regroupant soixante-quatre ports d’intérêt général. Ces autorités portuaires sont des unités de gestion individualisées, coordonnées et supervisées par l’organisme public Puertos del Estado (Ports de l’État). Cet organisme est responsable de l’exécution et de la mise en pratique de la politique portuaire définie par le gouvernement espagnol.

    6Selon l’article 25.b de la loi 27/1992, les attributions de Puertos del Estado sont définies comme suit :

    « il lui incombe la coordination générale avec les différents organes de l’Administration d’État, qui établissent les contrôles dans le domaine portuaire, et la coordination avec les modes de transport présents dans les ports qui relèvent d’une compétence d’État ».

    7Leurs fonctions concernent donc l’exécution de la politique gouvernementale, la coordination des actions et le contrôle de l’efficience du système.

    8Puertos del Estado est un organe intermédiaire entre les administrations de l’État des différents domaines relatifs au fait portuaire (environnement, énergie, transport...). C’est aussi un organe de gestion qui veille au bon fonctionnement des autorités portuaires (mise en œuvre des normes légales, audits...). C’est enfin un outil de collaboration lorsqu’il prononce, d’un commun accord avec les autorités portuaires, des mesures correctives les concernant.

    9Les ports d’intérêt général sont inscrits dans la Constitution espagnole (article 149.1) comme relevant d’une compétence exclusive de l’État. Ils agissent à travers des plans d’entreprise, sur lesquels ils exercent un contrôle, et qui ont pour objectifs d’analyser la sécurité des actifs et la fiabilité des informations financières, d’accompagner le respect des lois et la mise en œuvre des normes applicables. Néanmoins, il convient de souligner que dans le contexte de la nouvelle loi portuaire, chaque autorité portuaire mènera sa stratégie et son positionnement d’entreprise de façon relativement autonome.

    L’organisation de l’autorité portuaire

    10À l’instar des grands ports maritimes français et selon les principes du modèle du landlord port, les autorités portuaires présentent des compétences tant en matière d’administration générale que de gestion patrimoniale de l’espace portuaire : ordonnancement des zones de services et des différents usages portuaires ; planification, construction, exploitation et entretien des ouvrages portuaires et des balises maritimes ; gestion du patrimoine et des ressources, recherche de rentabilité économique ; développement des implantations industrielles et commerciales ; coordination de l’intermodalité ; coordination et gestion des flux intra-portuaires. L’autorité portuaire prend ainsi trois types de décisions : des décisions de gouvernement, d’ordre stratégique ; des décisions de gestion, d’ordre administratif ; et enfin, des décisions de police, d’ordre sécuritaire.

    Le conseil d’administration

    11En revanche, là où la gouvernance du grand port maritime français est organisée autour de trois instances (directoire, conseil de surveillance, conseil de développement), seul un conseil d’administration, composé d’un maximum de quinze membres, préside aux destinées de l’autorité portuaire espagnole. Ce conseil d’administration est composé de : (1) l’administration d’État, représentée, outre le Capitán Marítimo (capitaine maritime), par trois membres dont un Abogado del Estado (avocat de l’État) et un représentant de Puertos del Estado ; (2) la communauté autonome, qui en plus du président du conseil d’administration, est représentée par 4 autres membres ; (3) les six postes restants sont répartis entre les municipalités (à hauteur d’un tiers) et les représentants du secteur économique (organisations professionnelles et syndicales, chambres de commerce...). Le président, qui dispose de fonctions exécutives, est nommé par la communauté autonome. Cette disposition n’est pas neutre et révèle le caractère décentralisé du modèle espagnol. L’interprétation française du modèle du landlord port propose un organigramme de gouvernance bien différent.

    12Le directeur de l’autorité portuaire, accompagné d’un secrétaire, siège également dans ce conseil. Nommé par le conseil d’administration sur proposition du président, il a en charge la mise en œuvre des décisions de gestion, d’ordres administratif et opérationnel. Les questions de police et de sécurité sont assumées par le Consejo de Navegación y Puerto (conseil de navigation et du port), où siège une représentation hétérogène du monde professionnel portuaire (Bravo, op. cit.).

    Les services portuaires

    13Concernant les services portuaires, qui recouvrent des activités bien différentes, il convient de distinguer les services technico-nautiques (pilotage, remorquage et amarrage) des services aux passagers, les services de gestion des déchets engendrés par les navires des services de manutention des marchandises. En règle générale, ces prestations se réalisent à la demande d’un usager par l’intermédiaire d’une entreprise habilitée. Ainsi, les autorités portuaires délivrent des titres administratifs et des licences dans le cadre d’une libre concurrence entre opérateurs. Ces licences sont de durées variables : de six ans pour le service du lamanage jusqu’à dix ans pour les services de pilotage et de remorquage ; de six à douze ans, selon l’importance des investissements consentis, pour le service de gestion des déchets ; ou encore, jusqu’à trente-cinq ans pour les terminaux de passagers ou de marchandises, selon les enjeux du concessionnement et le volume des investissements effectués ou à réaliser.

    14La manutention portuaire est désormais effectuée par les nouvelles Sociedades Anónimas de Gestión de Estibadores Portuarios (SAGEP), qui ont remplacé les Sociedades Estatales de Estiba y Desestiba (SEED). Entreprises privées, les SAGEP mettent à disposition de leurs actionnaires, les travailleurs portuaires dont ils ont besoin pour développer leurs activités. Cette entité de mutualisation permet d’adapter la disponibilité de la main-d’œuvre à l’irrégularité des opérations portuaires. En sont actionnaires les entreprises titulaires d’une licence de prestation de manutention portuaire, à l’exception de celles disposant d’une licence d’auto-prestation1. 50 % du capital est distribué à parts égales entre les associés, les 50 % restants étant répartis selon le volume horaire d’utilisation des effectifs. Même si l’autorité portuaire dispose d’un représentant dans le conseil d’administration des SAGEP, elle n’en est pas pour autant actionnaire.

    De la tarification à la planification : les liens entre l’autorité portuaire et Puertos del Estado

    15Le modèle économique du système portuaire espagnol est défini par l’articulation entre les ressources économiques du port et leur redistribution. Les ressources sont un ensemble de taxes fixes, à l’exception des taxes relevant des services commerciaux, dont les prix varient selon un régime de concurrence. Les taxes portuaires sont multiples : la taxe d’occupation du domaine public portuaire ; la taxe d’activité ; la taxe d’utilisation des installations portuaires, incluant les taxes sur les navires, les marchandises, les passagers, la pêche fraîche, les embarcations de plaisance ou encore l’utilisation de la zone de transit ; les taxes d’assistance à la navigation. La redistribution des recettes s’opère ainsi : 4 % des recettes des autorités portuaires sont reversées à Puertos del Estado (2 % pour les ports des îles Baléares et Canaries, et des villes de Ceuta et Melilla) ; 80 % des recettes provenant des taxes d’assistance à la navigation, ainsi qu’une part du résultat d’exploitation de l’exercice annuel de chaque autorité portuaire (à l’exclusion des amortissements et des résultats extraordinaires) sont destinées au Fonds de compensation interportuaire, qu’assure un mécanisme de péréquation entre les différents établissements portuaires.

    16La planification s’articule autour de quatre documents. Le Marco Estratégico (cadre stratégique) est élaboré par Puertos del Estado. Les critères et les objectifs de l’ensemble du système portuaire espagnol y sont fixés. Ce document est approuvé par le ministère de l’Équipement et mis en œuvre par chaque autorité portuaire à travers le plan d’entreprise. Les Planes Estratégicos (plans stratégiques) sont rédigés par chaque autorité portuaire qui formule ainsi les diagnostics, les objectifs et un plan d’action. Le Plan Director de Infraestructuras (plan directeur d’infrastructures) concerne la construction de nouveaux ports, les travaux d’extension et les infrastructures nécessaires à l’horizon d’une dizaine d’années. Il prévoit également les études d’impact environnemental et les phases de développement. Enfin, les Planes de Empresa (plans d’entreprise), élaborés annuellement, fixent les prévisions et objectifs en matière de trafics, de recettes, d’investissements, de ressources humaines, de rentabilité et de tarifs. Il doit faire l’objet d’un consensus avec Puertos del Estado.

    Le processus des réformes portuaires en Espagne

    17La chronologie des réformes portuaires est à l’image de l’évolution des différents défis que le système a dû relever : la concurrence tant inter qu’intra-portuaire ; la combinaison des approches globales et locale ; et enfin, la nécessité de produire une gouvernance hybride entre les autorités portuaires et les acteurs locaux. La réforme s’est établie en quatre actes législatifs.

    18La première loi sur les Puertos del Estado y la Marina Mercante date du 24 novembre 1992 (loi 27/1992) et définie le premier pas vers le modèle portuaire espagnol actuel. Ce texte législatif distingue deux objets, les ports et la marine marchande, et tente d’apporter une réponse à l’excès de bureaucratie et au manque d’efficacité en termes de gestion. La loi appelle également au caractère public des services portuaires, souligne la nécessité d’une culture de la qualité dans les structures de fonctionnement, instaure le principe d’autonomie de gestion et d’autosuffisance financière des ports.

    19Approuvée cinq ans plus tard, la loi modificative 62/1997 du 26 décembre 1997 marque le besoin d’une adaptation partielle du modèle d’organisation portuaire aux circonstances d’un environnement plus libéral. Pour cela, elle met l’accent sur l’autonomie fonctionnelle et gestionnaire des autorités portuaires, en adaptant chaque stratégie portuaire à la particularité de chacun des ports et en garantissant une prestation de services plus efficace. De même, elle incorpore la participation des communautés autonomes à la gestion des affaires portuaires, en leur confiant la nomination du président de l’autorité portuaire et en leur octroyant une majorité au conseil d’administration.

    20La loi 48/2003 du 26 novembre 2003, dite del régimen económico y de prestación de servicios en los puertos de interés general cherche à répondre au processus de mondialisation, ainsi qu’à la consolidation du marché intérieur communautaire. Elle met donc l’accent sur le niveau de concurrence intra-portuaire à travers une participation plus importante du secteur privé dans la prestation portuaire. Elle assume ainsi une libéralisation des services et instaure une collaboration public-privé plus intense. Enfin, elle introduit une dose de flexibilité tarifaire dans le système de taxation portuaire.

    21Enfin, la loi 33/2010 du 5 août 2010 renforce l’assouplissement du modèle tarifaire mis en place dans la loi précédente, afin que chaque autorité portuaire puisse s’adapter à la réalité économique du moment. En outre, elle approfondit la dynamique de libéralisation des activités portuaires. Elle cherche à souligner l’importance stratégique des ports commerciaux et encourage l’intermodalité, dans un souci d’amélioration de leur attractivité. Cette loi fixe des objectifs de rentabilité et d’efficience du système (2,5 % de rentabilité annuelle). Elle instaure la notion d’autosuffisance et de là, l’autonomie financière des ports vis-à-vis du budget général de l’État.

    22En résumé, cette succession de lois met en exergue plusieurs grands principes : (1) l’autonomie de la gestion économique et financière des ports fondée sur l’autosuffisance économique et la couverture des coûts par les recettes ; (2) l’implication grandissante des communautés autonomes et des acteurs locaux (municipalités, chambres de commerce, entreprises et syndicats) dans les organes de gestion des ports ; (3) le renforcement de la concurrence intra-portuaire par l’intermédiaire d’une politique d’incitation financière pour favoriser les « bonnes pratiques entreprenariales », la création de différents niveaux de régulation dans le domaine de la prestation des services portuaires, et le développement de l’initiative privée ; (4) l’introduction du modèle de concessions comme mode de gestion du domaine public portuaire ; (5) le développement de l’investissement privé via un partenariat public-privé et des implantations offertes au concessionnement accrus ; (6) le contrôle des coûts et la recherche des bénéfices du système par une fixation annuelle de la rentabilité et de l’endettement ; (7) l’assouplissement du modèle tarifaire, chaque autorité portuaire pouvant ainsi s’adapter au plus près de la réalité économique du moment, dans une logique libérale.

    23Si les objectifs de chaque port peuvent varier, Puertos del Estado pose une vision portuaire espagnole, au regard de la loi 33/2010 (fig. 9). Il propose un cadre théorique, qui permet d’esquisser un décalogue de la nouvelle norme portuaire à l’échelle nationale (tab. 5).

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    Figure 9 : Objectifs stratégiques du système portuaire espagnol.

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    Tableau 5 : La nouvelle norme portuaire espagnole.

    Une typologie des ports espagnols

    24La typologie du système portuaire espagnol peut s’élaborer autour de plusieurs indicateurs (fig. 10).

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    Figure 10 : Une typologie du système portuaire espagnol.

    25Si l’on s’en tient au volume et à la nature des trafics (fig. 1), la moitié des ports espagnols mobilisent plus de 10 millions de tonnes (Algésiras, Valence, Barcelone, Tarragone, Bilbao, Huelva, Las Palmas, Carthagène, Gijón, Santa Cruz de Ténérife, Castellón, Ferrol, La Corogne et les Baléares). Douze ports manipulent entre 1 et 10 millions de tonnes et deux ports comptabilisent des trafics inférieurs à 1 million de tonnes (Melilla et Vilagarcia). Certains s’affirment dans le secteur des vracs liquides (Algésiras, Huelva, Tarragone, Carthagène, Bilbao), tandis que d’autres sont plutôt présents dans celui des vracs solides (Gijón, Ferrol). Il existe par ailleurs des ports où les trafics domestiques prédominent (Vigo, Pasajes, Alicante, Cadix, Séville par exemple). Alors que d’autres se caractérisent par les activités de transit conteneurisé (Algésiras, Valence, Barcelone, Malaga, Las Palmas).

    26Du point de vue de la réticularité maritime, il convient de distinguer les ports polyvalents, inscrits dans une stratégie d’attraction de lignes régulières (Bilbao, Vigo, Barcelone, les Baléares, Santa Cruz de Ténérife), des ports de transbordement, dans lesquels 75 % des mouvements de conteneurs sont consacrés à des opérations de repositionnement logistique (Algésiras, Valence, Malaga et Las Palmas).

    27Une autre lecture peut se faire aux regards des liens avec les arrière-pays et de la ventilation des flux entre les importations et les exportations. Parmi les unités à forte vocation exportatrice, on retrouve Barcelone et Tarragone en Catalogne, Bilbao dans le Pays Basque ou encore Valence et Castellón dans la région Valencienne.

    28Enfin, il convient de souligner la dispersion des ports tout au long des côtes espagnoles, qui répond à une logique de répartition des activités économiques et industrielles dans le pays. Cette organisation spatiale permet d’affirmer que tous les espaces productifs sont finalement reliés à un port.

    29Le système portuaire espagnol est donc organisé en quatre zones géographiques : (1) la région cantabrique, depuis Gijón jusqu’à Pasajes, en incluant les ports d’Avilés, Santander, Bilbao ; (2) la région galicienne, avec cinq autorités portuaires et six ports (San Cibrao, Ferrol, La Corogne, Vilagarcía, Marin et Vigo) ; (3) la façade sud méridionale, comprenant les côtes méditerranéenne et sud atlantique, avec les autorités portuaires de Huelva, Cadix, Séville, Algésiras, Malaga, Motril, Almería, Carthagène, Alicante, Valence, Castellón, Tarragone, Barcelone et les Baléares, auxquels s’ajoutent les ports de Ceuta et Melilla ; (4) les sept ports des Canaries, regroupés en 2 autorités portuaires (Las Palmas et Santa Cruz de Ténérife).

    La réponse politique à la crise économique

    30Associées à la crise économique, les injonctions libérales des institutions internationales de ces dernières années ont conduit à la redéfinition des stratégies portuaires. La crise a laissé d’importantes traces sur le trafic et la hiérarchie des ports. Cependant une inflexion positive récente des flux de marchandises permet aux trafics de revenir au niveau du milieu des années 2000 (fig. 11).

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    Figure 11 : Évolution du trafic portuaire espagnol depuis les années 1960.

    31Cette tendance positive de croissance de l’activité du système portuaire espagnol est encourageante et ouvre des perspectives, et fait finalement écho aux grands principes énoncés par les réformes portuaires successives de ces 20 dernières années.

    32La flexibilité tarifaire a participé à la diminution des frais d’opération dans des segments de trafics identifiés comme stratégiques par les différentes autorités portuaires : automobile, pêche... Pour la mise en place de cette politique tarifaire, Puertos del Estado a émis l’hypothèse que la baisse des recettes, et par conséquent la diminution du chiffre d’affaires, seraient compensées par une captation des trafics et donc un gain de compétitivité. Si les chiffres d’affaires des ports ont effectivement baissé d’environ 1 %, les volumes de marchandises manipulées et des transits de conteneurs affichent une progression de l’ordre de 12 % entre 2010 et 2011.

    33Associée à une politique d’austérité et de réduction des dépenses, cette augmentation des volumes a permis une amélioration sensible des résultats financiers. Ainsi, la rentabilité sur fonds propres, comme celle sur les actifs, sont positives, tandis que l’endettement s’avère contrôlé. Les objectifs financiers de la loi 33/2010 sont donc atteints (tab. 6).

    Image

    Tableau 6 : Une synthèse de la gestion portuaire.

    34Le système portuaire espagnol a également rempli deux autres objectifs : la qualité de ses infrastructures et la connectivité portuaire. Concernant les infrastructures, le Forum de Davos place, en 2010, l’Espagne à la treizième position mondiale, avec un gain de vingt places depuis 2004. S’agissant de la connectivité, avec un indicateur mesurant le degré d’insertion des ports dans le réseau mondial de desserte maritime à travers le nombre de services de lignes régulières, l’United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) place l’Espagne au onzième rang mondial pour l’exercice 2011, 22 points de mieux par rapport à sa situation quatre années auparavant. Dans ce classement, l’Espagne se trouve actuellement devant la France (UNCTAD, 2012).

    Conclusion

    35Le défi espagnol a consisté à imprégner une nouvelle culture d’entreprise pour la gestion portuaire, dans un seul but : l’accroissement de la compétitivité des ports. Les objectifs fixés avaient pour ambition de doter les autorités portuaires d’une autonomie de gestion, d’une autosuffisance financière, d’outils tarifaires flexibles, de services portuaires ouverts à la concurrence, d’une régulation plus pragmatique de l’utilisation du domaine public et d’un renforcement des relations ville-port.

    36Le système portuaire dispose désormais d’un cadre juridique plus stable autour d’une autonomie renouvelée des ports et d’un organisme central de coordination et de régulation, Puertos del Estado. Les réformes portuaires successives ont participé à la redéfinition profonde du rôle de l’État et de ses modalités de fonctionnement. L’État attend des ports ainsi gouvernés qu’ils contribuent au développement économique des territoires côtiers qui leur sont associés. Les perspectives pour les prochains exercices budgétaires sont encourageantes ; l’intégration des réseaux maritimo-portuaires, l’insertion dans les chaînes logistiques globales et la meilleure formation des personnels autorisent à penser que l’Espagne connaît actuellement une renaissance portuaire. La nouvelle norme portuaire espagnole participe d’une transition mondiale profonde dans laquelle les ports cessent d’être des lieux pour devenir des espaces, cessent de s’inquiéter de la forme et parient sur les processus ; une transition dans laquelle les ports s’affirment comme des entreprises avec des objectifs de rentabilité, de valeur ajoutée et de qualité des services rendus.

    Notes de bas de page

    1 Capacité d’un opérateur portuaire à disposer de son personnel et de ses outils pour réaliser son activité de manutention, sans recourir à un tiers.

    Auteur

    Fernando González Laxe

    Agrégé d’économie appliquée, Université de La Corogne (Espagne) & ancien président des Puertos del Estado

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    Gouverner les ports de commerce à l’heure libérale

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    • Guillaume, Jacques. (2016) Contraintes globales et gouvernance locale : pour un premier bilan des ports décentralisés en France. Bulletin de l'Association de géographes français, 93. DOI: 10.4000/bagf.940
    • Frago Clols, Lluís. (2016) Pôles logistiques métropolitains et stratégies territoriales dans l’aire urbaine de Barcelone. Sud-Ouest européen. DOI: 10.4000/soe.2426
    • Carter, Caitriona. Drouaud, Florian. (2022) Territory, ecological transition and the changing governance of ports. Territory, Politics, Governance. DOI: 10.1080/21622671.2022.2038661

    Gouverner les ports de commerce à l’heure libérale

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    González Laxe, F. (2014). Le modèle portuaire espagnol : le rôle de Puertos del Estado. In Éric Foulquier & C. Lamberts (éds.), Gouverner les ports de commerce à l’heure libérale (1‑). CNRS Éditions. https://doi.org/10.4000/books.editionscnrs.45072
    González Laxe, Fernando. « Le modèle portuaire espagnol : le rôle de Puertos del Estado ». In Gouverner les ports de commerce à l’heure libérale, édité par Éric Foulquier et Christine Lamberts. Paris: CNRS Éditions, 2014. https://doi.org/10.4000/books.editionscnrs.45072.
    González Laxe, Fernando. « Le modèle portuaire espagnol : le rôle de Puertos del Estado ». Gouverner les ports de commerce à l’heure libérale, édité par Éric Foulquier et Christine Lamberts, CNRS Éditions, 2014, https://doi.org/10.4000/books.editionscnrs.45072.

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    Foulquier, Éric, & Lamberts, C. (éds.). (2014). Gouverner les ports de commerce à l’heure libérale (1‑). CNRS Éditions. https://doi.org/10.4000/books.editionscnrs.44947
    Foulquier, Éric, et Christine Lamberts, éd. Gouverner les ports de commerce à l’heure libérale. Paris: CNRS Éditions, 2014. https://doi.org/10.4000/books.editionscnrs.44947.
    Foulquier, Éric, et Christine Lamberts, éditeurs. Gouverner les ports de commerce à l’heure libérale. CNRS Éditions, 2014, https://doi.org/10.4000/books.editionscnrs.44947.
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