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Services d’eau en Afrique subsaharienne

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Sylvy Jaglin

Conclusion

Texte intégral

1La réorganisation des services d’eau en Afrique subsaharienne s’inscrit dans un double processus. Le premier, international, conduit, à partir d’une « convention libérale », à l’élaboration d’un nouveau modèle institutionnel. Le second, local, suscite une différenciation intra-urbaine des services d’eau à partir de leur spatialisation ou de leur territorialisation. A ces deux processus s’en ajoute un troisième, plus embryonnaire, consistant à produire de l’expertise, assurer la diffusion et le partage des expériences, bref à inventer de nouveaux référentiels cognitifs communs pour l’action collective dans les réseaux d’eau.

  • 1 C’est-à-dire de production d’informations pertinentes (en termes d’indicateurs notamment), de form (...)

2Ces diverses évolutions conjuguées favorisent-elles une fragmentation urbaine « par les réseaux » en Afrique subsaharienne ? Telle était la question centrale de ce travail, qu’il faut à présent conclure par une réponse claire : les services d’eau « réformés » ne contribuent pas de manière décisive et univoque à la fragmentation urbaine des villes africaines. En revanche, les transformations ont accru la diversité des interactions entre services d’eau et espaces urbanisés et, avec elle, la pluralité des risques de désolidarisation. Elles nécessitent donc la création de nouveaux dispositifs de vigilance1 et de régulation.

La part des spécificités sectorielles

3Avant de revenir sur quelques-unes de nos conclusions, il convient d’en préciser la portée. Nous avons exploré la thèse de la fragmentation par les réseaux à travers le seul service d’eau, ce qui conduit à interroger sa spécificité au regard des autres réseaux techniques. En termes d’économie industrielle et de régulation, sa singularité est assez manifeste. Elle apparaît d’abord par défaut, dans des articles portant sur les nouvelles normes de régulation des réseaux dont le service d’eau est totalement absent (Glachant, 2002). Elle est plus clairement identifiée dans la distinction opérée, par exemple par Dominique Lorrain, entre les réseaux techniques urbains, notamment l’eau, qui « forment physiquement l’ossature des villes » et les grands systèmes techniques (Lorrain, 2002-b). Les particularités du bien « eau » et les caractéristiques de sa production (importance des investissements irrécupérables, asymétrie d’information concernant des facteurs difficiles à mesurer, poids des infrastructures de distribution dans l’économie générale du service, ampleur des externalités) sont souvent affirmées. Mais en quoi ces distinctions nous sont-elles utiles ?

4L’exemple de l’eau potable n’a pas permis de mettre en évidence, avant et après réforme, de dispositifs institutionnels particulièrement originaux : selon les pays, les services sont exploités par des entités publiques ou privées, nationales, régionales ou municipales, et la comparaison des services d’eau et d’électricité, en Côte d’Ivoire par exemple, témoigne du mimétisme qui préside souvent à l’organisation des différents secteurs. En ce sens, l’exemple de l’eau ne permet pas de dégager un « modèle » dont l’évolution néolibérale permettrait d’alimenter la thèse de la fragmentation. Il ne permet pas non plus de débusquer des liens spécifiques entre la construction des institutions du gouvernement des villes, au cœur des réformes de décentralisation, et la réforme des réseaux. Tandis que dans certaines villes d’Afrique australe, comme au Cap par exemple (Jaglin, 2003-b), cette dernière ressortit à l’invention d’une nouvelle grammaire de l’action publique locale, ailleurs, les deux évolutions demeurent souvent disjointes, voire désarticulées.

  • 2 L’effet le plus remarquable que nous ayons noté dans ce domaine porte sur un autre enjeu, celui de (...)

5En revanche, il ne paraît pas anodin qu’aucune innovation technique récente n’ait engendré d’accélération significative de l’universalisation. Non qu’il n’y en ait pas eu (traitement de l’eau, miniréseaux, points d’accès publics, compteurs à prépaiement…), mais aucune d’entre elles, certes inégalement diffusées, n’a entraîné d’essor notable dans la diffusion du service2. Sans doute les effets d’entraînement de ces innovations sont-ils entravés par un facteur prépondérant, celui du manque de capitaux pour l’investissement dans les extensions du réseau.

6À cette première caractéristique commune, il faut ajouter que, dans les villes d’Afrique subsaharienne dont les réseaux connaissent un retard de développement, l’accès à l’eau potable demeure souvent la première priorité des citadins, de sorte que les expériences et les innovations collectives non conventionnelles sont ici bien plus développées que dans d’autres secteurs. L’essor des télécommunications est massif, mais dans le cadre d’une économie marchande et concurrentielle ; la gestion des déchets suscite quelques expériences collectives, mais rarement durables et toujours d’ampleur limitée (Onibokun, 2001) ; l’accès à l’énergie, combinant une pluralité de solutions alternatives au raccordement légal (piratage, groupe électrogène, paraffine, bois), est souvent une affaire individuelle. Pour l’eau aussi, bien sûr, des solutions domestiques existent, mais elles n’ont pas freiné la multiplication des projets pour tenter d’instaurer des modes de gestion collective du service et inventer une ingénierie sociotechnique adaptée à cette fin.

7C’est donc cette spécificité que nous entendons ici souligner : dans les villes africaines, le service d’eau est probablement le plus révélateur des changements de l’action collective suscités par les réformes. Néanmoins, l’approche sectorielle n’épuise pas la problématique de la fragmentation par les réseaux. Sur ce point, nous rejoignons Stephen Graham et Simon Marvin : c’est bien par l’analyse des effets cumulés de l’évolution des différents réseaux que l’on peut affiner la compréhension des mécanismes d’interaction entre systèmes techniques et espaces urbanisés (Graham, Marvin, 2001). A la différence de ces auteurs cependant, il nous semble périlleux de postuler la congruence de leurs effets. C’est au contraire la spécificité de chacun des réseaux et de sa réforme qui paraît être le point de départ le plus raisonnable (Glachant, 2002).

8Aussi la méthode ne peut-elle reposer que sur l’articulation de deux « moments » de la recherche. D’abord, celui des études sectorielles : il a pour objectif d’identifier le plus finement possible la nature et le fonctionnement des articulations entre le service et l’espace urbain, d’évaluer le poids relatif des réformes et d’autres facteurs dans leur évolution. Ensuite, celui de l’analyse multisectorielle, indispensable pour pondérer les résultats. Confronter les différents services, en repérer les effets de convergence ou de divergence est ainsi nécessaire à l’analyse du gouvernement urbain. La même démarche transversale est requise pour évaluer les résultantes socioéconomiques des réformes pour les citadins, les études sectorielles omettant par exemple de mentionner que la marchandisation concomitante de tous les services a des effets cumulatifs souvent dramatiques sur les budgets domestiques. Sans doute ne faut-il pas exagérer les interactions, mais elles sont parfois si stratégiques que l’accumulation multisectorielle apporte une réelle valeur ajoutée. Elle n’est pas sans poser des difficultés cependant : quels indicateurs retenir pour confronter les services et comment évaluer leurs poids respectifs ? Comment mesurer les résultantes conjointes de mécanismes qui s’empilent avec des temporalités différentes ? Un travail de conception et d’élaboration méthodologique reste à faire. En amont, revenons à présent sur les principales conclusions de notre étude sectorielle.

Des multiples dénis locaux de la « convention libérale »

9Si l’on ne peut établir de lien ferme et incontestable entre les réformes « libérales » des services d’eau et la fragmentation urbaine, c’est notamment en raison de l’hybridation qui, au terme du processus de conception, formulation et mise en œuvre des réformes, résulte de leur ajustement aux réalités locales. La nouvelle « convention libérale » des services publics, affichée de manière insistante à l’échelle internationale et largement relayée sur le continent, conduit à admettre la supériorité de dispositifs assurant une séparation claire des fonctions, entre la production des services et les autres tâches, notamment de planification et de régulation. Elle affirme la supériorité des dispositifs de partenariat public/ privé (marchand et non marchand) à tous les échelons d’organisation et prône enfin l’efficacité économique, la transparence et la vérité des « prix », entérinant la suppression des subventions croisées. Dans les faits pourtant, l’apparente simplicité de la doctrine se délite dans la variété des configurations locales.

10On observe ainsi que l’objectif de séparation des fonctions a souvent plus suscité une réallocation des fonctions qu’une réelle étanchéité des tâches, que celles qui ont été maintenues dans le giron public sont souvent mal assurées, y compris lorsqu’elles ont été confiées à des entités « indépendantes ». Les institutions ont changé, mais les régulations n’ont pas suivi : « L’illusion est sans doute de croire qu’il peut y avoir une révolution économique en Afrique sans révolution politique » (Bayart, Le Monde, 10 mars 1998). L’objectif d’une intervention croissante du secteur privé est certes moteur dans les réorganisations, mais il conduit à introduire de nouveaux acteurs (de la firme internationale à l’ONG locale) aux motivations et aux modes d’action extrêmement divers, sans que l’on puisse en tirer de conclusions générales sur les partenariats. Enfin, l’objectif d’efficacité économique, s’il surplombe les réformes, n’en constitue souvent qu’une lointaine balise, tant les ajustements locaux à la pauvreté, à la faiblesse de la demande, aux joutes et aux alliances politiques en adaptent l’application.

11Cette diversité provient de celle des services d’eau avant les premières réformes des années 1980 et des décalages, de temps et d’intensité, dans la mise en œuvre des différentes composantes de ces dernières. Elle tient aussi aux caractéristiques propres des sociétés locales : diversement participatives et entrepreneuriales, différentes dans leur rapport à l’État, très inégalement urbanisées. Ce dernier facteur est important et distingue les pays africains de ceux d’Amérique latine par exemple : le taux d’urbanisation, l’ancienneté de la citadinisation, le poids relatif de l’accès aux infrastructures (accessibilité physique) et aux services publics (accessibilité financière) expliquent bien des différences de comportement. Elle tient enfin, et peut-être surtout, à l’inégale capacité des pouvoirs publics à piloter les transformations, à maîtriser leurs chevauchements, à assumer, in fine, la balance des intérêts.

12En effet, aucun des arrangements institutionnels proposés pour les services d’eau ne parvient à « éliminer » la nécessité d’une réglementation publique, faute de mécanismes concurrentiels efficaces et en raison des incertitudes qui empêchent la négociation de contrats complets. Ainsi, nulle part, la désintégration (unbundling) et le mécanisme d’enchères initiales ne sont des garanties crédibles de l’exécution appropriée du contrat de service, lesquelles résultent donc, en aval, « de sa structure de gouvernance ex post » (Glachant, 2002). Le constat est général, car il n’existe « aucune solution uniforme, ni purement concurrentielle, ni de tutelle publique, qui serait universellement adaptée à l’ensemble des industries de réseaux » (idem, p. 431), mais dans la panoplie des solutions possibles, les services d’eau relèvent des combinaisons les plus réglementées. Or, et c’est là une caractéristique des situations que nous avons observées, le maillon faible des réformes africaines réside dans l’inégale et souvent médiocre disposition des administrations à assumer ce rôle de régulation. La dispersion géographique du changement dans les réseaux résulte donc aussi de celle des capacités publiques. De là procède un défi bien plus grand que celui de la seule introduction du secteur privé.

13Il est extrêmement hasardeux de dresser un bilan de réformes dont on ne parvient pas à saisir l’unité. L’artifice consistant à créer cette unité en forgeant des catégories simples livrées à la vindicte médiatique, comme la privatisation ou la « désintégration » (unbundling), ne résout rien et aiguille les débats dans une impasse. Au contraire, c’est à la poursuite de minutieux et rigoureux inventaires de terrain qu’il faut appeler, afin d’étayer des évaluations ancrées dans les réalités locales plutôt que dans les polémiques idéologiques.

Réformes et démarquages sociospatiaux : une fausse évidence

14Les effets sociospatiaux de ces réformes sont eux-mêmes divers et parfois contradictoires. Le sort des usagers pauvres à l’intérieur des périmètres concernés par les délégations de service, à condition que les firmes s’y sédentarisent dans la durée, n’est probablement pas le moins enviable et la vraie frontière passe désormais entre ceux-là et les autres, dépendants d’un service public rejeté dans l’ombre et faiblement incité à desservir des clientèles « difficiles ». Si les divisions politiques et de classe ont été renforcées, dans le passé, par des services « publics » largement insensibles aux besoins des pauvres (Stren, 1988), de nouvelles divisions spatiales s’ajoutent aujourd’hui aux démarquages antérieurs. Pour être souvent masquée par d’autres débats et enjeux dans les phases de design institutionnel, la définition des périmètres géographiques d’opération n’en est pas moins stratégique et mérite d’être plus systématiquement prise en compte.

15Nous avons montré qu’elle influence les formes et mécanismes de solidarité possibles. Elle en détermine peut-être l’ampleur mais les pratiques conduisent à nuancer le propos : tel dispositif centralisé et intégré peut s’avérer inamical pour les pauvres (Le Cap) tandis qu’un autre, plus éclaté, saura inventer des mécanismes de solidarité tarifaire et financière (Ouagadougou). De ces pratiques dépend souvent le degré d’inclusion du service réformé mais ce résultat, compromis conjoncturel imparfaitement maîtrisé, ne peut être évalué que dans l’expérimentation ex-post. Or les exemples empiriques accumulés en Afrique subsaharienne ne nous ont pas permis de déceler de liens privilégiés entre les dispositifs organisationnels instaurés par les réformes d’une part, l’existence et l’efficacité de mécanismes de solidarité de l’autre. Ces mécanismes font certes souvent défaut, mais ils étaient déjà fragiles et inefficaces avant, les services publics n’ayant assuré ni l’universalisation ni la construction de cette solidarité. Indépendamment des réformes, les systèmes « intégrés » de fourniture sont en crise. Est-ce aussi la fin des systèmes solidaires ? Existe-t-il une relation « mécanique » entre eux, qu’il suffirait de dénuder pour construire la solidarité dans et par les services d’eau ? L’idée paraît simpliste.

16Il est beaucoup plus vraisemblable que, des mutations actuelles, naîtront de nouveaux dispositifs organisationnels, plus appropriés aux représentations dominantes de l’efficacité, dont les capacités à protéger certaines catégories de consommateurs ou à garantir certaines missions de service public devront être testées, amendées, progressivement ajustées. L’exemple du Cap est ici probant. Certes la gestion post-apartheid crée des débranchés (Plancq, 2004), mais elle invente aussi de nouveaux dispositifs de solidarité, l’ajustement entre les deux se révélant instable (Jaglin, 2003-b). Dans cette quête des bons arrangements, l’inquiétude ne provient pas de la diversité des combinaisons à l’essai mais, à nouveau, de la faiblesse persistante de nombreuses institutions africaines, frein à leur inventivité et à leur capacité d’inscription des innovations dans la durée.

17En l’état des réformes, il semble toutefois justifié de réfuter tout déterminisme : l’application, localisée, des grands principes de la « convention libérale » des services publics d’eau ne favorise pas, hinc et nunc, des processus de fragmentation urbaine.

La régulation à l’échelle locale : le territoire comme outil

18En revanche, les processus de transformation de ces dernières décennies ont, en des lieux très divers, suscité deux évolutions convergentes, quoique selon des modalités variables : la spatialisation/territorialisation des dispositifs d’approvisionnement en eau, la montée en puissance des intermédiaires dans ces dispositifs.

19La première offre des modalités de différenciation sélective et localisée du service. En somme, il s’agit de construire expérimentalement un format local de service public « robuste » en puisant dans un continuum d’arrangements allant de la spatialisation à divers degrés de territorialisation. Dans les deux cas, l’enjeu est d’établir, ou de rétablir, les règles de fonctionnement d’un service collectif à une échelle où peuvent être déployées des relations de confiance, construits des espaces intermédiaires de coopération, pris des engagements crédibles.

20La seconde introduit de nouveaux acteurs de la médiation public/privé dans les brèches de la production et de la régulation publiques défaillantes. Artisans décisifs de la création puis du fonctionnement des arrangements localisés, on les trouve à la fois intégrés dans les institutions existantes, pour pallier leurs dysfonctionnements et renouer une relation de service dégradée (notamment avec des pauvres dont les pratiques de consommation et de paiement posent « problème »), et à l’extérieur, initiateurs de dispositifs d’approvisionnement plus ou moins formalisés et plus ou moins articulés aux autres organisations par des relations de partenariat.

21Le principe de proximité assumé par ces deux modes locaux de régulation des services d’eau vise à réenraciner ceux-ci dans un espace où l’énonciation et le respect de règles communes d’une part, la coordination d’acteurs nombreux et hétérogènes d’autre part paraissent plus réalistes. C’est ainsi moins la différenciation du contenu ou de la substance de ces règles qui fait sens (on reste souvent frappé par leur manque d’originalité) que la légitimation locale des procédures ou des processus de validation et d’adoption.

22Revenons en effet sur les ressorts spécifiques d’émergence de ces modes de régulation, qui peuvent être rattachés à un triple épuisement.

23Épuisement du modèle antérieur de développement local d’abord. Produits et vecteurs du changement social, les villes sont particulièrement affectées par la crise des complexes politico-économiques dont procède un accroissement de la pauvreté, que les dynamismes citadins « du bas » ne parviennent plus à enrayer. Il est donc impératif d’impulser des politiques de développement localisées susceptibles, sur le court terme, d’accroître la valeur ajoutée urbaine et de réduire la pauvreté, d’assurer le financement des infrastructures, de moderniser les espaces centraux tout en assurant le rattrapage des aires défavorisées. Concilier ces objectifs antagoniques implique de difficiles arbitrages, dont la légitimation paraît devoir être facilitée par des délibérations locales.

24Épuisement du « pacte » social antérieur ensuite. La stabilité politique des sociétés urbaines africaines a reposé, depuis les indépendances, sur une alliance entre pouvoirs d’État et couches moyennes, à laquelle la gestion publique subventionnée des services publics a amplement contribué : l’énonciation d’un droit consumériste pour les usagers des réseaux renouvelle en la réaffirmant cette alliance. Celle-ci peut, certes, être localement minée par l’appauvrissement, voire l’érosion des couches moyennes, durement frappées par les mesures d’ajustement structurel, mais l’introduction d’acteurs privés a aussi modifié sa logique de reproduction en l’élargissant aux couches urbaines solvables, y compris pauvres. En visant ces « nouvelles » cibles commerciales, les entreprises concessionnaires procurent aux rapports de pouvoir dominants le lubrifiant nécessaire à leur reproduction. Elles contribuent ainsi à diffuser les normes marchandes et à légitimer les pouvoirs qui s’en font les promoteurs, contrant la menace que, dans de nombreux pays africains, la fragilisation des couches moyennes urbaines exerce sur la durabilité des services.

  • 3 Au sens proposé par Rémi Barbier d’ensemble de processus et dispositifs destinés à produire de la (...)

25Épuisement du modèle du réseau, enfin. Pendant plusieurs décennies, le réseau d’eau, quoique inachevé, fut un objet non controversé : la conviction d’une ressource illimitée et accessible alimentait la logique d’offre tandis que les savoirs et savoir-faire des professionnels, ingénieurs de réseaux et techniciens municipaux, semblaient stabilisés. À la différence de nombreuses autres villes, les villes africaines étaient certes confrontées à une incertitude, celle des délais d’obtention de l’universalisation, mais cette dernière ne remettait pas fondamentalement en cause la confiance dans le modèle sociotechnique du réseau. Non pas brusquement, mais avec une accélération très nette dans les années 1980, ces certitudes se sont effondrées, pour plusieurs raisons. D’abord, les tensions financières accrues sur les opérateurs publics de réseau et les menaces sur certaines ressources en eau ont remis en cause la logique d’offre. Ensuite, la confiance des différents protagonistes dans la capacité du réseau à universaliser le service s’est amenuisée, sapant du même coup le pacte de confiance dans une certaine modernité urbaine. La reconnaissance progressive d’autres dispositifs de fourniture a aggravé cette perte de crédibilité en fournissant la base d’une contestation des normes officielles (de potabilité, de service…) et d’une remise en cause des représentations qui en assuraient la suprématie. Enfin, dans les années 1980, l’ébranlement du mode de socialisation3 du réseau a été amplifié par les recompositions de l’action publique, banalisée au sein de partenariats hétérogènes et contestée par l’interpénétration croissante d’expertises savantes, souvent étrangères, et d’intrusions profanes suscitées par les processus de décentralisation et de démocratisation.

26Dès lors, le service d’eau urbain est devenu un enjeu controversé, que ne permettait plus de traiter le mode traditionnel de gestion des affaires publiques dans lequel l’avait circonscrit une alliance ancienne entre professionnels protégés du débat populaire et politiciens « vanniers » des flux d’argent. L’épuisement du mode de socialisation pourrait ainsi conduire à repenser la gestion de services d’eau composites, élargis aux divers dispositifs de fourniture qui assurent de facto la desserte, de manière à la fois « participative », en incluant les « publics » concernés, et « durable ». Cette démarche, néanmoins, s’inscrit dans un cadre contraignant : exposés au débat et à la controverse, les opérateurs de réseau n’en ont pas moins une obligation de gestion et de continuité du service, tandis que les autorités publiques, auxquelles incombe la responsabilité d’organiser les services d’eau, sont directement concernées par l’urgence de l’approvisionnement des non-raccordés. Dans ce nouvel univers d’incertitude, un des enjeux majeurs de la transformation des systèmes d’action est ainsi d’intégrer les contingences locales et les contraintes de gestion quotidienne dans des arrangements innovants.

27Dans leurs énoncés formels et officiels, les réformes incorporent pourtant peu ces préoccupations et les exigences qui en résultent. Aux aléas du nécessaire « conditionnement » local, elles préfèrent l’apparente fiabilité des best practices pour créer des ossatures institutionnelles et juridiques « efficaces » d’une part, introduire dans les organisations des pratiques et compétences « adaptées » d’autre part. L’appropriation des unes comme la mémorisation des autres, sous forme de procédures, règles et modes opératoires stabilisés, sont pourtant loin d’être garanties et les best practices, « écluses cognitives » qui servent moins à trouver les bonnes solutions qu’à accélérer les décisions et l’action (Barbier, 2003, p. 8), ne parviennent ni à créer de la confiance ni à réduire les risques. Il n’est donc guère étonnant que, localement, les acteurs soient en quête d’autres outils pour créer et pérenniser les conditions de l’action collective dans les services.

28À ceux-ci, la spatialisation/territorialisation ainsi que le développement d’une économie de la médiation apparaissent aujourd’hui comme des opportunités. Les services d’eau urbains ne sont plus gérables selon le mode public dominant antérieur et ils ne sont plus réductibles au seul réseau mais ce dernier, qui a amplement prouvé sa pertinence et demeure une référence, ne peut être démantelé. L’unicité et l’homogénéité sont certes devenues « indésirables », mais comment arbitrer entre la demande des abonnés des couches moyennes et supérieures, toujours plus exigeants, et celle des pauvres, elle-même hétérogène ? Comment segmenter ces demandes quand on sait encore mal différencier l’offre de service à partir d’un réseau d’eau intégré ?

29Du fait de la matérialité des infrastructures et de leur déploiement dans l’espace physique de la ville, mais aussi parce qu’une démarche géographique de contrôle requérant une classification par les lieux plutôt que par des caractéristiques individuelles de leurs habitants est plus praticable, la spatialisation/territorialisation des services est une réponse à ces dilemmes. Elle offre une autre forme d’établissement ou de rétablissement du lien entre réseau et espace urbanisé, dans lequel la différenciation gestionnaire devient un principe d’organisation et de gestion du service. Celui-ci peut permettre de moderniser, d’étendre, de rendre plus efficace le réseau tout en assumant la diversité sociale et la pluralité des demandes citadines. Sans remettre en cause les normes sociotechniques existantes là où elles demeurent fonctionnelles, il ouvre des opportunités pour d’autres arrangements. En circonscrivant les controverses, il permet d’assumer l’impératif de continuité du service dans les aires du réseau.

30Ainsi appréhendés, les processus de spatialisation/territorialisation des services d’eau s’inscrivent parmi d’autres réponses apportées par les sociétés urbaines contemporaines à la diversité sociale, au pluriel et aux incertitudes, aux méfiances qui en découlent. L’urbanisme affinitaire, l’entre-soi ou les appariements sélectifs ont été décrits comme l’expression de soucis identitaires de plus en plus difficiles à satisfaire dans une société plurielle et comme des moyens d’inspirer la confiance et de gérer le risque (Esprit, 1999). La spatialisation/territorialisation des services joue dans le même sens : elle est un moyen de créer de la confiance entre sociétaires d’un système de fourniture, de réduire l’incertitude et le risque d’exploitation du service en reconstruisant des conventions et des règles bafouées ou inexistantes.

31La question, dès lors, n’est pas de savoir si elle est souhaitable ou évitable, mais de comprendre en quoi son ampleur et ses modalités, son inégale capacité à produire de nouveaux référentiels d’action sont liées aux processus de fragmentation et de désolidarisation.

Régulation locale ou localisée ? Un regard géographique sur les réseaux et la fragmentation

32La spatialisation et la territorialisation des services d’eau entretiennent avec les espaces urbanisés des relations ambivalentes et dénuées de déterminisme. Pour les démêler, deux axes de réflexion ont été retenus.

Des réseaux bloqués : en quête d’une norme sociale de service

33Le premier axe vise à analyser les modalités de diffusion des services dans les villes africaines. Les réformes sont soupçonnées de freiner leur universalisation et d’alimenter la fragmentation. Nous avons montré que le blocage est bien antérieur aux années 1980 et que les services non conventionnels contribuent à une indéniable, quoique trop lente, extension de l’accès à l’eau potable. La tendance est aujourd’hui à un progressif déploiement d’ensembles composites de services dans les espaces urbanisés. En quoi est-elle susceptible d’alimenter la fragmentation urbaine ? Essentiellement, de notre point de vue, en échouant à reconstruire, pour l’ensemble de ces dispositifs, réseau conventionnel et services alternatifs, une norme sociale adaptée à la condition urbaine dominante en Afrique subsaharienne, faite d’incertitude et d’instabilité.

34Les schémas de développement des réseaux, construits à partir des expériences séculaires européennes et nord-américaines, indiquent qu’à une première phase de construction, plus ou moins longue et laborieuse, succède une seconde phase de généralisation du raccordement dans les espaces urbains denses puis une phase d’universalisation des réseaux avec raccordement des populations pauvres et rurales. La succession de ces phases est conjointement orchestrée par trois facteurs : l’intervention publique (par la réglementation et des modalités de financement exorbitantes du droit commun), les propriétés des réseaux (économies d’échelle et « effets de club »), les logiques et comportements des firmes, dont Dominique Lorrain nous dit qu’elles sont orientées par l’expansion, la conquête de nouveaux contrats et la satisfaction des clients, fondement de leur « réputation » (Lorrain, 2002-c).

35L’ensemble de ces facteurs d’universalisation existe dans les réseaux d’eau africains et les réformes travaillent à renforcer les maillons faibles de la chaîne par des incitations adéquates. On peut être réservé sur les effets vertueux des dynamiques entrepreneuriales aujourd’hui à l’œuvre, plus encore sur la capacité des pouvoirs publics à penser et mettre en œuvre les réglementations adéquates, mais ce qui manque le plus cruellement est « l’englobant », les conditions générales d’une « norme sociale du raccordement » : l’élévation des niveaux de vie et de l’argent public pas cher pour l’investissement.

  • 4 Pour le xixe siècle, Jean-Pierre Goubert fait une remarque analogue : la conquête de l’eau courant (...)

36Historiquement, c’est par une combinaison complexe entre une logique d’offre et une forte demande nourrie par l’expansion économique des Trente Glorieuses qu’a été réalisée l’universalisation en France (Coing, 1998-a ; Coutard, 2002)4. L’exemple de l’électricité au Chili montre que ce scénario est toujours d’actualité : réalisée en une dizaine d’années, dans un contexte de libéralisation et en l’absence de dispositifs sociaux spécifiques, l’universalisation a bénéficié d’une croissance économique soutenue et, surtout, de l’élévation régulière des niveaux de vie des ménages (Matthieussent, 2003). A contrario, le blocage du processus d’extension des réseaux d’eau dans la grande majorité des villes africaines pourrait davantage tenir aux difficultés économiques qu’aux arrangements institutionnels.

37Partout, la précarité, le chômage réel ou déguisé, le rôle extrêmement réduit de la protection sociale installent durablement les ménages dans la polyactivité (arbitrages entre des offres de travail urbain/rural, marchand/domestique, formel/ informel), la mobilité (géographique et professionnelle), la vulnérabilité (Hugon, 2003-b). Les pratiques de consommation des services en sont profondément influencées : la demande est instable en quantité, variable dans ses usages et associe consommations payantes et gratuites en fonction des situations (Étienne, 1998 ; Verdeil, 2003). Avec des salaires réels en chute (divisés par deux entre 1980 et 1994), un emploi informel (60 % de la force de travail) qui assure de moins en moins son ancienne fonction d’amortisseur social (Dubresson, Raison, 2003), des revenus par tête qui régressent, au mieux stagnent (Guénard, Dubois, 2001), la modernisation de l’habitat et l’amélioration des modes de vie sont enrayées. Dès lors, le cycle du réseau est durablement bloqué et la multiplication des offres de services, notamment informelles, est une réponse à ce blocage.

38On ne peut attendre des réformes sectorielles qu’elles « créent » la demande nécessaire à une diffusion massive des réseaux d’eau, mais elles peuvent éviter la fragmentation en contribuant à reconstruire une norme sociale partagée, incluant l’ensemble des offres urbaines aujourd’hui disponibles puisqu’aucune, en l’état, ne peut satisfaire toute la demande. Comment, par exemple, transcender la distinction obsolète entre service public (utility), caractéristique de la gestion du réseau, et service marchand (commodity), propre aux filières « informelles » de desserte ? Comment coordonner des offres aussi hétérogènes et organiser leur complémentarité ? Comment penser la solidarité dans ces systèmes polycentriques ? C’est à ces questions que la réflexion sur le splintering urbanism doit, notamment, s’atteler en Afrique.

39Notre contribution à ce débat consiste à montrer que les dispositifs spatialisés, qui favorisent une juxtaposition des normes sans rompre les relations de solidarité et d’interdépendance, constituent une réponse intéressante quoique partielle à ces questions. Avec des arrangements plus « intégrateurs » que dans les dispositifs territorialisés, ils proposent de réelles avancées par rapport aux situations antérieures d’exclusion et de déqualification de certaines offres réputées illégales. Ils restent cependant le plus souvent en deçà des efforts de redéfinition et d’« imagination collective » qui permettraient la diffusion d’une nouvelle norme urbaine de service appropriée. Ainsi, la construction de nouveaux liens entre les différentes offres de service, conventionnelles et non conventionnelles, induit rarement des mutations significatives du réseau où flexibilité et réversibilité sont toujours considérées comme hors norme : pénalisées par des frais financiers lorsqu’elles touchent au branchement (frais de reconnexion) et sanctionnées par les structures tarifaires progressives lorsqu’elles concernent les consommations.

40Pour questionner les relations entre réseaux et fragmentation, nous avons ainsi orienté l’analyse de la diffusion du service vers les modalités autant que les progrès de l’universalisation. Selon qu’elle se déploie à partir d’un système unique intégré, d’un système hétérogène coordonné ou de la juxtaposition d’une multitude de dispositifs indépendants, elle détermine divers degrés dans le risque de fragmentation par les réseaux.

Régulation des réseaux et gouvernement des villes

41Le deuxième axe de réflexion est centré sur les relations entre la régulation des services d’eau et le gouvernement des villes. Le problème essentiel est de dénouer les fils, éventuellement les interférences, entre modes et échelles de régulation : nous avons suggéré que la distinction entre spatialisation et territorialisation était ici utile. Elle permet en effet d’ordonner tout un continuum de configurations à partir de dispositifs et pratiques de gouvernance instaurant des modalités de régulation localisées (services spatialisés) ou locales (services territorialisés). Les premières combinent des éléments d’autonomie (technique par exemple) et de décentralisation avec des éléments de solidarité et de redistribution à une échelle plus « englobante » (d’agglomération par exemple), qui est aussi celle de la régulation d’ensemble. Les secondes se caractérisent par leur autonomie, leurs faibles articulations institutionnelles et fonctionnelles avec les services environnants, l’inexistence de solidarités tarifaires et de liens d’interdépendance autres que ceux liés à la proximité spatiale.

42Ce point est crucial et renvoie directement à la question du politique : si la fragmentation par les réseaux s’accroît, c’est moins en raison des évolutions propres des réseaux que des arbitrages politiques effectués (ou leur absence) entre spatialisation et territorialisation des services. C’est donc la régulation politique de la diversification des dispositifs et des offres qui détermine, in fine, l’actualisation du risque de fragmentation. Comment interpréter le lien entre cette régulation politique d’une part, la nature d’un gouvernement urbain et ses évolutions récentes d’autre part ?

43À l’échelle d’une agglomération urbaine, toute analyse se heurte à deux difficultés. Confrontée d’une part à une descente du mode de régulation politique national et, d’autre part, à l’existence de dynamiques et d’arbitrages locaux, elle doit d’abord régler la question des articulations, décalages, tensions entre les deux. Ensuite, elle doit affronter celle de la cohérence (ou de l’incohérence) des différentes politiques publiques sectorielles (nationales et locales). Exprimant des arbitrages, notamment en termes de compétitivité économique et d’équité sociale, cette cohérence est cruciale pour comprendre le rôle du pouvoir politique dans le pilotage du changement social urbain et ses incidences sur la fragmentation urbaine.

44Nous n’avons pas réalisé de manière systématique une telle mise en perspective de la politique sectorielle de l’eau dans les politiques urbaines et, en l’absence de conclusions définitives, nous nous limiterons à deux remarques.

45D’abord, les indices de cohérence et de convergence ne manquent pas. Ainsi, la territorialisation des services fait assez évidemment écho aux approches dominantes de la pauvreté urbaine. Celles-ci prônent la suppression de nombreux dispositifs de subvention et de protection, s’interrogent sur les moyens à donner aux pauvres pour s’extraire eux-mêmes de la misère et déplacent le débat vers les questions d’empowerment et de gouvernance participative, sans toutefois remettre en cause les inégalités existantes. Dans les services, la territorialisation, avec ses modes de coproduction et de médiation, aiguillonne aussi une « prise de pouvoir » des pauvres sur des ressources urbaines dont ils ont longtemps été exclus (Jaglin, 2005), mais que signifie cet accès régulé à une commodité que l’on paie au prix fort et qui ne garantit d’intégration urbaine que dans l’enclos communautaire endogéré ?

  • 5 Cf. l’analyse qu’en proposent Claire Bénit et Philippe Gervais-Lambony pour Johannesburg (Bénit, G (...)

46Au-delà des services, les modalités de la planification et de la gestion urbaines font aussi apparaître des modes de faire reposant sur une flexibilité croissante des espaces de compétence et sur des assemblages d’acteurs et de ressources composites (Dubresson, Jaglin, 2002). L’analyse géographique des territoires d’intervention et l’analyse sectorielle des actions ainsi conduites, qui restent très largement à faire, montreraient probablement que de nouvelles opportunités sont ainsi ouvertes au « développement inégal » des villes, en canalisant des ressources accrues pour certains domaines d’intervention, certains espaces et certains groupes de citadins, au détriment d’autres demandes et intérêts5.

47Faute de véritables arbitrages ou de compromis explicites cependant, et c’est la deuxième remarque, les formes dominantes de gouvernance locale accroissent la discontinuité et le cloisonnement des politiques publiques. Il est donc vraisemblable que des évaluations très contrastées peuvent en être proposées, en fonction des quartiers et des secteurs d’intervention considérés.

48Aussi, gardons-nous de conclure trop hâtivement que les politiques sectorielles « fragmentogènes », lorsqu’elles ont été identifiées, ne font finalement que refléter des choix de société plus généraux. Il y a bien une spécificité des réseaux et les systèmes de régulation, voire les modèles lorsqu’ils sont durablement stabilisés, expriment des logiques sectorielles qui ne sont pas solubles dans la politique générale. Ainsi, dans des pays comme l’Afrique du Sud ou le Chili, des politiques sociales d’habitat très ambitieuses coexistent avec des réformes libérales des services, avec toutefois des effets dissemblables liés à ce que nous appelions précédemment « l’englobant ». Tandis qu’au Chili, dans un contexte de croissance économique, l’accès à l’habitat et l’universalisation de l’électricité sont allés de pair (Matthieussent, 2003), en Afrique du Sud, la tension entre les deux politiques contrarie les objectifs de l’une et de l’autre auprès des populations pauvres (Plancq, 2004).

49Si l’on peut assez aisément qualifier le système de régulation d’un service, ce que nous avons fait pour l’eau potable, il est hasardeux d’en inférer des généralités pour les autres services en réseau et plus encore pour le gouvernement d’une ville. Comment dès lors analyser cette relation, comment rétablir le lien entre régulation sectorielle et nature du gouvernement urbain ? La tâche n’est pas aisée et, selon nous, c’est précisément parce qu’elle faillit à souligner et, plus encore, à relever cette difficulté que la thèse du splintering urbanism est insatisfaisante.

50Partout, des progrès restent à faire pour repenser l’action publique locale à partir de ses trois piliers : les logiques localement négociées des dispositifs spatialisés ; les procédures, plus centralisées, de l’action planifiée et de la régulation sectorielle ; les processus, encore dispersés, de professionnalisation des métiers et de définition des référentiels. Comment concilier les conventions ou les accords partiels, de portée restreinte, réfutables et flexibles qui sont ceux qu’instaurent les dispositifs spatialisés d’approvisionnement en eau, et des règles et valeurs de vie commune collectivement produites et sur des durées plus longues ? Outre un effort d’imagination politique collective, la stabilisation d’un modèle de régulation requiert, dans chacune des sociétés, une multitude de décisions techniques, de coordinations entre les actions d’un grand nombre d’agents, de régulations « invisibles ». Or celles-ci acquièrent leur efficacité dans le va-et-vient permanent entre la scène politique, où s’affrontent les intérêts, sont validés les choix, légitimés les arbitrages, et la sphère gestionnaire où, sous contrainte technique et financière, sont forgées les procédures et coordinations opérationnelles. Dépolitisée, l’action collective dans les réseaux n’a guère de chance d’échapper aux conflits qui traversent les sociétés africaines, au risque d’exposer les normes et règles établies à la contestation et la résistance. Territorialisation et coproduction des services peuvent certes provisoirement régler la question technique et financière de l’approvisionnement des pauvres, mais au prix d’une désolidarisation. Si la spatialisation offre d’intéressantes perspectives, c’est bien parce qu’elle contribue, au-delà du seul accès à l’eau potable, à reconstruire un mode d’appartenance à la cité à partir d’un socle de services collectifs. Adossée à un projet politique définissant les équilibres entre contribution et rétribution, efficacité et équité, ainsi que leur évolution dynamique dans le temps, elle ouvre la voie à des solutions durables d’intégration. En d’autres termes, la question de l’universalisation est une question politique qui ne peut pas plus échapper à une mise en débat de la convention marchande dominante qu’à une délibération sur les modèles de gouvernance du réseau, auxquels les réformes en cours offrent de multiples combinaisons. En l’absence d’une telle réflexion politique, le raccommodage consistant à combler les « trous » par des services territorialisés risque fort de créer, pour demain, les conditions d’une impossible unité ou cohésion urbaine.

Notes

1 C’est-à-dire de production d’informations pertinentes (en termes d’indicateurs notamment), de formalisation et d’enregistrement des connaissances susceptibles de révéler et de mesurer les problèmes.

2 L’effet le plus remarquable que nous ayons noté dans ce domaine porte sur un autre enjeu, celui des économies d’eau, comme l’illustre l’exemple de Windhoek, où les nombreuses innovations technico-commerciales mises en œuvre dans le programme municipal de gestion de la demande ont significativement infléchi les consommations (Jaglin, 2000).

3 Au sens proposé par Rémi Barbier d’ensemble de processus et dispositifs destinés à produire de la compatibilité avec un certain nombre d’exigences socialement légitimes (Barbier, 2003).

4 Pour le xixe siècle, Jean-Pierre Goubert fait une remarque analogue : la conquête de l’eau courante devint une conquête sociale seulement lorsque sa généralisation put être réalisée « à un prix généralement acceptable à une époque d’essor économique » (Goubert, 1986, p. 214).

5 Cf. l’analyse qu’en proposent Claire Bénit et Philippe Gervais-Lambony pour Johannesburg (Bénit, Gervais-Lambony, 2003).

© CNRS Éditions, 2005

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