L’État, « entrepreneur portuaire »
p. 17-35
Texte intégral
Introduction
1L’État, « entrepreneur » portuaire est un titre de chapitre qui procède d’une intention quelque peu simplificatrice et qui tente de cacher de multiples réalités sous un vocable simple. Si, dans un premier temps, l’expression fait songer aux formes les plus radicales de l’économie administrée, elle évoque aussi le soutien aux initiatives privées, sous des déclinaisons diverses : fourniture et gestion des infrastructures ou des outillages, promotion des ports, coordination des ports avec les réseaux terrestres, stimulation des initiatives privées par l’aide aux investissements, le tout justifié par l’assimilation des ports aux biens publics, comme on l’affirme dans de très nombreux États, à commencer par ceux de l’Europe latine.
2Il est certain qu’une telle conception se dérobe à la définition la plus courante de l’entreprise. Cette dernière est bien une organisation juridiquement indépendante, théoriquement maîtresse de sa destinée, et tendue vers la production de biens ou services aisément identifiables. Rien de cela n’existe dans l’acception la plus courante du port de commerce qui est à la fois une entité gestionnaire, une somme d’activités et de services rendus par une multitude de prestataires aux formes juridiques diverses1. Ajoutons qu’il s’agit aussi d’un espace, juridiquement déterminé, mais fonctionnellement imprécis par la densité des relations entretenues avec l’arrière-pays, sans parler bien sûr du regroupement fréquent de plusieurs ports sous un même organe de gestion, par commodité administrative ou justifications économiques. On conçoit donc que l’État, « entrepreneur » portuaire, renvoie en fait à l’efficacité de la gouvernance étatique, et qu’il s’agit ici de poser la question sous le regard des nouvelles formes standard d’organisation, largement promues par la Banque mondiale (World Bank, 2001), et inspirées par l’ère néo-libérale, dont les mots d’ordre sont la libéralisation, la dérégulation et la privatisation (Brooks, 2004). On en vient alors à s’interroger sur l’utilité de la présence de l’État dans les ports (Notteboom, Winkelmans, 2001a et b ; Cullinane, Song, 2002 ; Brooks, Cullinane, 2007) ou du moins, sur la nécessaire adaptation des acteurs publics à la montée inexorable des prétentions des entrepreneurs privés (Lavaud-Letilleul, Parola, 2011). Il est certain, de ce point de vue, que l’Europe latine est à mettre en comparaison avec les choix radicaux d’États qui ont privatisé certains de leurs ports (Royaume-Uni) et, plus largement avec les formes précocement adaptatives de la gestion historiquement décentralisée de l’Europe du Nord et du Nord-Ouest. Il est certain que le diagnostic éventuel ne peut reposer sur des considérations purement doctrinales, mais plutôt sur les résultats comparatifs des modes de gestion. C’est au vu de ces résultats qu’il est possible de répondre si l’Europe latine, et plus précisément la France, a bien su gérer ses ports (Vigarié, 2003).
3Avant toute chose, il s’agit de rendre compte de la doctrine de l’État, en en cernant les motivations en première partie, même si ces dernières ont varié au fil du temps, la doctrine de l’État évoluant selon les circonstances mondiales, l’affirmation des acteurs privés et l’efficacité des technostructures publiques. Il serait effectivement imprudent d’en rester à un inventaire synchronique des positions de l’État. Elles s’inscrivent en effet dans une trajectoire historique globale qui permet d’expliquer certaines pesanteurs ou anachronismes et d’en justifier les réformes.
Les fondements de la doctrine
4À ceux qui professent que l’activité portuaire est finalement une activité comme une autre et qu’elle mérite de s’inscrire dans les arcanes de l’économie libérale et les lois du marché, la puissance publique a beau jeu de rétorquer qu’elle s’est inscrite depuis longtemps dans les champs de la vie portuaire pour au moins cinq raisons difficilement contestables (Lavaud-Letilleul, Parola, op. cit.).
5Premièrement, les ports ont une dimension géopolitique indéniable, puisqu’ils constituent des espaces de passage entre le monde extérieur et les territoires nationaux, justifiant à ce titre un droit de regard permanent de l’autorité régalienne sur les mouvements qui les animent. Du reste, c’est au nom de ce principe que les ports ont été englobés dans le domaine public maritime dans de très nombreux États, par extension du statut qui s’impose pour les espaces littoraux, ces derniers étant soustraits à la propriété privée, autant par souci du maintien d’un usage offert à tous que par nécessité de contrôler une frontière menacée par des intrusions maritimes. C’est également pour cette raison que les eaux portuaires sont assimilées aux eaux intérieures, échappant aux contraintes du passage inoffensif associé à la mer territoriale, quand bien même, pour des raisons liées à la liberté du commerce, les États se sont garantis entre eux, des libertés d’accès à leurs ports respectifs (par la convention de Genève du 9 décembre 1923). Si la portée et l’efficacité des armes rendent aujourd’hui obsolètes de telles protections épidermiques, la multiplication des mouvements clandestins, d’hommes et de marchandises, la menace d’agissements déviants, en maintiennent, voire en renforcent la pertinence. L’entrée en vigueur en 2004 du code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (code ISPS), suite aux attentats du Il septembre 2001, en est l’illustration la plus remarquable. Par ailleurs, la décentralisation des autorités portuaires entre les mains des collectivités territoriales ne fait pas renoncer l’État à ses pouvoirs de police, compliquant ainsi la substance de ce qu’il convient d’appeler l’autorité de tutelle (Douet, Gambet, 2008).
6Deuxièmement, les ports ont une importance capitale pour l’économie et la société dont l’État a la charge. À ce titre, les pouvoirs publics ont tendance à intervenir dans les activités portuaires, au nom d’une interprétation plus ou moins large de la notion de service public. Elle dépend bien évidemment des circonstances du moment (en 1944, le Conseil d’État est allé jusqu’à considérer que le chargement, le déchargement et le transport des marchandises dans les ports et rades constituaient des éléments de service public auxquels le domaine public maritime était normalement destiné, interprétation que des lois ultérieures ont notoirement infléchie, (Becet, Rézenthel, 2004)), mais elle dépend aussi d’éléments pérennes plus difficilement contestables, comme la sécurité des personnes et des biens. Par exemple, le pilotage est soumis plus ou moins directement au contrôle de l’État dans tous les pays. Il est réglementé en France par le texte fondateur du 28 mars 1928 qui précise que le pilotage consiste dans l’assistance donnée au capitaine par un personnel commissionné par l’État pour la conduite des navires à l’entrée et à la sortie des ports. On a donc compris que ce personnel travaille pour son compte, mais au sein de stations de pilotage dûment réglementées, et qu’il est assimilé à des agents d’un service public, auquel l’usager ne peut se dérober, sauf conditions particulières reconnues par l’État. En réalité, on devine que ce souci de réglementer le bon fonctionnement de l’interface portuaire s’inscrit dans une préoccupation bien plus vaste qui repose sur le bon fonctionnement de l’économie nationale, que ce bon fonctionnement dépend de plus en plus d’interfaces ouvertes sur le monde, ces dernières créant des emplois, non seulement pour elles-mêmes, mais aussi pour des arrière-pays inégalement étendus (Vigarié, 1979). Il y a donc pour l’État, non seulement un devoir de responsabilité logistique, mais également de responsabilité territoriale.
7Troisièmement, le coût des infrastructures pousse tout naturellement les pouvoirs publics vers les ports. Cette raison prend d’ailleurs du poids avec l’accroissement de la taille des navires et le gonflement des flux qui est son corollaire (Rodrigue, Slack, Comtois, 1997 ; Hoyle, Hilling, 1984). Le développement portuaire exige un aménagement massif du littoral, dont l’amortissement ne peut être envisagé qu’à très long terme, alors même que l’assiette spatiale de ces équipements s’impose brutalement et profondément, exigeant des accompagnements hors de portée ou très éloignés des préoccupations des intérêts privés. Selon une vision somme toute assez libérale, Goss (1990a) définit les biens publics comme ceux qui ne peuvent être fournis suffisamment ou pas fournis du tout dans un cadre concurrentiel, soit parce qu’ils sont trop onéreux à mettre en place, soit parce que leur usage est indivisible, sans exclusion possible de tel ou tel usager. C’est bien le cas des jetées, chenaux, plans d’eaux, phares et balises. Notteboom et Winkelmans (op. cit.) sont encore plus nets dans leur évaluation : selon eux, beaucoup de services portuaires ne peuvent être couverts par les revenus qu’ils génèrent et doivent donc être versés au domaine des services publics (aides à la navigation, entretien des accès), les services « rentables » étant les seuls à pouvoir être confiés au secteur privé. Cette vision très pratique du partenariat public-privé n’en renforce pas moins la justification de la présence de l’État sur les quais.
8Quatrièmement, la coordination des efforts portuaires est typiquement du ressort des préoccupations régaliennes, d’autant que les coûts précédemment évoqués risquent de conduire à des rentabilités incertaines, en cas de compétition interportuaire. Il faut donc des arbitrages, capables de peser sur les désirs locaux de développement. Il est d’ailleurs aisé de remarquer, en cas de décentralisation intégrale des gestionnaires portuaires, que l’État reste présent pour imposer des schémas d’organisation générale des systèmes de desserte, dans une logique réellement territoriale. Cette exigence est d’autant plus justifiée que des acteurs privés sont devenus assez puissants pour être en situation de monopole sur telle ou telle place portuaire, et peser ainsi, au nom de leurs propres intérêts sur les volontés locales d’investir, sans réellement se soucier de la préservation des équilibres des territoires à desservir.
9Enfin, cinquièmement, les espaces portuaires, qui s’écartent lentement ou brutalement des villes qui les ont vus naître, pour aller coloniser des zones plus lointaines, souvent fragiles et toujours convoitées, sont de puissants vecteurs de conflits d’usages qui rendent nécessaires des médiations, ou arbitrages entre groupes opposés. L’Etat a donc pour mission de fixer des règles du jeu, d’imposer l’intérêt général aux dépens des intérêts particuliers, même s’il cesse (ou parce qu’il cesse) d’être lui-même investisseur et bâtisseur.
Une doctrine en mouvement : la lente montée de l’État « entrepreneur »
10Si les principes qui viennent d’être rappelés semblent imparables, ils n’ont pourtant pas fondé d’un coup la doctrine de l’État. Cette dernière s’est en effet construite dans un rapport permanent avec les possibilités d’agir du secteur privé et les besoins d’échanger de la collectivité. L’« entrepreneur » étatique s’est donc façonné selon une logique essentiellement pragmatique.
11On a coutume d’insister sur l’interventionnisme précoce de l’État, notamment en France, en invoquant le colbertisme et la philosophie mercantile qui lui est associée. On rappelle de ce point de vue l’ordonnance de la Marine de 1681 qui est surtout connue pour avoir confirmé et reprécisé la substance du domaine public maritime, déjà mis en avant par l’édit de Moulins de février 1566. Mais elle s’intéresse aussi aux ports, havres et rades, en cherchant à y garantir des eaux saines, des équipements adaptés aux besoins de la navigation, à y contrôler les mouvements de navires, le tout dans l’esprit de gagner de la richesse par le commerce, en exportant beaucoup et en achetant le moins possible.
12L’enrichissement, dans cette conception très figée du monde, n’est possible que par le concours persévérant de l’État qui y voit ainsi sa justification profonde : l’État doit créer, orienter, protéger l’entreprise, la soutenir par de bons ports et de solides tarifs douaniers. Comme il est écrit dans l’ordonnance,
« nous avons cru que pour achever le bonheur de nos sujets, il ne restoit plus qu’à leur procurer l’abondance, par la facilité et l’augmentation du commerce qui est l’une des principales sources de la félicité des peuples : et comme celui qui se fait par mer est le plus considérable, nous avons pris soin d’enrichir les côtes qui environnent nos états, de nombre de havres et vaisseaux pour la sûreté et la commodité des navigateurs qui abordent à présent de toutes parts dans les ports de notre royaume... Mais parce qu’il n’est pas moins nécessaire d’affermir le commerce par de bonnes lois que de le rendre libre et commode par la bonté des ports et par la force des armes et que nos ordonnances, celles de nos prédécesseurs, ni le droit romain ne contiennent que très peu de dispositions pour la décision des différends qui naissent entre les négocians et les gens de mer, nous avons estimé que, pour ne rien laisser à désirer au bien de la navigation et du commerce, il étoit important de fixer la jurisprudence des contrats maritimes, jusqu’à présent incertaine, de régler la juridiction des officiers de l’amirauté, et les principaux devoirs des gens de mer, et d’établir une bonne police dans les ports, côtes et rades qui sont dans l’étendue de notre domination. »
13On voit que l’État s’intéresse beaucoup plus aux flux, qui permettent d’accumuler du numéraire, qu’aux outils portuaires qui sont une occasion de le dépenser. Les ports ne sont donc pas sous sa gestion directe. Il faut attendre la Révolution française pour qu’ils deviennent propriété d’État, selon un processus graduel. Les lois des 27 juin et 7 juillet 1790 confient d’abord au corps législatif le soin de fixer annuellement les sommes nécessaires à l’entretien des ports. Puis le décret du 2 brumaire an IV place tous les ports sous l’autorité du ministère de la Marine, puis du ministère de l’Intérieur en prairial de l’an V. À ce moment, le corps des Ponts et Chaussées, créé sous l’ancien régime en 1716, se substitue officiellement à certaines chambres de commerce – supprimées en 1791 – et aux municipalités dans la gestion des ports. Ceux-ci furent définitivement placés sous l’autorité du ministère des Travaux publics en 1839 (Marnot, 2011). Cette étatisation des autorités portuaires a été consolidée par le biais du statut des espaces portuaires, classés par l’article 538 du code civil de 1802 dans le domaine public (Grosdidier de Matons, 1999).
14Paradoxalement, cette intrusion de l’État s’inscrit dans un climat de renouvellement libéral des relations entre le public et le privé. Alors que les penseurs de l’économie politique déplacent les sources de la richesse sur la valeur-travail et sur les effets d’amplification d’un commerce libéralisé, la place de l’État est revue, en la confinant pour les plus ardents défenseurs du libéralisme, à quelques tâches régaliennes, la première étant d’assurer l’ordre public. Pour les plus humanistes, il s’agit au contraire de l’associer à un devoir d’organisation et de régulation. Inspirés de Saint-Simon, ces humanistes se retrouvent en grand nombre chez les hommes politiques qui sont aux affaires pendant le Second Empire, même s’ils retiennent de leur maître une version assez édulcorée de ses idées. Elle les pousse à militer pour un État dont la justification tient surtout dans la création des conditions favorables au progrès économique, la réalisation des infrastructures à forte valeur collective en étant l’une des premières exigences. Les ports sont évidemment au centre de telles préoccupations, autant par leur puissante capacité d’impulsion que par le besoin de les coordonner avec les réseaux terrestres. Seule, l’autorité de l’État est susceptible d’assurer cette coordination, tout en maintenant les grands équilibres entre les différentes parties du territoire national. C’est effectivement à cette époque que l’on commence à évoquer les questions d’aménagement. Comme l’écrit M. Roncayolo (1989), « entre 1820 et 1850... les équilibres du territoire sont mis en balance. Les différents acteurs des décisions territoriales sont donc placés au centre des débats – décisions administratives, économiques ou simple préparation des schémas et projets. » En même temps, le port prend, dans l’esprit des économistes et des ingénieurs, une valeur économique qu’il s’agit de consolider et de faire fructifier. Il devient le pivot des réseaux et c’est par lui que se crée et se transmet la richesse économique, selon des fonctions dominantes qui finissent par transparaître dans un certain nombre de catégories de ports (de Rousiers, 1904). D’où la double préoccupation de l’État : harmoniser et unifier, afin de favoriser partout l’accès au commerce, hiérarchiser selon la double logique de la quantité de trafic traité et de la qualité des fonctions dominantes.
15C’est bien dans cet esprit qu’il faut comprendre l’œuvre de l’État, telle qu’elle peut être déclinée dans le plan Freycinet en 1879. Souvent critiqué pour avoir dispersé l’effort des pouvoirs publics, il procède pourtant de la vision toute saint-simonienne de l’efficacité des investissements collectifs et de l’équité territoriale d’une juste répartition de l’effort. Selon le sénateur des Côtes-du-Nord (1930-1938) Y. Le Trocquer, l’un de ses plus ardents défenseurs, il faut « doter toutes les parties du territoire des facilités indispensables de la vie sociale, au prix même de sacrifices financiers », car « l’outillage économique est dans toute région, même déshéritée, aussi indispensable qu’une école ou un service public ». Cette position était loin d’être partagée par tous et des plans ultérieurs infléchirent notablement les choix de l’État vers les plus grands ports, la minceur des sommes allouées annihilant partiellement les effets attendus de cette discrimination positive.
16Toutefois, quelle que soit la priorité donnée, en matière d’investissement, soit à la concentration efficace, soit à la justice distributive, se pose très vite la question de la gestion courante de chacun des ports et de son articulation entre le centralisme étatique et la dispersion locale des usagers. C’est là qu’il faut évoquer le rôle des chambres de commerce, rapidement reconstituées par Napoléon en 1802, alors même qu’elles avaient été supprimées par la Révolution française. Notons bien que leur disparition aurait pu sceller la naissance d’une nouvelle forme de gestion locale, tenue par les municipalités. Tel n’est pas le cas, Napoléon orientant d’ailleurs la renaissance des chambres de commerce vers la création d’interlocuteurs auxiliaires du centralisme d’État. Il s’agit pour elles « de présenter des vues sur les moyens d’accroître la prospérité du commerce, de faire connaître au gouvernement les causes qui en arrêtent les progrès, d’indiquer les ressources qu’on peut se procurer, de surveiller l’exécution de travaux publics relatifs au commerce, tels que par exemple le curage des ports, la navigation des rivières ainsi que l’exécution des lois et arrêts concernant la contrebande ».
17En fait, ces assemblées consulaires ne restent pas longtemps à l’état de simples relais du pouvoir central. Elles prennent des initiatives qui les impliquent dans le développement des économies locales. Dès 1822, la chambre de commerce de Boulogne-sur-Mer décide d’acheter des grues pour faciliter les échanges avec la Grande-Bretagne. De même, la chambre de commerce, à Nantes, est connue pour jouer un rôle important dans l’aménagement de la Basse-Loire : d’instance surtout consultative, elle se mue en institution active, en prenant à sa charge des études qui lui tiennent à cœur. De fait, elle s’impose non seulement comme un interlocuteur de l’État, mais comme la coordonnatrice des efforts isolés des hommes d’affaires nantais et des édiles locaux (Vauthier-Vézier, 2007). Du reste, l’ordonnance du 16 juin 1832 reconnaît aux chambres consulaires la possibilité de donner des avis indépendants, en dehors de ceux qui leur sont demandés par l’administration, et d’exprimer spontanément des vœux sur les questions industrielles et commerciales. On prend ainsi l’habitude de les interroger systématiquement, en matière de travaux publics. Leur indépendance d’esprit est encore encouragée par le fait qu’elles peuvent elles-mêmes désigner leur président, en lieu et place du préfet qui les présidait jusqu’alors (Mamot, op. cit.). C’est une première étape vers leur promotion au titre d’établissement public, accordé par la loi du 9 avril 1898, loi reconnue comme véritable charte des chambres de commerce (Puaux, 2004).
18Encore faut-il préciser leur compétence exacte lorsqu’un port est localisé dans leur circonscription. Comment faire exister ces organes consulaires entre les ingénieurs d’État et les élus municipaux ? À vrai dire, les besoins d’investir permettent de vite apaiser les susceptibilités, selon le principe de l’usager-payeur. « C’est pour des raisons tirées moins de la bonne logique que des nécessités budgétaires, que cette idée du concours financier des « intéressés » s’est peu à peu imposée. Elle a définitivement triomphé lorsque la preuve a été faite de l’impossibilité pour les finances gouvernementales de subvenir à la totalité des dépenses de plus en plus impérieusement exigées et toujours accrues par le développement du commerce et par les conditions nouvelles de la navigation » écrit un certain Lechevalier (cité dans Marnot, op. cil.).
19La constitution juridique des compétences des chambres est évidemment progressive tout au long du xixe siècle. On la repère par quelques lois fondamentales, dont celle de 1866 qui généralisa le principe de la participation consulaire à l’amélioration des ports, en la gageant sur la perception de droits locaux. La loi du 19 avril 1898 va beaucoup plus loin, puisqu’elle autorise les chambres de commerce à être concessionnaires de travaux publics et de services publics en citant explicitement les ports. La loi du 7 avril 1902 vient en complément en rendant permanente la perception par les chambres de commerce des axes locales (droits de port, taxes d’outillage), sans que cette perception soit assujettie à un programme de travaux spécifiques. Dès lors, les chambres de commerce sont désignées comme organes de gestion, consacrant une certaine forme de décentralisation des compétences. En tant que concessionnaires avec délégation de service public (Debrie, Lavaud-Letilleul, 2010), elles sont encouragées à participer au financement des infrastructures et elles financent directement les outillages nécessaires au trafic. Il est même prévu d’aller plus loin encore, puisqu’une loi, votée en 1912, envisage de mieux coordonner les services d’État et la gestion locale, en confiant la gestion des ports à un conseil d’administration ayant autorité sur l’ingénieur, pourtant désigné par l’État. La Première Guerre mondiale empêcha l’application de cette loi (Roussel, 1990).
20Pourtant, la décentralisation des décisions relatives à la gestion des ports est la suite logique de cette délégation de services publics confiée aux chambres de commerce. En même temps, la poursuite de cette décentralisation permettrait de rendre plus cohérente la gestion locale, en créant une véritable unité de gestion de l’organe portuaire, sous la forme d’une réelle autonomie administrative et financière. Précisons en effet que la concession telle qu’elle vient d’être rappelée n’a aucune personnalité morale, les comptes de la concession étant intégrés dans ceux du concessionnaire, même si, par commodité, recettes et dépenses sont présentées sur un compte spécial, à l’examen du concédant, à savoir l’État. La question d’une véritable entité juridique décentralisée paraît donc tout à fait légitime. Reste à savoir qui peut détenir le véritable contrôle de cette entité2 ?
21On se doute des enjeux et des positions contradictoires des uns et des autres. Les plus ardents défenseurs des chambres consulaires sont évidemment prêts à leur confier plus de pouvoir et de liberté de manœuvre, l’État n’exerçant plus qu’un droit de contrôle par la négociation du cahier des charges ou par l’examen a posteriori des comptes d’exploitation, le clan de l’administration étant évidemment très réticent et se réfugiant derrière l’intérêt général ou le nécessaire équilibre du système portuaire national. « Bien que l’autonomie des ports ait été réclamée en faveur des chambres de commerce, nous ne la réclamons pas exclusivement pour elle ou pour les municipalités ; nous estimons qu’elle doit être remise à une grande administration composée d’éléments qui donnent à l’État toutes les garanties qu’il est en droit d’exiger », écrit Maurice Taconet en 1905. Le débat s’alimente d’un fond de plan européen, dans lequel les positions bougent, parfois de manière contradictoire. En Italie, le modèle qui est regardé de près est évidemment celui de Gênes, dans lequel est créé le consorzio (consortium) par la loi du 12 février 1903. Il s’agit d’un établissement public « autonome », dont l’administration et l’exploitation sont remises entre les mains d’un consortium comprenant à la fois des représentants locaux et des représentants de l’État, ce dernier conservant le pouvoir de désigner le président du consortium, de vérifier les comptes et de décider des travaux financièrement les plus importants. Le consortium a un pouvoir d’organisation étendu, puisqu’il doit régler et discipliner... « tout type de prestation personnelle des individus préposés aux travaux et aux services du port » ; en clair, les dockers, pour pouvoir travailler sur les quais, doivent être inscrits sur des registres auxquels on accède après délibération du consortium, ce que ne manque pas de préciser l’ordonnance générale du travail de décembre 1906 (Doria, 1999). C’est également au même moment que diffuse assez largement en Grande-Bretagne le modèle du trust port, dont le premier exemplaire est le Mersey Dock and Harbour Board, créé en 1857, Londres disposant du sien en 1908 avec la naissance de Port of London Authority. Ces trust ports qui, par parenthèse, sont nés de la faillite de sociétés portuaires indépendantes, ne sont pas des sociétés d’État, mais des établissements publics à compétences spéciales, que l’habitude a rapidement désignés sous le terme d’« autorités portuaires » (terme repris par le Merchant Shipping Act de 1894). À contrario, l’Espagne suit un cheminement radicalement inverse. La loi des ports de 1880 (Ley de Puertos) classe les ports en deux grandes catégories : les ports d’intérêt général et les ports d’intérêt local. Les premiers sont placés directement sous l’autorité des gouverneurs. Des directions de ports sont constituées, confiées à des ingénieurs et administrées par des conseils à pouvoirs limités (Juntas de Obras y Servicios de Puertos), formés essentiellement de fonctionnaires, sous le contrôle des gouverneurs locaux, suivant des normes fixées par le ministère du Développement et le ministère des Finances. Ces dispositions ne furent infléchies que par des décrets en 1928 et 1939 visant à développer les juntas en augmentant le nombre de leurs membres, par désignation ou élection, la présidence restant toutefois entre les mains du gouverneur (Grosdidier de Matons, op. cit).
22La solution adoptée en France est médiane et remonte à la loi sur l’autonomie des ports du 12 juin 1920. Le port est autonome en ce sens qu’il devient établissement public à part entière, avec unité de commandement et de gestion. À ce titre, il est maître de son budget et son administration est assurée par un conseil et un directeur. Seuls les travaux majeurs doivent disposer de l’aval de l’administration des travaux publics. Cette déconcentration ne va toutefois pas jusqu’à la décentralisation complète : les représentants de la chambre de commerce ne sont pas majoritaires au conseil et la présidence leur échappe de droit. Le directeur qui détient le pouvoir réel est nommé par le ministère des Travaux publics. La déception est donc grande chez les adeptes du « localisme » et seuls, Le Havre et Bordeaux se lancent dans une aventure qui n’est, par ailleurs, imposée à personne et d’application facultative. Dans tous les autres ports, les chambres de commerce ont préféré s’accrocher à leur concession, puisque la réforme ne leur donnait pas le contrôle qu’elles désiraient, mais un simple droit de regard sur la gestion d’un établissement public d’État. Devant le médiocre succès de cette loi, le décret du 7 avril 1924 comble un manque, en créant pour tous les ports non autonomes, des commissions consultatives pour faciliter le dialogue entre les fonctionnaires d’État et les usagers locaux. Ces commissions, composées de dix membres, dont la moitié choisie parmi les membres de la chambre de commerce locale, sont consultées sur toutes les affaires relatives à l’utilisation, l’entretien et l’amélioration du port, le directeur, fonctionnaire d’État, n’étant là que pour apporter des informations et donner son avis de manière consultative.
23On pourrait penser que la loi du 19 juin 1965, portant sur l’institution et les attributions des ports maritimes autonomes n’est qu’une simple reconduction des intentions de 1920. Elle s’en écarte pourtant fortement, autant par le mode prescriptif qui l’anime, les ports autonomes étant désignés par l’État (avec six décrets parus en novembre 1965), que par l’effort financier considérable qu’elle implique de la part de la collectivité nationale. D’un côté, dans les ports désignés, les chambres de commerce et d’industrie remettent gratuitement les terrains et outillages des concessions dont elles sont titulaires, de l’autre, les ports autonomes sont massivement soutenus par la confirmation des devoirs de l’État en matière d’entretien des infrastructures existantes (l’article 4 de la loi précise bien que l’État supporte les frais d’entretien et d’exploitation des écluses, des chenaux, des avant-ports, des ouvrages de protection contre la mer, il supporte également les dépenses relatives aux engins de dragage, précision bien utile pour trois des six ports autonomes qui ont tout ou partie de leurs installations en fond d’estuaire). Surtout, l’État s’engage à participer dans la proportion de 80 % aux dépenses résultant des opérations de modernisation ou d’extension des infrastructures les plus lourdes (bassins, chenaux, ouvrages de protection, écluses), les charges de création des infrastructures de second ordre étant endossées par l’État à la hauteur de 60 % de leur montant. Par ailleurs, l’État rembourse 60 % dans le premier cas, 20 % dans le second, du montant des emprunts contractés pour les infrastructures de même type avant la création des ports autonomes, ces derniers soldant ainsi les dettes contractées avant qu’ils ne récupèrent les domaines dont ils sont dorénavant investis. L’article 7 précise même que les ouvrages démolis pour faits de guerre pendant la Seconde Guerre mondiale et qui ne sont pas encore reconstruits peuvent bénéficier d’une indemnisation de l’État égale à la reconstitution de l’ouvrage détruit.
24Le détail n’est pas neutre, car la logique dont s’inspire le législateur est bien celle d’un État « gaullien », forgé sur les ruines de la guerre et la volonté d’une reconstruction par des pouvoirs publics restaurés dans toutes leurs prérogatives économiques. C’est l’État de la planification, des nationalisations et des préoccupations d’aménagement du territoire, à un moment où des attributs historiques de la puissance s’effondrent, comme par exemple la France coloniale, ouverte sur un Outre-mer autrefois très « administré », et donc très protégé.
25Cette restauration de l’État s’inscrit en même temps dans le trend ascendant des « Trente Glorieuses », largement servi par l’efficacité nouvelle des transports maritimes, qui laisse entrevoir, à partir des quais et des espaces industriels qui leur sont associés, la constitution de pôles de croissance qui, pour l’industrie, peuvent avoir des effets aussi décisifs que ceux de nos anciens bassins miniers (Vigarié, 1984). L’espoir est donc réel d’assurer par les ports, le rattrapage industriel de la France, à partir d’industries motrices.
26Inutile de préciser que les notables locaux, surtout lorsqu’ils sont dessaisis de leurs anciennes compétences de gestion, voient d’un assez mauvais œil cette intrusion renforcée de l’État. Ressurgit alors dans les discours des chambres de commerce, la crainte d’une fonctionnarisation des ports, plusieurs d’entre elles estimant qu’il est superflu de réformer les ports, la meilleure solution étant l’accroissement de la participation financière de l’État et une amélioration des conditions d’emprunt, tout en laissant les chambres garantir, par leur délégation de service public, l’efficacité d’une gestion par les usagers (Roussel, op. cit.). Pour celles qui restent concessionnaires, les mouvements d’humeur portent sur la discrimination financière entre les ports autonomes et ceux qui ne le sont pas, allant jusqu’à parler de concurrence déloyale franco-française. On est ici affronté au choix sans cesse répété, entre la désignation de points forts, à partir desquels peut irradier l’activité et le respect de l’équité territoriale, juste en apparence, mais inefficace dans les faits. Il est certain que la désignation de six ports autonomes procède d’une juste répartition entre les façades portuaires, ce nombre jugé excessif par certains, expliquant pour partie l’inefficacité relative de la formule.
Les limites de la doctrine
27Convenons qu’au point où nous en sommes arrivés, le débat peut assez rapidement déraper sur des positions dogmatiques. Pour y échapper, mieux vaut juger l’arbre à ses fruits et observer les résultats de la gestion, par une double comparaison : celle des trafics français avec ceux des autres ports européens, celle des trafics des ports autonomes avec ceux des ports qui ne le sont pas.
28La comparaison des trafics français avec ceux des ports européens est souvent évoquée pour les décennies les plus récentes. Elle permet de mesurer le décalage apparent entre le dynamisme européen et l’atonie relative de la France. C’est ainsi qu’en 2005, plus de 3,7 milliards de tonnes ont été traitées dans les ports de l’Union européenne à 27 (Amerini, 2007). La France arrive assez loin (341,5 millions de tonnes) derrière le Royaume-Uni (près de 587 millions de tonnes), l’Italie (près de 509 millions de tonnes), les Pays-Bas (pour près de 461 millions de tonnes) ou l’Espagne (400 millions de tonnes), précédant toutefois l’Allemagne (265 millions de tonnes) ou la Belgique (206,5 millions de tonnes). Il est donc aisé de remarquer que les tonnages portuaires ne reflètent pas exactement le poids des commerces extérieurs nationaux : Pays-Bas et Belgique sont surreprésentés, alors que des ténors des échanges européens, comme l’Allemagne ou la France, restent en deçà de leur influence réelle. Si l’on peut évoquer à ce sujet le rôle variable des produits lourds dans le métabolisme économique des États-membres, interférant directement dans le volume des trafics nationaux, il convient aussi de souligner l’existence d’un véritable marché européen des trafics maritimes, l’Allemagne, tout comme la France, alimentant abondamment les ports du Benelux en « trafics détournés ». Il est aisé de le confirmer par l’analyse des trafics conteneurisés. Les « principaux ports » européens (plus de 1 million de tonnes par an) y consacrent 39 % de leur activité hors vracs liquides. Mais les ports français sont très en deçà : 21,5 % de leur activité – hors vracs liquides –, contre 36,5 % en Espagne, 40,9 % en Belgique, ou 47,2 % en Allemagne. En valeur absolue, le trafic conteneurisé belge est deux fois plus important que le trafic français, le trafic allemand, trois fois plus. Or, c’est bien ce trafic qui aspire les marchandises les plus riches, en s’appuyant sur les réseaux modernes de la logistique. Il est alors évident que la faiblesse des ports français en matière de conteneurisation est liée au détournement d’une bonne partie des frets les plus intéressants de notre commerce extérieur, au profit des ports étrangers (Guillaume, 2011). Par hypothèse, il s’agit donc d’un révélateur de la faible efficacité de la gestion portuaire « à la française », de nombreux rapports préconisant alors des réformes « urgentes » (rapports Dupuydauby en 1986 et 1995, rapports de la Cour des comptes en 1999 et 2006).
29Pour être franc, ce décrochage des ports français n’est pas concordant avec l’autonomie imposée aux plus grands ports au milieu des années 1960. Les trafics ont même fortement augmenté entre 1964 et 1979, passant d’environ 142 millions de tonnes à plus de 330 millions de tonnes. Mais cette ascension s’est appuyée sur des trafics lourds et globalement captifs, le retournement lié à la crise des années 1970 n’étant pas compensé par la diversification des trafics et le recours aux marchandises conteneurisées : le trafic total chute à l’étiage de 266 millions de tonnes en 1982, à un moment où les conteneurs, après une spectaculaire ascension dans les années 1970, piétinent autour de Il à 12 millions de tonnes. De ce point de vue, la faillite des ports français à l’égard des conteneurs est donc avérée : ces derniers progressent très faiblement dans nos ports pour ne décoller vraiment qu’à la fin des années 1990 (13 millions de tonnes en 1992, 22,1 en 1998, année au cours de laquelle l’animation des ports français – tous trafics confondus – dépasse enfin le record enregistré en 1979). On peut d’ailleurs se demander si la difficile assimilation de cette innovation logistique qu’est le conteneur ne révèle pas tout simplement des fragilités commerciales plus profondes, et donc plus constantes dans le temps, telles qu’elles avaient été mises en évidence par B. Marnot (op. cit.) pour la fin du xixe siècle, Marseille ou Le Havre subissant un sensible déclassement dans le concert des ports européens entre 1870 et 1901. De troisième port européen en 1870, Marseille tombe à la sixième place en 1901 (Le Havre glissant au même moment de la septième à la neuvième place). Or, cette période est également celle d’une innovation majeure qui finit par s’imposer, celle de la vapeur et des grandes compagnies de lignes régulières. Le retour en grâce de Marseille (deuxième port européen en 1979), puis son déclassement ultérieur, ne sont donc pas si étonnants.
30Quant à la comparaison entre ports autonomes et autres ports en France, elle révèle, malgré l’apparent parti pris de l’État pour « ses » ports autonomes, une certaine stabilité des positions commerciales. Les parts de marché des six ports autonomes n’ont pas progressé outre mesure dans le système portuaire national : 82,5 % des trafics nationaux en 1964, 88,4 % en 1973, mais 83,4 % en 1982 et 77,3 % en 2002. Au total, les ports métropolitains non autonomes dont le trafic en 1964 ne dépassait pas 25 millions de tonnes, font plus que tripler le volume total de leur animation (près de 78 millions de tonnes en 2002). Il faut y voir des effets de proximité géographique envers les chargeurs, pour les vracs en particulier (près de 30 millions de tonnes), mais aussi l’excellente position de certains de ces ports à l’égard du roulage trans-Manche et, de manière plus générale, leur efficacité intrinsèque à exploiter des trafics variés, rangés parfois sous le terme de « néo-bulk ». Faut-il y voir aussi les avantages de l’efficacité des relations interpersonnelles de proximité, qu’on ne retrouve pas à des échelles plus vastes, un effet de clustering en quelque sorte (De Langen, 2002), plus difficile à construire dans les grands ports, tiraillés entre de multiples intérêts ?
31Au total, le bilan de l’action de « l’État-entrepreneur » semble mitigé. À quelles causes profondes attribuer cette faiblesse apparente ? Les réponses ne sont pas simples, puisqu’aux effets d’une inefficacité intrinsèque des ports, s’ajoutent de nombreuses causes exogènes, liées au dynamisme relatif des territoires, aux réseaux d’acteurs maritimes, aux habitudes commerciales des chargeurs. Convenons tout d’abord d’une certaine inconstance à assurer les investissements nécessaires au fonctionnement portuaire. Cette inconstance n’est pas nouvelle, puisque B. Marnot la repérait déjà pour le xixe siècle et le début du xxe siècle, reprenant à son compte des calculs effectués par Georges Hersent. Cet auteur estimait pour la période 1814-1913 que l’État avait dépensé moins de 1,4 milliard de francs pour les ports, contre 2 milliards pour les canaux, 18 milliards pour les voies ferrées et 40 milliards pour les routes. Il faut donc convenir d’une certaine marginalisation des préoccupations portuaires de l’État.
32Encore faut-il préciser que ces nombres intègrent la part des fonds de concours des établissements publics locaux, à savoir les chambres de commerce dont on a vu qu’elles étaient sollicitées de plus en plus par les pouvoirs publics au fil du xixe siècle. L’effort réel du Trésor ne doit équivaloir qu’à 60 % environ de la somme annoncée. Par ailleurs, la relative dispersion de ces crédits a limité l’effort pour les ports les plus importants (les 16 premiers) à moins de 70 % du total. Ajoutons enfin les effets de l’irrégularité temporelle sur le déploiement des équipements : aux deux cycles courts de la Monarchie de Juillet (1837-1841 et 1845-1847), au cycle décennal plus soutenu du Second Empire (1860-1870) et au pic aussi vertigineux à la montée qu’à la descente du plan Freycinet (1879-1883), s’opposent des périodes de vaches maigres, pendant lesquelles le sous-investissement se fait cruellement sentir. D’où l’impression d’un déclassement constant des ports français en comparaison des ports européens, que ne manque pas de relever la littérature spécialisée avant la Première Guerre mondiale. Établissement bien doté, Le Havre reçoit 225 millions de francs entre 1814 et 1913, alors que son concurrent direct, Anvers, reçoit 250 millions dans les seules trente-cinq ans qui précèdent la Première Guerre mondiale. Hambourg bénéficie pour la même période de 400 millions de francs. De manière générale, les ports britanniques obtiennent à peu près l’équivalent des crédits d’investissements français de la période 1814-1913 pour les seules années 1870-1890.
33Le retour en force de l’État avec la loi sur l’autonomie de 1965 procède malheureusement des mêmes comportements. La flambée d’investissements, nécessaires pour réaliser les équipements lourds des trois « majors » (Marseille-Fos, Le Havre et Dunkerque), a été suivie d’une chute sensible et constante avec le retournement de la conjoncture. L’État s’en remet systématiquement à des fonds de concours substantiels pour la réalisation des nouveaux équipements, dans les ports concédés, comme dans les ports autonomes. D’après un rapport d’enquête de l’Inspection Générale des Finances, paru en mai 1999, il apparaît que sur dix ans (1989-1998), la part de l’État dans le financement des nouvelles infrastructures tombe à 43 %, contre 36 % par les ports eux-mêmes, 13 % pour les collectivités territoriales et 8 % pour des financements européens. Certes, pour les seuls ports autonomes, cette part est plus élevée, mais elle n’atteint même pas 60 % ; elle tombe à 28 % dans les ports d’intérêt national, ces derniers complétant par des fonds souscrits par les concessionnaires ou les collectivités territoriales. Or, cette situation peut avoir plusieurs conséquences : la disette des financements déséquilibre les budgets et freine l’adaptation permanente des ports, elle introduit des distorsions en matière de gouvernance, les financeurs non étatiques étant tenus à l’écart des grandes décisions. Pour répondre à ces revendications, l’État tergiverse ; il crée en 1983, en remplacement des anciennes commissions, des conseils portuaires pour les ports non autonomes. Leur composition varie en fonction de la catégorie des ports et leurs attributions (sujets pour lesquels ils émettent un simple avis) sont larges : budgets, tarifs, travaux, etc. Les usagers y sont évidemment représentés de même que les collectivités territoriales. Quant aux conseils d’administration des ports autonomes, un décret datant de 1984 en a modifié légèrement la composition, non sans résistance d’ailleurs des usagers et des professionnels, ceci pour faire meilleure place aux représentants des collectivités locales. Cela dit, l’État n’est pas encore près de restreindre son influence : aux côtés de ses propres représentants (trois personnes), il désigne par décret huit personnalités qualifiées, sur les 26 personnes qui siègent au conseil (Roussel, op. cit.).
34De ce point de vue, les autres États de l’Europe latine semblent évoluer plus rapidement. En Espagne, où la gestion reste longtemps sous le strict contrôle de l’État, le « dégel » est plus précoce (Bravo, 2011). Il est vrai que les marges de manœuvre semblent aussi plus restreintes, dans la mesure où il est de notoriété publique que la productivité portuaire est encore faible sous la période franquiste, et où la Banque mondiale en 1965 finit par poser comme condition de l’obtention d’un prêt pour le développement portuaire, une véritable autonomie financière et administrative des ports espagnols. Deux lois vont dans ce sens, en 1966 et en 1968 et un premier port, Huelva, est alors désigné pour tester la réforme financière et administrative. La loi du 24 novembre 1992 va plus loin, en créant des autorités portuaires pour les ports d’intérêt général, dotées d’un conseil d’administration, certes nommé, mais comprenant des représentants des collectivités locales, des chambres de commerce, des syndicats et des entreprises. L’autonomie sous-jacente de ces autorités est orientée vers des objectifs spécifiquement commerciaux et une recherche permanente d’efficacité. Elles sont sous la tutelle d’un établissement de coordination (Ente Publico Puertos del Estado) qui doit assurer l’exécution des orientations générales de la politique gouvernementale, la coordination des différents organismes de l’État intéressés par les ports, la recherche technique, la planification et le contrôle du système portuaire. Il approuve en particulier la programmation financière des investissements envisagés par les différentes autorités portuaires. Il fixe les critères régulateurs des relations entre les autorités, il définit les critères techniques et économiques en matière de sécurité, tarifs et concessions, il autorise les prises de participation des autorités à des sociétés commerciales, il coordonne la politique internationale des autorités. Il s’agit finalement d’une tutelle d’État par l’intermédiaire d’un véritable conseil, qui laisse des plages de liberté aux autorités portuaires3.
35La tutelle reste beaucoup plus rigoureuse en France, sans intermédiaire du même genre, entre l’État et ses ports. En fait, il s’agit moins d’une tutelle que d’un contrôle strict, avec un contrôleur d’État placé en permanence dans les conseils d’administration. Son pouvoir est immense et a pour conséquence de disqualifier toute auto-fonction de contrôle, puisqu’elle apparaît comme superflue au sein de la structure, par rapport au travail scrupuleux du contrôleur extérieur. Ce n’est évidemment pas un gage d’efficacité interne de l’établissement public, alors même que le regard souvent très critique de la Cour des comptes, laisse planer un doute sur l’efficacité véritable du contrôle d’État (Grosdidier de Matons, op. cit.) !
36On touche là à un autre grief, souvent évoqué, à propos des ports d’État. Leur lourdeur administrative, leur faible réactivité et pour finir, leur médiocre efficacité, sont pointées du doigt par leurs détracteurs. Il faut tout de même rappeler pour leur défense qu’ils sont alourdis par des poids qui n’ont rien à voir avec leur organisation interne : domanialité publique, compétence de spécialité, et donc limitée, exploitation d’un outillage dont la finalité revient à fournir des prestations de service à des entreprises privées de manutention, tutorat sur une partie de la main-d’œuvre, par le biais d’un droit de délivrance et de retrait des cartes professionnelles des dockers par le directeur du port, droit institué en 1941 lors de la création des bureaux de placement publics de cette main-d’œuvre indépendante (BCMO), puis confirmé par la loi du 7 septembre 1947 (Hislaire, 1993).
37L’État, faute de lutter frontalement contre ces lourdeurs, s’est longtemps contenté d’expédients : paix sociale relative obtenue chez les dockers au prix de la montée d’un inemploi à indemnisation garantie, dont le taux devient proprement insupportable à partir du début des années 1980, autorisations temporaires d’utilisation du domaine public, avec droits réels juridiquement très incertains pour les bénéficiaires, quais privés limités à quelques espaces industriels. Il faut attendre juin 1992 pour connaître une réelle réforme de la main-d’œuvre des dockers et juillet 1994 pour apprendre la naissance de droits réels des investisseurs sur le domaine public, pour des périodes pouvant aller jusqu’à 70 ans, avec possibilité de cession à des tiers. Les deux décrets du 9 septembre 1999 ouvrent aux ports autonomes la possibilité d’investir dans des partenariats avec des sociétés privées ou groupements intervenant dans le domaine portuaire, voire para-portuaire. En clair, est instituée la dimension juridique, inusitée jusqu’à présent, du terminal intégré, susceptible d’être géré conjointement par des intérêts publics et privés. C’est bien dans l’air du temps qui repose sur les profondes évolutions techniques des ports, conduisant au processus de « terminalisation » (Slack, 2007), pour aboutir à l’investissement privé direct et au repli concomitant de l’autorité portuaire de l’exploitation des outillages.
38Tout juste faut-il rappeler que cette évolution, freinée par l’administration en France, a mûri plus vite dans les autres Etats de l’Europe latine. En Italie, la loi 84-1994 redéfinit en profondeur les compétences et les responsabilités de l’autorité portuaire, en actant le partage entre les fonctions de régulation et d’opération. Les autorités portuaires restent des établissements publics mais sont exclues des activités opérationnelles, en se limitant à l’entretien et au développement des infrastructures, la promotion commerciale et la planification stratégique. Les services liés à la marchandise, mais aussi les services d’approvisionnement, de traitement des déchets, de réparation des navires, sont confiés à de sociétés privées, sous le régime de la contractualisation qui peut prendre deux formes, celle de l’autorisation, et celle de la concession, cette dernière permettant l’usage exclusif d’une installation sur une durée longue (Debrie, Soppé, Lavaud-Letilleul, 2008 ; Carbone, Maresca, 2011). En théorie, il ne peut plus y avoir de monopole, y compris dans la manutention, décision qui fit l’objet de longues tractations conflictuelles dans le port de Gênes avant la réforme de 1994.
39On se souvient en effet que le consorzio, né en 1903, avait compétence sur les registres d’accès au métier de docker. Toutefois, les dockers s’étaient vite organisés en groupes spécialisés, les compagnies, de sorte que ces compagnies s’étaient imposées comme interlocuteurs exclusifs du consortium. Ce monopole a fini par être cassé, suite à un jugement de la Cour de Justice des Communautés Européennes en décembre 1991 (connu sous le nom d’arrêt Merci), la manutention n’étant plus considérée comme un service d’intérêt économique général (Tierny, 2001). Cette décision est allée dans le sens d’une vision très libérale, reprise par la Commission européenne, dont le Livre vert sur les ports et les infrastructures maritimes a jeté les bases en 1997, la concurrence concernant pratiquement tous les services, l’objectif étant alors repris dans un projet de directive que sa radicalité a condamné à l’échec (Guillaume, op. cit.).
40En Italie, les terminalistes qui sont relativement nombreux (Tourret, 2010) disposent donc de leur propre personnel de manutention, même si les compagnies de dockers ont réussi à se maintenir sur le créneau exclusif des pics d’activité (Muratorio, 2011). De même, en Espagne, la réforme de 1992 en a profité pour acter la privatisation des terminaux, les autorités portuaires soumettant l’accès aux services portuaires à des opérateurs « accrédités ». La réforme avait été préparée quelques années plus tôt par la disparition des organisations des travailleurs portuaires (OTP) pour l’embauche des dockers. La majeure partie d’entre eux sont devenus salariés des entreprises de manutention, même si d’autres entités ont été créées, notamment pour les dockers intermittents et les grutiers. Une nouvelle réforme doit mettre fin à cette situation relativement complexe des fournisseurs de main-d’œuvre, en créant des structures nouvelles (Sociedad Anonima de Estibadores Portuarios, SAGEP), ces dernières apportant en dehors des terminalistes intégrés, la main-d’œuvre aux sociétés sans personnel et aux sociétés en situation de surcharge d’activités (Gallais Bouchet, Foulquier, Maugeri, 2011).
Conclusion
41Ce trop bref survol de l’État-entrepreneur montre surtout sa capacité d’évolution, malgré toutes les critiques faites au sujet de « sa légendaire ankylose ». Certes, l’État avance à son rythme et toujours sous la contrainte ; rares en effet sont les périodes où il manifeste une capacité d’anticipation, sans doute plus encore aujourd’hui qu’hier, dans la mesure où la mondialisation accélère le cours du temps et bouscule les échelles de l’action des opérateurs. L’Etat donne donc le sentiment de réagir, plus que d’agir, et surtout d’agir sans réellement dégager de priorités magistrales à son travail. Le psittacisme est souvent de mise, en matière de repositionnement opérationnel des services de l’État, alors qu’on attend de lui des actions fortes sur le sens à donner au bien commun en matière portuaire (Maugeri, Foulquier, 2011) et sur la manière avec laquelle articuler les liens entre marché et territoires. Si l’État-entrepreneur ne se justifie plus, l’État a encore beaucoup à entreprendre en matière portuaire, notamment pour donner du sens à la gestion foncière et environnementale (Comtois, Slack, 2003). La France ne fait pas partie des pionniers de ce point de vue (Guillaume, 2012). Elle a été volontairement mise en porte-à-faux tout au long de ce chapitre qui a esquivé les réformes les plus récentes, comme la décentralisation des ports non autonomes ou la restructuration des ports autonomes en « grands ports maritimes » (GPM). Ces réformes sont abondamment étudiées dans les chapitres qui suivent. Elles confirment la banalisation généralisée des modes de gestion des ports sur toute la planète, même dans des pays, comme le nôtre, qui sont les plus imprégnés d’État.
Notes de bas de page
Auteur
Professeur des Universités Émérite en géographie, UMR 6554 CNRS LETG Littoral, Environnement, Télédétection, Géomatique – Nantes Géolittomer, IGARUN & FR 3473 CNRS IUML Institut Universitaire Mer et Littoral, Université de Nantes
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