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Services d’eau en Afrique subsaharienne

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Sylvy Jaglin

Chapitre V. Spatialisation et territorialisation des services d’eau : une inégale fragmentation

Texte intégral

1Dans ce dernier chapitre, l’échelle privilégiée est celle des villes. En termes d’équité, une double question peut, a priori, être formulée : les mutations des réseaux favorisent-elles des conditions d’accessibilité physique (équité spatiale) et des réponses à l’insolvabilité de nombreux ménages (équité sociale) compatibles avec une universalisation du service ? Cette question, pourtant, ne suffit pas à rendre compte de l’ensemble des enjeux.

2De nombreux auteurs ont redéfini la question urbaine en termes d’« exclusion » plutôt que de pauvreté ou d’inégalité (Donzelot, 2003 ; Fainstein, 2001 ; Harloe, 2001 ; Beall, Crankshaw, Parnell, 2002), suggérant que les fondements de la cohésion urbaine ne sont pas réductibles aux conditions matérielles de la citadinité. Il faut donc aussi évaluer les nouveaux modes de gestion et de régulation des services d’eau à l’aune de cette cohésion : sont-ils créateurs de règles légitimes, assises sur des dispositifs cognitifs d’action raisonnablement partagés et suffisamment respectées pour tendre vers la résolution de problèmes collectifs ou la réalisation d’objectifs communs ?

3Depuis peu, les opérateurs publics et privés tendent d’une part à diversifier, modestement et surtout en direction des aires pauvres, leurs prestations technico-commerciales, d’autre part à développer, surtout dans les quartiers riches, une gestion de la clientèle plus attentive à l’usager. Ces offres différenciées sont d’abord une réponse à l’hétérogénéité de la demande. Toutefois, parce qu’elles sont spatialisées, elles sont aussi un facteur de différenciation intra-urbaine et contribuent de ce fait à redéfinir les interactions réseaux/espaces urbanisés.

4Qu’elles participent ou non à la fragmentation de la ville est étroitement déterminé par les modalités de la maîtrise publique du service et, affirmons-nous, par leur degré de territorialisation. Or les gouvernements urbains optent, en la matière, pour des postures équivoques : nulle réponse claire à la question de savoir quel serait un degré de territorialisation souhaitable ou acceptable, quels sont les dangers de nourrir des appartenances exclusives et des sécessions, de desserrer les interdépendances. De leurs choix, pourtant, dépendent finalement l’ampleur et l’intensité des processus de fragmentation urbaine et les marges de manœuvre des « résistances » citadines.

Nouveaux arrangements et différenciations intra-urbaines

5Une difficulté paraît commune à tous les services municipaux, qu’ils reposent sur des modes d’organisation conventionnels (réseau) ou non : celui de la gestion de la diversité. Dans les métropoles sud-africaines, la question se pose essentiellement en termes d’adaptation du service public : sa généralisation est-elle possible et à quelles conditions ? Dans les pays pauvres, comme au Sahel ou en Zambie, elle se pose en termes d’universalisation de l’accès et de capacité du service public à unifier des dispositifs très hétérogènes, que l’organisation publique en charge de la fourniture a depuis longtemps renoncé à exploiter elle-même.

6Pour interpréter les processus de spatialisation, tels qu’ils se manifestent dans la gestion de cette diversité, il faudrait à la fois observer ceux qui procèdent de la ville « d’en haut » et ceux qui, plus ostensiblement, compartimentent la ville « d’en bas ». Malheureusement, très peu de travaux empiriques ont, en Afrique, étudié les pratiques et les espaces des riches : à la rareté des travaux sur le logement dans les beaux quartiers répond celle des usages et pratiques des réseaux, mais aussi celle des modes d’influence des groupes dominants sur la gestion et la régulation des services (via leurs associations par exemple). On peut certes prudemment inférer, des quelques études disponibles sur des tentatives de désolidarisation urbaine en Afrique du Sud, qu’un mouvement est à l’œuvre ; il nous sera cependant difficile d’aller au-delà de cette intuition.

7Les exemples abondent en revanche de l’encapsulage massif des « pauvres », catégorie hétérogène ne recoupant qu’imparfaitement celle des non-raccordés et débranchés (Jaglin, 2004-b). L’exposé disproportionné en faveur de ceux-ci dans la suite du document ne doit donc pas être considéré comme représentatif de l’importance respective qu’il convient d’accorder à chacun des types de processus, mais plus prosaïquement comme un double reflet, celui de la disparité des sources primaires disponibles d’un côté, celui des effectifs et des espaces de la pauvreté dans les villes africaines de l’autre.

Les retranchements résidentiels des riches participent-ils d’une fragmentation urbaine ?

8Que savons-nous de ces sécessions en Afrique subsaharienne ? Assez peu de chose : comme ailleurs, l’enfermement résidentiel des riches, qu’accompagnent l’appropriation privée de voies et d’espaces publics ainsi que le recours à des services personnalisés de sécurité, y est patent dans les grandes villes. L’autoretranchement peut aussi mobiliser des formes de privatisation des services qui, spatialisées, isolent les aires de desserte des clientèles aisées : des municipalités blanches sud-africaines ont utilisé ce processus dans les années 1980, sous couvert de rationalisation et de modernisation des pouvoirs locaux (Heymans, 1991).

  • 1 En Afrique du Sud, il était estimé, au milieu des années 1990, que l’annulation des dégrèvements f (...)

9Sur d’autres formes de sécession, l’Afrique du Sud fournit des indices moins ténus mais d’interprétation ambiguë. Là, en effet, la ségrégation institutionnalisée consistait à séparer en reléguant les fractions dominées de la société tout en assurant l’extraction de ressources destinées à l’équipement et au fonctionnement des municipalités blanches. Pour dépasser cet héritage, deux mesures semblaient devoir s’imposer : la suppression des mécanismes antérieurs de subvention au profit des populations à moyens et hauts revenus1 ; la redistribution massive de capitaux pour le rattrapage d’investissement au profit des townships et la création de tarifications redistributives (lifeline tariffs) favorisant la consommation des ménages pauvres. Leur mise en œuvre achoppe néanmoins sur la maîtrise des dispositifs de fourniture (de logements comme de services) et se heurte à des résistances dont certaines témoignent, à l’échelle locale, de mécanismes de désolidarisation. L’une est la défiance des pauvres, qui s’exprime en partie dans la crise des prélèvements publics locaux. L’autre est la fronde plus récente des riches qui, dans le nouveau contexte démocratique, ne veulent pas « payer » pour les contribuables « inciviques ». Dans un contexte politique qui délégitime les pratiques ségrégatives, l’autoretranchement, physique ou fiscalo-politique, caractéristique de certaines conduites des couches citadines dominantes, apparaît comme une autre façon de séparer.

  • 1 Cf. figure 16.

Encadré 23. Rébellion fiscale et solidarité de proximité à Sandton, Johannesburg1
La restructuration des pouvoirs locaux sud-africains en 1995-1996 avait notamment pour objectif de favoriser les transferts de ressources des aires blanches riches vers les townships noires pauvres afin d’égaliser la fourniture de services, en quantité et en qualité, dans l’ensemble des espaces urbanisés.
C’est dans cette perspective que le conseil métropolitain transitoire de Johannesburg adopta en 1996, en substitution des systèmes fiscaux antérieurs, une politique fondée sur l’unicité de la taxe foncière et immobilière (« one city, one tax base »), qui se traduisit par une augmentation substantielle de celle-ci dans certains lieux (jusqu’à + 385 % dans la banlieue riche de Sandton), et le principe d’une surtaxe prélevée sur l’une des quatre composantes de l’aire métropolitaine, l’Eastern Metropolitan Sub-Structure (EMSS), comprenant notamment la très riche et majoritairement blanche banlieue de Sandton.
En protestation contre ce qu’ils considéraient être une augmentation abusive et contraire au principe constitutionnel de l’égalité des citoyens, les habitants de cette banlieue formèrent des associations de contribuables, fédérées au sein de la Sandton Federation of Ratepayers’ Associations (Sanfed) qui, à partir de juillet 1996, lança un « boycott fiscal », tactique qui fut aussi, pendant les dernières années de l’apartheid, celle que privilégièrent les civics pour rendre les townships ingouvernables et déstabiliser le régime. Parallèlement, une poignée de grandes entreprises installées à Sandton porta l’affaire devant la Haute Cour de Johannesburg pour obtenir l’annulation de cette politique.
La controverse comporte au moins deux dimensions. La première concerne l’augmentation des prélèvements proprement dite : Sandton était auparavant une municipalité blanche, riche et indépendante, qui avait délibérément choisi de renoncer à certaines aménités (parcs, éclairage public, service de bus) pour préserver son image rurale et contenir la fiscalité (« to keep rates low »). Changer le taux de la taxe modifie les montants prélevés et, surtout, sanctionne une perte d’autonomie des choix locaux. La seconde porte sur l’utilisation finale de cette manne, l’Eastern Metropolitan Sub-Structure proposant que les « surplus » soient utilisés pour financer les investissements dans la township d’Alexandra (« within its own area of juridication ») plutôt que redistribués ailleurs. En d’autres termes, les résidants de Sandton n’ont qu’une confiance relative dans l’usage public de « leurs » taxes et préféreraient les consacrer à l’exercice d’une redistribution de proximité, contrôlée par eux. En première instance puis en appel, la plainte des entreprises fut repoussée et le boycott fiscal reconnu illégal. Un des arguments retenus à l’appui de cette décision fut que la création métropolitaine avait précisément pour objectif de donner aux autorités publiques les moyens matériels et légaux de la redistribution.
La communauté d’affaire fit savoir qu’elle acceptait le jugement et paya taxes et arriérés, puis la Sanfed mit un terme au boycott fiscal des résidants, tout en soulignant que la rigueur avec laquelle le pouvoir local avait traité les contribuables de Sandton était inéquitable au regard du « laxisme » observé dans les townships, dont le niveau de paiement des taxes et des redevances demeurait très bas (13 % à Alexandra et 30-37 % à Soweto).
Source : D’après Camay, Gordon, 2000.

  • 1 Cf. figure 10.

Encadré 24. Constantia (Afrique du Sud) : un îlot de tradition1
Constantia, nom éponyme du célèbre vignoble capetonien, est une banlieue du Cap regroupant environ 20 000 habitants, parmi les plus riches d’Afrique du Sud. Cette communauté a su, jusqu’en 1994, soigneusement protéger la qualité de son environnement (vastes propriétés de quelques centaines à plusieurs milliers de mètres carrés localisées sur les bas versants de la montagne de la Table), en cultivant une atmosphère pseudo-rurale passant notamment par le refus des trottoirs., de l’éclairage public, des centres commerciaux et de leurs cinémas « populeux ». Retirés au sein de cette opulence tranquille, les habitants de Constantia ont aussi refusé le commissariat et la caserne des pompiers, en cohérence avec une non-conformité consciente et contrôlée. Éden de populations blanches, Constantia pouvait apparaître comme un « produit » de l’apartheid : sa persistance dans l’Afrique du Sud d’aujourd’hui est plus problématique et procède d’une lutte discrète mais efficace de ses habitants contre tout « empiétement » (« struggle against encroachment »). Deux exemples significatifs, parmi d’autres, en sont révélateurs :
- Le discours des habitants, notamment représentés par la CPOA (Constantia Property Owners’Association), pour justifier leurs réticences à l’égard de la politique fiscale de la ville. Prenant soin de préciser qu’ils ne contestent ni les augmentations des taxes foncières et immobilières, ni même le principe des subventions croisées, ils dénoncent pêle-mêle l’absence de transparence des transferts (qui devraient figurer sur la feuille d’impôts), l’absence de responsabilité des « non-payeurs » des townships (qu’il ne faut pas conforter dans leur incivisme), la balance fiscalités/ dépenses grossièrement injuste pour Constantia (qui aurait fournit 30 millions de rands d’impôts à la ville en 1999-2000 mais n’en aurait reçu que 50 000 en investissements)...
- La stratégie de préservation du site passant par l’instrumentalisation des outils de planification. Profitant du glissement progressif de la politique locale (et nationale), d’un projet de développement urbain fondé sur la redistribution vers un projet fondé sur la compétitivité (pour attirer investisseurs et touristes), les leaders de Constantia ont opportunément choisi d’utiliser le discours ambiant pour habiller de nouveaux arguments leur crainte de l’empiétement. Habilement, ils présentent désormais le village cossu de Constantia comme une destination touristique internationale qui, pour conserver son capital d’attraction intact, doit rester inchangé. Au service de cette stratégie, la CPOA a commandité ou suscité plusieurs études et expertises avalisées par la municipalité, témoignant de la persistance d’une forte collusion entre les élites socio-économiques de Constantia et le gouvernement local. L’une de ces études proclame ainsi que « if the area is properly managed, it will be priceless : its long-term contribution to the economy ofthe country as well as to Greater Cape Town will be enormous. This must not be destroyed through short-term profiteering or expedient decision-making » (p. 136). Mais aucune des études n’envisage sérieusement les conditions d’accueil des futurs touristes... toute capacité supplémentaire d’hébergement dans le village étant exclue par définition.
Sans doute la seule concession qui pourrait être négociée avec la communauté de Constantia tient-elle dans une augmentation « raisonnable » des taxes foncières et immobilières locales (60 % selon certaines sources), qui permettra de financer, ailleurs, l’amélioration des conditions de vie de la majorité des citadins capetoniens.
Source : D’après Pape, 2002, p. 123-139.

  • 2 Villes métropolitaines dotées d’un pouvoir politique élu autonome.

10Au compartimentage des paysages (lotissements « emmurés », townhouses soigneusement protégées, « villages » fortifiés) se combinent ainsi des modes de séparation moins visibles (disjonctions tarifaires et fiscales) mais tout aussi significatifs d’un refus des solidarités urbaines. En particulier, le fonctionnement des instances métropolitaines suscite de vives réactions des ex-municipalités blanches, qui dénoncent une limitation au principe d’autonomie des politiques locales, relayées en cela par les associations de contribuables et certains partis politiques conservateurs. Le Democratic Party fut par exemple impliqué dans le « référendum » d’initiative et de financement privés sur la création des Unicities2, fermement combattue par les forces politiques conservatrices (Camay, Gordon, 2000). Reflétant presque exclusivement l’opinion des populations fréquentant les centres commerciaux des banlieues cossues septentrionales de Johannesburg, les résultats du référendum témoignèrent d’un puissant refus de la métropolisation. Considéré comme non représentatif, il n’eut que peu d’incidence sur le débat public, mais il est très révélateur des fractures de la société urbaine sud-africaine et augure mal de la solidité du contrat social sous-tendant la métropolisation. Tandis que les riches de Sandton (Johannesburg) la défient au nom d’un patriotisme municipal nourri de solidarités prioritaires envers « leurs » pauvres d’Alexandra (Bénit, 2001), d’autres municipalités de l’entité métropolitaine du Grand Johannesburg et de l’East Rand revendiquent une sécession politique au nom de l’indépendance de la décision locale (Chipkin, 1999).

11À Pretoria, après la fusion de l’ancienne municipalité blanche et des townships noires voisines d’Atteridgeville et Mamelodi, une plainte fut déposée en 1997 par un contribuable blanc, qui arguait du caractère anticonstitutionnel de la différenciation des redevances municipales et des subventions croisées qu’elle introduisait. En appel, la Cour constitutionnelle a débouté la plainte, justifiant la discrimination en raison des objectifs de réduction des inégalités poursuivis et affichés dans la Constitution (Camay, Gordon, 2000). Citons encore les résultats d’une enquête nationale réalisée en juillet 2001 et portant sur la politique de recouvrement des coûts dans les services publics et l’opportunité de généraliser un service universel gratuit (McDonald, 2002). Celle-ci fait apparaître un consensus assez général (78 %) parmi les ménages interrogés en faveur d’une politique de gratuité pour les familles les plus pauvres (avec un revenu mensuel inférieur à 500 rands), mais elle souligne aussi que la popularité de cette mesure diminue avec le revenu. 59 % des ménages gagnant entre 15 000 et 20 000 rands par mois sont ainsi radicalement opposés à cette mesure et 69 % sont opposés à son financement par une fiscalité plus lourde. Il est malaisé d’en tirer des conclusions définitives mais on peut raisonnablement interpréter ces faits comme l’expression de mécanismes de désolidarisation par le « haut ».

12L’état des connaissances est insuffisant pour appréhender les relations des habitants des « ghettos dorés » avec leur environnement et préciser la nature de leur retranchement. On peut toutefois admettre que l’isolement n’est pas nécessairement antinomique d’intégration pour ces populations aisées : « Des milieux qui comptent manifestement parmi les mieux intégrés à la vie urbaine peuvent fort bien jouer de leurs nombreux atouts pour se retrouver entre soi, tout en maîtrisant avec aisance les problèmes d’accessibilité que suscite un usage diversifié de la ville » (Grafmeyer, 1994). Ces retranchements ne tissent-ils pas autant qu’ils décousent ? En première analyse, ils correspondent assez fidèlement aux premium networked spaces décrits comme des espaces de séduction et de sécurité (Graham, Marvin, 2001). Mais ne sont-ils pas également les lieux d’arrimage de nouvelles interactions, comme le suggèrent à la fois l’exemple du train rapide régional – Gautrain – à Johannesburg, qui désenclavera aussi les nouvelles extensions pauvres du nord de l’agglomération (Bénit, Gervais-Lambony, 2003), et celui de Century City au Cap, qui offre des emplois aux quartiers métis adjacents (Kalaora, 2002, cf. supra, chapitre II, encadré 13) ?

13Autrement plus significatives, selon nous, sont à la fois la fronde fiscale des suburbains de Sandton et les fortes réticences des ménages riches (blancs et noirs) à l’égard d’une généralisation des services universels gratuits. Si les comportements de retrait sont indiscutables, s’ils remettent en cause les solidarités automatiques, il n’est toutefois pas indifférent que celles-ci soient réfutées au nom d’un isolationnisme irréductible, comme à Constantia, ou au nom d’une solidarité recomposée, comme à Sandton, même s’il est aussi évident que, dans ce cas, c’est à une solidarité de propriétaires plus que de citoyens que l’on a affaire (Bénit, 2001). Les Sandtoniens semblent préoccupés de conserver un pouvoir sur la métropole et sont prêts à descendre dans l’arène politique pour y défendre, avec hargne, leurs intérêts et leurs privilèges dans la nouvelle société ; les résidants de Constantia semblent surtout soucieux de préserver leur aristocratique tranquillité, loin des tensions de la métropole, et sont prêts à payer pour que des intrusions intempestives des conflits extérieurs ne perturbent pas leur îlot de tradition. Tous ces processus témoignent de profondes fractures dans les sociétés urbaines métropolitaines d’Afrique du Sud mais les désolidarisations sont d’inégale portée.

Services urbains et pauvreté : diversifier pour intégrer ?

  • 3 À la fois pour des raisons propres aux opérateurs (cherté et/ou insuffisance des capitaux disponib (...)

14Dans les aires urbaines où vivent les « pauvres », catégorie très hétérogène, deux démarches s’affrontent. La première, portée à la fois par les monopoles publics déclinants et par des mouvements sociaux plus récents, milite en faveur d’une universalisation du service public réformé et modernisé, avec maintien de la norme égalitaire et du principe redistributif (pour l’Afrique du Sud, voir par exemple : Bond, 2000-a, chapitres 3 et 4 ; Bond, Dor, Ruiters, 2000). La seconde, défendue par des ONG et quelques grandes entreprises confrontées, dans ces quartiers, à des difficultés commerciales et techniques (Lyonnaise des eaux, 1999), souligne l’invraisemblance d’un tel scénario3. Elle suggère au contraire de partir de l’existant, des petits fournisseurs indépendants qui, depuis longtemps, pallient la déficience du service conventionnel et répondent par des logiques marchandes à une large partie de la demande citadine en eau (Collignon, Vézina, 2000-a ; Plummer, 2002).

15Quelques villes affichent la première option (pour l’exemple du Cap, cf. Jaglin, 2003-b), mais la très grande majorité s’est ralliée à la seconde, par pragmatisme sinon toujours par conviction. Concrètement, les interventions passent alors par une « segmentation » des clientèles, qui facilite la recherche de solutions techniques et de dispositifs organisationnels ad hoc. Les conséquences en sont, en apparence au moins, assez convergentes dans les différents pays : tandis que les réformes officielles se concentrent sur l’amélioration des performances du service en réseau conventionnel, l’objectif d’universalisation de l’accès à l’eau potable est renvoyé aux petits fournisseurs indépendants décentralisés. Les tenants de ce « modèle » se divisent cependant assez nettement en deux groupes. Ceux pour qui le délestage est une solution provisoire, qui ne nécessite aucun dispositif de régulation (lequel pourrait apparaître comme un argument en faveur du statu quo dont ils refusent la pérennisation). Ceux qui, au contraire, anticipant une situation durable, suggèrent d’encadrer l’économie informelle des services d’eau, de favoriser des partenariats productifs et inventifs entre opérateur conventionnel, petits fournisseurs indépendants et populations, d’inventer des formes de régulation appropriées.

16Ce sont les expériences issues de cette seconde démarche qui nous intéressent ici. Nous en évoquerons la genèse, avant de décrire leur traduction dans des dispositifs d’approvisionnement diversement territorialisés, puis d’analyser les difficultés que pose la régulation de cette diversité dans les villes.

De l’hydraulique villageoise à la desserte urbaine : une diversification intégratrice

  • 4 Pour cette genèse, nous nous appuyons sur un travail collectif comparatif, coordonné par le Burgéa (...)

17Dans la plupart des pays étudiés, l’organisation des services d’eau potable distingue les milieux urbains et ruraux4. Les premiers relèvent d’une autorité généralement publique, nationale ou municipale, exploitant un réseau d’eau distribuée par des branchements individuels et des bornes-fontaines. Les seconds dépendent des services nationaux de l’hydraulique, le plus souvent dépourvus de fonds propres suffisants pour assurer les investissements mais aussi l’entretien et la maintenance d’installations dispersées. Le réseau pour les citadins, le puits et les forages pour les villageois : relevant de logiques comme de filières techniques et institutionnelles distinctes, ces deux modes de desserte n’ont longtemps fait l’objet d’aucune réflexion commune, avec des conséquences particulièrement dommageables pour les résidants des quartiers périurbains non équipés et les habitants des petites villes, où le réseau conventionnel n’est pas rentable.

18Cette étanchéité des dispositifs d’approvisionnement est cependant bousculée, à partir du milieu des années 1970, sous l’effet de trois principaux facteurs :

  • l’urbanisation de la pauvreté, le dynamisme démographique et spatial des périphéries urbaines comme des petites villes, la diffusion des modèles « urbains » de consommation, l’homogénéisation des usages (Etienne, 1998) ;
  • l’acceptation progressive, sous la pression d’une résurgence des questions sanitaires, que les solutions collectives sont appelées à durer en milieu urbain et l’abandon de l’objectif d’une généralisation du service (le « robinet à domicile pour tous ») au profit d’une universalisation de l’accès à l’eau potable, compatible avec une différenciation du service ;
  • la progressive adaptation de l’hydraulique rurale aux milieux périurbains et aux petites villes à partir du milieu des années 1970, une nouvelle offre technique correspondant alors à la progressive révision de la norme de service antérieure5.

19Facilitant une convergence des dispositifs et une mutualisation des expériences et des principes d’action, ces différents facteurs conduisirent à un décloisonnement des savoirs techniques et des financements. Précédant le changement législatif et juridique dans la plupart des pays, la diversification de l’offre en ville demeurait encore, dans les années 1980, freinée par le maintien des monopoles publics urbains et leur culture du génie urbain, dominée par les logiques de l’offre plus que de la demande. Le déverrouillage vint ensuite, avec les réformes institutionnelles de la seconde moitié des années 1980 et des années 1990.

20La combinaison de ces changements, jointe à l’intérêt d’un nombre croissant d’opérateurs de service, publics et privés, pour l’énorme marché potentiel des citadins pauvres solvables, stimule depuis lors les innovations, qui peuvent être regroupées en trois grandes catégories : les adaptations technico-commerciales, les solutions collectives et la reconnaissance des services non conventionnels.

21- Segmentation des clientèles d’abonnés et diversification technico-commerciale. L’introduction en ville des techniques d’hydraulique villageoise, dans les années 1970, n’avait engendré que des dispositifs conçus comme provisoires et placés sous la responsabilité des administrations chargées de l’hydraulique rurale. Pour des opérateurs assujettis au principe de la rémunération du service, l’enjeu d’une diversification durable de l’offre, plus conforme à l’hétérogénéité des demandes citadines, est d’apporter des solutions aux deux principales difficultés rencontrées dans les quartiers pauvres : des coûts de raccordements exorbitants et des coûts de gestion commerciale élevés, en raison de clientèles composées d’un grand nombre de petits consommateurs faiblement solvables.

22Toute une série d’innovations technico-commerciales vise ainsi à adapter les solutions conventionnelles à des clientèles disposant de revenus modestes et surtout irréguliers, en abaissant les coûts et frais de connexion d’une part, en facilitant le paiement de petites sommes adaptées aux disponibilités monétaires des ménages pauvres d’autre part. Ces innovations, dans le cadre d’un service d’eau modernisé bénéficiant des économies d’échelle du réseau, sont généralement couplées à la mobilisation des usagers (Jaglin, 2004-a). Elles émanent parfois d’organismes publics, tel le service municipal de Durban souvent cité en exemple (Njiru, Smout. Sansom, 2001), mais aussi d’entreprises privées délégataires de services.

23Les innovations portent d’abord sur diverses formules d’aide au branchement, dont certaines existent depuis longtemps. Beaucoup sont fondées sur le microcrédit, l’incorporation des coûts dans le crédit immobilier, des subventions. Certaines permettent le remboursement du branchement avec la facture d’eau.

Encadré 25. Pauvreté urbaine et ouverture de l’éventail des services municipaux à Windhoek
Dans la capitale namibienne, la moitié des ménages noirs vit en dessous du seuil officiel de subsistance et seuls 4 % d’entre eux présentent la solvabilité requise pour accéder à une parcelle viabilisée (branchements individuels aux réseaux) dans le cadre de la politique publique de logement. Pour faire face à cette pauvreté hétérogène, la municipalité de Windhoek offre trois niveaux de services 
- des lots viabilisés en accession à la propriété (avec robinet intérieur ou extérieur), dont les coûts de branchement sont inclus dans le prix de vente du terrain et payables à crédit (10 ans) ;
- des parcelles avec autorisation d’occuper, donnant accès à des blocs sanitaires répartis tous les 200 m (toilettes et robinets collectifs) et à une collecte des déchets (mais ni au réseau électrique ni à l’éclairage public). La redevance prélevée pour l’ensemble des services est de 30 dollars namibiens/mois/ménage environ. 22 % des ménages de ces quartiers pauvres ne seraient pas en mesure d’acquitter ce forfait mensuel ;
- des « zones d’accueil » provisoires, avec points d’eau collectifs et ramassage des déchets. La redevance prélevée est de 10 dollars namibiens/mois/ménage.
Source : Jaglin, 2001.

24Dans certains cas, les opérateurs seraient prêts à revoir la question des compteurs individuels dans les quartiers pauvres, un compteur collectif de quartier ou d’îlot étant suffisant pour le suivi des consommations et du rendement du réseau. C’est cependant surtout la question des infrastructures secondaires qui a retenu l’attention : si le coût du branchement peut généralement être maintenu à un niveau abordable, la difficulté survient lorsque les investissements requis pour la construction des réseaux secondaires sont refacturés aux clients (charges d’infrastructures), notamment dans les quartiers défavorisés éloignés des branches maîtresses du réseau principal.

25Inspirés des expériences d’Aguas Argentinas à Buenos Aires (Schneier-Madanes, 2001 ; Botton, 2004) et d’Aguas del Illimani à La Paz-El Alto (Foster 2001 ; Breuil, 2004), des efforts d’ajustement entre demande différenciée des clientèles urbaines et principes de recouvrement des coûts et d’usager-payeur sont partout à l’œuvre. Ceux-ci reposent d’une part sur les économies qui peuvent être effectuées sur le coût des infrastructures, dont témoigne l’expérience des égouts condominiaux brésiliens (GRET, Bodard, 1996) citée en exemple jusque dans les townships de Johannesburg, d’autre part sur des mécanismes de subventions publiques aujourd’hui explicitement prônés par la Banque mondiale (Brook, Smith, 2001 ; Marin 2002).

26Afin d’aider certains clients à accéder progressivement au réseau, ou à y rester branchés, des opérateurs cherchent aussi à diversifier les niveaux de service, en quête d’une bonne adéquation entre accessibilité physique et sociale d’une part, d’un équilibre entre satisfaction des besoins de base aujourd’hui et adaptation flexible aux besoins de demain d’autre part. Un des exemples les plus achevés en Afrique subsaharienne est celui de la municipalité de Durban.

Encadré 26. Réservoirs et pression réduite à Durban : un exemple de différenciation maîtrisée
Au début des années 1990, la municipalité de Durban réorganise l’offre du service d’eau autour de quatre options : un raccordement standard ; un raccordement avec citerne de 170 litres sur le toit et remplissage continu ; un branchement avec citerne de 200 litres installée au sol et connectée au réseau mais dont le remplissage, commandé par une valve, n’est effectué qu’une fois par jour ; des bornes-fontaines « privatisées ».
La première option est destinée aux ménages à revenus moyens et élevés. La seconde s’adresse aux ménages à revenus modestes : les volumes d’eau ne sont pas limités mais la pression est réduite, interdisant certains usages extérieurs comme l’utilisation d’un tuyau d’arrosage. La troisième option, à destination des habitants pauvres, notamment dans les quartiers illégaux, met à disposition des ménages une quantité minimale quotidienne d’eau potable tout en leur épargnant la corvée d’eau, le transport et les risques de contamination qui lui sont liés. Lors de l’installation du dispositif, le coût du service était facturé sous la forme d’un forfait de 10 rands/mois/ abonné. Depuis février 2001, date de promulgation de la loi sur les services gratuits, ce volume de 200 litres/jour est gratuit, assurant la mise en conformité du système avec la politique nationale.
À l’intérieur du quartier, le réseau est constitué de petites canalisations (diamètre inférieur à 25 mm) posées le long des principaux axes de circulation ou des chemins. A intervalles réguliers, des répartiteurs assurent les connexions par groupe de vingt ménages. L’abonné installe lui-même un tuyau de 20 mm depuis ce branchement jusqu’à son réservoir de 200 litres. Comme dans l’option numéro deux, l’installation du réservoir est à la charge du ménage, mais la construction et la maintenance du réseau ainsi que le relevé des compteurs sont, sur le « modèle » condominial, effectués par la communauté sous la responsabilité d’un bailli nommé par le service municipal et en charge de 10 répartiteurs (soit 200 ménages). Le remplissage et l’usage du réservoir étaient, avant la gratuité, conditionnés au paiement du forfait mensuel, chaque ménage obtenant de la municipalité, en échange de son versement, une carte ensuite présentée au bailli. Ils demeurent aujourd’hui sous la responsabilité de ce dernier qui, à une heure fixe de la journée, ouvre les vannes des répartiteurs permettant le remplissage des réservoirs particuliers, la durée de l’opération n’excédant pas une heure.
Le bailli est aussi autorisé à installer une borne-fontaine sur sa propriété, destinée à la desserte des ménages trop pauvres pour financer le système de réservoir. Avec cette quatrième option, le service d’eau peut raisonnablement espérer couvrir l’ensemble de la demande urbaine.
Il est surtout particulièrement remarquable par sa souplesse :
- il fournit un service de réseau à faible coût et utilise des technologies robustes et simples ; il peut être supprimé ou déplacé dans l’éventualité d’une régularisation du quartier ou d’une amélioration des revenus des ménages ;
- il peut répondre à la variation des demandes quantitatives (les ménages à gros effectifs ont pu obtenir deux réservoirs au lieu d’un lorsque 200 litres leur paraissaient très insuffisants) et qualitatives (il est facile, pour un ménage dont les revenus s’améliorent, de passer de l’option 4 à l’option 3 puis de celle-ci à l’option 2) ;
- depuis sa création, de nombreuses améliorations techniques lui ont été apportées pour répondre aux insatisfactions ou aux problèmes rencontrés.
Cette différenciation raisonnée assure ainsi aux ménages confrontés à la précarité monétaire et foncière un volume minimal d’eau gratuite ; elle fournit à d’autres des outils de contrôle de leurs consommations et dépenses. Tous demeurent sociétaires du réseau municipal et, potentiellement, chacun peut, en fonction de sa trajectoire propre, améliorer le niveau de prestation souhaité.
Source : D’après Urban Management, novembre 1997. p. 36-38.

27Pourquoi cette expérience, formalisée au début des années 1990 et souvent évaluée de manière positive depuis (WSSSA, 1997 ; Njiru, Smout, Sansom, 2001 ), n’a-t-elle pas essaimé ailleurs en Afrique du Sud et à l’extérieur ? Il n’est que de constater les réticences des ingénieurs du Cap, parfois leur mépris, à l’égard de ce qu’ils considèrent comme des « concessions » à la pauvreté, pour comprendre le poids des facteurs locaux dans les mutations des services.

  • 6 La première technologie de compteur à prépaiement pour l’eau a été mise au point par une compagnie (...)
  • 7 Il n’est pas rare que les ménages soient contraints de payer un taxi pour se rendre au guichet ou (...)

28Enfin, des innovations dans la facturation tentent de concilier les nécessités comptables de l’entreprise avec les pratiques d’achat parcellisé et la culture du micropaiement fractionné dans le temps des populations démunies. Elles reposent sur une responsabilisation des comportements de consommation des ménages auxquels elles donnent des outils de gestion de leurs dépenses. Le compteur à prépaiement électronique est ainsi utilisé en Afrique du Sud et en Namibie : fréquent et ancien pour l’électricité, il demeure expérimental dans le secteur de l’eau6, où il est testé à la fois pour les branchements individuels et pour les installations collectives comme les bornes-fontaines et les kiosques (SADWAF, 1998). Prépaiement signifie que les utilisateurs paient à l’avance une quantité d’eau qui sera ensuite consommée en fonction des besoins. S’il a l’avantage de simplifier considérablement la gestion commerciale des petits consommateurs et de fournir à ces derniers un instrument de contrôle de leurs dépenses, il a l’inconvénient de reporter sur les usagers de nouveaux coûts (location du compteur plus chère, réapprovisionnement des cartes, avance sur consommation7) et, surtout, de masquer les difficultés d’accès au service, temporaires ou durables, de certains ménages condamnés à l’autorationnement, voire à l’autodéconnexion. C’est la raison pour laquelle il est, en Afrique du Sud (comme en Grande-Bretagne), dénoncé par les progressistes (Bakker, Hemson, 2000 ; McDonald, Smith, 2002) et le syndicat des travailleurs municipaux (SAMWU). Il n’y a toutefois nulle fatalité à cette évolution : les compteurs à prépaiement participent d’une recomposition de la relation entre usagers et fournisseurs qu’ils ne déterminent pas. Celle-ci dépend surtout d’interactions dynamiques qui mettent en jeu la nature des relations entre les protagonistes (confiance et satisfaction versus défiance), l’état de partage des règles et des conventions (acception ou refus du paiement comme procédé « normal » d’accès au service), les modalités d’introduction de la technique dans l’environnement des ménages (traumatisante ou valorisante).

  • 8 Lors du lancement commercial de son système Aquasmart, la société South Atlantic Plastics insistai (...)

29On sait peu de chose des perceptions et usages des compteurs à prépaiement par les citadins sud-africains (Plancq, 2004) ou namibiens, et des chercheurs, s’appuyant sur l’exemple britannique, mettent en garde contre une généralisation de cette technique en l’absence d’une analyse sérieuse des incidences possibles sur les pratiques des ménages (Marvin, Laurie, Napier, 2001). On connaît mieux, en revanche, les motivations des opérateurs (le plus souvent des municipalités dans ces deux pays), qui conçoivent principalement les techniques du prépaiement comme un outil de gestion des impayés. Elles pourraient pourtant aussi être utilisées pour alerter l’opérateur et les services sociaux des oscillations de l’auto-déconnexion comme pour gérer la demande des couches moyennes à des fins de préservation de la ressource8 : l’usage et non la technique détermine ici la finalité de l’outil, qui pourrait donc changer avec le temps et l’évolution de l’épineuse question du non-paiement.

30- Pour les non-abonnés, le renouveau des solutions collectives. Dans les villes, majoritaires en Afrique, où le faible taux de desserte par le réseau rend peu vraisemblable l’objectif d’un raccordement universel à moyen terme, l’innovation passe par les solutions collectives, bornes-fontaines sur réseau, postes d’eau autonomes, forages publics. Ces installations ne sont pas nouvelles mais, après avoir été souvent abandonnées dans les années 1980, elles connaissent un regain de faveur. La question principale est alors celle de la gestion du point d’eau, la préférence allant aujourd’hui à la délégation à une personne privée ou à un collectif d’usagers (Etienne, 1998), à l’instar de l’expérience pionnière initiée dès le milieu des années 1980 à Ouagadougou, où 60 % des ménages sont desservis par des bornes-fontaines et des postes d’eau autonomes (cf. figure 17) (Jaglin, 1993-b, 1995). Un effort en ce sens est aussi manifeste à Nouakchott (avec 30 % de ménages approvisionnés par bornes-fontaines), mais il est absent de villes comme Cotonou, Kampala ou Conakry (moins de 5 %), pourtant mal desservies par le réseau (31 %, 36 % et 31 % de connexions individuelles respectivement), ainsi que de Nairobi et d’Abidjan (moins de 2 %) mais avec là, il est vrai, de bien meilleurs taux de couverture par le réseau (environ 75 %) (Collignon, Vézina, 2000-a).

31La gestion des bornes-fontaines est, le plus souvent, contractualisée auprès d’un petit fermier chargé à la fois de l’entretien courant de l’installation, de l’organisation de la vente, de la collecte des revenus et du paiement de la facture d’eau. Les difficultés observées sont liées à la nature du contrat, à l’insuffisante professionnalisation des fontainiers, aux tensions entre logiques commerciales et sociales (Coing et al., 1998). Une des difficultés récurrentes étant la maintenance des installations, la pratique s’oriente vers la contractualisation de cette fonction auprès de micro-entreprises locales. C’est le cas à Ouagadougou où la gestion collective des postes d’eau autonomes tend à s’organiser autour de deux contrats, l’un entre le comité de gestion (élu par la population) et les revendeurs-colporteurs, l’autre entre le comité de gestion et une entreprise locale pour l’entretien et la maintenance des installations (Gbemade, 1999).

32Ces solutions collectives sont néanmoins inégalement tolérées. Dans certains pays, la borne-fontaine, au mieux considérée comme une solution d’urgence, est une norme de service inacceptable. Interrogés à ce sujet, plusieurs agents du service d’eau du Cap ont clairement indiqué que le robinet à domicile est le seul dispositif adapté au service d’eau urbain.

33- La reconnaissance des marchés « informels » : vers un partage des clientèles ? La troisième démarche vise les fournisseurs indépendants (abonnés revendeurs, opérateurs de forages ou de miniréseaux décentralisés, colporteurs, grossistes propriétaires de camions-citernes). Ces fournisseurs indépendants, relevant de l’économie dite informelle, interviennent le plus souvent en aval du service public (colportage à domicile à partir des bornes-fontaines comme à Ouagadougou ; revente de voisinage à partir d’un branchement privé comme à Abidjan ; camionnage à Nairobi, Nouakchott, Accra ou Kampala). Ils peuvent, parfois, concurrencer le service conventionnel (forages et transport privés). Longtemps à peine tolérés par des autorités toujours promptes à dénoncer les trafics spéculatifs des marchands d’eau, ils sont aujourd’hui en voie de reconnaissance, voire de légalisation (Collignon, Vézina, 2000-a ; Solo Tova, 1999).

34Cette démarche s’inscrit dans des politiques visant à favoriser les initiatives de revente d’eau, afin de dynamiser les marchés locaux et d’instaurer une réelle concurrence entre les modes de desserte, avec trois objectifs principaux : faciliter l’accès à l’eau, réguler les prix sur le marché, créer des emplois (à Ouagadougou, les revendeurs étaient environ 2 000 au début des années 1990). La légalisation des opérateurs indépendants ne garantit cependant ni la qualité du service ni celle de l’eau, surtout lorsqu’elle justifie une politique réduite à l’organisation de la concurrence entre de petits entrepreneurs supposés incarner les vertus du marché (Solo Tova, 1999). Cette économie informelle est souvent accompagnée d’importants risques sanitaires, de spirales inflationnistes saisonnières et de mécanismes spéculatifs qui pénalisent surtout les ménages les plus fragiles. En outre, en raison de sa faible capacité d’investissement et de son absence de stratégie à long terme, le secteur privé informel n’est pas, en l’état, une réponse adéquate au défi de la généralisation de l’accès à l’eau en dépit de l’optimisme de certains auteurs (Collignon, Vézina, 2000-a et -b). Aussi des réflexions récentes se penchent-elles sur les conditions auxquelles l’informel peut être organisé et réglementé, en adaptant les normes et objectifs officiels aux conditions d’exercice des petits artisans de l’eau, et en redéfinissant des contraintes de services compatibles avec leur adaptabilité à un marché irrégulier et atomisé (Renard, 2000).

35Parmi ces activités non conventionnelles, deux sont particulièrement visées. La revente de voisinage d’abord, pour laquelle des mesures de légalisation sont aujourd’hui à l’étude ou acquises : elles consistent à transformer certains abonnés en grossistes détaillants. L’abonné doit généralement disposer d’un compteur, et cette évolution devrait s’accompagner d’une nouvelle structure tarifaire (les tranches progressives, utiles dans la recherche des économies d’eau, pénalisant la revente). Ce n’est pas le cas à Abidjan néanmoins, où la SODECI, société privée concessionnaire, a légalisé cette pratique et passé des contrats avec ses abonnés revendeurs pour tenter d’améliorer l’organisation du service : elle fait ainsi preuve d’audace parmi les opérateurs d’Afrique de l’Ouest, sans toutefois modifier sa tarification.

36La réglementation de la revente, par colportage ou camion-citerne, est une autre solution à l’étude. L’effort porte ici surtout sur l’organisation des intervenants et la réglementation de l’activité (enregistrement, vérification des normes sanitaires d’entretien des récipients et de stockage de l’eau, fixation de prix plafonds).

Encadré 27. La revente par colportage à Ouagadougou au début des années 1990
Fonctionnant en symbiose avec les points d’eau collectifs auxquels ils s’approvisionnent, les charretiers proposent un service à domicile alternatif en assurant l’acheminement de l’eau jusqu’aux habitations. Les ménages sont nombreux à recourir à cette formule privée de revente par portage. Difficile à préciser, le nombre des charretiers fluctue beaucoup selon les saisons, les besoins et les situations urbaines. Dans les années 1980, des enquêtes ont néanmoins évalué à plus de 60 % le volume d’eau distribué par l’ONEA aux installations collectives de la périphérie qui transite ensuite par les revendeurs et à 50 % la population des secteurs périphériques desservie par les charretiers.
Fait notable, l’intérêt du binôme fonctionnel borne-fontaine/revendeur est reconnue par l’ONEA, qui s’efforce d’en réglementer le fonctionnement : des documents officiels reconnaissaient ainsi en 1987 l’utilité de ce commerce et, après avoir identifié un certain nombre des problèmes soulevés par ses activités, proposaient d’en améliorer l’organisation et d’en fixer les règles par un cahier des charges. Il n’y a donc pas ici d’opposition revendiquée, en dépit du monopole théorique de l’ONEA, mais un accord contractuel établissant un modus vivendi entre l’office national et l’armada des charretiers. Cette reconnaissance d’une complémentarité par le « bas », rare dans les villes ouest-africaines, et la tradition d’achat de l’eau expliquent largement le bon fonctionnement du service public de l’eau aux installations collectives à Ouagadougou.
Source : Jaglin, 1993-b.

Encadré 28. La réglementation de la vente par camion-citerne à Accra (Ghana)
D’abord développé pour répondre à la demande des chantiers de construction, lors du boom de 1989, le transport d’eau par camion s’est depuis spécialisé, illégalement, dans la desserte en eau potable des ménages, à l’initiative de propriétaires de véhicules individuels privés. Au début des années 2000, ils desservent environ un quart de la population d’Accra : l’eau est transportée puis vendue en gros ou au seau, directement aux usagers ou à des revendeurs qui acheminent ensuite l’eau jusqu’aux domiciles. Plusieurs raisons ont suscité la légalisation puis la réglementation de l’activité par les pouvoirs publics.
- L’accès à la ressource : les propriétaires de camions ont d’abord exploité illégalement les bouches d’incendie. Les désordres qui s’ensuivirent furent tels que l’opérateur officiel du réseau, la Ghana Water Company, a organisé en diverses localisations de la ville des points d’accès au réseau équipés de compteurs (stations-service) et réservés aux citernes. Par cette légalisation, elle a transformé d’énormes pertes en eau en flux réguliers et substantiels de revenus.
- L’organisation de la filière : la Ghana Water Company a autorisé la création de trois associations d’exploitants de camions. Chacune d’elles s’est vu attribuer un certain nombre de stations-service dont elle doit assurer la gestion. Pour entrer sur le marché, tout exploitant doit obtenir une licence et s’affilier à l’une des trois associations.
- La qualité de l’eau et du service : la compagnie a établi un contrat avec chaque association de propriétaires-exploitants réglementant l’activité (règles de propreté et d’hygiène des citernes, contrôles de qualité de l’eau, répression des activités illégales, etc.).
- Les prix : des tarifs de gros favorables ont été fixés aux stations-service et le prix du transport a été réglementé (pour inclure les frais de carburant, de maintenance du véhicule et de rémunération du chauffeur). En revanche, le tarif à l’usager (revendeur ou consommateur final) n’est pas encadré, la commission de régulation comptant sur la concurrence entre exploitants pour réguler le marché En pratique, il est difficile de prouver qu’il n’existe pas d’entente et que la concurrence existe. En outre, la structure réelle des coûts, de la station-service jusqu’à l’usager final, n’est pas connue avec précision et il demeure donc difficile d’évaluer le « juste » prix.
Sur les trois premiers points, la réglementation a obtenu des résultats probants. En revanche, le prix à l’usager final s’avère difficile à contrôler. Enfin, deux incertitudes demeurent :
- la réglementation, pour être efficace, devrait être étendue aux revendeurs avec lesquels la compagnie d’eau doit établir des contacts ;
- la réforme du service d’eau prévoit la délégation à deux entreprises privées, qui devront redéfinir la relation à établir avec les exploitants de camions-citernes.
Source : D’après Kariuki, Acolor, 2000.

37Le pari est toutefois loin d’être gagné et rien ne garantit que la vitalité des réseaux « informels » soit une réponse à la généralisation de l’accès à l’eau potable, car d’autres logiques, corporatistes notamment, peuvent entraver l’expansion de l’activité et conduire à la constitution de rentes privées, peu compatibles avec la préservation de l’intérêt général. En outre, la valorisation de ces petits métiers risque aussi de freiner la « normalisation » ultérieure des dispositifs d’approvisionnement, les petits patrons ayant intérêt au maintien de systèmes qui leur procurent à la fois revenus et pouvoir.

38Toutes ces solutions sont en cours de formalisation et d’institutionnalisation. Leurs dysfonctionnements et leurs faiblesses sont attentivement auscultés depuis une quinzaine d’années, notamment en Afrique de l’Ouest (Jaglin, 1995 ; Morel à l’Huissier et al., 1998 ; Étienne, 1998 ; Coing et al., 1998 ; Afritec 2000), mais aussi ailleurs sur le continent (Collignon, Vézina, 2000-a ; Wandera, 2000). Issues d’expériences locales diverses, elles présentent des résultats extrêmement contrastés dans l’espace et dans le temps ; leur « durabilité », tant financière qu’institutionnelle, est rarement acquise.

Contractualisation, intermédiation, participation : un triangle stabilisateur

39Leur standardisation, encore embryonnaire, et leur normalisation institutionnelle reposent sur trois principes : la contractualisation, pour construire des acteurs et stabiliser leur rôle ; la consolidation des relations de confiance, par la mobilisation d’intermédiaires ; la stabilisation des systèmes de fourniture par l’introduction des usagers dans la régulation du service et l’organisation des fournisseurs indépendants.

40- La contractualisation : construire des acteurs et stabiliser les rôles. Une des conséquences des nouveaux dispositifs est de mettre en jeu un nombre croissant d’acteurs. Pour stabiliser l’organisation de l’ensemble, la pratique privilégie la contractualisation, qui a le double avantage de favoriser une meilleure identification des cocontractants et une clarification des rôles. A cette échelle, elle est moins souvent conçue comme un support juridique que comme le vecteur d’un apprentissage des rôles respectifs : l’expérience très instructive des concessionnaires de réseaux d’eau potable en Mauritanie en témoigne (Carlier, 2001). Cherchant à encadrer des situations dynamiques et instables, le contrat n’est lui-même qu’un instrument en devenir dans un processus de stabilisation progressif.

41Il y a là un défi : trouver des outils de contractualisation qui tout à la fois satisfassent les contraintes opérationnelles de la gestion immédiate, offrent un support pédagogique pour divers apprentissages et garantissent les principes d’évaluation et de réversibilité qui permettront d’accompagner les inflexions de la demande dans la durée. La formalisation de la gestion de proximité oblige cependant à sortir du seul faisceau des droits et devoirs réciproques résultant de l’accord bilatéral entre parties et à réfléchir au cadre d’une politique nationale définissant les contours et les moyens d’un « droit à l’eau ».

42- L’intermédiation : construire la confiance. Pour assurer le fonctionnement de ces micropartenariats et établir le dialogue avec les usagers, surtout les plus désavantagés d’entre eux, les opérateurs mobilisent des médiateurs (ONG et associations), de plus en plus présents dans la fourniture des services d’eau (PSEau, 1998). Vers ceux-ci ils externalisent deux fonctions : en amont, l’identification de la demande et le formatage de l’offre ; en aval, le pilotage et la coordination des apprentissages afin de pérenniser les dispositifs de fourniture.

43Sollicités pour adapter des solutions techniques alternatives, pour contribuer à la formation technico-commerciale et à l’encadrement de comités ou d’associations d’usagers, les intermédiaires sont surtout appelés à jouer un rôle dans la facilitation des échanges, la construction de la confiance, la légitimation de nouveaux comportements.

44Dans certains pays, des organismes nationaux indépendants jouent également un rôle de suivi et de conseil auprès des systèmes d’alimentation en eau décentralisés, les assistant par des activités de formation, mais aussi des audits financiers et techniques. Au Mali par exemple, la Cellule de conseil aux adductions d’eau potable (CCAEP), créée en 1996, fut d’abord financée par une subvention allemande et rattachée à la direction nationale de l’Hydraulique ; elle s’autofinance aujourd’hui en facturant ses prestations et pourrait être privatisée (Afritec, 2000). En contribuant à recenser les pratiques et les indicateurs de performance susceptibles de les étalonner et de les comparer, ces structures concourent aussi à établir dialogue et confiance entre des opérateurs dominants méfiants et des systèmes d’approvisionnement « informels » qui le sont tout autant, sortant par la même occasion la question du service d’eau du seul face-à-face entre pouvoirs publics et grandes entreprises de réseaux.

45- Les associations d’usagers et de fournisseurs : stabiliser le triangle régulateur. La recherche de dispositifs triangulaires de régulation s’appuie aussi sur la mobilisation des usagers (Jaglin, 2004-a ; Breuil, 2004). Celle-ci épouse des formes d’organisation très diverses : simple accord oral avec un « représentant communautaire » (gestion des robinets publics à Windhoek), comité de point d’eau (forages des petites villes d’Afrique de l’Ouest), association d’usagers (gestion des bornes-fontaines au Mali). La formation d’associations d’usagers légalement reconnues est cependant partout encouragée, soit pour agir comme délégataire principal d’une installation ou d’un ensemble d’installations (dans le modèle du comité), soit pour servir d’instance de régulation de proximité et de représentation des usagers (dans le modèle de la délégation de proximité). L’objectif est de forger, à une échelle appropriée, des institutions capables de gérer le patrimoine commun d’un collectif d’usagers et d’offrir à celui-ci un canal d’expression et de représentation dans les aires urbaines où les solutions individuelles se révèlent, provisoirement ou durablement, inadaptées. En milieu urbain dense, où le système marchand de la délégation à une personne privée est généralement privilégié, la réflexion s’oriente sur le rôle de l’association comme régulateur du service de proximité et comme intermédiaire entre l’opérateur principal et les usagers. Ce faisant, les tensions liées à la régulation sont, avec le risque commercial, délocalisées auprès du collectif résidentiel et du gérant qui en est généralement issu.

46L’organisation des petits fournisseurs indépendants au sein d’associations professionnelles est une autre contribution possible à l’amélioration du service. Dans plusieurs pays d’Afrique de l’Ouest, des structures fédératives sont ainsi apparues : l’Union des exploitants des adductions d’eau potable au Mali, l’Association des revendeurs d’eau des quartiers précaires en Côte d’Ivoire, l’Association des gérants de bornes-fontaines à Ouagadougou (Collignon, Vézina, 2000 b). Elles sont d’abord le fruit de préoccupations corporatives : défendre le métier contre les velléités de réglementation, faire valoir les préoccupations collectives de leurs membres. Elles n’ont pas d’emblée pour objectif d’améliorer le service aux usagers et pourraient assez vite, en devenant l’interlocuteur unique des pouvoirs publics, s’ériger en « cartel de producteurs », processus qui a été décrit comme une résultante de l’organisation corporatiste du transport informel (Pradeilles, Garcia-Oriol, Tall, 1991). L’administration peut en revanche probablement tirer parti de ces associations professionnelles pour inciter à une amélioration des pratiques, par négociation de chartes et de cahiers des charges par exemple ; elle peut aussi les utiliser pour promouvoir et diffuser les innovations techniques et gestionnaires ; elle peut enfin s’appuyer sur ces collectifs pour repenser un service public intégrateur, autour d’offres diversifiées et complémentaires.

  • 9 Cf. la thèse en cours d’Anne Bousquet (université Paris I).

47Conjointement, ces dispositifs répondent-ils mieux à la demande des populations déshéritées ? Les compromis qu’ils façonnent sont-ils durables ? Le bilan quantitatif demeure mal connu mais il est loin d’être négligeable en termes de diffusion de l’accès à l’eau potable9. Une étude portant sur dix villes africaines montre ainsi que de 25 à plus de 80 % des ménages dépendent d’approvisionnements en eau autres que le branchement privé (Collignon, Vézina, 2000-a). La diversification des normes et des modes d’accès au service peut donc faciliter l’insertion des citadins dans des dispositifs d’approvisionnement améliorés atténuant les difficultés de la corvée d’eau.

48Les études empiriques pointent toutefois assez clairement les difficultés et les limites de la démarche. Tout d’abord, elles montrent que les arrangements sont labiles et que l’ingénierie mobilisée évolue constamment par bricolage institutionnel. Or contractualisation, intermédiation et participation sont loin de toujours tenir leurs promesses. Elles soulignent ensuite que ces mécanismes de stabilisation des dispositifs n’apportent pas de réponse en eux-mêmes à la question de l’équité sociale. En améliorant l’accessibilité physique à l’eau potable, ils contribuent à forger une combinaison entre équité spatiale et équité horizontale (ou économique) mais en restreignant le périmètre des solidarités comptables à celui de collectifs déshérités. Ils limitent ainsi la redistribution en dédouanant les sociétaires du réseau de leur devoir de solidarité à l’égard des pauvres comme à l’égard des futures générations de citadins. Enfin, rechercher des solutions dans divers dispositifs non conventionnels ne devrait ni détourner d’une certaine lucidité à l’égard des problèmes soulevés (de régulation des prix et de qualité de l’eau), trop souvent escamotés dans les études sur les opérateurs indépendants, ni conduire à écarter d’emblée la solution du réseau intégré.

49Qu’en conclure ? Que la diversification des services d’eau est une alternative, au moins provisoire, à l’universalisation dans le cadre de réseaux inachevés, privés de subventions massives et répétées. Où exercer la vigilance toutefois ? Janelle Plummer affirme que l’enjeu est de créer des partenariats qui ouvrent l’éventail des choix (Plummer, 2002). Il est surtout, selon nous, d’inventer une manière d’encadrer cette diversification qui serve des objectifs d’équité sociospatiale.

Territorialisation des dispositifs de fourniture : le risque de désolidarisation en questions

50La préoccupation étant de répondre à la diversité croissante des publics et de leurs demandes, les services s’adaptent en différenciant leur offre mais de multiples arrangements sont à l’œuvre qui, selon les cas, tempèrent ou amplifient les effets de cloisonnement et de désolidarisation. Nous proposons de les organiser en fonction de deux notions, la spatialisation et la territorialisation.

De la spatialisation de l’offre à sa territorialisation

51La spatialisation est définie comme une adaptation localisée et contractualisée aux variations de la demande. Cette adaptation, qui s’exprime par une segmentation socio-spatiale de l’offre, participe de la redéfinition d’un service, intégré ou composite mais globalement régulé, dont il s’agit de repenser l’organisation, les interdépendances et les solidarités.

52La territorialisation qualifie une évolution vers l’autonomisation technico-gestionnaire et financière de segments de desserte spatialement délimités et livrés à leurs propres arrangements. Prolongeant la spatialisation d’offres différenciées par des dispositifs de gestion et de régulation indépendants, en prise avec des configurations locales contingentes, elle s’exprime surtout, dans les villes étudiées, par la spécialisation de services à destination des pauvres, ainsi découplés de l’offre publique standardisée.

  • 10 Le capital social est ici défini comme une ressource issue des interactions entre agents, du dével (...)

53Cette ingénierie territoriale est en partie motivée par l’idée qu’elle facilite l’élaboration de compromis gestionnaires et leur traduction en termes opérationnels et techniques. L’idée est loin d’être spécifique et fait écho aux travaux influencés par le courant néo-institutionnaliste, présent par exemple à la Banque mondiale (Hibou, 1998). On la retrouve dans une pensée libérale de l’action collective dans les villes en développement, qui insiste sur le rôle du capital social10 dans la gestion locale des ressources et biens communs (Ostrom, Schroeder, Wynne, 1993). Quelques études portent plus spécifiquement sur les conditions d’apparition et de consolidation de normes de coopération entre des organismes publics de fourniture de services et des organisations de citadins, afin d’améliorer la fourniture des services en réseaux à des échelles qui favorisent, pour reprendre l’expression d’Elinor Ostrom, leur coproduction (Ostrom, 1996). Il s’agit ainsi de créer ou de renforcer des capacités, en s’appuyant sur des arrangements institutionnels, formels et informels, qui font une utilisation intensive d’information, de confiance et de capital social. Implicitement, la « petite dimension » ici privilégiée est une notion sociologique (la communauté) plus que géographique.

54Absente de ces approches, la dimension spatiale est en revanche introduite par d’autres écoles de pensée, les régulationnistes « locaux » notamment, dans l’étude des ressorts d’une coordination à caractère coopératif entre des acteurs divers. Leurs travaux présentent ainsi la territorialisation comme un processus, une émanation de stratégies collectives en vue de résoudre un problème productif (Dupuy, Gilly, Perrat, 2001) ou plus généralement de coordination dans un ancrage spatial particulier (Pecqueur, 2001). La définition et la résolution de problèmes communs, par mobilisation de ressources spécifiques conférant au territoire ainsi construit un « avantage », y instaurent un mode particulier de coordination d’acteurs liés par des effets de localité, donc une forme de gouvernance territoriale singulière.

55La territorialisation séduit dans un contexte où les cadres d’action juridiques et réglementaires, mal stabilisés, sont caractérisés par un fort degré d’incertitude ou fragilisés par un déni de légitimité : elle permet d’envisager la reconstruction de capacités d’action collective de modeste envergure à l’échelle de territoires pertinents, à forte dimension cognitive, où peuvent être mobilisées des ressources endogènes composites. Nombre d’experts semblent ainsi partager l’idée que les transactions nécessaires à l’innovation puis à son opérationnalisation durable sont plus aisées à organiser à l’échelle locale, voire microlocale, où des savoirs et savoir-faire spatialisés peuvent être plus facilement intériorisés, où les intérêts des groupes qui partagent l’usage et le contrôle des lieux peuvent être plus aisément réconciliés, où les populations peuvent être associées aux décisions. Cette démarche est aujourd’hui très présente dans la réflexion et les projets sur les services urbains dans les villes du continent africain, la territorialisation des dispositifs de fourniture visant en même temps à créer le cadre et les conditions de l’action collective, à rassembler opérateurs et usagers/consommateurs autour d’un objectif immédiat de desserte mais aussi d’un objectif d’élaboration et/ou de légitimation des règles qui en assureront la durabilité.

  • 11 Nous faisons ici référence à la notion de confiance telle qu’elle apparaît depuis quelques années (...)

56Réplique aux échecs de très nombreux projets, la territorialisation mise sur les réseaux sociaux locaux pour construire entre opérateur et usagers des « conventions » indispensables à la durabilité du service d’eau en présence d’intérêts divergents. On admet que convention et confiance11 se renforcent mutuellement et se trouvent facilitées lorsqu’elles s’enracinent dans un socle de références et de règles de vie partagées, dont on présume qu’il diffère d’un lieu à l’autre (et selon la position relative des individus et des groupes dans chacun). Ainsi, dans des sociétés urbaines hétérogènes, à la cohésion fragilisée, la construction des relations de confiance et la possibilité de conventions semblent être confortées par la territorialisation des dispositifs à des échelles mieux maîtrisées : la légitimité des règles et leur respect y seraient plus faciles à établir, les processus d’apprentissage y seraient plus « productifs » (De Gouvello, 2001). Si la spatialisation suffit, sur la base des proximités sociales et géographiques, à façonner des collectifs capables d’énoncer des règles, donc de penser des systèmes cognitifs d’action en vue de résoudre des problèmes collectifs, la territorialisation est nécessaire à l’établissement d’un pouvoir et d’un système de régulation garantissant, à l’échelle locale considérée comme pertinente (celle du quartier, de la communauté, du projet), la légitimité des contraintes et contreparties qui assurent l’effectivité des règles.

57Concevoir des systèmes de desserte décentralisés, adossés à des échelles et des modes singuliers de gouvernance territoriale, est ainsi une réponse à l’hétérogénéité urbaine et, plus largement, à l’épuisement des compromis antérieurs. Quels en sont les modes de régulation ?

Spécialisation interne, diversité régulée, juxtapositions non coordonnées : trois gradients de territorialisation

58Les processus observés ne sont pas univoques et la distinction entre spatialisation et territorialisation est essentielle dans la mesure où elle exprime des dispositifs et des échelles de régulation très différents.

59En préservant une unité gestionnaire à l’échelle de l’espace urbanisé (services municipaux) ou d’un ensemble de villes (services nationaux), la spatialisation affirme le pouvoir de régulation du tout (le système composite de fourniture) sur ses parties (les dispositifs spatialisés) : « In a polycentric System, rule at a large-system level can be written in a generai form that can be tailored to local circumstances » (Ostrom, 1996, p. 1082). La territorialisation, au contraire, suscite la multiplication de systèmes locaux de régulation mal ou non coordonnés entre eux. De plus, en tant que mode d’accommodement de la différenciation sociale, elle permet une classification par les lieux plus neutre que par les individus, dépolitise les enjeux de la desserte des populations démunies en les isolant les unes des autres et favorise les désolidarisations intra-urbaines qui affaiblissent les luttes collectives.

60Dans les faits cependant, les situations sont rarement aussi tranchées et, comme le suggère la définition « sackienne », la territorialisation est un processus et non une forme achevée : c’est bien ce que nous observons dans les services d’eau, où les expériences peuvent être classées en fonction de gradients de territorialisation, les plus faibles étant ici qualifiés par convention de spatialisation. Ces degrés, suggérons-nous, permettent d’ordonner tout un continuum de configurations en fonction de leurs modalités de régulation localisées (spatialisées) ou locales (territorialisées), lesquelles ont des incidences directes sur la gouvernabilité des réseaux, c’est-à-dire leur capacité à fonctionner et à être gouvernés en tant que systèmes.

L’offre aux pauvres : une spécialisation en interne

61La différenciation des services aux pauvres peut d’abord s’appuyer sur une spécialisation interne des institutions. Ainsi, parce que sa culture technique d’entreprise commerciale ne la prédispose pas à prendre en compte les logiques socioéconomiques de la desserte des quartiers pauvres (Water Utility Partnership, 1998), la Lusaka Water and Sewerage Company (LWSC) a autonomisé en son sein un service spécialisé pour les périphéries (Peri-urban Unit), distinct des instances chargées de la ville réticulée et fort mal doté puisqu’il disposait en 1998, deux ans après sa création, de deux agents – un ingénieur et un travailleur social – pour un service appelé à satisfaire la demande de 60 % des résidants de la capitale ! Ce service, très économe en coûts de structure, n’a donc d’autre choix que de compter sur des « partenariats » avec des organismes très divers dont il ne maîtrise que fort peu les logiques.

62À Windhoek, la municipalité, qui dispose de moyens infiniment supérieurs, a aussi dissocié du reste de l’administration une division spécialisée pour les quartiers nord, avec un personnel spécifique, une culture technique propre, des bureaux particuliers délocalisés des bâtiments centraux de la mairie. Ces démarcations institutionnelles sont justifiées par la mobilisation de dispositifs technico-gestionnaires spécifiques (compteurs et robinets collectifs, gestion communautaire, facturation forfaitaire multiservice), appropriés à la diversité de la demande solvable des pauvres (Jaglin, 2001).

  • 12 Du nom du consortium de banques (Future Bank and First National Bank) et d’agences de consultance (...)

63Cette externalisation atteindrait son aboutissement dans l’exemple du Cap si, comme l’envisagent certains cadres municipaux, la desserte en eau dans la vaste township de Khayelitsha était cédée sous contrat à un entrepreneur noir issu de la « communauté » locale, sur le modèle « Billy Hattingh »12 déjà utilisé pour la collecte des déchets.

Encadré 29. Le « Billy Hattingh-model » et son adaptation au service d’eau de Khayelitsha (Le Cap)
Le dispositif proposé par Billy Hattingh & Associates (BH&A) vise à promouvoir les initiatives de petites entreprises dans le domaine des services, avec l’objectif d’accroître la maîtrise des communautés sur leur propre devenir et de créer des capacités entrepreneuriales. Le dispositif est fondé sur un accord tripattite signé par BH&A, une collectivité locale et un résidant entrepreneur.
Ce dispositif est déjà expérimenté à Khayelitsha, vaste township noire du Cap (cf. figure 10), dont une partie de la collecte des déchets a été déléguée en 1997 à une micro-entreprise privée. Les évaluations officielles en provenance de l’ex-municipalité de Tygerberg (aujourd’hui fondue dans l’entité métropolitaine du Cap) et du monde des affaires (National Business Initiative) sont positives, tandis que celle de l’ONG ILRIG, dont est issue cette monographie, est beaucoup plus critique. Discuter ces contradictions excède ici le propos mais retenons-en deux enseignements. La municipalité est suffisamment convaincue par cette expérience pour envisager de l’étendre au service d’eau potable. Justifiant ce projet, un cadre municipal expliquait ainsi, lors d’un entretien, que les impayés de Khayelitsha étaient devenus à la fois trop importants et ingérables (techniquement et politiquement) par la municipalité. Dans son esprit, la délégation à un entrepreneur noir issu de la township était une réponse à cette situation de blocage : reconstruisant la relation de service sur des liens de confiance et de proximité sociale et géographique, celui-ci serait mieux à même de susciter responsabilisation et paiement chez des ménages figés dans une attitude de défi envers la municipalité (entretien HM, 11 avril 2001).
Les risques de ce projet d’extension du modèle à l’eau potable ne tiennent pas tant dans la différenciation de l’offre que dans deux « non-dits ». Tout d’abord, notre interlocuteur à la mairie envisage, contrairement au dispositif en vigueur pour les déchets, une contractualisation du service qui transférerait la responsabilité de la collecte des redevances à l’entrepreneur, puisque c’est là sa principale motivation. Mais quelles en seraient vraiment les conséquences et la faisabilité ? Ensuite, il ne fait état d’aucune réflexion spécifique sur la régulation contractuelle qui serait mise en place : étroitement considérée comme une solution au non-paiement et à l’inextricable problème du recouvrement des coûts, la délégation ne suscite auprès de ses promoteurs aucune réflexion sur le risque de territorialisation du service et ses conséquences en termes de désolidarisation.
De manière très révélatrice, notre interlocuteur, interrogé sur les contraintes que la pauvreté des habitants ferait peser sur la durabilité du dispositif, affirme que la municipalité serait prête à soutenir le projet par un système de subventions décroissantes et limitées dans le temps afin d’ » accompagner » le progressif alignement des tarifs sur les coûts. Dans son esprit, cette mesure transitoire n’instaurerait aucune péréquation stable mais fonctionnerait comme un lubrifiant de la marchandisation du service : il s’agit d’aider l’entrepreneur à court terme et non de traiter durablement la question de la pauvreté.
Sources : Qotole et al.. 2001 ; entretiens personnels (Tygerherg, HM, avril 2001).

64Cette différenciation durable de la fourniture de services pour les populations à bas revenus répond à deux objectifs conjoints dont il est difficile de démêler les logiques. Le premier est d’en finir avec un modèle de service public indifférent aux pauvres, technocratique et centralisé. Le second, moins avouable, est de saisir ainsi le prétexte à une externalisation de segments de services, qui répond moins à une demande d’efficacité accrue qu’à une volonté d’isoler des types de dessertes et des clientèles dont la rentabilité est médiocre.

65Une illustration en est fournie par une controverse au sein de la métropole capetonienne.

  • 1 Cf. figures 18 et 19.

Encadré 30. Décentralisation inframétropolitaine et spatialisation du service d’eau au Cap1
Entre 1997 et 2000, les municipalités métropolitaines du Cap et de Tygerberg avaient développé des modèles concurrents de gestion de leurs services d’eau. Le premier, centralisé et égalisateur, s’est révélé moins « performant » mais plus apte à traiter les questions de solidarité et d’interdépendance à l’échelle de la municipalité. Le second, décentralisé sur la base de six aires multiraciales, fut plus efficace en termes de mobilisation et d’utilisation des ressources, mais sa capacité à redistribuer entre les différentes aires de service et à coordonner leur action fut aussi moindre, entravée par la décentralisation du dispositif et un manque de vision d’ensemble du service (Smith, Hanson, 2003).
Partiellement estompés dans l’urgence de l’unification du service, après décembre 2000, ces enjeux organisationnels ont ressurgi en 2002, dans une controverse opposant des tenants de chacun des deux modèles. Certains, attachés à l’unicité et à l’intégration du service, anticipent les risques d’éclatement contenus dans la proposition alternative de réorganiser le service d’eau selon un « 11 depots model », conférant à onze unités de gestion décentralisées une autonomie accrue, à des fins de rationalisation mais surtout de réactivité et de proximité avec les clientèles. Dans un courrier confidentiel, un ingénieur s’émeut alors des entorses au principe d’équité qui pourraient résulter d’une décentralisation trop hâtive (précédant l’achèvement de l’unification et de l’égalisation que la construction métropolitaine était supposée promouvoir) et trop radicale (entraînant un risque de désolidarisation des dépôts, donc de leurs clientèles). On imagine sans peine, en effet, que cette réorganisation peut stimuler des services attentifs à la clientèle (« customer friendly ») dans certains quartiers, tout en servant de plate-forme à une désolidarisation des moins favorisés.
Source : Jaglin, 2003-b, p. 444-445.

66Ces tensions témoignent d’un difficile processus d’ajustement entre les objectifs d’efficacité et d’équité et elles manifestent aussi une forte réticence à penser la différenciation de l’action publique en Afrique du Sud. Il est pourtant crucial que celle-ci soit envisagée et régulée comme un continuum de solutions dans le cadre d’un système unique plutôt que provoquée par une ingénierie territoriale sanctionnant la difficulté à élaborer, à l’échelle de la métropole, les normes nécessaires à l’établissement d’un service unifié. Néanmoins, les logiques à l’œuvre préservent, pour le moment, des liens d’interdépendance et de solidarité métropolitains.

Multipartenariats et contractualisation régulée d’opérateurs indépendants

67La situation précédente n’est évidemment pas significative de villes où le réseau est un mode minoritaire de production du service. Dans celles-là, l’enjeu est surtout de compléter et de coordonner des offres différentes sur l’ensemble de l’espace urbanisé. Un agencement de plus en plus fréquent associe ainsi un service intégré et moderne à un éventail de microservices pour les populations défavorisées. Ce qui distingue les options de cette catégorie des suivantes est l’effort de régulation centralisée assurant la cohérence du système de desserte, aussi diversifié soit-il (techniquement et organisationnellement).

68L’exemple de Ouagadougou illustre la façon dont la coproduction a suscité une spatialisation de l’offre qui, grâce à une régulation centralisée et au maintien d’une intégration du système à l’échelle de la ville, s’est d’abord traduite par une faible différenciation des services.

  • 1 Cf. figure 17.

Encadré 31. Spatialisation de l’offre et intégration fonctionnelle à Ouagadougou1
Dans les années 1980, la différenciation de l’offre technique demeurait, à Ouagadougou, maîtrisée par l’Office national, même si ses financements provenaient de Sources extérieures et si l’unicité technique du réseau n’était pas assurée puisque celui-ci associait au service conventionnel (branchements privés et bornes-fontaines collectives sur réseau) des postes d’eau autonomes (forages équipés de quatre robinets collectifs), des forages équipés de pompes manuelles et, à partir de 1987, un miniréseau décentralisé financé par la coopération danoise. Les efforts de régulation sectorielle (des prix de revente, des spécifications techniques et modalités de maintenance, des conditions de vente, du cadre juridique de la propriété des installations) et la politique de régularisation foncière massive des périphéries ont néanmoins, à elles deux, assuré une relative cohérence fonctionnelle et une forte intégration socio-économique de l’ensemble, au moins jusqu’au début des années 1990 où, l’épuisement du régime politique révolutionnaire aidant, la « déréglementation » de la gestion urbaine partagée facilite la désolidarisation des trajectoires intra-urbaines et met en question son équité. Jusque-là, de manière significative, la maîtrise publique (étatique) du service avait prévenu l’émergence d’autres échelles de territorialisation du service d’eau que la ville. Si les comités révolutionnaires en charge des points d’eau en employaient le revenu pour consolider leur pouvoir sur leur circonscription (le secteur), l’inverse n’était pas vrai, le contrôle exercé sur l’espace du secteur n’ayant pas servi à modifier significativement les modes de gestion et de régulation des points d’eau collectifs, qui demeuraient remarquablement homogènes.
Source : Jaglin, 1995, p. 536 et sq.

69Après une période d’éclatement gestionnaire, un effort similaire – quoique moins systématique – de recentralisation est aussi à l’œuvre à Lusaka depuis la fin des années 1990.

  • 1 Cf. figure 20.

Encadré 32. La LWSC à l’offensive à Lusaka1 : vers une recentralisation des services périphériques ?
Au début des années 1990, la distribution d’eau potable dans la capitale zambienne a été transférée à la Lusaka Water and Sewerage Company Ltd (LWSC), compagnie privée dotée d’un seul actionnaire public, le City Council. Si l’indépendance institutionnelle de cette société paraît mal assurée, son autonomie financière est réelle depuis la suppression des subventions, tant locales que nationales. Pour améliorer un fonctionnement désormais assis sur les seuls revenus de la vente des services d’eau et d’égout, la compagnie s’efforce à l’assainissement comptable mais elle est criblée de dettes et ses installations datent, pour l’essentiel, des années 1960. Son « marché » est par ailleurs borné par l’évasion des citadins les plus riches, qui cherchent un palliatif à la médiocrité du service dans la construction de forages privés, comme par l’action des bailleurs étrangers, qui équipent les compounds pauvres des périphéries en forages et miniréseaux, soustraits au contrôle de l’entreprise. À partir de 1996, dans le cadre d’une politique de desserte des aires périurbaines (Policy Document on Water Supplies and Sanitation in Peri-Urban Areas, 1996), la LWSC crée les conditions d’une reprise en main de la gestion des points d’eau collectifs jusqu’ici confiés à des partenariats locaux avec des ONG : elle crée en son sein une unité spécifique pour les services des périphéries (Peri-urban Unit) et édicte de nouveaux principes d’exploitation des installations collectives (Peri Urban Strategy Programme). L’objectif est double : harmoniser des dispositifs techniques et tarifaires disparates, recentraliser le contrôle juridique de la fourniture des services d’eau (la LWSC étant le seul opérateur à disposer d’une licence officielle à Lusaka, il s’agit de soumettre tout autre opérateur d’un miniréseau à une autorisation et à l’acceptation d’un accord tripartite associant la LWSC, la communauté d’habitants et l’ONG/ bailleur). La mise en œuvre de ces principes, inégale, s’appuie par exemple sur l’ouverture d’antennes locales de la LWSC chargées du recouvrement direct des fees et de la rétribution des fontainiers par l’entreprise, sans passer par les ONG ou les intermédiaires locaux. Elle justifie aussi la mise sous tutelle de la gestion comptable d’autres miniréseaux (de petite envergure), la contractualisation des partenaires comprenant notamment, comme dans le compound de Chipata, un volet maintenance assuré par la LWSC, et facturé au comité de résidants. Initiée dans le vaste compound de George, cette stratégie devrait, à moyen terme, concerner toutes les dessertes périphériques. La rationalité sous-jacente se nourrit du constat d’échec de la gestion « communautaire » et des effets d’éclatement urbain de la juxtaposition de microsystèmes de desserte encellulés.
Sources : Jaglin, 1999 : Dubresson, 2001 ; Bousquet, 2004.

70L’existence de liens fondés sur des solidarités tarifaires (la tranche sociale dont bénéficient les points d’eau collectifs ouagalais) et des solidarités techniques (la tentative d’homogénéisation des dispositifs mais aussi la mise à disposition des compétences techniques de la LWSC auprès des opérateurs de miniréseaux à Lusaka) participe de la construction ou du maintien d’un « système » d’approvisionnement en eau à l’échelle urbaine, dont les possibilités d’unification ultérieure ne sont pas d’emblée disqualifiées. En outre, certains de ces dispositifs assurent la mutabilité des services (en répondant par exemple à la demande de branchements individuels), comme l’illustre l’exemple du miniréseau financé par la coopération danoise dans un des quartiers de Ouagadougou (Jaglin, 1995). A priori favorable à la mixité résidentielle, en n’écartant pas la demande de ménages plus fortunés, et participant de la flexibilité des services en adéquation avec les évolutions de la demande sociale, cette mutabilité est aussi un critère important de l’adéquation de l’offre des réseaux à la demande de collectifs majoritairement pauvres et hétérogènes.

71Ces liens d’interdépendance et d’intégration régulés à des échelles méso (aire urbanisée par exemple) ne résolvent pas tout à l’évidence et n’empêchent pas les dérives : le souci de rentabiliser individuellement chacun des miniréseaux de Lusaka et d’autoriser des négociations sur les prix avec les fermiers, individuels ou collectifs, afin de leur permettre des « profits raisonnables », contredit la volonté d’uniformisation tarifaire. Ils n’assurent pas non plus que des régulations adéquates sont mises en œuvre, mais ils contrecarrent l’idée simpliste d’un déterminisme spatial : l’éclatement géographique et technique des dispositifs de fourniture n’est pas nécessairement synonyme de trajectoires plus fragmentaires que l’uniformité antérieure, génératrice d’exclusion.

Juxtapositions non coordonnées

72Ces situations de spatialisation encadrée semblent néanmoins minoritaires en Afrique subsaharienne. Du fait des carences du service public et du grand nombre d’intervenants dans les filières d’approvisionnement, une autre évolution, plus radicale, semble se dessiner. Elle consiste, pour des opérateurs très divers, à construire des infrastructures, élaborer les normes et règles d’un service, donc les valeurs et cadres de l’action collective, ainsi que les formes et modes de contrôle sur les usagers à partir d’espaces démarqués en fonction des spécificités supposées de leurs clientèles ou des problèmes identifiés de la desserte. Par ce mécanisme de territorialisation, ils produisent des microsystèmes autonomes, chacun doté de son propre mode de gouvernance. C’est ce qu’illustrent les nombreux exemples de réseaux décentralisés, issus de projets financés par des bailleurs extérieurs et souvent pilotés par des ONG, dans lesquels l’autonomie se paie d’une vulnérabilité accrue et d’une restriction de la solidarité à l’enclos « communautaire ».

Encadré 33. Coproduction et territorialisation : le risque d’éclatement
Une évaluation des miniréseaux urbains du Mali émet de sérieuses réserves sur l’équité et la durabilité des systèmes décentralisés : prix de vente inégaux et parfois très élevés ; déficits d’exploitation ; qualité de l’eau inconstante ; incompatibilités techniques avec le réseau de la société nationale EDM, ce qui rend difficiles les collaborations éventuelles (Afritec, 2000). Ainsi, dans le quartier de Kalabancoro, à l’ouest de la capitale, un système d’adduction d’eau sommaire équipé de 9 bornes-fontaines a été financé par la coopération japonaise en 1997. La gestion, d’abord confiée à une Association d’usagers de l’eau (AUE), s’est soldée par un échec et l’arrêt du service. En 1999, elle est reprise par la CCAEP (Cellule de conseil aux AEP), service rattaché à la direction nationale de l’Hydraulique, qui étend le réseau et lui ajoute une trentaine de branchements privés, mais le bilan reste mitigé (idem).
Il en va de même à Kampala, où deux miniréseaux totalement indépendants de la National Water & Sanitation Corporation ont été construits dans la périphérie de Kampala, en réaction aux contraintes imposées par cette dernière aux opérateurs des kiosques collectifs de son propre réseau. L’avenir de ces miniréseaux est ainsi hypothéqué : « Le jour où la NSCW installera son propre réseau et vendra l’eau à son tarif officiel (largement subventionné), ces exploitants feront faillite » (Collignon, Vézina, 2000-b, p. 9).
La précarité des dispositifs de revente est encore plus grande à Cotonou : en l’absence de bornes-fontaines dans cette ville, les principales extensions réalisées dans les quartiers irréguliers l’ont été à l’initiative d’abonnés revendeurs qui ont eux-mêmes financé la prolongation du réseau. Que le quartier soit exproprié et ces revendeurs perdront logement et point d’eau, pour lequel ils ne seront pas indemnisés.

73Aux solutions techniques autonomes s’ajoutent, dans ces dispositifs territorialisés, des tarifs spécifiques calculés en fonction des risques encourus et du coût du service dans le périmètre étroit de son fonctionnement, sans rapport ni avec ceux des quartiers voisins ni avec ceux auxquels sont assujettis les citadins dépendant de l’opérateur du réseau centralisé. La discontinuité des infrastructures se combine à l’hétérogénéité des systèmes de tarification pour contrecarrer toute expression matérielle et comptable de la solidarité urbaine, tandis que celle des conditions et relations de vente divise les usagers en autant de groupements spécifiques.

Encadré 34. Un système de desserte composite en quête d’un régulateur municipal à Dar es-Salaam
En Tanzanie, la loi sur l’eau de 1995 (Water Works Ordinance) a mis fin au monopole public des services d’eau en accordant aux communautés la possibilité de gérer pour leur propre usage des dispositifs locaux de fourniture (article 4 paragraphe 42). Tant dans les villes secondaires que dans la capitale, des organisations d’usagers soutenues par des ONG ont ainsi pris en charge des systèmes d’approvisionnement autonomes (réseaux de bornes-fontaines à partir de forages), dont les infrastructures ont été financées par l’aide extérieure (la coopération irlandaise et la Banque mondiale via le Community Infrastructure Programme à Dar es-Salaam par exemple). Tandis que leurs « performances » sont très inégales – qualité de l’eau (souvent trop saline), prix (50 % plus cher que le prix moyen de revente des abonnés à Kijitonyama), fiabilité du service-, en partie déterminées par celles de l’association d’usagers mais aussi de la concurrence ou non du réseau conventionnel, leur devenir demeure hypothétique : la connaissance des réserves en eau souterraine et de leur qualité (déjà menacée par la salinisation) est très imparfaite et bien des questions institutionnelles demeurent en suspens (Wandera, 2000). À Dar es-Salaam, la réforme a conduit à la création d’un partenariat public/privé défaillant et dénoncé en 2005 par le gouvernement, mais il a surtout, et sans doute plus durablement, institutionnalisé la segmentation de l’offre. L’exploitant en charge du réseau est ainsi responsable de l’installation, dans les espaces densément urbanisés, de robinets collectifs (500 dans le contrat de l’opérateur privé City Water Services) dont la gestion est ensuite rétrocédée à des collectifs d’habitants. Les quartiers hors réseau ont été équipés par la société publique de patrimoine Dawasa ou par divers bailleurs de quelque 200 forages « communautaires », confiés à des comités d’eau enregistrés comme ONG et donc dotés d’une existence juridique. Cette territorialisation de la gestion de l’eau pose de multiples problèmes. D’abord, elle ne suffit pas à l’universalisation de l’accès à l’eau puisque de nombreux espaces urbanisés, oubliés des institutions nationales et des ONG, restent à l’écart tant du réseau que des forages communautaires. Ensuite, dans les espaces desservis, elle pose la question des inégalités d’accès : celles qui sont liées à la segmentation planifiée de l’offre en fonction des types d’espace, dans ou hors réseau, mais aussi celles qui sont liées aux capacités très disparates des opérateurs communautaires. Inefficacité, incompétence, inconstance, conflits, abus de position, défaillances techniques... autant de facteurs qui, dans ce système composite très éclaté, aggravent les différences objectives de situation entre les citadins et leur service d’eau.
Face à ces difficultés et aux tensions qui en résultent, la municipalité, acteur territorial en charge du fonctionnement global de la ville et de sa paix sociale, est, plus qu’aucun autre, confronté à la nécessité de discipliner les intervenants, de rétablir des règles stables, de créer des valeurs d’action communes, bref de réguler le système composite de fourniture d’eau, partie prenante d’une gestion urbaine durable. Des tentatives en ce sens existent mais, pour le moment, les progrès sont ténus (Messer, 2004).

De la difficulté à construire l’intérêt public local

74Dans tous ces exemples, les divers gradients de territorialisation s’accompagnent d’un effacement variable des encadrements publics, au profit de pouvoirs « locaux ». En conformité avec certaines hypothèses néo-institutionnalistes, la redécouverte des institutions et du politique s’est accompagnée, en Afrique subsaharienne, d’une approche culturaliste des sociétés. Ainsi, beaucoup des problèmes économiques du continent trouveraient leur origine dans l’extériorité de l’administration coloniale héritée, qui n’aurait pas de base juridique et politique intériorisée (Hibou, 1998). A l’inverse, le courant néo-institutionnaliste souligne l’importance des relations de confiance et de pouvoir dans la création et la consolidation durable d’institutions informelles efficaces. On en a inféré un peu vite que celles-ci seraient favorisées, aux échelles locales, par un rôle accru des pouvoirs « autochtones ». De fait, en raison de leur légitimité et de leur autorité locales, ceux-ci assument souvent un rôle d’encadrement. Leur habileté peut temporairement masquer le déficit de régulation officielle, mais elle suffit rarement à établir un système fiable et stable de garantie et de recours, même à l’échelon du voisinage, et elle aggrave la compétition inter – et intra- » communautés » pour l’accès à des ressources modestes. Les gestionnaires locaux sont ainsi souvent démunis face aux situations de détresse que ne prennent pas en charge les dispositifs de la gestion de proximité mais dont ils ont à affronter les manifestations quotidiennes : les squatters ont-ils le droit de prendre de l’eau aux robinets collectifs à Windhoek alors qu’ils ne peuvent être officiellement facturés ? Les gérants privés de bornes-fontaines, autorisés à de justes (fair) bénéfices par leur contrat de gérance, peuvent-ils augmenter leurs prix auprès des usagers payants pour faire face à la demande d’eau gratuite des indigents à Lusaka ?

75Les régulations collectives ou « communautaires » sont loin de démontrer l’efficacité des relations et des solidarités de voisinage dans la gestion des services. A Windhoek, propriétaires, locataires et squatters s’affrontent autour de la gestion de l’eau ; en Afrique du Sud, les équipes municipales peinent à organiser la participation autour des enjeux de développement local. C’est en partie suite à ce constat que la ville de Durban a pensé son système d’offre dans les quartiers pauvres où, analyse-t-elle, la stabilité des communautés et des comités de gestion est insuffisante pour permettre le développement d’un réseau de bornes-fontaines publiques (Urban Management, novembre 1997, p. 36). A Lusaka, tandis que les anciens comités locaux de développement (Word Development Committees), très politisés, se sont singularisés par une faible capacité d’initiative et une grande dépendance à l’égard des bailleurs extérieurs, les RDC (Residents Development Committees) ne semblent guère appropriés par les habitants (Bousquet, 2004 ; Water Utility Partnership, 1998). Plus généralement, on peut s’interroger sur la pertinence, à moyen terme, d’un dispositif dit « communautaire » pour assurer la gestion des mini-réseaux d’adduction d’eau urbains (Jaglin, 1994 ; Coing et al., 1998 ; Manor, 2002).

  • 1 1 kwacha = 0,00019 euro mi-2003.

Encadré 35. Les heurts de la participation dans les services d’eau des périphéries de Lusaka
La situation est parfois désastreuse pour les populations vivant dans des isolats gestionnaires. Un exemple est fourni par les blocages dont souffrent les résidants de Kamanga (cf. figure 20), quartier doté d’un miniréseau alimenté par un forage, partiellement financé par la coopération irlandaise. L’aire est divisée en 10 wards, théoriquement pourvus chacun d’un point d’eau géré par le Resident Development Committee (RDC). Pour un montant de 250 kwachas/mois1, chaque ménage a le droit de prélever un volume illimité d’eau, recueillie dans des bidons en matière plastique (20 litres), qui ont remplacé les anciens baquets, trop encombrants, peu pratiques et très lourds à transporter. En août 2001, seuls deux points d’eau sont en fonctionnement et le conflit est ouvert entre les résidants et des responsables du RDC : un article publié le 26 août dans le Sunday Mail relatait déjà l’état de vive tension consécutif aux problèmes de distribution d’eau potable dans le quartier. Ce n’est pas le refus de payer qui est à l’origine des déboires de cette gestion de proximité, mais l’affectation des sommes recueillies, censées être utilisées pour la maintenance des points d’eau mais apparemment destinées à d’autres usages dont les responsables ne rendent pas compte.
Comment les résidants réagissent-ils ? D’abord en recherchant des solutions internes au quartier : les premières consistent à utiliser les points d’eau des wards voisins, encore fonctionnels, d’où des temps d’attente prolongés et des querelles de préséance entre « locaux » et « voisins » sans compter les conséquences techniques de la surutilisation des robinets ; les secondes consistent à solliciter des institutions dotées de leur propre forage (écoles par exemple). Si l’eau y est délivrée gratuitement, l’institution paye néanmoins ses factures et doit donc faire face à des contradictions de plus en plus pesantes. D’autres solutions sont recherchées hors du quartier, en recourant aux installations d’un lotissement résidentiel pour des fonctionnaires de police et d’un lotissement de type trame assainie, localisés à l’est de Kamanga, dont ils sont séparés par une route bitumée. Dans la cité des policiers, l’eau est vendue 100 kwachas pour 20 litres, prix d’autant plus élevé que les vendeurs ne paient ni eau, ni électricité, ni loyer. Dans le lotissement proche, les tensions tournent souvent à l’affrontement entre résidants et extérieurs.
Ces constats soulèvent nombre de questions non seulement sur les conséquences sociales immédiates de la gestion des points d’eau à Kamanga, mais aussi sur certains fondements idéologiques du développement local, à commencer par les notions de « communauté de base » et de « participation populaire », maintes fois passées au crible de la critique et pourtant toujours prégnantes dans les discours officiels comme dans les présupposés des ONG à l’œuvre en Zambie.
Source : D’après Dubresson, 2001.

76Une partie du déficit de la réflexion provient de ce que les théories de l’action collective aujourd’hui prégnantes n’ont pas développé de modèles propres aux sociétés urbaines, dont elles ignorent les spécificités. La plupart des analyses portent d’ailleurs sur des communautés rurales et sur la gestion de la ressource en eau ou l’irrigation plutôt que sur l’approvisionnement des ménages (Ostrom, 1990, 1992 ; Cleaver, 2000). Leur transposition aux milieux urbains (Subramanian et al., 1997) repose sur une conjecture, celle qu’existent en ville des communautés stables, qu’elles sont une bonne échelle de gestion des services, qu’elles sont correctement informées et ont les moyens d’exprimer leurs préférences, qu’un système de responsabilisation incite politiciens et personnels administratifs à leur être attentifs... Autant de conditions pourtant rarement remplies dans les villes africaines, où la définition de « communautés d’intérêt » susceptibles de défendre une vision collective plutôt que des intérêts particuliers fait souvent cruellement défaut.

77Ces analyses font aussi l’objet de critiques sur leur conception anhistorique, statique et souvent simpliste des relations sociales et des réalités locales (Cleaver, 2000), incapable de prendre en compte la multiplicité et l’ambivalence des répertoires culturels (Hibou, 1998). En insistant sur le capital social comme ressource de l’action collective, elles négligent ses éventuelles externalités négatives dans des sociétés inégalitaires et hiérarchiques (exclusion sociale) ou certaines de ses formes perverses (mafia). Enfin, le principal problème des sociétés urbaines africaines ne semble pas être la densité des liens et l’intensité de la confiance à l’échelle microlocale, mais bien les difficultés constatées à déployer ce capital social à des échelles où l’action politique et économique devient efficace (Evans, 1996 ; Tostensen et al., 2001).

78Une vision « optimiste » présume que l’action politique et législative peut remédier à un certain nombre des problèmes constatés : c’est le pari des promoteurs des partenariats municipalité/communautés sud-africains présentés comme une stratégie institutionnelle appropriée pour relever les défis de la desserte en services dans des sociétés urbaines marquées par la pauvreté et l’hétérogénéité (Khan, Cranko, 2002). Reste que le fonctionnement d’un système polycentrique de fourniture d’eau exige à la fois des règles générales qui en constituent le socle commun, des procédures qui encadrent la spatialisation et des mécanismes de mise en cohérence entre composantes spatialisées et territorialisées. Or cette cohérence nécessite à la fois un projet politique volontariste et des coordinations opérationnelles entre les échelles de gouvernance du système polycentrique qui sont, le plus souvent, encore à inventer.

79En l’absence de ce cadre, la territorialisation favorise l’inégale redéfinition des régulations à des échelles fines, celles de groupements affinitaires ou subis, de « communautés » établies pour les besoins de projets. Cette polarisation du service en régimes de fonctionnement de plus en plus autonomes pose la question de leur gouvernabilité et celui de l’isolement territorial des pauvres, enfermés dans des dispositifs « communautaires » peu susceptibles de normalisation ou d’amélioration. Tout en améliorant, sur le court terme, la diffusion des services auprès des ménages, la territorialisation érode à plus long terme la cohésion urbaine, fragilisée par la juxtaposition d’isolats urbains endogérés (Manor, 2002). C’est donc elle, bien plus que la différenciation de l’offre issue des réformes, qui dessert les liens d’interdépendance et alimente la fragmentation urbaine.

80Les réformes institutionnelles autant que juridiques et managériales ont ainsi ouvert, dans les villes africaines, des fenêtres d’opportunité pour l’action collective dans les services d’eau, à des échelles qui ne sont pas forcément celles des territoires politico-administratifs institués.

81Tous les services d’eau, quel que soit le statut de l’opérateur, développent des formes de diversification des prestations, surtout à destination des aires de grande pauvreté. Les relations qu’entretiennent ces expériences avec l’autonomisation des dispositifs de fourniture sont extrêmement variables : tantôt c’est à l’opérateur dominant qu’en revient l’initiative et le suivi, tantôt ce sont les défaillances de ce dernier qui suscitent des interventions alternatives, souvent avec le support d’une ONG ou d’un bailleur extérieur. Les conséquences sur les liens d’interdépendances et les formes de redistribution sont très contrastées. On en infère que si la diversification de l’offre repousse assurément la perspective d’une égalisation à moyen terme des conditions d’accès au service public, elle n’en est pas pour autant la cause d’une fatale fragmentation des réseaux et des villes. Nous suggérons que le principal ressort de fragmentation n’est pas la spatialisation de la différenciation mais les modalités de sa territorialisation. En effet, rien n’empêche une diversification qualitative et géographique des prestations, globalement régulée, d’assurer le fonctionnement unitaire d’un système, voire d’en renforcer les cohérences organiques internes, la question des inégalités pouvant alors être traitée de diverses manières par le pouvoir politique.

82En revanche, l’introduction de la dimension spatiale non plus comme support de la déclinaison matérielle des niveaux de prestation mais comme élément de régulation du service et de contrôle des sociétaires du réseau modifie sensiblement les enjeux. Elle facilite, à l’échelle de territoires pertinents, la création de cadres de référence communs, des arrangements collectivement endossés, des activités de coordination, bref une action collective que la fragilité des pouvoirs publics n’assurerait pas à l’échelle des villes. La négociation et la contractualisation peuvent s’y étendre à des partenaires divers, publics et privés, aux usagers, mobilisés autour d’enjeux de proximité dans une logique de communautarisme subsidiaire (Jaglin, 2004-a).

83Cette territorialisation accentue cependant la différenciation des relations entre services publics et espaces urbanisés en fonction de réponses localisées à des problèmes singuliers. A la différenciation des demandes et à la diversification des acteurs, elle ajoute la spécification spatiale des cadres d’organisation et de régulation de la fourniture du service. Le risque de fragmentation, sans être inéluctable, s’en trouve accru.

84Pour y répondre, l’action publique se heurte à de nouvelles difficultés qui ne sont pas propres aux villes africaines. Il n’est que de se plonger dans la littérature française sur la territorialisation de l’action publique pour s’en convaincre :

« Sans conteste, les problèmes de coordination se sont accrus de manière démesurée devant la montée des groupes d’intérêts les plus divers et la multiplication des espaces de gestion pertinents locaux, régionaux, nationaux, européens. La question est celle d’un minimum de cohésion et d’unité. C’est encore d’intégration dont il s’agit : comment parvenir à articuler des buts collectifs dont la formulation est devenue bien difficile, des acteurs dont l’expérience sociale tend à se différencier, et des territoires dont les bases sont hétérogènes » (Duran, Thoenig, 1996).

85Comment articuler des fins collectives lorsque les acteurs sont de moins en moins socialisés à des principes et normes de conduite communs, lorsque la territorialisation démultiplie les enjeux du service sur des bases et à des échelles hétérogènes ?

86La territorialisation apparaît comme une réponse à l’exigence de différenciation des services d’eau mais elle est un défi pour l’objectif politique d’intégration. Alors qu’elle sert les intérêts des offreurs de ressources (bailleurs de fonds centralisés et décentralisés) et ceux des intermédiaires (ONG notamment) qui confortent ainsi leur autonomie de porteurs de projets, peut-elle servir les objectifs de pouvoirs publics en quête d’une construction ou reconstruction de leurs capacités d’action et de régulation ? Comment penser des institutions et une action politique durables lorsque se démultiplient les lieux et les réponses à des problèmes perçus comme locaux, lorsque sont progressivement découplés les territoires du politique et ceux d’une action collective éclatée ?

87La logique du service en réseau intégré a conduit, presque partout en Afrique, à nier le caractère composite de la desserte réelle tout en maintenant la fiction d’une logique d’offre calée sur des normes de service public universelles et égalitaires. Ces normes, désormais, semblent disqualifiées, l’identification des demandes sociales ainsi que le suivi des paramètres de satisfaction étant tous deux renvoyés aux acteurs locaux. C’est à cette échelle, semble-t-il, qu’il revient aujourd’hui de coproduire l’action collective mais aussi, de plus en plus, les cadres qui la rendent possible. On en connaît pourtant les limites : l’échelon local ne peut prendre en charge ni le coût des infrastructures, ni la gestion de la ressource en eau, ni, à lui seul, la solidarité entre catégories d’usagers. L’éloge des territoires pragmatiques, terrains d’une action collective flexible et vecteurs d’une extension, réelle, des services d’eau, ne doit pas conduire à esquiver les nouveaux problèmes.

Notes

1 En Afrique du Sud, il était estimé, au milieu des années 1990, que l’annulation des dégrèvements fiscaux dont profitaient les propriétaires des couches moyennes et supérieures ainsi que les entreprises permettrait de réaffecter 7 milliards de rands (Swilling, 1997).

2 Villes métropolitaines dotées d’un pouvoir politique élu autonome.

3 À la fois pour des raisons propres aux opérateurs (cherté et/ou insuffisance des capitaux disponibles pour les extensions) mais aussi pour des raisons sur lesquelles ils n’ont pas d’influence : pauvreté des ménages, illégalité des statuts fonciers, absence de cadastrage, médiocrité du réseau de voies secondaires et tertiaires, etc.

4 Pour cette genèse, nous nous appuyons sur un travail collectif comparatif, coordonné par le Burgéap (Coing et al., 1998) et notre synthèse dans ce document (Jaglin, 1998-b).

5 A partir de 1974. en effet, les premiers grands programmes d’hydraulique villageoise généralisent les forages équipés de pompes manuelles auxquels s’ajoutent ensuite des systèmes d’approvisionnement motorisés (énergie fournie par le réseau électrique, un groupe électrogène ou des panneaux solaires), qui peuvent consister en points d’eau isolés comme en mini-adductions alimentant des bornes-fontaines. Conçues pour répondre à la demande des bourgs dépourvus de réseau, ces installations collectives ont ensuite été généralisées, souvent dans le cadre de projets d’urgence, dans des petites villes et des quartiers périurbains de grandes villes.

6 La première technologie de compteur à prépaiement pour l’eau a été mise au point par une compagnie sud-africaine de Durban. Bambamanzi Trading, dès 1997. Un second dispositif a ensuite été mis sur le marché par South Atlantic Plastics en 1999.

7 Il n’est pas rare que les ménages soient contraints de payer un taxi pour se rendre au guichet ou à l’automate : une estimation moyenne évalue ainsi qu’un ménage sud-africain pourrait dépenser 5 rands en transport pour l’achat, 4 fois par mois, de 20 rands d’eau (Urban Management, mars-avril 1999, p. 8).

8 Lors du lancement commercial de son système Aquasmart, la société South Atlantic Plastics insistait ainsi sur sa capacité à fournir « a complete two-way feedback of information from the household to the water provider » (Urban Management, septembre-octobre 1999. p. 10). De fait, au Cap, le service électrique peut établir un suivi précis des achats de crédit par les ménages.

9 Cf. la thèse en cours d’Anne Bousquet (université Paris I).

10 Le capital social est ici défini comme une ressource issue des interactions entre agents, du développement endogène de normes de comportement et de l’institutionnalisation de ces normes en règles. Fondé sur des réseaux sociaux, des normes de réciprocité (ou de confiance), des valeurs et des convictions communes, il est susceptible de générer des externalités durables qui affectent la situation économique des individus et des groupes, notamment en facilitant l’action collective.

11 Nous faisons ici référence à la notion de confiance telle qu’elle apparaît depuis quelques années dans la littérature (Bernoux, Servet, 1997), mettant en jeu des éléments comme la croyance dans l’autre et dans la validité des engagements pris (qu’ils reposent sur un document écrit ou non), la légitimité des règles, la mémoire et l’expérience partagées...

12 Du nom du consortium de banques (Future Bank and First National Bank) et d’agences de consultance qui en promeut les initiatives depuis le début des années 1990 en Afrique du Sud.

Notes de fin

1 Cf. figure 16.

1 Cf. figure 10.

1 Cf. figures 18 et 19.

1 Cf. figure 17.

1 Cf. figure 20.

1 1 kwacha = 0,00019 euro mi-2003.

© CNRS Éditions, 2005

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