Chapitre 6. L’Europe centrale et orientale et le régionalisme européen
p. 111-117
Texte intégral
1Un des facteurs1 responsables de l’échec de la reconstruction, en particulier celle du commerce international, dans l’entre-deux-guerres, a été le refus de tout compromis régionaliste au nom de la clause de la nation la plus favorisée. L’Italie, par exemple, s’opposa en 1925 à ce qu’un traité fût signé entre l’Autriche et la Tchécoslovaquie si elle ne pouvait pas elle aussi bénéficier des réductions tarifaires, etc. Or ce refus, de l’avis même des experts de l’époque, fut probablement contre-productif, car il excluait d’emblée toute relance des échanges, même à un niveau régional, qui aurait pu par un effet de propagation avoir un effet d’entraînement sur le commerce dans le reste du monde. Alors qu’au XIXe siècle, la multiplication des traités bilatéraux fut un moteur du développement du libre-échange, et qu’après la Seconde Guerre mondiale, dans le cadre du GATT, les accords régionaux se sont avérés extrêmement importants, l’entre-deux-guerres apparaît comme une sorte de parenthèse dans l’histoire du commerce international. Dans un contexte d’effondrement du commerce international et d’exacerbation des tendances protectionnistes, multilatéralisme et régionalisme reculèrent à la fois.
2Un des enjeux qui se pose aujourd’hui aux théoriciens du commerce international est l’intérêt suscité en Europe et aux Etats-Unis pour ces accords, qui ont pour corollaire l’affaiblissement (apparent) d’institutions comme le GATT qui plaident pour la libéralisation unilatérale des échanges. Que se passerait-il en l’absence de l’émergence de blocs régionaux ? Pour Krugman (1991), le régionalisme est un moindre mal : « La situation ne serait pas meilleure, elle serait même probablement pire, si les arrangements régionaux de ces dernières années ne s’étaient pas produits. » De même, les experts de la Société des Nations s’accordaient pour penser que le pire aurait pu être évité en favorisant les initiatives régionales qui, au moins, auraient relancé les échanges régionaux, et peut-être le commerce global par un effet de domino2 (avant la lettre). Dans le cas de l’Europe centrale et orientale, la crise du commerce international était plus profonde car elle se doublait du processus de désintégration dans une région « naturelle » au sens de Krugman par la proximité géographique, culturelle, linguistique, mais davantage encore : par l’héritage des liens et des solidarités profondes créés depuis l’union austro-hongroise de 1850.
3Le régionalisme est peut-être avant tout un moyen d’atteindre le libre-échange, si on fait l’hypothèse (forte) que dans un monde idéal sans tarifs les échanges seraient essentiellement régionaux, ou que les blocs que l’on observe aujourd’hui sont « naturels »3. Dans ce cas, évidemment, la libéralisation du commerce régional ne provoque pas de détournements intempestifs d’échanges et va exactement dans le même sens qu’une libéralisation unilatérale. Cette hypothèse est crédible dans un certain nombre de cas, peut-être au niveau des échanges globaux, mais elle ne tient pas dans un certain nombre de cas particuliers, notamment celui, en Europe, de l’agriculture. La difficulté principale de l’élargissement à l’Est de l’Europe est d’ailleurs la PAC : soit les pays d’Europe centrale et orientale (PEC04) acceptent de n’en pas bénéficier et se contentent d’une citoyenneté de second rang, soit la PAC est réformée. Cette alternative, quel que soit son degré de réalisme, est révélatrice des tensions supplémentaires qui pèsent sur la libéralisation du commerce de l’agriculture. Il n’est pas exclu que le dénouement de ce point extrêmement sensible des négociations internationales soit amorcé dans les négociations sur l’adhésion des PECO. Là encore, régionalisme et multilatéralisme se rejoindraient.
4Il faut bien sûr se poser la question théorique de savoir pourquoi le GATT s’est effacé au profit des traités bilatéraux. En janvier 1995, l’Organisation mondiale du commerce a dénombré 98 accords de commerce privilégié, dont 77 concernent des pays européens. Les réponses théoriques qui sont données insistent sur l’effet de domino, selon lequel, lorsqu’un pays rentre dans une union, l’équilibre politique des forces pour et contre l’intégration est modifié dans les pays non-membres, car les pertes subies par leurs exportateurs sur le marché élargi augmentent. Au fur et à mesure que le marché régional s’agrandit, les incitations pour y rentrer sont plus pressantes, provoquant une cascade de demandes d’adhésion5. Cette théorie des dominos à l’envers pourrait expliquer l’échec du multilatéralisme, dans lequel les coûts de non-coopération sont plus faibles : la décision d’un pays d’abaisser de manière unilatérale ses tarifs ne favorise pas tel groupe d’exportateurs aux dépens de tel autre. Dans les années vingt et trente, la clause de la nation la plus favorisée était souvent utilisée de manière négative : pour contrer des tentatives de rapprochement régional, ou pour sanctionner les pays vaincus obligés de l’appliquer de manière inconditionnelle.
5La fin de la Seconde Guerre mondiale fut marquée par la volonté de ne pas répéter les erreurs qui dans l’entre-deux-guerres alimentèrent la crise et créèrent un terrain propice au déclenchement du conflit. Il fallait créer un noyau dur de six pays liés par des solidarités économiques et commerciales plus fortes que les nationalismes. L’accent fut mis sur l’intégration économique plutôt que sur l’intégration politique. Le traité de Rome (1957) érigeait en principe les quatre libertés fondamentales : libre circulation des biens (articles 9-37), des personnes (articles 48-58), des services (articles 59-66), et du capital (articles 67-73). Les aspects politiques étaient limités à des questions ayant trait à l’économie : la politique agricole commune (articles 110-116), la politique des transports (article 84), quelques éléments de l’aide au développement (articles 130u-130y), et une politique de la concurrence commune (articles 85-95). La politique sociale et industrielle était déjà incluse en principe, mais, à l’exception du charbon et de l’acier, aucune politique concrète ne fut menée. Les étapes vers une intégration plus profonde, notamment politique, ont été franchies tardivement, avec l’acte unique européen, le marché unique, le traité de Maastricht. Si la volonté de brider les nationalismes a été forte, ainsi que le sentiment qu’il fallait créer une Europe solidaire, la menace que faisait peser sur les démocraties occidentales le bloc de l’Est a aussi joué un rôle dans la consolidation du marché européen. C’est une Europe à la fois unie, par le marché, et divisée, par la guerre froide, qui s’est érigée dans les années cinquante. L’identité européenne était donc construite sur l’opposition entre le marché et la planification, la démocratie et la centralisation, l’Est et l’Ouest, sans que la division qui en résultait constituât une exception dans l’histoire : « Au cours des mille ans passés, la partie centrale et orientale de l’Europe a toujours été prise en étau entre l’influence de l’Ouest (particulièrement de l’Allemagne) et celle de l’Est (l’empire tsariste russe). Le moment que nous vivons aujourd’hui est unique car il n’y a pas de menace directe de retour de la domination russe ou soviétique sur cette partie de l’Europe6. »
6Les années quatre-vingt-dix constituent en effet un tournant décisif dans l’histoire du continent européen : en mettant un terme à des siècles de divisions et de rivalités frontalières, elles réunifient l’Europe. L’effondrement du CAEM s’est déjà traduit par une réorientation spectaculaire des échanges vers l’Ouest, qui a permis de retrouver très rapidement la répartition des échanges qui prévalait en 1928 : la libéralisation des échanges, bien qu’incomplète et critiquable à de nombreux égards, a été suffisante pour rattraper l’histoire et, pour Daniel Piazolo (1996), ce rattrapage justifie l’assertion selon laquelle la politique n’a fait que suivre le marché. Mais l’entrée des PECO dans le GATT et les accords européens, signés entre 1991 et 1993, suffiront-ils à la fois à rendre irréversible le processus d’unification européenne et celui du choix de l’économie de marché ? Le spectre des conflits, des rivalités ethniques et religieuses, aux frontières mêmes de l’Allemagne, est-il assez loin pour ne pas menacer la paix et la stabilité politique de l’Ouest ? L’enjeu d’une intégration plus poussée des PECO fait couler beaucoup d’encre, et l’hypothèse optimiste d’un marché assez puissant pour soumettre la politique soulève bien des objections. Alan Winters (1992) dénonce dans les accords européens des mesures destinées avant tout à minimiser les ajustements rendus nécessaires par la révolution de la fin de la décennie passée. Richard Portes (1992) souligne l’absence de considérations de long terme dans les relations établies avec les pays associés et le maintien de restrictions préjudiciables à la fois à la Communauté européenne et aux PECO. Pour Jim Rollo (1992), les accords européens sont un verre à moitié vide.
7L’analyse des conséquences de la disparition du CAEM et la comparaison, dans la même région de l’Europe, mais séparés par soixante-dix ans d’histoire, de deux épisodes de désintégration apporte une contribution modeste à ce débat. Modeste, car elle n’entre pas dans le détail des accords7 et n’apporte aucun éclairage nouveau sur les aspects institutionnels de l’intégration. Décisive, car en évaluant les effets de création nette de commerce, on s’aperçoit que le bénéfice du démantèlement du CAEM est croissant, et que la libéralisation a non seulement permis le rattrapage des échanges au niveau de ce qu’ils étaient en 1928, mais a aussi induit une réorientation suffisante pour compenser le coût lié à la perte des marchés régionaux. Au fur et à mesure que le temps passe, le bénéfice de la réorientation du commerce s’accroît, le coût du retour en arrière augmente, et l’irréversibilité des réformes gagne en force. Faut-il faire plus que le marché et préconiser une intégration plus poussée que la simple intégration commerciale : l’adhésion au marché unique, l’adoption de la monnaie unique ? Il n’y a pas d’exemple dans le monde d’intégration économique et politique aussi poussée qu’en Europe et, au sein de l’Europe même, pas d’exemple d’accession à l’union économique et monétaire aussi rapide que ce qu’aurait impliqué une accession des PECO en l’an 20008. Aussi, les premières négociations pour une accession qui aurait pulvérisé tous les records de vitesse ont été plus révélatrices des dysfonctionnements de l’union9, du coût de la PAC10, des difficultés de fonctionnement démocratique d’une Europe à quinze alors que ses institutions n’avaient été prévues que pour six membres, que de l’impossibilité pour des pays qui en moyenne ont un PIB par habitant équivalant à 30 % de celui de la Grèce d’adhérer dans les conditions actuelles à l’UE. Le sommet de Luxembourg (décembre 1997) a désigné les pays qui dès 1998 entameront les négociations d’une adhésion dont la date la plus réaliste est l’an 2010.
8Contrairement à l’exemple des années vingt et trente, les négociateurs mettent aujourd’hui unanimement l’accent sur la nécessité d’élargir l’Europe sur la base d’accords régionaux. Le régionalisme n’est plus retenu par les principes de multilatéralisme qui ont montré leurs limites, aussi bien par le passé qu’aujourd’hui dans l’échec des négociations sur la libéralisation du commerce agricole, sur l’égalité de traitement réservé aux sociétés de services, etc. Le constat d’un intérêt accru pour les solutions régionales se pose donc avec force, et il est renforcé par le contraste entre l’entre-deux-guerres, ses guerres de représailles, la formation de blocs protectionnistes, et les années quatre-vingt-dix, dans lesquelles le développement du régionalisme favorise la libéralisation des échanges. Les accords régionaux sont-ils préjudiciables à long terme, en consolidant des blocs dans lesquels le commerce intérieur prospère aux dépens des échanges avec le reste du monde ? Baldwin (1997) souligne l’importance du commerce intra-bloc : 33,9 % du commerce mondial s’effectue entre les pays membres de l’UE et de l’AELE, 7,1 % s’effectue à l’intérieur du bloc NAFTA. Quelle est la part de ces échanges qui s’est substituée aux échanges potentiels entre l’Europe et les Etats-Unis ? L’importance de ce commerce régional découle-t-elle du fait que les blocs existants sont « naturels » et que les échanges potentiels entre les continents sont négligeables, ou bien la part relativement moins grande des échanges non régionaux est-elle le résultat de la constitution de zones d’échanges privilégiés ? L’ampleur des distorsions introduites notamment par la PAC suggère que la réponse est mitigée, et requiert une complexité dans l’analyse dépassant le cadre de cet ouvrage, dont l’objet est de s’interroger sur la place des PECO en Europe. Mais si la notion de bloc naturel est pertinente et affaiblit la portée des arguments contre le régionalisme, le coût du démantèlement d’une zone aussi intégrée que l’Empire austro-hongrois, ainsi que le bénéfice de la réintégration de l’Europe de l’est à l’ouest aujourd’hui, sont bien supérieurs à ce que peuvent prédire les modèles qui font abstraction de la géographie11.
Notes de bas de page
1 La libéralisation du commerce était, en outre, compromise par l’antagonisme dans les conceptions française et britannique des politiques des taux de change (voir chapitre 5, section 2, p. 90).
2 La théorie des dominos permet d’expliquer le succès rencontré par les arrangements régionalistes aujourd’hui. Elle a été développée par Baldwin (1995).
3 Pour Paul Wonnacott and Ronald Wonnacott (1981), l’alternative qui consiste à opposer à la libéralisation unilatérale des stratégies régionalistes n’est pas réaliste : « It is misleading to analyse a CU (Custom Union), and in particular to compare a CU and UTR (Unilateral Trade Liberalisation), unless all countries are recognised to have tariffs to begin with. Anything else is Hamlet without the Prince. » En supposant qu’il n’y a ni tarifs ni coûts de transport dans les échanges avec le reste du monde, on exclut a priori le principal avantage d’une solution régionaliste qui réside dans la proximité géographique des membres de la région et qui permet d’échanger selon des prix inférieurs aux prix mondiaux parce qu’ils n’incluent pas les coûts de transport. Les deux auteurs montrent que lorsque ces derniers sont très élevés, le commerce entre les pays de l’union et le reste du monde est nul, si bien que la constitution d’une union revient à instaurer le libre-échange. Des unions comme le Commonwealth ne sont pas « naturelles » dans ce sens.
4 PECO : Pologne, Hongrie, Tchécoslovaquie (Républiques tchèque et slovaque à partir de 1990), Roumanie, Bulgarie et Slovénie.
5 Baldwin (1994-a) explique que la demande d’adhésion de l’Autriche en 1989 à l’Union européenne a entraîné celles de la Suède en 1991, de la Finlande, de la Norvège et de la Suisse en 1992. Les exportations de ces pays vers l’UE plus l’Autriche atteignent en effet 75 %, et le renforcement du marché européen par l’addition de l’Autriche pouvait paraître très menaçant pour leur compétitivité.
6 Darius Rosati (1995, pp. 275-276) était à l’époque économiste à la direction des études et projections économiques, Commission économique pour l’Europe, ONU, Genève.
7 L’analyse porte sur les échanges agrégés, et l’impact des restrictions sur tel ou tel produit sensible n’est pas mesuré. Les études quantitatives désagrégées par secteur ou par produit existent : voir, par exemple, van Beers Cees et Biessen Guido (1996), Schumacher Dieter (1996).
8 Le délai écoulé entre les accords de libre-échange et l’accession à l’union économique et monétaire a été de vingt-six ans pour la Finlande, l’Autriche, la Norvège et la Suède ; pour l’Espagne et le Portugal de respectivement dix-neuf et vingt-six ans, pour la Grèce, de trente-huit ans, pour le Royaume-Uni, le Danemark et l’Irlande, de vingt-six ans.
9 Pour Peter Bofinger, le principal (sinon le seul) attrait d’une participation des PECO à l’UE est de bénéficier des transferts de la PAC et des fonds structurels. Mais il est suffisant pour justifier des demandes d’adhésion pressantes. Ce constat constitue bien sûr une anomalie, si l’on considère que les inconvénients qui seraient liés à une intégration prématurée (peu mentionnés) sont très contraignants : libéralisation du commerce, renoncement à la clause de sauvegarde, à laquelle la Hongrie a abondamment recours depuis 1992 (voir Messerlin, 1995, p. 51), libéralisation des mouvements de capitaux, adoption des normes environnementales et sociales qui affaibliraient la compétitivité des PECO en alourdissant le coût du travail.
10 Le coût budgétaire que représenteraient des transferts financiers dans le cadre de la PAC est considérable par rapport au poids relatif des PECO dans l’UE. Il atteint 37,6 milliards d’ECU pour les quatre pays des accords de Visegrad (estimation de Anderson et Tyers, 1993), et correspond à une augmentation des dépenses de 15 % au moins, 30 % en prenant en compte les effets indirects (excédents européens) et l’impact sur les prix mondiaux (CEPR, 1992). Voir également les estimations de L.-P. Mahé, J. Cordier, H. Guyomard et T. Roe, (1995). Dans son livre blanc sur l’agriculture, la Commission européenne (1995) évoque un coût budgétaire de l’ordre de 10 à 15 milliards d’ECU. Pour Jacques le Cacheux (1996, p. 305), cette évaluation est excessive « au regard des évolutions observées et des possibilités existantes en matière de restrictions quantitatives de production potentiellement excédentaires ». L’auteur préconise une période transitoire post-adhésion de dix ans, pendant laquelle s’effectuerait la convergence des prix de production et se mettraient en place les moyens d’une politique de contrôle des quantités produites. Le défi de l’intégration est de ne pas imposer de manière brutale la contraction de l’agriculture, qui constitue une part importante de l’emploi, d’introduire progressivement des mesures de restructuration des secteurs agricoles, leur orientation vers des technologies plus compétitives et respectueuses de l’environnement, d’appliquer de manière progressive la PAC à l’agriculture des PECO en évitant d’alourdir de manière irréaliste le budget de l’UE.
11 L. Wilczynski (1969, p. 54) estime que le commerce des économies socialistes avec les économies de marché est passé de 73,8 % du commerce total en 1938 à 14 % en 1953. La négation de ces liens très forts qu’impliquait le mode de fonctionnement du CAEM a été aussi préjudiciable que la disparition de l’union douanière austro-hongroise.
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Régionalisme et désintégration en Europe centrale et orientale
Une approche gravitationnelle
Mathilde Maurel
1998