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Services d’eau en Afrique subsaharienne

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Sylvy Jaglin

Chapitre IV. Le pluralisme sans l’équité ? L’écartèlement des territoires nationaux

Texte intégral

1En proie à de fortes tensions, les services d’eau africains se transforment. Pour être durables, ces mutations doivent parvenir à stabiliser, dans chacune des sociétés considérées, des combinaisons acceptables entre efficacité et équité. Nous avons souligné les résultats obtenus pour la première, d’abord privilégiée par les réformes, mais que savons-nous de la seconde ? Complexe et discutée, la notion d’équité recouvre au moins trois dimensions.

2Celle d’équité horizontale, d’abord, qui sous-tend la garantie de traitement égal et impartial des usagers (non-discrimination, égal traitement des égaux). Dans les services, elle s’exprime notamment dans le principe d’usager-payeur (chaque usager assure par le tarif la couverture des coûts qu’il induit), auquel les réformes néolibérales accordent une place de choix et sur lequel nous ne reviendrons pas ici.

3La deuxième dimension correspond à l’équité spatiale : elle traduit l’engagement d’une société à garantir certains droits individuels et collectifs à tous les citoyens, quel que soit leur lieu de résidence. Elle résulte de l’inscription dans l’espace de l’ensemble des activités humaines et conduit à garantir un principe d’accessibilité. S’il revient à l’État d’en garantir l’universalité (par des garanties de qualité, de fiabilité et de tarifs), l’exercice du droit d’accès demeure subordonné au paiement. Dans le domaine de l’eau, ce principe d’équité peut se traduire par un droit social constitutionnel (comme en Afrique du Sud) et, dans la plupart des pays, il est concrétisé par l’adhésion des États aux recommandations de l’ONU d’assurer un point d’eau potable à moins de 200 m des habitations urbaines. Il justifie l’intervention publique pour assurer à la fois un contenu et une effectivité à ce droit dans le cadre d’un « service public de l’eau ».

4La troisième dimension, enfin, renvoie à l’équité sociale (ou verticale). Instaurant un principe de redistribution au profit des groupes et des individus les plus défavorisés, afin d’en améliorer le bien-être, elle exprime des enjeux de cohésion sociale (en vertu d’un inégal mais équitable traitement des inégaux). Dans les services d’eau, la promotion de l’équité verticale implique de considérer les conditions d’approvisionnement des groupes ou des individus socialement défavorisés et, ce principe d’équité verticale entrant souvent en contradiction avec l’efficacité économique et l’équité horizontale, de rechercher au cas par cas les moyens de minimiser ou compenser leurs effets négatifs pour les pauvres.

5C’est à ces deux dernières dimensions de l’équité que nous nous intéresserons dans ce chapitre (à l’échelle des armatures urbaines) et le suivant (à l’échelle des villes). Puisqu’elles ont été moins mises en avant et moins bien traitées par les architectes des réformes, nous avons fait l’hypothèse que leurs résultats, s’ils existent, sont d’abord observables dans les processus et les pratiques constitutifs de complexes réformateurs situés. Lieux et échelles d’observation des mutations sont dès lors susceptibles de modifier singulièrement l’évaluation des réformes et l’analyse de leurs résultantes urbaines localisées. Cette posture méthodologique ne signifie pas, bien entendu, que l’équité procède seulement d’actions locales, encore moins qu’elle est une affaire locale. Scruter la diversité des situations ne doit pas conduire à enfermer l’analyse dans d’irréductibles spécificités et ne dispense pas de s’interroger sur les écarts à réduire, donc sur les régulations à mettre en œuvre à d’autres échelles pour y parvenir.

6La résistance des sociétés locales au changement venu « d’en haut » constitue à l’évidence un élément important de compréhension des échecs des politiques publiques africaines. Mais le local n’est pas un simple môle de résistance au changement dont l’impulsion, en partie libérée par le desserrement des carcans étatiques, vient aussi du « bas », où elle se nourrit des effets de proximité, s’appuie sur des communautés d’acteurs, des savoirs partagés (cultures techniques locales) et des processus d’apprentissage. A la croisée de l’action nationale descendante et des dynamiques remontantes, l’échelle locale est celle de la rencontre, conflictuelle ou coopérative, d’acteurs souvent issus de cultures différentes (municipalités, grandes firmes internationales, ONG), que les nouvelles politiques de l’eau comme les montages de plus en plus hétérodoxes des financements de projets contraignent à un rapprochement au sein de systèmes d’acteurs multipolaires (Lyonnaise des eaux, 1999 ; De Boismenu et al., 1999 ; AFD, 2004). Creuset de mutations, l’échelle locale est donc aussi celle d’une observation empirique des contrastes entre les prescriptions des politiques nationales et leurs multiples traductions urbaines, des combinaisons hétérogènes entre la marchandisation des services d’eau et d’autres réformes comme la décentralisation et la modernisation de l’administration locale africaine qui, depuis vingt ans, ont beaucoup emprunté au nouveau management public (Mc Court, Minogue, 2001 ; Darbon, 2001).

  • 1 Cette notion de société civile, éminemment polysémique, est à prendre avec précaution : les africa (...)

7En raison de cette imbrication, l’analyse de la réforme des services en réseaux ne peut faire l’économie d’une approche plus englobante, portant aussi sur la démocratisation de la vie locale et la gestion de proximité. Elles sont pourtant le plus souvent abordées séparément. La première a suscité la production d’un volumineux corpus centré sur l’introduction des principes du marché et celle du secteur privé dans les dispositifs organisationnels. La seconde est plutôt traitée dans une abondante littérature sur la « société civile »1, les mécanismes politiques de responsabilité… L’étanchéité est telle que nombre d’études évoquent à peine les entraves que les réformes des services publics, associant délégation à des entrepreneurs privés et centralisation de la régulation, font peser sur des décentralisations fragiles. Elles ne relèvent pas les contradictions potentielles que recèle la dilution des responsabilités instaurée par certains dispositifs de gouvernance associant des entreprises privées, parfois d’envergure internationale, et les objectifs de transparence et de démocratisation des processus de décision locale.

8S’interrogeant sur les conséquences des mécanismes conjoints de décentralisation et de marchandisation, le propos de ce chapitre est double. Dans la première partie, il s’agit de comprendre leurs modalités d’inscription à l’échelle des espaces nationaux et d’analyser de quelle manière elles participent localement aux recompositions sociospatiales. Le poids croissant des acteurs décentralisés et des logiques marchandes dans les dispositifs de fourniture conduit à une différenciation croissante des complexes réformateurs urbains. On peut donc s’attendre à une hétérogénéité accrue d’arrangements spatialisés, dans lesquels les facteurs institutionnels et non institutionnels locaux conditionnent la nature et l’efficacité du changement. Que cette diversité s’accompagne d’un approfondissement des inégalités n’est cependant pas inéluctable, les États comme les collectivités locales et les acteurs intermédiaires ayant à leur disposition divers outils pour atténuer ou compenser ces disparités. Dans la seconde partie du propos, nous en examinerons quelques-uns, qui nous paraissent significatifs à défaut d’être toujours efficaces dans les pratiques actuelles : la redistribution étatique et la coopération horizontale entre collectivités territoriale, le mouvement de professionnalisation des intermédiaires, la diffusion des best practices.

Les registres contradictoires de la décentralisation

  • 2 Cf. par exemple les définitions qu’en donne Dennis Rondinelli (Litvack, Seddon, 1999, p. 2-4). Dan (...)

9Bien que, dans la littérature internationale sur les pays en développement, le terme de décentralisation renvoie à un large éventail de changements allant de la déconcentration administrative à la privatisation2, nous privilégions ici une définition étroite, celle d’une dévolution par le gouvernement central (national) de fonctions spécifiques, avec les attributs politiques, administratifs et économiques afférents, à des gouvernements locaux (municipaux) disposant d’un territoire administratif et d’un domaine de compétences défini.

10Dans cette acception, la décentralisation et l’introduction des approches du nouveau management public dans la gestion des services publics ont significativement modifié la fourniture d’eau dans les villes d’Afrique subsaharienne, même si les résultats sont inégaux, voire décevants (Polidano, 1999 ; McCourt, 2001), et que la « managérialisation » du secteur public ne semble pas constituer une solution aux défaillances gouvernementales (Wallis, Dollery, 2001). Comment ces réformes se combinent-elles avec les mutations sectorielles du secteur de l’eau dans la diversité des lieux urbains ?

Les décentralisations, vecteurs de disparités entre les villes

11Outre une démocratisation et une efficacité gestionnaire accrues, on attend des décentralisations qu’elles favorisent, sur fond de remise en cause de la régulation étatique antérieure, un processus d’organisation des villes comme acteurs politiques et économiques collectifs. L’enclenchement de ce processus, au demeurant incertain, est constitutif des politiques qui entendent faire des villes les principaux animateurs du développement local et des acteurs clés des politiques sociales territorialisées. Il est aussi recherché par celles qui misent sur la gouvernance pour mobiliser de nouveaux acteurs et groupements d’intérêts au sein de partenariats vivifiés, coordonnés, voire pilotés par des pouvoirs locaux réhabilités. Concomitante de recompositions accélérées des formes d’organisation de l’espace, la décentralisation accélère la production de diversité et d’inégalité (Jaglin, 2002), même si la généralisation doit être prudente.

12En premier lieu, elle contribue à différencier les systèmes politico-administratifs des États-nations. En dépit de références idéologiques identiques, ceux-ci semblent aujourd’hui beaucoup plus disparates qu’avant le lancement des réformes (Stren, 1993). Atténuées par le mouvement de centralisation post-indépendance, par lequel les pouvoirs centraux n’avaient cessé d’affermir leur hégémonie, y compris en Afrique anglophone, les différences entre pays sont au contraire ravivées par les décentralisations. Leur portée réelle est ainsi étroitement conditionnée par les rôles respectifs des collectivités locales et des sociétés nationales dans la production des services urbains marchands, comme par celui des pouvoirs publics locaux dans la gestion foncière. Or, en ces domaines, les politiques coloniales avaient légué d’importantes différences que reproduisent les législations récentes : aucune commune urbaine d’Afrique francophone n’est ainsi producteur direct des services d’eau et d’électricité ou propriétaire du sol comme le sont certains des City Councils d’Afrique anglophone. Les compétences dévolues, la fiscalité locale, la capacité réelle d’action, fort diverses selon le pays de référence, variaient de surcroît selon la place des villes dans les hiérarchies urbaines nationales (Wraith, 1972). Cette diversité infranationale héritée est aussi parfois reprise par les lois de décentralisation, comme en Namibie (Jaglin, 2003-a).

13Même dans les cas où elles sont dotées de statuts identiques ou comparables, octroyés par à-coups ou soumis au « modèle du pendule » comme au Nigeria (Mawhood, 1983), les collectivités urbaines décentralisées sont très inégalement armées pour saisir les opportunités offertes : les disparités entre les bases économiques, les ressources financières mobilisables, la qualité du personnel et du capital politique des maires, des town clerks ou des city managers en Afrique du Sud, constituent des discriminants majeurs. Or les décentralisations sont partout compétitives et suscitent, quand elles ne l’instituent pas, une vive concurrence entre collectivités locales pour l’accès aux ressources. Présentée comme un facteur d’émulation et, partant, d’efficacité, cette stimulation des inégalités n’est pourtant pas toujours un ressort du dynamisme local, que freinent par ailleurs des États rentiers, utilisant la décentralisation pour élargir « vers le bas » l’espace des pratiques d’accumulation privée, et les effets pervers de la coopération au développement décentralisé. Toutefois, en permettant une affirmation, voire une circulation d’élites révélant leurs qualités d’entrepreneurs politiques locaux, les décentralisations ont facilité la décompression autoritaire et contribué à reformuler les régulations politiques entre élites locales, ou investies localement, et pouvoir central. Même conduites sous la contrainte de pressions contradictoires, elles ont introduit de la fluidité dans les institutions publiques et rendu possibles des mutations dans la structure des rapports entre administrations (Dillinger, 1994). Elles ont enfin valorisé des lieux où les différentes espèces de capital – économique, politique et social – peuvent être plus efficacement articulées.

  • 1 Cf. figure 13.

Encadré 15. Capacités locales de négociation et action stratégique : avantage aux « grandes » villes en Namibie1
À l’analyse de la répartition du stock de compétences et de ressources, il faut adjoindre une approche dynamique de la distribution des capacités locales à capter des ressources, forger des alliances, faire valoir, sinon prévaloir, des objectifs stratégiques et des contraintes spécifiques dans les nouvelles configurations. Dès lors que les flux financiers administrés s’amenuisent et qu’augmentent au contraire ceux qui résultent de négociations et de contrats, la maîtrise des informations et des conventions devient stratégique : les coordinations non marchandes, définies comme partage d’un cadre d’interprétation et de référence collectif, sont en effet d’autant plus nécessaires que les dispositifs sont hétérogènes, multi-acteurs et mobilisent des relations de confiance, dont l’absence suscite au contraire l’exigence de garanties exorbitantes. Or, du fait de la genèse récente de l’administration postindépendance et des circonstances de sa construction, qui tendent plus à la lente conciliation des antagonismes qu’au changement radical, l’unification de ce cadre demeure inachevée en Namibie, tandis que l’absence de consensus sur les normes professionnelles et éthiques dans la fonction publique postindépendance entrave l’émergence d’une culture et d’une identité bureaucratiques partagées.
Dans un tel environnement institutionnel, les principales villes sont d’autant plus avantagées qu’à la supériorité de leurs moyens, elles ajoutent une bien meilleure connivence avec les règles, normes et coutumes des nouvelles élites politico-administratives, dérivées de celles qui avaient constitué le socle de la culture des fonctions publiques locales et nationales blanches dans l’ancien système, mais aussi avec une partie des milieux d’affaires blancs qui ont, semble-t-il, traversé la période de transition et de réconciliation nationale avec profit.
Un responsable de la municipalité de Walvis Bay ne dit pas autre chose lorsqu’il affirme que la décentralisation a transformé l’accès aux ressources étatiques en enchères et accru les rivalités entre villes, ajoutant avec réalisme que, dans cette compétition, Walvis Bay ne reçoit certes pas autant qu’elle demande mais bénéficie néanmoins d’une allocation favorable (entretien du 7 août 1998). À cette analyse fait écho le sentiment d’abandon exprimé par d’autres collectivités locales lors des réunions annuelles de l’ALAN (Association of Local Authorities of Namibia), traduction de l’inégale capacité des villes à capter des ressources. Les disparités sont encore plus grandes lorsqu’elles sont comparées à une échelle qui excède les frontières nationales, dont les opportunités sont beaucoup mieux utilisées par les villes principales.
Source : Jaglin. 2003-a.

14Sauf cas particuliers de villes petites et moyennes situées au cœur de réseaux politico-marchands animés par de puissantes confréries religieuses ou profitant de discontinuités frontalières, les gagnants économiques actuels des décentralisations semblent être les grandes villes, même quand leurs compétences institutionnelles ne sont guère étoffées, comme c’est le cas pour les communes dakaroises ou la « Ville » d’Abidjan. Dans le contexte de fragilisation des bases productives « ajustées », les grandes villes, lieux de centralité connectés aux réseaux régionaux et internationaux d’information et de capitaux, surtout quand la fonction de capitale politique complète celle de pôle économique, ont mieux profité des opportunités offertes par les décentralisations. Leur économie réelle, associant activités mesurées, artisanat et petit commerce informels, fournit une valeur ajoutée supérieure à celle des strates inférieures de l’armature urbaine, ne serait-ce qu’en raison de leur taille et de la demande consécutive des ménages en biens et en services. Les données manquent à l’échelle méso économique urbaine mais, dans bien des cas, toute porte à croire que les écarts de valeur ajoutée produite ont été creusés entre grandes villes et cités petites et moyennes. De même, les rares villes disposant d’un potentiel d’insertion dans l’économie d’archipel, comme Johannesburg, ont sans doute accru la distance économique avec les autres grandes villes africaines. Quant à l’intégration au monde « par l’envers », issue par exemple de la criminalisation des économies urbaines, elle a incontestablement renforcé le poids de Lagos, Nairobi, Kinshasa, Addis-Abeba ou Le Cap, devenues des plaques tournantes du narcotrafic d’héroïne et de cocaïne et de redistribution locale des ressources ainsi captées.

Décentralisation et réformes sectorielles des réseaux techniques : un chevillage souvent lâche

15À la décentralisation, et à ses incidences sur les disparités de « capacité » entre collectivités locales, il faut aussi lier l’affirmation de ces dernières dans la formulation des normes et dans l’élaboration des règles de fourniture du service d’eau.

16L’objectif affiché est de mettre un terme à une gestion publique standardisée, de diversifier l’offre en réponse aux variations des préférences citadines, d’accroître l’efficacité (responsiveness), la responsabilité des opérateurs à l’égard des autorités organisatrices comme des usagers et la transparence (Cohen, Peterson, 1997). En déléguant à des échelons infranationaux la tâche de définir les problèmes et les intérêts collectifs, d’organiser la délibération et d’arbitrer entre impératifs antagoniques, notamment de justice et d’efficacité, la décentralisation doit faciliter la spatialisation de l’action publique et l’adoption de compromis en référence à un « bien commun local ».

17Ainsi, s’agissant de services publics fournis par les pouvoirs locaux, l’argument principal en faveur des décentralisations est qu’elles accroissent la responsabilité des pouvoirs publics urbains et leur aptitude à répondre aux demandes sociales de manière adéquate (Dillinger 1994 ; Litvack, Seddon, 1999). C’est aussi la position de nombreux économistes, présumant une meilleure adéquation entre les décisions des pouvoirs locaux et les préférences locales. À partir d’une étude empirique minutieuse en Bolivie, Jean-Paul Faguet confirme que, dans certaines conditions, un meilleur ajustement entre investissements publics et besoins locaux peut résulter de la décentralisation (Faguet, 2000).

18À ces conclusions s’opposent les travaux de nombreux politologues africanistes, privilégiant l’analyse des groupes d’intérêts et les distorsions de représentation dans les milieux politiques locaux en faveur des groupes et des individus les plus puissants, à même d’influencer de manière disproportionnée les décisions à leur profit (Crook, Sverrisson, 2001). De bons travaux empiriques démontrent aussi que les performances démocratiques des pouvoirs locaux issus des réformes de décentralisation ne sont pas nécessairement suivies d’une amélioration de la pertinence des choix publics locaux (Crook 1994 ; Schou 1999 ; Blair 2000) : il n’y a pas de corrélation automatique entre l’échelle spatiale du choix politique et le formatage efficace de l’offre. Ces travaux attestent la difficulté des réformes africaines à concrétiser une relation probante entre responsabilisation des politiciens et techniciens locaux et efficacité de leur action, donc à traduire en termes matériels les progrès de la démocratie.

19Révélant des résultats contrastés, la revue de la littérature sur le sujet ne fournit pas de conclusions incontestables sur le lien entre décentralisation et efficacité accrue de la fourniture de services publics. En termes d’experts, cela peut se traduire par le constat suivant : « Local performance depends on the incentives facing decisionmakers, which in turn depend on the financial, institutional, and political environments in which decentralization occurs » (Litvack, Seddon, 1999, p. 66). Voici donc les États africains renvoyés à leurs démons : peuvent-ils offrir aux décentralisations les cadres d’action et de régulation nécessaires à leur bon fonctionnement, quand c’est précisément leur incapacité à créer ces cadres que sanctionnent les décentralisations ?

20Répondre à cette question excède les ambitions de notre propos. Reste qu’il faut préciser les modalités d’agencement entre décentralisation et systèmes d’approvisionnement en eau potable. Observons tout d’abord que la distribution formelle des responsabilités entre les échelons de l’appareil d’encadrement politico-administratif se heurte, dans les faits, à leurs multiples faiblesses. Celles des collectivités locales tout d’abord, particulièrement démunies face à la complexité et au coût de l’exploitation des réseaux d’eau, plus encore des investissements d’infrastructure requis. Évoquant la décentralisation bolivienne, Jean-Paul Faguet mentionne l’existence d’un « piège de la pauvreté » dans le secteur de l’eau potable, en montrant que les districts les plus pauvres, aux besoins les plus criants, sont aussi ceux qui investissent le moins, preuve selon lui que le financement des réseaux est hors de portée des gouvernements locaux, a fortiori des plus pauvres d’entre eux (Faguet, 2000). Les réalités africaines diffèrent peu : rares sont les villes qui peuvent compter sur leurs ressources propres pour assumer le financement du maintien du capital physique existant, encore moins les nouveaux investissements, et seuls les projets financés par l’extérieur permettent aujourd’hui de pallier en partie cette carence, comme le montre un travail sur le Burkina Faso (Bourzai, 2000). En faisant l’hypothèse que les collectivités locales doivent assumer environ un tiers des investissements publics urbains, une étude sur l’Afrique francophone établissait en 1999 que la charge communale minimale devrait être de 14 à 38 FF/hab./an (2,13 à 5,76 €/hab./an) suivant les villes. Or la plupart des budgets des collectivités locales s’échelonnaient entre 10 et 100 FF/ hab./an (1,52 à 15,25 €/hab./an), dotations de l’État incluses, et étaient presque totalement consommés par les dépenses de fonctionnement (Arnaud, 1999). On peut certes attendre des différents programmes d’appui aux collectivités locales qu’ils améliorent leurs revenus mais, à court terme, cela ne peut suffire, d’autant que le recours à l’emprunt demeure très modeste en Afrique francophone. Il est plus couramment utilisé en Afrique anglophone, mais les conditions d’accès en sont limitées par des taux d’intérêts élevés.

21À l’évidence, dans de nombreuses villes d’Afrique subsaharienne, le déficit de compétences et de moyens freine la décentralisation effective des fonctions dans le domaine des réseaux, voire, comme dans le cas namibien, désorganise la gestion des services décentralisés dans les localités les plus mal dotées.

Encadré 16. Diffusion de la rationalité marchande dans l’armature urbaine : résistances et dispersions locales en Namibie
Approuvée en 1993, la politique sectorielle de l’eau namibienne préconise l’adoption du principe de recouvrement des coûts complets dans un secteur jusqu’alors très subventionné. Cette logique marchande, dont NamWater, société corporatisée nationale de production/distribution, est le principal vecteur dans les villes, est cependant très inégalement appliquée et la cohérence d’un discours univoque, à l’échelle nationale, contraste avec la diversité des pratiques locales.
Tout d’abord, les dispositifs réels d’approvisionnement en eau à l’échelle locale sont divers : si NamWater est le grossiste de la majorité des villes, elle n’est pas le seul producteur d’eau, certaines villes disposant d’un système d’approvisionnement autonome ou complémentaire.
Ensuite, les villes ne répercutent pas fidèlement les nouveaux principes d’efficacité économique, et l’examen des mécanismes de formation des prix fait apparaître de nombreuses incohérences. Entre la municipalité de Windhoek, qui recouvre ses coûts via une tarification binomiale progressive sophistiquée, et Karibib, dont le prix de vente au détail est inférieur de 13 % au prix d’achat de gros (sans doute grâce à l’appui financier de sociétés minières), presque toutes les situations sont possibles. Dans les towns, le tarif local est calculé presque partout à partir du tarif de gros et d’une surcharge d’environ 10 %, sans tenir compte des coûts d’exploitation et d’investissement qui sont à la charge de la collectivité locale.
Ces résistances locales à la rationalisation gestionnaire ont des fondements multiples. Nombre d’entre elles procèdent d’un grave déficit de compétences à l’échelle locale : à l’exception des principales villes, les collectivités locales ne disposent ni des données ni des capacités d’expertise nécessaires à l’élaboration puis à la mise en œuvre d’une véritable politique de l’eau, et aucune structure de conseil et de formation n’a été créée à l’échelle nationale, en accompagnement de la décentralisation, pour combler ce déficit.
Les collectivités jouissent donc rarement de la maîtrise technique et comptable de leurs services : beaucoup ignorent la longueur des réseaux et seules les plus grandes disposent de cartes actualisées ; beaucoup sont inexpérimentées face aux mauvais payeurs, notamment les institutions publiques, et maîtrisent imparfaitement la coupure d’eau comme outil de régulation des impayés. Si le comptage et la tarification volumétrique dominent à l’échelle nationale, il est néanmoins des villes dans lesquelles l’eau est fournie au forfait (Khorixas, Opuwo) ; il en est d’autres où les compteurs ne mesurent qu’une partie des consommations (Rehoboth, Rundu), tandis que dans la plupart des petites localités, les robinets collectifs sont dépourvus de compteurs. La fiabilité de ces derniers, parfois hors d’usage comme à Rundu, est en outre très inégale. Les faibles capacités d’expertise se traduisent encore dans la conception de certaines structures tarifaires, comme à Tsumeb où, en dépit d’un objectif de gestion de la demande pour économiser l’eau, la tarification progressive n’est pas assise sur une identification rigoureuse des usages et des seuils tarifaires. Les taux d’eau non comptabilisée, bons révélateurs des performances technico-commerciales du service, reflètent ces mêmes inégalités : du questionnaire envoyé en 1998 aux différentes collectivités locales, il ressortait qu’un certain nombre d’entre elles ignoraient jusqu’à la signification de cet indicateur ; que les ratios étaient meilleurs dans les municipalités (de 7 à 31 %) que dans les towns (de 22 à 58 %), où ils n’avaient en outre qu’une fiabilité très relative. Confrontées à une connaissance partielle et à une maîtrise médiocre des paramètres déterminant la rentabilité de leur système d’exploitation, souvent vétustes, les collectivités locales ont ainsi des capacités très limitées d’application des recommandations qui leur sont transmises.
Source : Jaglin, 2003-a.

22L’État, aussi, a sa part de responsabilité dans ces défaillances. Il est d’abord souvent mauvais payeur et, faute de régler les factures des administrations déconcentrées, principales consommatrices et principales débitrices dans les villes moyennes, il contribue à déstabiliser les comptes d’exploitation de nombreux services d’eau locaux. Ensuite, la diffusion verticale des normes étatiques, depuis longtemps écornée par le manque de moyens de l’administration déconcentrée et par des politiques de développement souvent réduites à l’accumulation de « projets », dépendant de financements et d’acteurs extérieurs, n’est pas améliorée par les décentralisations. Dans certains cas, prétexte au retrait de l’État, la décentralisation fragilise un peu plus les capacités de régulation nationales, favorisant pluralité et divergence des trajectoires locales. Ce défaut d’engagement de l’État est par exemple diplomatiquement stigmatisé par un consultant qui observe que le ministère du Gouvernement local et du Développement rural ghanéen « is yet to (strongly) manifest itself in terms of co-ordination of policies, activities and capacity building » (Sarpong Manu/ Mime Consult, 2001, p. 16).

23Par ailleurs, il est loisible de constater que les réformes parallèles de décentralisation et des services d’eau ont été peu coordonnées. Les premières peuvent postuler que le service d’eau est une responsabilité locale quand les secondes ignorent ce changement. Le lien, lorsqu’il existe dans les textes, peut être méconnu sur le terrain. De manière générale, la décentralisation ne semble pas avoir, jusqu’à présent, bouleversé l’organisation des services d’eau, qui reste majoritairement locale en Afrique anglophone et nationale en Afrique francophone. Ainsi, Janique Étienne constatait en 1998 que seule la Mauritanie, parmi quatre pays étudiés (Mali, Niger, Bénin, Mauritanie), offrait aux municipalités une place effective dans les dispositifs de gestion des services d’eau (Étienne, 1998). Souvent, l’enchevêtrement de réformes et l’empilement des lois sont à l’origine d’une hétérogénéité des droits et pratiques : bien des situations sont inextricables parce que des textes imparfaitement appliqués se superposent et que des réformes inachevées sont imbriquées avec des pratiques qui en anticipent d’autres. Propre aux périodes de mutation, surtout lorsqu’elles s’éternisent ou s’enlisent, cette confusion est d’une gestion malaisée : c’est assez typiquement le cas des réformes de décentralisation en Afrique de l’Ouest, qui croisent nombre de réformes sectorielles sans toujours qu’une nécessaire coordination assure la cohérence de l’ensemble.

Encadré 17. Les BOTT du Kwazulu-Natal
Pour relever le défi du rattrapage infrastructurel dans les aires urbanisées les plus déshéritées (bourgs et villes des anciens bantoustans notamment), les pouvoirs publics sud-africains testent, en 1997, des contrats de type BOTT (build-operate-train and transfer) attribués, pour de courtes durées (moins de dix ans), à des consortiums privés. L’objectif est triple : accélérer les décaissements et le rythme d’exécution des chantiers en contournant les goulots d’étranglement des bureaucraties publiques ; responsabiliser et former les petites communautés urbaines dans le domaine de la gestion urbaine ; généraliser des normes gestionnaires marchandes et, notamment dans les collectifs résidentiels défavorisés, des comportements liant accès au service, responsabilisation et paiement.
Décrivant les carences et les dysfonctionnements de ces contrats dans la province du KwaZulu-Natal, une étude met en valeur leur défaillance sur le volet « transfert des compétences aux collectivités locales », attribuée à des carences du système d’incitations et de la régulation des contrats. Systématiquement tenues à l’écart des négociations et des protocoles de mise en œuvre, les collectivités locales ont été privées d’une opportunité d’apprentissage et d’affermissement de leurs compétences. Dans cet exemple, « privatisation » et « décentralisation » se sont combinées pour accroître les disparités : les collectivités locales les plus déshéritées, dépossédées de leur rôle de maître d’ouvrage, n’ont pu maîtriser des contrats mal conçus à la fois pour assurer la distribution d’eau aux pauvres et pour consolider les capacités locales.
Source : D’après Bakker, Hemson. 2000.

24La décentralisation, couplée à la marchandisation et à la diffusion des partenariats public-privé, favorise ainsi la pluralité des arrangements et l’autonomisation des systèmes de desserte. Or, les régimes de régulation façonnés jusqu’ici ont, en privilégiant des principes d’efficacité et de concurrence, encouragé les mécanismes instigateurs d’une différenciation croissante des systèmes de fourniture locaux plus que cherché à faire prévaloir des enjeux de solidarité et de redistribution. La diversité organisationnelle se traduit donc de plus en plus par des inégalités de prix et de qualité du service, comme l’illustre l’exemple namibien.

  • 1 Cf. figures 14 et 15.

Encadré 18. Décentralisation, marchandisation et disparités croissantes des tarifs de l’eau potable en Namibie1
Dans les trois principales villes de Namibie, le tarif final aux usagers des services d’eau est conforme aux nouvelles normes gestionnaires, l’assainissement financier consistant essentiellement à amortir les augmentations du prix de gros. Le fait s’explique par l’ancienneté et la qualité des services d’eau municipaux qui, à la différence de ceux des towns, disposent de personnels compétents, d’une solide culture technique et sont depuis déjà longtemps astreints à l’autonomie financière. Bien qu’en régie, ces services se distinguent, dans leur pratique, d’administrations traditionnelles et sont familiers des critères d’efficacité et des principes marchands que cherchent aujourd’hui à promouvoir bien des réformes dites de privatisation. C’est pourquoi ils ont pu rapidement s’adapter : dans la continuité de leur gestion antérieure, ils ont réaffirmé les principes du recouvrement des coûts tandis que, face au déclin des ressources financières en provenance de l’État, ils ont su profiter d’opportunités de financement en nouant de nouvelles alliances locales et internationales. L’effort d’assainissement financier n’est pas absent ailleurs : il est aussi à l’œuvre dans des villes provinciales comme Otavi et Gobabis, avec des effets très différents pour les usagers. Dans la première en effet, où le rapport d’audit de 1997 sur les finances municipales était excellent, il n’a qu’une incidence limitée pour les usagers finaux grâce à un prix de gros modéré (qui n’est plus qu’à 6 % du tarif d’équilibre de Nam Water). A Gobabis en revanche, en dépit d’un tarif local déjà élevé, 4,20 dollars namibiens/m3), le recouvrement des coûts complets nécessite encore une augmentation de + 1040 % ! Le mouvement de différenciation des tarifs devrait donc s’amplifier : au terme du processus, et dans l’hypothèse improbable où seuls les tarifs de NamWater augmenteraient, les tarifs municipaux d’Otavi et de Gobabis seraient en 2005 respectivement de 2,70 dollars namibiens/m3 et de 33,1 dollars namibiens/m3. S’agissant de supprimer des subventions qui s’échelonnent aujourd’hui de 0 à 91 %, on peut raisonnablement anticiper les évolutions du prix de gros. On connaît moins, en revanche, le devenir des composantes locales du prix final, qui est aussi subventionné, soit par des subventions croisées d’initiative locale (il est d’usage pour les municipalités d’utiliser les surtaxes sur les tarifs électriques pour alimenter des fonds de compensation des services déficitaires), soit par des transferts du budget de l’État pour les towns, soit par des aides provenant des sociétés minières (Karibib, Tsumeb). Si la transparence progresse à l’échelle nationale (encore que la publicité concerne plus les augmentations tarifaires que leurs modes de calcul), l’opacité demeure la règle dans la gestion de nombreux services d’eau locaux.
Source : Jaglin, 2003-a.

25La mise en œuvre des réformes s’accompagne ainsi d’un constat d’aggravation des écarts entre villes, moins créés que révélés par l’introduction brutale de nouvelles règles du jeu sans mécanismes compensateurs et sans outils d’ajustement aux diversités locales. Ces disparités ont d’abord pour effet de freiner la diffusion spatiale des réformes, soumettant durablement les usagers à des « régimes » locaux de services publics distincts et posant avec acuité la question de l’équité spatiale. Elles ont aussi pour conséquence d’exposer les pauvres à des traitements très inégaux selon les capacités et les ressources locales : d’efficacité variable, les « filets sociaux » disparaissent ainsi en maints lieux, soulignant un préoccupant déficit d’équité sociale, alors même que les décentralisations sont censées répondre aux disparités socio-géographiques des dispositifs nationaux. Ainsi, en dépit d’une loi nationale instaurant la gratuité de 6 m3 d’eau par mois pour tout abonné, la faiblesse institutionnelle et financière de nombreuses collectivités locales sud-africaines ne permet pas l’universalisation de cette mesure, dont seuls un peu plus de 50 % des ménages profitent en 2002. Au Ghana, les disparités qui pourraient résulter de la réforme en cours devraient surtout opposer les services des villes, grandes et moyennes, qui bénéficieront de subventions croisées (entre catégories d’usagers et entre systèmes de fourniture) à l’échelle de deux grandes « régions » exploitées chacune par un opérateur privé, et ceux des petits centres urbains, dont l’autonomie institutionnelle et financière ne devrait pas s’accompagner de tels transferts (Sarpong Manu/Mime Consult, 2001). En Namibie enfin, c’est la décentralisation d’une ingénierie tarifaire inégalement maîtrisée qui semble, notamment, poser problème.

Encadré 19. Disparités locales dans l’exercice de la solidarité en Namibie
Dans les services d’eau, l’équité spatiale fut, sous l’apartheid, assurée par l’État pour tous les Blancs : l’eau potable leur était fournie, dans les grandes fermes, les compounds miniers, les bourgs et les municipalités, à des prix reflétant certes une certaine équité horizontale (prix différenciés en fonction des coûts) mais fortement subventionnés. Les Noirs, dans leur grande majorité, restaient exclus de ce dispositif. Après l’indépendance, le gouvernement post-apartheid s’est d’abord efforcé d’étendre le périmètre de l’équité spatiale pour y inclure les zones de résidence des Noirs en s’appuyant sur de nouveaux investissements et un mouvement progressif de péréquation des tarifs de gros nationaux. Le tournant libéral et, sans doute, le coût élevé d’une telle politique ont bientôt encouragé le retour au principe d’équité horizontale (usager-payeur), également censé favoriser l’équité spatiale en assurant la gestion durable des systèmes de desserte. Mais l’ensemble se fait au détriment de l’équité verticale, laissée aux collectivités locales qui n’ont pas des moyens équivalents de la prendre en charge.
La politique nationale de l’eau namibienne recommande que les tarifications, volumétriques et progressives, ménagent une tranche sociale subventionnée (pour un volume d’eau vital de 20 à 40 1/h/j) et un tarif d’abonnement modéré pouvant inclure un volume d’eau gratuit. Mais la diversité prévaut. En adoptant une tarification progressive, certaines villes ont fait le choix de péréquations locales, d’autres non ; certaines peuvent assumer des subventions croisées entre catégories de clientèles, d’autres non ; certaines ont une tarification binomiale, d’autres non. L’abonnement peut ou non inclure un volume d’eau minimal et son prix est en outre très variable.
L’exemple suivant est évocateur des résultats qui s’ensuivent : à Keetmanshoop, l’abonnement est de 12,4 dollars namibiens/mois sans inclure de volume d’eau minimal (contre 13,25 dollars namibiens dans la capitale avec 5 m3 inclus) et le prix uniforme du m3 est de 2,86 dollars namibiens (contre 2,65 dollars namibiens/m3 à Windhoek pour la première tranche). En dépit d’un tarif de gros avantageux, le service est donc sensiblement plus cher pour un ménage à bas revenu de la petite ville de province, dont le revenu monétaire moyen est estimé à 50 % environ de celui de Windhoek.
Quoique plus exposés aux conséquences de la marchandisation de l’eau, les citadins pauvres des trois principales villes namibiennes sont mieux protégés que dans les autres villes, grâce à des structures tarifaires progressives qui correspondent à la mise en œuvre d’une réelle solidarité au profit des petits consommateurs et des usagers des robinets collectifs.
Source : Jaglin, 2003-a.

26La régulation nationale des services d’eau ne peut donc s’accommoder d’une approche indifférenciée des collectivités locales, dont l’impréparation et l’extrême faiblesse des capacités d’expertise freinent la modernisation des systèmes d’approvisionnement. Il y a là un enjeu majeur : comment penser un cadre national favorisant le traitement équitable des citadins tout en tirant parti des capacités locales ? Trop souvent, la réforme des services d’eau postule que la diffusion d’un modèle identique dans l’ensemble de l’armature urbaine est à la fois possible et souhaitable, ignorant la grande hétérogénéité des collectivités locales urbaines et de leurs trajectoires. Aux dispositifs stabilisés de certaines grandes villes s’opposent pourtant les institutions fragiles des autres. Dans ces dernières, il ne s’agit pas seulement d’adapter un cadre ancien, il faut souvent tout inventer : la maîtrise technique du service, la relation commerciale avec les usagers, la relation contractuelle avec un fournisseur de gros… La légitimité même des différents acteurs est à construire. Faute de prendre la mesure de ces écarts, les réformes ménagent trop peu d’espaces de formation et d’apprentissage, de dispositifs durables d’accompagnement des collectivités et de correction des inégalités induites.

Multiplication des acteurs intermédiaires dans les systèmes de fourniture et localisation de la norme dans les services publics

27Quel qu’en soit le mode de production, technocratique et centralisé comme en Namibie et au Mozambique, ou décentralisé et négocié comme en Afrique du Sud (Crouzel, van Zyl, 1999), le changement requiert des relais locaux. Or, bien que les décentralisations aient ouvert des espaces de « peuplement élargi » (Labazée, 1993), le renouvellement du personnel politique demeure très inégal en Afrique. Dans certains pays, il peut être conséquent, sans toutefois que changent les pratiques ou que le commandement technique ne soit transféré (il demeure ainsi largement contrôlé par l’establishment blanc en Namibie, voire en Afrique du Sud).

28Il est vrai que, à l’inverse, la modernisation peut aussi être portée par des techniciens, fantassins de la décentralisation (Jaglin, 1993-a), de manière relativement indifférente aux mouvements des élites politiques. Toutefois, ce commandement technique fait à tel point défaut dans de nombreuses collectivités, notamment d’Afrique francophone, qu’il ne peut constituer, à court terme, un véritable moteur de transformation. Ainsi, pour assurer leur propre survie, certains programmes de coopération décentralisée sont amenés à financer, au moins provisoirement, le recrutement et les salaires d’employés municipaux qualifiés, comme à Ouahigouya (Burkina Faso) et à Kayes (Mali) (CUF-GRET, 1999). Ailleurs, le changement est parfois assumé par des personnes extérieures, dans le cadre de projets qui, en appui à la société dite « civile », tentent de vivifier les associations, d’identifier et de légitimer des leaders locaux, d’impulser des processus de concertation et d’apprentissage… Ce sont alors les personnels de ces projets, étrangers et locaux associés, qui cherchent à exploiter les ressources de la décentralisation au profit de collectifs d’habitants organisés, de petites entreprises locales bénéficiaires de la commande publique et d’opérateurs, de nature privée, institués dans des fonctions d’animation, de médiation, de coordination et d’appui à la maîtrise d’ouvrage (De Boismenu, Sauvat, 1995 ; De Boismenu et al., 1999).

  • 3 David Hulme, pour se démarquer des termes de société civile et de tiers secteur, les dénomme aussi (...)

29Pour sortir de l’étau financier et accéder à des compétences qui leur font défaut, les gouvernements urbains doivent ainsi s’engager dans des partenariats public-privé. Hors des grandes villes, dont les montages privilégient la délégation à de grandes entreprises internationales, ces partenariats associent volontiers des acteurs privés à but non lucratif appartenant à la société « civile » (organisations non gouvernementales [ONG] et autres organisations « communautaires »)3.

  • 4 La Banque mondiale, dont 54 % des projets approuvés en 1999 associent des ONG, s’appuie sur leur s (...)

30Bénéficiant, dans les années 1980, d’une requalification du « local », supposée permettre la mobilisation des solidarités et ressources de voisinage, ces organisations privées non marchandes ont fondé leur légitimité sur l’échelle de proximité et le « petit projet ». Présenté comme un outil alternatif de développement, ce dernier permettrait une maîtrise décentralisée des choix et un développement local participatif au sein de territoires cohérents. L’émergence de ces organisations et l’amplification de leur action (scaling-up) ont été dopées dans les décennies 1980 et 1990 par les agences de coopération internationales et les bailleurs pour des raisons à la fois idéologiques (retrait de l’État) et pragmatiques (réduction des dépenses publiques liées aux plans d’ajustement structurel et accroissement de la pauvreté)4. Obligeant à repenser le rôle des États comme instigateurs et garants des règles de la vie collective, les décentralisations ont aussi contribué à conforter ces acteurs privés non marchands dans un rôle d’intermédiation entre l’échelle nationale et les nouvelles collectivités locales d’une part, celles-ci et les populations urbaines d’autre part. Courtiers en financement et « interprètes » de la loi dans le premier cas, les ONG sont réputées jouer un rôle de facilitateur en démocratie locale dans le second, en partageant avec les populations et leurs représentants la créativité politique et l’innovation institutionnalo-organisationnelle nécessaires à son appropriation.

31Dans le champ des services, trois modes d’action sont potentiellement ouverts aux organisations non gouvernementales : la fourniture contractualisée au nom d’une collectivité publique ; la fourniture autonome de services dans les interstices, voire les béances, de l’offre publique ; la fourniture au nom d’un bailleur étranger (Hulme, 2001). Contrairement aux attendus d’une application généralisée de la doctrine du nouveau management public, il y a peu de preuves d’un ample déploiement des délégations de service à des ONG par les pouvoirs publics, même si des exemples existent dans le domaine de l’eau, avec transfert de la gestion, et parfois de la propriété des réseaux, à des associations d’usagers. La fourniture autonome existe, mais elle est conditionnée par les ressources, généralement limitées (sauf dans le cas de grandes ONG du Nord), que peuvent mobiliser les organisations. Le troisième mode en revanche s’est imposé à partir des années 1980, instaurant des relations verticales directes, de bailleur à fournisseur « privé » de services, contournant les appareils publics.

32Cette multiplication des acteurs intermédiaires et, partant, celle d’espaces d’intervention limités aux enclos des « projets » suscite un certain nombre d’interrogations. En tant que prestataires de services, ces organismes intermédiaires auraient vocation, nous dit-on, à réduire l’exclusion et la pauvreté tout en développant des dispositifs de fourniture plus efficaces et moins coûteux. Alors que de nombreux travaux soulignent leurs résultats contrastés dans ce domaine (Mitlin, 1999 ; Edwards, Hulme, 1996), trop peu s’attachent à analyser d’une part la question de la redistribution des responsabilités dans les nouvelles chaînes de production des services et, d’autre part, celle des inégalités qu’engendre ou conforte leur action.

33Sur le premier point, rappelons qu’au Nord, les méthodes du nouveau management public sont une réponse aux défaillances des pouvoirs publics, principalement attribuées au défaut d’incitation du management (Wallis, Dollery, 2001). De là procède le recours à divers outils contractuels visant à formaliser et renforcer les relations principal-agent. Celles-ci peuvent dès lors être élargies à de nouveaux acteurs, dont les ONG, qui trouvent ainsi leur place dans un modèle associant l’État (ou une collectivité territoriale) comme principal et des organisations civiques comme agents.

  • 5 Au sens où elles interviennent seulement au profit de groupes circonscrits, en concurrence avec d’ (...)

34Dans les pays africains en revanche, les bailleurs jouent fréquemment le rôle de principal et les organisations privées non marchandes, souvent d’origine étrangère, celui d’agents, tandis que les États nationaux sont relégués en position d’observateurs. Cette situation, dans laquelle les fournisseurs de services locaux sont d’abord redevables de leur action aux bailleurs du Nord, remet en question la souveraineté des États pauvres, réduit leur responsabilité dans la fourniture de services et affaiblit la responsabilité publique dans les pays bénéficiaires (Hulme, 2001). En outre, la gestion et la régulation de services mettent en jeu des intérêts divergents, voire antagoniques. Arguant de leur enracinement local, les organisations non marchandes font souvent valoir que leur connaissance des sociétés et leur connivence avec le terrain leur confèrent une compétence particulière pour identifier demandes et priorités : ce sont d’ailleurs précisément ces attributs que valorisent les bailleurs institutionnels (Clark, 1999). Ces « affinités », pourtant, ne suffisent pas à garantir que des organisations irréductiblement « particularistes »5, dont rien ne garantit qu’elles soient, a priori, garantes de plus d’égalité ou de démocratie, aient une quelconque légitimité dans la représentation d’un « intérêt général » local (Morvan, 2000) ou la formulation d’arbitrages, par nature politiques, effectués au nom des populations en substitution de collectivités locales jugées trop inexpérimentées et d’États d’emblée disqualifiés. La question de la responsabilisation publique, tant valorisée dans le débat sur le « bon gouvernement », se trouve ainsi grièvement diluée dans un dispositif de gouvernance éclaté, dont les niveaux hiérarchiques supérieurs (bailleurs et agences de coopération internationaux) sont extérieurs au pays, autonomes par rapport au système de régulation sociopolitique local susceptible d’assurer l’enracinement démocratique et durable du service.

35Sur la question des inégalités, il faut souligner que la multiplication des partenariats composites dans l’offre de service engendre des effets de disparité non négligeables. Plus ou moins riches, insérées dans des réseaux d’influence diversement puissants, dotées de qualifications différentes et par nature cantonnées dans des projets de faible envergure, les organisations non marchandes exercent, par leur action, de puissants effets de démarquage dans l’espace. La géographie de leurs périmètres d’intervention est inégalitaire, parfois amplificatrice de processus de différenciation enclenchés par les réformes de décentralisation et créatrice de nouveaux clivages entre les territoires « ciblés » et les autres. En outre, dans des sociétés citadines polarisées et fragmentées, où la quête des ressources financières extérieures relève d’une économie de la survie, la question de l’inégalité se répercute au sein même des groupes de population impliqués dans les partenariats, attisant les tensions (Manor, 2002).

36Décentralisation et marchandisation favorisent ainsi un double processus de diffusion et de différenciation spatiale des services en réseaux. La création de systèmes politico-administratifs polycentriques offre des opportunités aux villes entreprenantes : affranchies du carcan centralisé, elles peuvent jouer d’un éventail élargi de ressources et de partenariats tout en négociant localement des cadres et des règles d’action. Les plus grandes attirent des firmes internationales tandis que les petites peuvent accéder aux ressources de la coopération décentralisée et des ONG. La diffusion spatiale des services d’eau dans les territoires nationaux s’en trouve modifiée : moins polarisés aux sommets des armatures urbaines, investissements et efforts d’organisation des dispositifs de fourniture, certes inégaux, sont aujourd’hui plus disséminés.

37Il n’y a cependant aucune certitude que les fruits de cette décompression géographique sont ou seront socialement et spatialement distribués de manière équitable. Au contraire, avons-nous montré, la dilution des chaînes de responsabilité dans les systèmes de gouvernance locaux et, plus encore, les fortes disparités de capacités locales opacifient les enjeux d’équité. Ici et là, des voix s’élèvent pour en recommander une meilleure régulation. Peu de pays en présentent des exemples cohérents mais, partout, émergent des tentatives, souvent indépendantes et peu coordonnées entre elles. Nous en recensons trois grandes catégories dans la seconde partie de ce chapitre.

Quelles régulations pour quelle équité à l’échelle nationale ?

38Se surimposant à des situations de préuniversalisation des services d’eau, eux-mêmes aujourd’hui livrés aux tensions de la marchandisation et de la diversification, la décentralisation ne règle ni la question de l’équité spatiale ni celle de l’équité sociale. Elle ouvre des fenêtres d’opportunité, délie les contraintes de l’uniformité normative mais livre aussi les services à l’inégale distribution des capacités technico-gestionnaires comme des ressources économiques à l’échelon local, tout en restreignant a priori le périmètre des solidarités à celui des dispositifs décentralisés de fourniture. Ce constat d’une amplification des disparités après décentralisation n’est pas spécifique à l’Afrique. C’est donc là aussi la question des régulations de ces inégalités qui est posée, car le temps n’est plus où des politiques correctives et volontaristes d’aménagement contribuaient à homogénéiser le territoire de l’État-nation par la diffusion de l’équipement et l’établissement d’un minimum de justice sociale et spatiale.

39Leur abandon impose de repenser le traitement des inégalités : la démultiplication des dispositifs de fourniture ouverts à des acteurs privés, fussent-ils à but non lucratif, n’a aucune raison particulière de conduire spontanément au type d’universalisation du service que les sociétés pourraient attendre, assurant à la fois des garanties d’accès et une amélioration du bien-être des plus pauvres. En outre, en l’absence d’une solide culture de transparence et de responsabilisation des politiciens et bureaucrates, locaux comme nationaux, il n’est pas acquis que la décentralisation contribue d’emblée à produire des arbitrages légitimes entre efficacité et équité dans les services publics. Pourtant, les peuples d’Afrique australe, pour lesquels on dispose des enquêtes de l’Afrobarometer, manifestent un fort attachement au rôle de l’État dans la réduction des inégalités et la prise en charge des besoins de base, alors même qu’ils sont favorables à certaines composantes des réformes libérales comme l’introduction ou l’augmentation des tarifs pour des services sociaux et de réseaux améliorés (Bratton, Mattes, 2003). Quelles sont les réponses aujourd’hui apportées à ces attentes d’une meilleure correction des inégalités ?

Coordinations verticales et coopérations horizontales

40Les réponses orthodoxes apportées à cette question des inégalités sont fondées, depuis une vingtaine d’années, sur deux volets organiquement liés. Le premier postule que la résorption de la pauvreté passe par la croissance économique, la restauration ou l’instauration des conditions de fonctionnement du marché, la création d’emplois, l’État ayant un rôle de régulateur et de facilitateur dans le cadre des mesures d’ajustement structurel. Le second affirme que le développement sera plus conforme aux attentes des populations si les collectivités locales, plutôt que nationales, assument une part croissante des responsabilités en matière de développement local, de mise en œuvre et de coordination des politiques sociales, d’enclenchement d’un cercle vertueux aboutissant à un « développement endogène ». Dès la fin des années 1990 toutefois, il est apparu que ce cadre d’analyse et d’action, s’il permettait un incontestable foisonnement d’initiatives locales, ne fournissait pas d’indications sur les moyens de passer d’une croissance polarisée et inégale à une diffusion équitable de ses effets, suscitant un intérêt renouvelé pour les questions de protection sociale ou, dans les termes aujourd’hui privilégiés, de gestion des risques sociaux (World Bank, 2001).

41Dans les services d’eau, les outils de solidarité territoriale et sociale utilisés combinent, d’une part, d’anciens mécanismes (péréquations géographiques et subventions croisées) dont le démantèlement, activement exigé depuis vingt ans, cède aujourd’hui le pas à une « modernisation » assurant plus de transparence et, d’autre part, deux dispositifs distincts de mutualisation des ressources à des fins de cohésion sociospatiale.

42Le premier, vertical, prend la forme d’un « retour » de l’État, correcteur des grands déséquilibres, tâche pour laquelle il n’est toutefois pas toujours mieux armé qu’avant les décentralisations. Tenant compte de cette réserve comme, plus généralement, de la critique idéologique de l’interventionnisme public, la conception de cette régulation verticale prône la complémentarité des approches et la subsidiarité entre échelons territoriaux, tout en affermissant ceux des devoirs de solidarité qui s’imposent à l’échelle nationale. Des évaluations attestent le poids décisif des redistributions étatiques dans les politiques de lutte contre la pauvreté et leur volet « accès aux services de base ». Là où des progrès notables ont été enregistrés dans la diffusion de l’infrastructure et l’accès à l’eau potable, c’est ainsi souvent, y compris après décentralisation, grâce à l’accroissement des efforts budgétaires nationaux.

  • 6 Le cadre législatif en a été élaboré entre 1993 et 1997.

43C’est ce que confirme une étude sur les incidences de la décentralisation ougandaise6, présentée comme l’une des plus audacieuses en Afrique, sur la qualité des services publics (Francis, James, 2003). En effet, dans un contexte de pénurie chronique de ressources locales, les transferts intergouvernementaux (dont plus de 80 % sont des dotations conditionnelles portant sur les secteurs prioritaires nationaux) constituent en moyenne 90 % des revenus des collectivités locales. Cette proportion, qui n’a rien d’exceptionnel en Afrique subsaharienne, fournit une explication aux limites réelles de la décentralisation sur le continent.

44Dans une situation inverse, où les collectivités locales financent en moyenne 90 % de leurs dépenses courantes à partir de leurs revenus propres, les transferts en provenance de l’État sont également primordiaux en Afrique du Sud. Ils procèdent d’un consensus très largement partagé autour de deux idées : le coût complet des services de base ne peut pas être recouvré auprès des pauvres et requiert des subventions ; celles-ci doivent être en grande partie prélevées sur les ressources nationales et redistribuées auprès des autorités en charge des services.

Encadré 20. Services de base et transferts intergouvernementaux en Afrique du Sud
Aux termes de la Constitution, les 284 municipalités sud-africaines sont tenues de fournir des services fondamentaux aux populations (eau et assainissement, collecte des déchets, électricité, voirie et drainage, lutte incendie, espaces verts et récréatifs…), à l’exception des services de santé et d’éducation. Leur capacité à remplir ces obligations sont cependant très disparates. Le budget national dispose de deux principaux instruments pour redistribuer les revenus vers la sphère locale.
- L’Equitable share est un ensemble de « funding Windows » créées pour soutenir les municipalités dans l’exercice de leurs fonctions élémentaires. Trois d’entre elles sont importantes en 2003-2004 : le I-grant (7 %) en appui au fonctionnement administratif des collectivités locales, le S-grant (66 %) consacré au financement des services ; le FBS (18 %) dédié au financement de la gratuité des services universels.
Les fonds sont attribués en fonction d’une formule qui mêle un indicateur de pauvreté (proportion de ménages dépensant moins de 1 100 rands/mois) et un indicateur de performance (nombre de ménages pauvres desservis).
Avec 83 % de l’ensemble des fonds distribués en 2001-2002, les municipalités non métropolitaines, notamment les plus pauvres d’entre elles (budget annuel inférieur à 300 millions de rands), sont les premières bénéficiaires de ces transferts. Elles en sont aussi les plus dépendantes (à hauteur de 35 % de leurs dépenses).
- Le Municipal Infrastructure Grant (MIG) fusionne, à partir de 2004, un ensemble de programmes, dont le Consolidated Municipal Infrastructure Programme (CMIP), créés pour soutenir l’investissement dans les infrastructures. Il est attribué en fonction d’une formule associant le nombre des ménages pauvres et une estimation du déficit d’infrastructure : au début des années 2000, le montant des transferts croît de 200 rands/ ménage dans les villes riches à plus de 500 rands/ménage dans les villes pauvres. Mais de nombreuses incertitudes concernent la pertinence des indicateurs retenus et il existe une forte distorsion entre les fonds budgétés et les fonds réellement utilisés par les collectivités locales, faute de capacités opérationnelles pour les plus pauvres d’entre elles et en raison de la lenteur des procédures d’approbation et de réalisation des projets. À partir de 2004, les procédures d’attribution sont simplifiées et rationalisées.
En 2003-2004, la « sphère locale » bénéficie de 4,4 % des ressources collectées à l’échelle nationale, avec une très légère progression prévue sur la durée du mediumterm expenditure framework 2003-2007.
Source : D’après Whelan, 2004.

45Outre cette distribution verticale, on observe aussi d’autres mécanismes, horizontaux et d’origine locale, reposant sur des formes de coopération/collaboration entre collectivités locales, de nationalités différentes (coopération décentralisée) ou appartenant à un même État. Des coopérations techniques, voire financières, existent ainsi entre villes d’une même région : les collectivités locales namibiennes de l’Erongo désertique (cf. encadré 21) traitent ensemble du problème crucial de l’approvisionnement en eau potable ; celles de l’Ouest montagneux ivoirien, regroupées au sein de l’AVICOM-CI, accédaient dans les années 1990 à la coopération décentralisée et à des financements européens grâce à la médiation de leur association régionale (CUF-GRET, 1999). Entre villes d’un même État, des actions de formation se multiplient (les grandes écoles de Yamoussoukro diffusent le savoir informatique), des expériences sont partagées au sein d’associations nationales de collectivités locales (ALAN en Namibie) ou de maires (Côte d’Ivoire, Mali, Burkina Faso), voire de forums internationaux (Afri-cités 1998, Istanbul 1996).

Encadré 21. Contractualisation contestée et stratégies d’alliances en Namibie
En 1998, NamWater a proposé à ses clients (bulk users) un contrat commercial type, pour la rédaction duquel elle s’est adjoint les services d’un consultant nord-américain. Dans cette version provisoire, le document a suscité de vives contestations et diverses réactions, parmi lesquelles la constitution d’un comité regroupant cinq gros acheteurs côtiers au nom desquels l’ingénieur municipal en chef (City Engineer) de Walvis Bay a renégocié avec NamWater le contrat type, ainsi que l’annexe portant sur l’usine de dessalement d’eau de mer, en brandissant la menace de la concurrence en cas de désaccord persistant.
En formant un comité (Central Coast Water Scheme Committee) associant quatre villes et une société minière, la cité portuaire de Walvis Bay renforce son propre poids dans la négociation bilatérale avec NamWater, tout en faisant profiter des collectivités locales plus modestes (Henties Bay, Arandis et même la rivale Swakopmund) de ses démarches. Cette coopération/collaboration technique entre villes d’une même région, l’Erongo désertique, traitant ensemble du problème crucial de l’approvisionnement en eau potable, peut-elle préfigurer un mécanisme, horizontal et d’origine locale, enclenchant des formes de régulation régionales, concurrentes de celles de l’État défaillant ?
Source : Jaglin, 2003-a.

46Plus puissants, les organismes sud-africains pourraient inspirer des dispositifs sur le reste du continent. Et tout d’abord SALGA (South African Local Governement Association), d’ores et déjà de toutes les négociations qui comptent et à laquelle le Parlement reproche de ne pas être assez active dans la construction et la promotion des capacités municipales, témoignant par là même du rôle central qu’elle est appelée à jouer dans la décentralisation7. Mais aussi le récent City Support and Learning Network, rassemblant les neuf principales municipalités du pays (dont les six métropoles) autour d’une ambition de mutualisation des savoirs, savoir-faire et expériences. Il faut y ajouter de vigoureuses associations professionnelles (ingénieurs municipaux et planificateurs notamment) qui, à travers des revues spécialisées notamment, participent à la consolidation et la diffusion des cultures techniques locales.

47Enfin, la coopération décentralisée, pour être encore modeste, n’en stimule pas moins les échanges, la circulation de compétences et de capitaux, parfois au sein de collectifs – Réseau-Villes franco-malien, Programme d’appui au développement social urbain (Enda Tiers Monde-CUF, 1999) – qui en mutualisent les ressources et en amplifient les effets. Ces structures associant des villes entre elles servent de caisse de résonance aux édiles et offrent un espace d’apprentissage, utilisé ou suscité par de grands programmes internationaux (Programme de gestion urbaine, Programme de développement municipal).

48Encore assez mal connues et peu codifiées, ces expériences soulèvent nombre de questions : comment est diffusée l’innovation, comment sont construits les référentiels cognitifs et transmis les savoir-faire entre villes ? Le processus s’appuie-t-il sur une démocratisation de l’accès aux ressources ou assiste-t-on à la naissance de nouvelles formes de domination entre grandes villes et petites villes, entre villes du Nord et villes africaines ? En cherchant à acquérir des fonctions d’intercession et de médiation, les collectivités dynamiques enclenchent – elles des mécanismes de « colonisation intérieure » ? Doit-on au contraire y déceler les prémices de formes de régulation infranationales, fondées sur l’élaboration de relations horizontales et la mise en commun de ressources disponibles hors des appareils d’État ? On verrait alors émerger des embryons de systèmes de relations contribuant à l’intégration de collectivités locales dans des espaces de diffusion des savoirs, de décision, d’apprentissages collectifs et, peut-être, de régulation à des échelles territoriales ad hoc.

49Cette hypothèse indique comment les décentralisations pourraient, à terme, favoriser des configurations dans lesquelles les coordinations territoriales (Pecqueur, 2001) seront déterminantes, sinon exclusives, dans la régulation globale des services d’eau. Encore faut-il que la pratique, ancienne, de différenciation pragmatique des services publics, sous la contrainte de pénurie de ressources et d’inégalités géographiques de développement, soit convertie en procédures de différenciation calées sur des espaces pertinents et les besoins qui s’y expriment. Les décentralisations permettraient alors au service public local de l’eau, hybride écartelé entre une règle stricte et une pratique souple, d’accéder à l’ère du pluralisme institutionnel.

Ingénierie sociale et contractualisation : professionnalisation des organismes intermédiaires et formalisation « en bas »

50Constatant que de nombreux échecs dans l’organisation et la gestion de services publics ont résulté, dans le passé, de projets introvertis, mal adaptés aux attentes des bénéficiaires comme aux capacités des organisations chargées d’en assurer le fonctionnement, les acteurs intermédiaires et leurs bailleurs privilégient aujourd’hui de nouvelles approches par lesquelles coproduire l’action et son cadre, fournir des services en même temps qu’inventer des règles du jeu partagées et légitimes. S’il s’agit encore, le plus souvent, de réaliser un « petit projet », l’objectif est double : en préparer l’enracinement, en amont, par un processus de négociation assurant l’identification correcte de la demande et le formatage satisfaisant de l’offre ; en garantir l’appropriation, en aval, par le pilotage de mécanismes d’apprentissage pérennisant à la fois les usages et la gestion, et empruntant fréquemment les modalités de la contractualisation (Coing, 1998-b).

51La professionnalisation du métier de « concessionnaire privé de réseaux d’adduction d’eau » dans les centres secondaires mauritaniens fut ainsi conçue et coordonnée par le GRET, organisation non gouvernementale française, à travers le programme Ashyr (Amélioration des services de l’hydraulique rurale), cofinancé par l’Agence française de développement et le gouvernement mauritanien. Son mandat était, sur un peu plus de quatre ans, de renforcer les compétences de gestion des concessionnaires (sans qualification professionnelle préalable dans ce domaine) et d’appuyer l’État dans le processus de désengagement de la maintenance publique (Carlier, 2001).

52Combinant appui institutionnel et ingénierie sociale, cette démarche s’efforce de coordonner transfert de produit et transfert de capacité (De Boismenu, 1999 ; Matthieussent, 2000). En raison de la fragilité des acteurs constitués, de l’incomplétude des cadres d’action et de l’instabilité des règles du jeu dans les villes africaines, le projet est ainsi tenté d’effectuer, en amont, un travail de structuration de la société locale et de façonnement politique. Se défendant de pratiquer ainsi l’ingérence politique, certaines ONG assimilent leur action à un appui « technique » à la maîtrise d’ouvrage (De Boismenu, 1999). À leur insu parfois, elles s’auto-instituent néanmoins organisatrices des sociétés locales. Que les procédures mobilisées passent par la négociation et des formes flexibles de partenariat est certes un « progrès », qui ne modifie toutefois pas fondamentalement la distribution des pouvoirs d’initiative, d’arbitrage et de régulation, comme en témoigne l’expérience du GRET dans le service d’eau de Port-au-Prince (Haïti). Soucieuse de concilier la durabilité du service d’eau créé et la « biodégradabilité » de l’organisme initiateur du projet, l’ONG a soigneusement organisé le transfert des compétences aux acteurs locaux, progressivement autonomisés, mais le processus est menacé tant les fonctions de régulation, stabilisatrices de l’ensemble, sont incarnées par l’ONG étrangère dont l’autorité et la légitimité, enchâssées dans la dynamique du projet, ne sont pas transférables (Matthieussent, 2000).

53Ces démarches de partenariats contractualisés déclinent, dans les services d’eau, deux principaux modes d’agencement :

54- Des opérateurs en appui aux collectivités et aux opérateurs locaux du Sud

55La spécialisation de certaines ONG dans l’assistance à la maîtrise d’ouvrage locale est significative d’une évolution dans laquelle une part croissante de l’aide s’adresse aux collectivités territoriales. Constatant les meilleurs résultats des projets qui ont recours à des intermédiaires pour assumer le rôle d’ensemblier et de coordinateur ainsi que pour fournir un appui-conseil technico-méthodologique, plusieurs évaluations préconisent le recours à des opérateurs spécialisés pour concevoir et mettre en œuvre les stratégies de développement local (Brision, 1999 ; De Boismenu, 1999). Dans la majorité des cas étudiés, ces opérateurs intermédiaires sont des ONG internationales, relayées ou non par des organisations locales.

56- Des « sous-traitants » de grandes entreprises de service

57Les ONG se sont aussi rapprochées des grandes entreprises de service en contribuant à la conception et à la gestion de dispositifs alternatifs de desserte pour les pauvres, tandis que le Business Partners for Development, réseau associant des grandes entreprises, des gouvernements et des « organisations de la société civile », travaille à identifier et conforter ces expériences et à en diffuser les résultats.

58Pour assurer la continuité et la fiabilité de leur action, rassurer les bailleurs et en sécuriser les financements, les organismes intermédiaires tendent à professionnaliser et routiniser leur action. Progressivement, ils contribuent ainsi à la standardisation des savoir-faire et formalisent le métier d’intermédiateur, comme l’analyse une étude sur la coopération décentralisée au Bénin (De Boismenu, 1999). Dans leur rôle de fournisseur de services, ils sont conduits à adopter des méthodes du nouveau management public. Partout, les ONG parlent de performance, de culture du contrat, de professionnalisation (versus volontariat) ; de manière croissante, elles empruntent, dans leur fonctionnement, des pratiques du secteur privé : échelles de salaire fixées par le marché et assises sur les résultats, contrats de travail de courte durée, planification stratégique, évaluation des performances, monitoring et recouvrement des coûts, recherche de marchés, etc. (Hulme, 2001). Pour celles des ONG qui travaillent avec l’aide étrangère, les pressions en faveur d’une standardisation des méthodes sont fortes, au point que « it could be now argue that the civic realm is being reinvented” along the lines of a performance-oriented bureaucracy accountable to foreign governements ! » (idem, p. 142).

59Allons plus loin : cette standardisation des modes d’action du monde non gouvernemental paraît fonctionner comme une forme de régulation de la diversité introduite par la contractualisation des services. En effet, cette force de normalisation tempère la diversification spatiale des dispositifs concrets de fourniture et le pluralisme normatif qui en résulte. Elle contribue, mais de l’extérieur du service public, à la diffusion négociée de nouvelles conventions et règles d’action, de nouvelles représentations du contenu des prestations publiques.

L’influence des best practices sur la politique des services : l’exemple de l’Afrique du Sud

  • 8 A titre d’exemple, Ernst & Young a conçu la corporatisation de NamWater en Namibie, Pricewaterhous (...)

60À ce travail de formalisation, « en bas », répond le formatage des politiques urbaines à partir d’un catalogue de best practices, formalisées dans des documents de la Banque mondiale et des Nations unies, qui favorisent « d’en haut » l’universalisation des modèles de référence. Celle-ci s’appuie sur l’hypothèse d’une convergence urbaine et d’une comparabilité croissante des problèmes urbains dans le monde (Cohen, 1996), et justifie la mise en place d’un réseau international dédié à l’identification et l’échange des réussites en matière de développement urbain durable (Tomlinson, 2002). Le mouvement d’homogénéisation des politiques et des pratiques qui s’ensuit est entretenu par les agences de développement et une poignée de firmes de conseil internationales8 qui assurent, grâce à leurs activités auprès des gouvernements nationaux et des pouvoirs municipaux, la diffusion internationale des best practices et leur appareillage local.

61Cette méthode dite des best practices explique à la fois la stupéfiante brièveté des délais de réalisation d’études décisives pour l’élaboration des politiques nationales et les étranges similitudes de ces dernières. Évoquant le processus de formalisation du document de cadrage sur le financement des infrastructures municipales en Afrique du Sud, Richard Tomlinson se souvient ainsi qu’il fut dérouté de constater que les experts mandatés par la Banque mondiale n’avaient pas préparé leur mission par des lectures préalables sur le pays (Tomlinson, 2002). S’interrogeant sur les conclusions de l’étude de PricewaterhouseCoopers consacrée à la faisabilité de la corporatisation des services d’eau et d’assainissement au Cap, Laïla Smith estime quant à elle que l’extraordinaire rapidité du travail, en l’absence de données fiables sur des questions stratégiques comme les coûts des services, ne s’explique que par la méthode choisie : un diagnostic des services municipaux réalisé à l’aide quasi exclusive d’un outil développé en interne (The Excelsior Diagnostic Improvement Tool) suivi d’une évaluation consistant à confronter les indicateurs locaux aux best practices internationales, issues d’exemples européens et nord-américains (Smith, 2002). Le choix en faveur de la corporatisation des services, présenté comme inéluctable dans l’étude, ne résulte donc pas d’une analyse sérieuse des dysfonctionnements du service public antérieur, encore moins d’une analyse comparée des différents scénarios de réforme possible. Il s’appuie d’abord sur la comparaison des écarts de performance entre des services municipaux opérant dans des contextes très différents, celle-ci tenant lieu de démonstration des déficiences du dispositif « capetonien ». Il repose ensuite sur une double hypothèse : que les écarts observés tiennent aux dispositifs institutionnels, que la corporatisation est nécessaire et suffisante pour procurer une efficacité accrue. Rien en revanche sur les coûts de la réforme, les échecs enregistrés ailleurs dans le monde en développement, les alternatives possibles…

  • 9 Instance constituée de représentants de l’ensemble des parties intéressées (monde des affaires, in (...)

62L’influence des best practices, incontestable, s’exerce toutefois de diverses manières. Elle n’a pas toujours besoin de la médiation directe des agences internationales et il faut se départir de la thèse du complot, simplificatrice, qui masque d’autres mécanismes explicatifs de la diffusion d’une pensée unique internationale. En dépit de son pouvoir, la Banque mondiale n’est ainsi pas toujours à l’origine de politiques nationales orthodoxes qu’elle ne récuserait pas. Les thèses néolibérales sont en effet puissamment relayées localement par des élites convaincues qu’il n’existe pas d’autre choix viable et que les best practices, expression de cette pensée unique, constituent la meilleure référence opérationnalisable. Ainsi s’expliquerait l’orthodoxie libérale de la politique du logement sud-africaine, formulée à l’issue des débats du National Housing Forum9 (Tomlinson, 2002).

63Le volet « services municipaux » de cette politique semble en revanche avoir plus directement subi l’empreinte des consultants extérieurs. Dans ce domaine en effet, la volonté politique de fournir les services s’est heurtée à un déficit d’expérience préalable : méconnaissance du nombre réel de ménages dépourvus de services, ignorance du coût de l’universalisation des services, incertitudes sur les moyens à mettre en œuvre. Créé pour fournir l’information nécessaire et composé, inégalement, d’experts internationaux rompus à l’exercice (une douzaine) et de Sud-Africains plus inexpérimentés (quatre), le Municipal Infrastructure Investment framework (MIIF) orienta d’emblée son travail en fonction de normes, de convictions et de connaissances empiriques (issues des études que la Banque mondiale avait fait réaliser à Johannesburg, au Cap et à Port Elizabeth) marquées du sceau intellectuel et idéologique des agences internationales. Cela lui permit de remettre, en deux semaines, une première version du document (Tomlinson, 2002). Les données statistiques disponibles furent introduites dans le modèle de la Banque mondiale, celles qui manquaient furent estimées par approximation à partir de situations « comparables ». On comprend donc, poursuit Richard Tomlinson, pourquoi la Banque mondiale n’a pas besoin d’une connaissance approfondie du milieu local dans lequel elle intervient ; on comprend aussi à quoi s’alimente le processus d’uniformisation apparent (ibidem).

64Encore plus prégnant sans doute fut le rôle des experts de l’USAID (United States Agency for International Development) dans la création d’un marché des partenariats public-privé municipaux (Municipal Services Partnerships – MSPs) et dans l’organisation de leur financement. Le MIIF restait en effet très abstrait et une grande partie du cadre législatif et réglementaire restait à créer lorsque les modalités de l’appui institutionnel aux collectivités locales ont été forgées. Aussi le National Treasury et le Department of Provincial and Local Government firent-ils appel à l’assistance technique de l’USAID, dont les apports furent capitaux dans la finalisation du cadre législatif (Municipal Systems Act 32 of 2000 et Municipal Finance Management Act 1 of 1999), la rédaction des guides et manuels à destination des collectivités locales et, surtout, la constitution du Municipal Infrastructure Investment Unit (MIIU), principal outil à disposition des municipalités pour monter institutionnellement et financièrement leurs partenariats public-privé. Ainsi placée au cœur du dispositif, « USAID played an extra-ordinary role » (Tomlinson, 2002, p. 384) : avec des experts aux postes clefs et des financements indispensables à la création d’institutions stratégiques, l’agence de coopération américaine a contribué de façon décisive au formatage de la fourniture des services municipaux, orientant pour longtemps les choix possibles.

  • 10 Ainsi, deux agents de l’Urban Foundation, partis consolider leur expertise en matière de financeme (...)

65Cela n’explique pas, bien entendu, la faible résistance locale aux thèses de la Banque mondiale, l’abandon de la politique keynésienne incarnée par le RDP (Programme de développement et de reconstruction) et la conversion des élites de l’ANC (African national Congress) à l’agenda néolibéral (Bond, 2000-b). Il y a de nombreuses raisons à cette évolution. Retenons seulement que les experts sud-africains qui, au terme d’un rapide processus d’apprentissage local, ont pris le relais des étrangers dans l’amendement de la mouture initiale du MIIF n’ont eu nul besoin de pressions (Tomlinson, 2002). L’adhésion s’est forgée dans le cénacle des départements d’économie des grandes universités américaines, où une partie des cadres sud-africains ont suivi leurs études ou actualisé leurs connaissances10. Elle s’est consolidée au contact des experts étrangers en mission, dans le partage des codes et des valeurs, dans la connivence intellectuelle nourrissant estime et reconnaissance mutuelles. Elle s’est fortifiée, plus prosaïquement, dans la conviction que les élites locales ont un intérêt direct aux évolutions proposées (cf. encadré 22).

66Ces « champions locaux » sont des relais indispensables des best practices : ils en commandent l’adoption et la diffusion. Or, les élites s’internationalisant plus rapidement que les couches urbaines plus populaires, il n’est pas surprenant que les politiques aujourd’hui mises en œuvre en Afrique subsaharienne convergent autour de dispositifs adaptés aux attentes des couches moyennes tout en creusant le fossé avec les populations plus démunies. Davantage dépendantes des ressources locales, matérielles et immatérielles (capital social, normes et valeurs communes), celles-ci sont en effet plus vulnérables face aux influences extérieures.

Encadré 22. Les mutations de la gestion municipale au Cap : un consensus largement partagé parmi les cadres
Organisatrice et productrice de services en réseaux, la municipalité du Cap est engagée dans un processus de transformation qui pourrait conduire d’abord au ring-fencing, puis à la création d’une business unit voire à la corporatisation du service d’eau potable. De prime abord, il est étonnant que ces évolutions institutionnelles soient presque unanimement portées par les cadres municipaux issus de « l’ancien régime », qui pourraient au contraire se sentir menacés par ce changement d’environnement. Trois explications à cette convergence idéologique et pragmatique des « seniors » de la bureaucratie locale paraissent plausibles :
- la première est que ces évolutions sont en gestation depuis plusieurs années et ont été moins créées qu’exhumées par l’inflexion idéologique libérale de l’État sud-africain post-apartheid ;
- la deuxième est que ces changements, localement enracinés dans la frustration des techniciens à l’égard d’un pouvoir politique qu’ils jugent « envahissant », trouvent en quelque sorte aujourd’hui une justification idéologique dans la diffusion des modèles internationaux dont les argumentaires relayent, confortent et légitiment les discours des acteurs locaux ;
- la troisième est que de nombreux cadres (ingénieurs de l’eau notamment) perçoivent la réforme d’une part comme un moyen d’accroître leur maîtrise sur la filière des services (en internalisant la facturation et le recouvrement aujourd’hui effectués par les Corporate services, bastion puissant et concurrent de celui des ingénieurs, et en limitant les interférences politiques), d’autre part comme une voie de promotion individuelle (de la bureaucratie vers l’entreprise corporatisée, avec des trajectoires professionnelles à la fois plus valorisantes et mieux rémunérées).
Source : Jaglin, 2003-c.

67La généralisation d’une démarche fondée sur des best practices pose donc un certain nombre de problèmes. Elle tend d’abord à sous-estimer les spécificités locales, en lissant la diversité des demandes par des grilles d’analyse préétablies et en substituant à des pratiques et dispositifs locaux – qui ne sont pas tous parfaits, loin s’en faut – des solutions stéréotypées et des modèles dont l’adaptabilité n’est pas établie. Ensuite, en dépossédant les politiciens et bureaucrates locaux de leur autonomie dans l’analyse des problèmes puis la formulation des politiques, elle les prive en partie de la maîtrise des décisions. L’imputation des responsabilités devient dès lors difficile : alors que les dispositifs de redevabilité sont repensés de manière à accroître le contrôle citoyen sur la dimension procédurale des politiques urbaines, les choix substantiels, sanctuarisés dans les recueils de best practices, sont peu débattus et, de fait, peu sanctionnés.

68Les effets régulateurs des best practices sont donc incertains. D’un côté, elles contribuent à une mutualisation des expériences et, de ce fait, devraient favoriser une réduction des écarts dans la maîtrise des outils, référents, innovations qui alimentent les politiques d’approvisionnement en eau potable. De l’autre cependant, sous couvert de capitalisation internationale, elles tendent à disqualifier les pratiques hétérodoxes en limitant la diversité des solutions possibles ; elles tendent surtout à disperser et déplacer les responsabilités. Or le débat sur ce que serait un traitement équitable des usagers, la délibération entre des conceptions différentes, le travail de mise en cohérence et de traduction pratique des choix effectués, d’articulation avec les cadres d’action élaborés à d’autres échelles, nationale notamment, ne peuvent résulter, dans un contexte de décentralisation et de marchandisation, que de la contribution active d’un collectif local. Dans ce processus politique qu’est la transformation d’un service de l’eau, fait de négociations et d’ajustements locaux, les best practices devraient, au mieux, servir de repères et de benchmarks.

69En conclusion, trois constats méritent d’être soulignés. En premier lieu, décentralisation et marchandisation alimentent un puissant mécanisme de différenciation. Faut-il s’en réjouir ? Observons, avec circonspection, que ce constat confirme certes l’existence de marges d’autonomie et signale le rôle croissant des régulations locales dans les dispositifs de fourniture d’eau potable, mais qu’en de nombreux lieux, les arbitrages sont plus le résultat de choix mal maîtrisés que l’issue de décisions et de procédures localement négociées.

70En second lieu, la dispersion des résultats brouille le bilan général que l’on pourrait tirer de la combinaison de ces deux réformes, dont la diffusion spatiale est freinée par la carence des capacités locales. Faute d’un pilotage central clairement orienté, l’accroissement des marges d’initiative locale conduit à une localisation des règles du jeu, se traduisant par une floraison de pratiques expérimentales, encore rarement transformées en procédures codifiées, au sein desquelles le rôle, la légitimité et la domination des acteurs respectifs sont très variables. En dépit des mécanismes de régulation partiellement et progressivement forgés, la multiplication de dispositifs spatialisés de fourniture et l’adoption progressive de tarifications basées sur les coûts complets devraient, à terme, amplifier la différenciation des prix et prestations à l’usager, mais elles interfèrent aujourd’hui avec d’autres facteurs. La question de l’équité spatiale et sociale s’en trouve singulièrement compliquée : en effet, comment concevoir, dans le cadre d’une réforme sectorielle de l’eau, des mécanismes corrigeant des inégalités d’accès qui résultent moins des caractéristiques propres du service que de l’inégale distribution des capacités locales issue de la décentralisation ?

71Enfin, c’est à une géographie de l’incertitude que conduisent ces évolutions : si la trajectoire de certaines municipalités, notamment en Afrique australe, semble prévisible, chevillée à un processus de modernisation marchande et technique du service déjà largement enclenché et appuyé sur des projets soutenus par de puissantes communautés d’intérêts, celle d’autres villes est beaucoup plus aléatoire. Les États semblent souvent dépourvus d’outils de pilotage permettant la mise en œuvre progressive des réformes, le réglage empirique des ajustements nécessités par la grande hétérogénéité des situations, l’incorporation des enseignements tirés de l’expérience. C’est peut-être à d’autres échelles territoriales que pourraient émerger des modalités innovantes de régulation, dont les exemples demeurent néanmoins embryonnaires.

Notes

1 Cette notion de société civile, éminemment polysémique, est à prendre avec précaution : les africanistes, politologues en particulier, demeurent sceptiques sur la possibilité de la transposer dans des cadres politiques marqués par le néopatrimonialisme, l’indifférenciation singulière entre sphère privée et publique, entre État et société (Manor, 1999 ; Haubert, Rey, 2000 ; Mitlin, 2001 ; Pirotte, Poncelet, 2002). Nous conservons néanmoins le terme par commodité.

2 Cf. par exemple les définitions qu’en donne Dennis Rondinelli (Litvack, Seddon, 1999, p. 2-4). Dans les réformes récentes, la décentralisation recouvre ainsi deux grands mécanismes distincts (eux-mêmes susceptibles de déclinaisons) : les mécanismes de transfert intergouvernementaux, de l’échelon central vers les échelons locaux ; les mécanismes de transfert de la sphère publique vers le marché et le secteur non gouvernemental.

3 David Hulme, pour se démarquer des termes de société civile et de tiers secteur, les dénomme aussi « organisations civiques » (Hulme, 2001).

4 La Banque mondiale, dont 54 % des projets approuvés en 1999 associent des ONG, s’appuie sur leur savoir-faire et leur capital social pour faciliter le travail de terrain auprès des populations pauvres, promouvoir le développement participatif et, in fine, améliorer les performances de ses interventions (OED, 1999).

5 Au sens où elles interviennent seulement au profit de groupes circonscrits, en concurrence avec d’autres ONG et associations.

6 Le cadre législatif en a été élaboré entre 1993 et 1997.

7 <http://www.pmg.org.za> : Committee Report on Provincial & Local Governement Budget Vote 5 : Adoption, 10 juin 2002.

8 A titre d’exemple, Ernst & Young a conçu la corporatisation de NamWater en Namibie, PricewaterhouseCoopers a réalisé une évaluation du contrat en cours à Dar es-Salaam et préparé une étude sur la réorganisation du service d’eau au Cap, ce que fait aussi Deloitte Touche Tohmatsu à Lagos.

9 Instance constituée de représentants de l’ensemble des parties intéressées (monde des affaires, industries de la construction, promoteurs, organisations d’habitants, syndicats, groupements politiques…).

10 Ainsi, deux agents de l’Urban Foundation, partis consolider leur expertise en matière de financement du logement au MIT, en rapportèrent des best practices insérées dans la politique sud-africaine (Tomlinson, 2002).

Notes de fin

1 Cf. figure 13.

1 Cf. figures 14 et 15.

© CNRS Éditions, 2005

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