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Services d’eau en Afrique subsaharienne

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Sylvy Jaglin

Chapitre III. Géographie des nouveaux assemblages en Afrique subsaharienne

Texte intégral

1Les réformes ont introduit des ressorts potentiels de changement dans la relation réseaux/espaces urbanisés et diversifié les combinaisons possibles. Quelles en sont les traductions spatiales ? La réponse n’est pas aisée, notamment parce que les études et les bilans des réformes sont peu spatialisés, mais ce chapitre met en évidence deux modalités importantes de recomposition.

2La première procède du constat que les réformes sont loin de se diffuser de manière linéaire en Afrique subsaharienne. De ce fait, la géographie du changement est éclatée et discontinue, productrice de nouveaux démarquages. La seconde résulte de ce que la diversification emprunte des voies peu orthodoxes, y compris dans les espaces conquis par les firmes privées. Autant que la libéralisation en effet, les difficultés propres à la gestion de services en contexte d’incertitude et de pauvreté tout comme la vitalité des marchés informels contraignent le déploiement des activités et suscitent la différenciation sélective des prestations. Ces tensions redessinent la géographie intra-urbaine du service mais dans quelle mesure et au profit de qui ? Quelle est l’envergure réelle des processus de différenciation et quelles en sont les variations repérables dans l’espace ?

Espaces des firmes : confettis d’empires ?

3L’apparente convergence des réformes cache une grande diversité de situations. La géographie du changement dans les réseaux d’eau, conditionnée par les héritages organisationnels, le rythme et la nature des réformes, l’est aussi par les stratégies des firmes, dont la dimension spatiale et l’ancrage dans des lieux précis ont été peu étudiés.

Des espaces de privatisation circonscrits

4La reprise des services d’eau par des firmes privées est bridée par divers facteurs. D’abord, certaines délégations sont peu attractives, en raison de la taille restreinte du marché. La question de l’échelle est donc centrale dans les logiques des opérateurs privés. Ensuite, la situation financière de nombreuses entreprises publiques rend leur privatisation risquée tandis qu’ailleurs c’est la méconnaissance du réseau et sa très mauvaise gestion qui sont en cause. Enfin, le faible pouvoir d’achat d’une majorité de la population est un autre frein.

  • 1 Cadre d’Ondéo, Alain Mathys affirme ainsi qu’après Limeira (Brésil), le groupe s’intéresse à d’aut (...)
  • 2 Il faut certes souligner quelques anomalies apparentes. Des firmes ont aussi quelques aventures da (...)

5De fait, la forte concentration de l’activité au sein d’une poignée de grandes entreprises privées mondialisées a, jusqu’à présent, surtout profité aux grandes villes. Rien, bien sûr, n’autorise à penser que la situation soit ainsi figée : que le niveau de vie s’élève dans les villes moyennes, que les entreprises aient intérêt à collectionner les contrats dans des pays où l’essentiel des efforts de pénétration est réalisé, que les contraintes de gestion de la ressource et de sécurisation des approvisionnements modifient profondément les échelles et périmètres pertinents des services et les enjeux de la délégation dans les villes moyennes pourraient à leur tour évoluer1. Néanmoins, il y a de bonnes raisons d’admettre que, dans les conditions actuelles, les grandes entreprises demeureront réticentes à investir dans les villes petites et moyennes, plus encore en Afrique où les risques financiers et institutionnels sont élevés. Il n’y a là rien d’étonnant : le marché des contrats s’inscrit dans une géographie économique très inégalitaire2.

6Globalement, il faut donc prendre du recul par rapport à un discours qui donne trop souvent l’impression qu’une « vague » de privatisations emporterait l’ensemble des villes en développement (Finger, Allouche, 2002). L’extension géographique de la privatisation apparaît au contraire limitée et il n’est guère crédible que celle-ci offre une solution à l’universalisation des services d’eau dans l’ensemble des espaces urbanisés (Budds, McGranahan, 2003). Le marché tant vanté n’est pas au rendez-vous et ce confinement des périmètres de la délégation laisse en suspens la question de la modernisation des services qui ont vocation à demeurer dans le giron du secteur public, dans de nombreux pays pauvres (large partie de l’Afrique), mais aussi dans des pays émergents comme l’Afrique du Sud, l’Inde (Ruet, Zérah, 2001) ou la Chine (Lorrain, 2003).

  • 3 Alors que la réforme des services urbains prévoit la délégation des 86 systèmes de fourniture « ur (...)

7La Banque mondiale semble en avoir pris acte, dans une certaine mesure. Cette inflexion s’est d’abord traduite par des « aménagements » de ses programmes. En témoignent par exemple le « paquet » réformateur proposé au Kenya et en Tanzanie (Bousquet, 2000) ou celui du Ghana (Sarpong Manu/Mime Consult, 2001)3, qui distinguent clairement des types de partenariat public-privé en fonction de la taille et du degré d’insertion des villes dans l’économie marchande. Plus récemment, cette inflexion s’est traduite par une approche critique de la privatisation comme solution universelle et une vision plus nuancée des dispositifs qui « marchent » en fonction des circonstances locales, ce que résume le leitmotiv du rapport sur le développement dans le monde 2004 : « No one size fits all » (World Bank, 2004).

8L’espace de conquête puis de déploiement des firmes opératrices de réseaux d’eau ne se surimpose donc pas à celui des espaces urbanisés à desservir. En outre, il n’y a guère de raisons que le libre jeu du marché favorise, à court ou moyen terme, une meilleure adéquation entre les deux, compte tenu des contradictions entre la faible rentabilité de nombreux services et les contraintes de profit formatant les logiques des grandes entreprises. Guidées par des stratégies de conquête des marchés et de minimisation des risques, celles-ci privilégient les grandes villes des pays les plus dynamiques du Sud, délaissant à l’inverse les plus pauvres et les plus petites ainsi que les zones rurales, où le déficit de service est pourtant encore plus flagrant. Pour Andrew Nickson et Richard Franceys, l’impact des opérateurs privés sur l’accroissement des taux de couverture dans les pays à bas et moyens revenus restera ainsi limité, avec fort peu d’effets en deçà des aires métropolitaines (Nickson, Franceys, 2001).

9Focaliser le débat sur la seule « privatisation » est donc contre-productif : que la délégation soit adaptée à certaines configurations ne fait plus de doute, qu’elle soit une solution universelle est peu probable. Envisager l’universalisation des services d’eau à tous les échelons de l’armature urbaine et sur l’ensemble des espaces urbanisés exige donc de penser la diversité des dispositifs d’approvisionnement et leur cohabitation.

Solidarité et périmètres

10Les pouvoirs publics ont un rôle important à jouer dans la délimitation des périmètres respectifs des zones de concession et des zones de service. Même lorsqu’un service est, dans son ensemble, confié à un délégataire unique, la question de l’échelle spatiale est stratégique parce qu’elle détermine largement le périmètre de solidarité « automatique ». C’est au sein de ce dernier, en effet, que peuvent être activés les dispositifs de subventions croisées et les péréquations tarifaires.

11Ceux-ci ont historiquement assuré, en Europe, une mutualisation des coûts fondée sur des arrangements « invisibles ». En contradiction avec les principes des apôtres de la transparence, ils continuent d’alimenter, dans de nombreux pays, une part importante de la solidarité tarifaire et sont vraisemblablement appelés à durer, à condition que les périmètres de gestion maintiennent ou recréent une « assiette » de redistribution suffisante, en évitant le cloisonnement entre des zones de clientèle homogènes à l’intérieur desquelles la solidarité ne s’exercerait qu’entre semblables.

  • 4 Ce serait, d’après Alain Mathys, le cas à Manaus (Brésil) où la concession d’Ondéo n’aurait pas de (...)

12Si la réflexion sur cette dimension spatiale n’est assurément pas absente des réformes, elle est curieusement peu développée dans les évaluations disponibles. Tous les cas de figure sont pourtant a priori possibles et aucun n’est indifférent. Que la zone de concession soit plus étendue que la zone de service (La Paz-El Alto, Bolivie) impose au concessionnaire l’extension du réseau et favorise l’homogénéisation du service, au terme du contrat, sur l’ensemble de l’espace urbanisé mais peut aussi entraver, entre-temps, l’émergence d’offres de service adaptées dans des aires périurbaines à très faible densité, très coûteuses à équiper et marginalisées par la programmation des investissements pour de longues années. À l’inverse, si la zone de concession est plus réduite que l’aire du service réel, c’est-à-dire celle de l’aire urbanisée à desservir (Buenos Aires, Argentine), on peut anticiper différents scénarios, en fonction des solutions choisies pour les franges urbaines exclues : disparités accrues dans la qualité des services offerts, retards d’équipement aggravés dans les zones périurbaines peu rentables ou, au contraire, diversification d’offres adaptées à partir de réseaux décentralisés. Enfin, on peut aussi imaginer des dispositifs flexibles, à géométrie variable, assurant l’extension du périmètre concédé en fonction de celle de l’aire urbanisée4. L’analyse de ces configurations spatiales est importante pour comprendre les modalités de diffusion des services et leur inscription dans les espaces urbanisés.

  • 5 En 1996, le coût d’un raccordement était de 90 000 francs guinéens (environ 90 dollars américains) (...)

13Notre recension des travaux réalisés sur l’Afrique subsaharienne témoigne de vraies lacunes sur cette dimension des réformes, dont un récent article sur les effets sociaux de la réforme du service d’eau en Guinée est révélateur (Clarke, Ménard, Zuluaga, 2002). Selon ses auteurs, cette dernière a été positive pour l’ensemble des parties prenantes (les consommateurs, le gouvernement, les actionnaires étrangers de l’entreprise privée). Les avantages économiques des consommateurs, mesurés à partir d’une analyse comparée des gains (augmentation des taux de raccordement) et des pertes (forte augmentation des tarifs), sont considérés comme globalement positifs. A-spatial et a-social, le corps d’analyse ne fournit toutefois d’indication ni sur le profil des usagers qui ont profité d’un meilleur accès à l’infrastructure ni sur la logique spatiale de cette accessibilité accrue. Sur le premier point, la conclusion concède néanmoins que « la réforme pourrait ne pas avoir profité identiquement à tous les consommateurs » et que « l’essentiel des avantages pourrait avoir profité aux consommateurs à hauts et moyens revenus », les pauvres ayant été directement frappés par l’augmentation des tarifs et le coût très élevé des branchements5 (Clarke, Ménard, Zuluaga, 2002, p. 1532). L’illusion d’un collectif d’usagers indiscriminé s’effondre et, avec elle, l’hypothèse d’une « juste » répartition des gains de la réforme. Sur le second aspect, celui des modalités spatiales de la diffusion du réseau, l’article est muet, sauf sur un point, non commenté par les auteurs, celui de la répartition à peu près équilibrée des nouveaux branchements entre la capitale Conakry et les villes secondaires, qui montre un doublement des effectifs de branchements entre 1984 et 1997 (Clarke, Ménard, Zuluaga, 2002). Mais quelle en est la géographie ? À l’échelle urbaine, s’agit-il d’une meilleure desserte des quartiers centraux, donc d’un resserrement de la maille, ou au contraire d’un étirement du réseau vers les périphéries ? En termes de forme urbaine, mais aussi de possibilité de raccordement futur pour les ménages périurbains à faibles revenus, ces questions ne sont pas sans effets.

14Il n’est pas indifférent non plus que le service soit centralisé à l’échelle nationale (comme dans les pays d’Afrique de l’Ouest et du Centre francophones) ou qu’il soit une compétence municipale. A notre connaissance, il n’existe pas d’études comparatives portant explicitement sur la diffusion des services dans les échelons intermédiaires et inférieurs des armatures urbaines en fonction des architectures organisationnelles du secteur. Il est en conséquence hasardeux de conclure sur leurs avantages respectifs. On sait toutefois que la péréquation nationale ivoirienne permet de financer le service déficitaire des villes de l’intérieur (Collignon, Taisne, Sié Kouadio, 2000). On sait aussi qu’en privatisant sa société d’eau, confiée en affermage pour dix ans à Vivendi, le gouvernement nigérien n’avait guère qu’une seule exigence non négociable : que le repreneur assume la gestion de tous les centres (la capitale et cinquante villes secondaires) et pas seulement celle des deux réseaux rapidement rentabilisables, Niamey et Maradi (FIDH, 2002). Quelles conséquences peut avoir cette exigence ? Est-elle une bonne ou une mauvaise nouvelle pour les centres secondaires, qui peuvent bénéficier d’un dispositif permettant les péréquations géographiques, mais qui peuvent aussi pâtir de la concurrence des sites prioritaires au sein d’une compagnie avant tout soucieuse de consolider son « marché » ? La réponse appartient sans doute à la future Autorité de régulation multi-sectorielle que le gouvernement nigérien s’est engagé à créer.

15Contrairement au discours radical sur les dangers de la diversification des opérateurs et des périmètres de service, celle-ci ne nous apparaît pas, en elle-même, contraire à l’objectif d’un meilleur approvisionnement en eau des citadins tant les paramètres décisifs de sa régulation, de son insertion dans un projet solidaire ou non, peuvent varier. La diversité met assurément un terme, au moins provisoire, à l’idéal du réseau unifié et de la norme unique. Mais ce dernier n’a, de toute façon, qu’une bien pauvre consistance dans de nombreuses villes. Certes, la marginalisation des zones géographiques les moins rentables et/ou qui présentent les plus grands risques commerciaux, laissées aux mains d’un secteur public ou de petits opérateurs privés dépouillés des clientèles les plus lucratives, engendre un risque très sérieux d’accroissement des inégalités entre pays, entre villes, entre types de clientèles. Pourtant, à l’échelle d’une ville comme d’un territoire national, ce risque n’est pas inéluctable. Rien n’empêche en effet d’imaginer, en présence d’opérateurs multiples, des mécanismes de mutualisation des coûts d’investissement par l’intermédiaire de fonds d’équipement (national comme en Côte d’Ivoire ou en Afrique du Sud) ou, à des échelles plus locales, par des modalités de regroupement des collectivités territoriales. Le bon fonctionnement de ces dispositifs dépend en grande partie de la volonté politique de les appliquer, elle-même modelée par les rapports de pouvoir existants. Que savons-nous aujourd’hui des forces de stabilisation des configurations spatiales qui pourraient résulter des changements en cours ?

Vers une dualisation des espaces de réseaux

16La première certitude est que les réformes ont profondément modifié les échelles de l’économie politique des réseaux techniques, en facilitant l’introduction d’acteurs d’envergure internationale (opérateurs, consultants, bailleurs) dans les dispositifs. La seconde est que l’inégale pénétration géographique de ces acteurs instaure, de manière durable, une diversité accrue des niveaux de décision et des échelles d’organisation des services d’eau.

  • 6 On peut douter que, hors Gauteng (conurbation de Johannesburg et Pretoria), l’Afrique subsaharienn (...)

17Aucune de ces échelles n’est neutre, chacune étant le produit d’une lutte pour le pouvoir qui en conditionne l’éventuelle stabilisation (Swyngedouw, 2000). Comprendre les ressorts du changement est ainsi singulièrement éclairé par une approche plus globale de la mondialisation, c’est-à-dire des liens entre le déploiement des grandes firmes mondiales, la montée en puissance des économies métropolitaines6 et la recomposition des relations aux États qui s’ensuit.

18La mondialisation s’accompagne d’une polarisation géographique croissante des activités, notamment au profit des grandes villes, lieux et outils privilégiés des nouvelles stratégies d’accumulation du capital et de production des richesses. Affranchi des frontières nationales par la libéralisation commerciale et les progrès techniques, notamment dans les communications, le jeu des forces économiques tend à « épouser les différences de potentiel les plus fortes » en creusant les inégalités entre les bassins attracteurs et les autres espaces géographiques (Veltz, 1996, p. 9). La géographie radicale anglo-saxonne a systématisé cette analyse du « retour » des inégalités spatiales en proposant de replacer l’étude du développement inégal dans celle de la compétition entre lieux pour les investissements (Harvey, 1989 ; Storper, Scott, 1995 ; Peck, Tickell, 1995) et en montrant que concurrence spatiale et accumulation flexible s’accompagnent de la promotion d’un entrepreneuriat urbain profitant aux grandes villes (Brenner, 1998). C’est en recourant à ce système explicatif que Patrick Bond montre, par exemple, comment les politiques urbaines néolibérales du gouvernement sud-africain contribuent à aggraver les inégalités géographiques héritées de l’apartheid et placent les métropoles de ce pays au cœur des politiques nationales d’insertion dans l’économie mondiale (Bond, 2000-a, 2001)

19Dans ce contexte, le rôle de facilitateur des pouvoirs publics consiste notamment à offrir le cadre réglementaire et matériel susceptible d’alimenter la dynamique entrepreneuriale. En effet, « la compétitivité dans l’économie “réelle” met en jeu [...] des ressources qui ne peuvent être créées et renouvelées que dans la stabilité et la durée » (Veltz, 1996, p. 13). Parmi ces « ressources lentes » de la compétitivité figurent les réseaux d’infrastructure. Il n’y a donc rien d’étonnant à ce que ces derniers participent aussi de la métropolisation des économies, attirant les opérateurs d’envergure internationale et polarisant les flux de capitaux au profit des grandes villes, celles dont le Programme de gestion urbaine de la Banque mondiale cherche, à partir de 1991, à consolider la productivité (PGU, 1991).

20L’essentiel de la richesse produite mesurée l’étant dans ces grandes villes, c’est surtout là que les résultats sont attendus et que sont consentis les efforts depuis deux décennies pour améliorer l’efficacité et la qualité des services. En Afrique du Sud, les bailleurs et les experts ont ainsi largement contribué à cette concentration des investissements d’infrastructure dans les villes et les régions « qui gagnent » (Bond, 2000-a).

  • 7 Non bien sûr qu’il n’y ait pas de résistances face à l’action de ces policy communities (cf. supra (...)

21Parce qu’ils cumulent de manière sélective les investissements et les compétences des grandes entreprises, les réseaux techniques et les organisations qui les exploitent ont vocation à inscrire durablement les grandes villes sur des trajectoires divergentes de celles d’autres espaces urbanisés ainsi déqualifiés. Ils sont un des ressorts de la géographie urbaine inégalitaire issue des années 1980 et 1990. Dans quelle mesure ces évolutions sont-elles relayées localement ? Il est évidemment difficile de généraliser, mais nos travaux en Afrique australe, confortés par d’autres (Bond, 2000-b), semblent indiquer que la diffusion du modèle de délégation et son inégale pénétration sont le produit d’une recomposition des relations de pouvoir au profit de communautés d’intérêt incluant des bailleurs, des firmes et les États, mais aussi souvent les gouvernements urbains et des citadins à moyens et hauts revenus7. Adossées aux dynamismes du capitalisme international et au nouveau paradigme du développement local urbain, dans lequel les partenariats public-privé sont indispensables à la compétitivité interurbaine, ces policy communities confortent les réformes des réseaux dans les grandes villes, lieux privilégiés de résidence et de travail des élites socio-économiques.

Encadré 14. Projets urbains, services d’eau et policy communities en Namibie
Pour attirer de nouveaux acteurs privés, investisseurs locaux et étrangers, et des populations à haut niveau de vie, les villes namibiennes doivent démontrer leur capacité à satisfaire ces segments de la demande en eau. De telles stratégies requièrent néanmoins l’accès à des ressources, notamment financières, et le soutien de coalitions d’acteurs intéressés à l’expansion de services de qualité. Le désengagement de l’État creuse là encore des inégalités entre les principales villes, susceptibles de susciter des policy communities génératrices de ressources, et les autres.
Dans le domaine de l’eau, les municipalités ont opté pour une différenciation fonctionnelle et spatiale du service d’eau isolant, au sommet, les territoires de la performance. Ceux-ci correspondent à la ville des « basses densités » (selon la classification des planificateurs : cf. figure 12), réticulée et grosse consommatrice d’eau : c’est d’abord en fonction de sa demande que sont pensés les programmes d’investissements et scellées les alliances, avec toutefois des divergences, plus ou moins feutrées, sur la façon de concilier les différentes demandes et la nécessité d’économiser et de partager la ressource.
Il existe ainsi à Windhoek une policy community, soutenue par une expertise internationale présente de longue date, qui privilégie une politique de l’offre, fondée sur des normes de desserte élevées et d’importants investissements. Elle fut notamment active, en 1993-1994, lorsqu’une étude prospective sur les modes d’approvisionnement en eau de la capitale fut réalisée à la demande du gouvernement. Associant des membres du ministère de l’Eau, certains représentants du département municipal de planification urbaine et des intérêts privés intéressés aux projets d’extension et de modernisation du centre-ville, cette coalition promouvait l’option la plus coûteuse de l’étude, celle d’une adduction d’eau depuis l’Okavango (750 km au nord), au nom de la productivité urbaine et de la compétitivité de la ville dans la sous-région. Cette option visait avant tout à assurer la disponibilité de l’eau, quel qu’en soit le prix. En revanche, pour les ménages pauvres, l’augmentation du tarif envisagée aurait eu des effets désastreux. Ce projet fut finalement reporté en raison de la forte opposition d’un autre groupe d’intérêts, ancré dans les services techniques du ministère de l’Eau et de la municipalité, qui argumentait que des mesures d’économie et de gestion de la demande devaient d’abord être mises en œuvre afin de donner du temps à la conception technique du projet, de revoir son dimensionnement à la baisse et de négocier correctement avec les États voisins riverains du fleuve Okavango. À Walvis Bay, seconde ville du pays, une alliance entre le ministère de l’Eau, des acteurs municipaux et les opérateurs de l’EPZ (zone franche industrielle) a en revanche obtenu satisfaction en parvenant à un accord sur la construction d’une usine de dessalement. La municipalité a fait ici valoir que la principale entrave au développement économique était le risque de pénurie d’eau auquel les industries locales, notamment celles de la pêche, sont particulièrement sensibles. Dans ces deux exemples, de puissantes communautés d’intérêt, localement constituées, ont été décisives dans le portage du projet. Or seules les opérations stratégiques, ou considérées comme telles, sont susceptibles de galvaniser de telles coalitions et une telle mobilisation d’expertise et de moyens : qui relaiera la demande des petites villes et défendra leur intérêt local dans le grand marchandage national ?
Source : Jaglin. 2003-a.

22En tant qu’usagers, les « élites » voient leurs aspirations à des services calés sur des normes de consommation internationales confortées. En tant que hauts fonctionnaires, cadres municipaux, ingénieurs des services, une fraction d’entre elles voit aussi ses ambitions professionnelles et sociales consolidées par les nouvelles opportunités offertes (promotion symbolique, liée à de nouveaux contrats de travail, et matérielle, grâce à des rémunérations et des promotions améliorées). Au Cap par exemple, cadres territoriaux et ingénieurs des services publics sont particulièrement actifs dans la promotion des réformes (McDonald, Smith, 2002).

23On peut y voir un effet indirect de la révolution néolibérale, qui a « détrôné » les fonctionnaires et accru leurs pertes de prestige et de pouvoir d’achat. Pour les plus qualifiés d’entre eux, deux options ont pu être exploitées : la fuite, vers l’international et/ou le privé ; la requalification, par transformation in situ de l’organisation d’appartenance. Corporatisation et délégation sont ainsi souvent bien acceptées par ces cadres dont les principes et références sont de plus en plus fixés au Nord. Patrick Bond estime ainsi que la nouvelle élite politique et bureaucratique sud-africaine, « terriblement opportuniste », est captive d’une « stratégie de privatisation urbaine » (Bond, 2000-b). Richard Tomlinson explique quant à lui que l’hégémonie intellectuelle de l’agenda néolibéral pousse à l’autodisqualification toute pensée alternative (Tomlinson, 2002). Ce constat peut être généralisé et explique en partie que les écarts se creusent avec les réalités et les attentes de la majorité des populations urbaines. Lorsque la production de normes et de références professionnelles est acquise par négociation avec des experts et bailleurs de fonds étrangers, il faut s’attendre à un « déphasage croissant des hauts fonctionnaires et des espaces sociaux qu’ils sont appelés à gérer » (Darbon, 2001, p. 35).

24À défaut d’avoir véritablement libéralisé les services d’eau, les réformes ont ainsi sécrété un nouveau cadre d’action, à fort caractère marchand, qui renforce, à différentes échelles, le pouvoir de certains groupes d’intérêts. Les « sauts d’échelle » provoqués par l’internationalisation des opérateurs et des bailleurs de réseaux ont altéré les positions relatives de pouvoir au profit des coalitions proprivatisation et de leurs espaces d’action, avec le risque que, ailleurs, le piège du « localisme » ne fige durablement les inégalités des services d’eau. Participant des mécanismes plus généraux de polarisation de l’activité économique et des sociétés, l’internationalisation de l’économie des réseaux alimente une géographie inégalitaire creusant les écarts entre les grandes villes et les autres espaces urbanisés, victimes du délestage spatial opéré par la compétition interurbaine.

25Ce n’est ainsi pas tant l’introduction des firmes privées que la sélectivité de leurs ancrages spatiaux qui pourrait engendrer des inégalités spatiales fortes et durables. A cette discontinuité, majeure, peut toutefois s’en ajouter une autre, en fonction de possibles différenciations internes de l’espace du réseau propre à chaque firme. Nous avons observé les écarts entre espaces urbanisés à desservir et périmètres des réformes, puis l’absence de coïncidence entre ceux-ci et l’espace des firmes opératrices de réseaux. Nous nous attacherons à présent à comprendre dans quelle mesure et selon quels mécanismes ce dernier recouvre ou recoupe des aires de service « homogènes ».

Espaces des réseaux et territoires des monopoles : une diversification en trompe l’œil ?

26Qu’en est-il de la recomposition des relations entre réseaux et espaces à l’intérieur des périmètres investis par les firmes privées, alors même que l’universalisation du service y demeure partout inachevée ? Cette recomposition est consécutive d’une part au degré de libéralisation introduit par les réformes, d’autre part aux comportements des opérateurs dans les aires des services mis en délégation, qui nous paraissent combiner à la fois des logiques d’uniformisation (par territorialisation des monopoles) et de spécialisation (par spatialisation des services aux pauvres). Se surimposant aux anciennes disparités de l’offre, ces nouvelles logiques remanient la géographie intra-urbaine des services d’eau.

La territorialisation des monopoles : vers une standardisation des services d’eau délégués ?

27Tous les experts s’accordent sur le fait que les services d’eau dans les villes en développement manquent cruellement d’investissements : c’est l’une des principales justifications à l’introduction des firmes internationales dans les dispositifs de fourniture. On peut ainsi imaginer qu’après une longue période de disette financière succède, au moins dans certaines grandes villes, une phase de modernisation et d’extension des réseaux, marquée par la standardisation du service et l’établissement de routines de production ancrées dans une culture d’entreprise. Ces évolutions pourraient enclencher des processus de simplification et d’uniformisation de l’offre plutôt que l’inverse.

28Cette logique se heurte toutefois à des conflits d’intérêts. En effet, les entreprises privées qui reprennent des services d’eau dans les villes en développement sont confrontées, d’une part, à la résistance de certains usagers (qui peuvent disposer d’eau gratuite ou être dans l’incapacité de payer le raccordement), d’autre part, aux artisans des filières marchandes d’approvisionnement. L’ampleur et la puissance de ces dernières à Lagos, où elles mobilisent plusieurs milliers d’opérateurs « informels », posent ainsi la question de leur éventuelle coexistence avec les investisseurs privés « officiels » que courtise le gouvernement de l’État de Lagos : « water [informal] business is big business in Lagos » (Olukoju, 2004) mais les documents officiels ne s’en soucient guère, sinon pour dénoncer la piètre qualité de l’eau ainsi vendue.

29Déployant son activité au détriment d’autres modes d’approvisionnement en eau, l’opérateur privé se heurte nécessairement à des intérêts dont il serait imprudent de sous-estimer la résistance. Deux stratégies différentes s’offrent alors à lui. Il peut d’abord désolidariser l’espace du monopole juridique de l’espace du monopole effectif, en fonction du développement réel du réseau et des nécessités commerciales de son exploitation. C’est ce qu’ont pratiqué et pratiquent encore les opérateurs publics en pourchassant les filières d’approvisionnement concurrentes dans les espaces stratégiques du réseau tout en leur laissant le champ libre, au moins tacitement, en dehors. La seconde stratégie consiste au contraire pour l’entreprise à construire un monopole effectif à partir d’une territorialisation de son monopole juridique, c’est-à-dire à affirmer son contrôle sur la totalité de l’espace, non pas de la desserte réelle mais du service défini au contrat, pour y soumettre, au nom de son droit d’exclusivité, les offres artisanales concurrentes, exclues ou assujetties, et les pratiques des usagers.

30Le fait que les services d’eau publics ont longtemps coexisté avec des services informels, qu’ils n’ont pas efficacement cherché à maîtriser, et qu’ils se soient accommodés de leur concurrence montre assez qu’ils ne se sont pas approprié l’espace d’un monopole demeuré virtuel, même s’ils ont pu, ici et là, déployer des stratégies territoriales à des échelles plus fines. Les firmes privées sont-elles plus susceptibles de territorialiser leur monopole juridique en « expropriant » l’économie informelle de l’espace concédé ?

  • 8 Et on peut le croire au regard du rythme de l’urbanisation au Niger : 18,2 % de citadins en 1995 ( (...)

31On peut le penser. Soumises à la pression du marché et à l’aiguillon de la rentabilité, les firmes privées ont en effet de bonnes raisons de vouloir contrôler l’exclusivité de leur activité, d’occuper des espaces urbains qui leur sont contestés, d’en évincer ou d’en contrôler leurs concurrents informels et d’élargir leur « marché » en constituant des marges d’expansion dans les périphéries et les quartiers où vivent les citadins pauvres. C’est en effet par la croissance du nombre d’abonnés que les sociétés peuvent espérer rentabiliser leur investissement : « C’est la quantité qui fera le bénéfice futur »8 (directeur général de la Société d’exploitation des eaux du Niger cité dans FIDH, 2002, p. 30).

32Une conséquence de ces réformes pourrait donc être la consolidation des monopoles territoriaux. Dans un tel scénario, ce qui compte est moins la substitution d’un opérateur privé à un opérateur public, que la construction d’un monopole régulé, en lieu et place d’une mosaïque de services publics et privés partiellement concurrentiels, permettant ainsi l’intégration des espaces urbanisés dans un système de fourniture au sein duquel peuvent être déployées les pratiques gestionnaires du monopole régulé.

33Quels peuvent être les effets de ces stratégies sur la diversité de l’offre ? On peut imaginer que, dans un premier temps au moins, l’emporteront une simplification des systèmes d’approvisionnement et une uniformisation des prestations de service par rattrapage et mise à niveau des offres artisanales antérieures. L’économie informelle de l’eau n’est respectueuse ni des réglementations juridiques ni de l’administration tarifaire et elle échappe par définition aux règles de la fiscalité comme au droit du travail. Elle est en revanche très flexible, réactive et diverse. Ces caractères résultent en partie de la grande proximité, sociale et géographique, des opérateurs informels et de leurs clients. Leurs systèmes d’approvisionnement sont ainsi, plus que les services publics conventionnels, ancrés dans les réalités locales, insérés dans des réseaux de relations aptes à piloter l’offre marchande en fonction de demandes spatialement spécifiques (quartiers éloignés, peu denses) ou d’usages particuliers : usages domestiques, besoins professionnels comme ceux des brasseurs de bière ou des maçons.

34Dans un premier temps, substituer l’offre formalisée et régulée d’un opérateur privé officiel au service public déficient et aux services artisanaux informels ne peut que réduire cette diversité. Une partie de l’information, détenue au plus près des réalités locales par les artisans, n’est pas directement appropriable par la firme et n’a pas vocation à informer un dispositif d’approvisionnement réformé en fonction d’autres priorités. La construction d’un monopole unifié devrait, en toute logique, favoriser l’expansion du réseau et l’industrialisation progressive des segments artisanaux de l’offre, contribuant à l’homogénéisation des modes de gestion et de régulation du service.

35Ces logiques seront d’autant plus virulentes et efficaces qu’elles seront accompagnées d’une logique d’expansion du pouvoir public de régulation : en se retirant des fonctions de production, l’État est théoriquement en mesure de réaffirmer sa maîtrise sur la ressource en eau, de consolider son pouvoir de réglementation et d’accroître celui des autorités sectorielles et indépendantes de régulation. Il peut, dans le cadre de ces fonctions, appuyer une double logique d’industrialisation et de monopolisation des services d’eau. C’est l’hypothèse proposée par Karen Bakker, qui conclut qu’en réponse aux besoins du capitalisme mondialisé et à la redistribution du pouvoir au sein des élites locales, la fabrique urbaine est progressivement homogénéisée par l’universalisation des services (Bakker, 2003-b). L’hypothèse est séduisante mais il n’est pas certain que les stratégies qu’elle suppose soient réalisables dans les villes africaines.

36En effet, qu’il y ait stratégie de territorialisation à des fins de contrôle et d’exclusivité ne signifie pas que la firme parviendra à une pleine réalisation de ses desseins. Pour réduire ou supprimer la concurrence des offreurs informels, elle peut être aussi tentée de diversifier les moyens de contrôle (en contractualisant certains segments de la distribution avec des artisans ou des groupements d’usagers institués partenaires). C’est, semble-t-il, la rationalité sous-tendant les efforts actuels de construction des multipartenariats. Si elles se généralisaient, ces configurations conduiraient à un emboîtement contractualisé de services en partenariats sous la « cloche » du monopole territorial de l’opérateur dominant. Cet arrangement est très différent de celui auquel il se substitue bien souvent, marqué par la juxtaposition d’un monopole de jure (opérateur historique) et de services concurrentiels (artisans locaux informels) qui en restreignent de facto l’étendue. Il conduit à la construction d’un système de fourniture composite, intégré à défaut d’être unifié, qui rend peu vraisemblable une standardisation généralisée des services d’eau à court ou moyen terme.

37Les modalités opératoires de la construction des monopoles privés régulés pourraient ainsi fortement influencer les conditions de vie des citadins pauvres. On peut schématiquement brosser trois scénarios possibles. Le premier, peu crédible, instaure une substitution rapide du réseau aux systèmes hétérogènes antérieurs, accélérant l’intégration des citadins dans une urbanité « moderne », en conformité avec l’idéal de la connexion universelle des sociétés contemporaines. Le deuxième s’en tient à la stricte légalité du monopole, bannissant les filières artisanales et les accès gratuits (puisage) mais sans extension suffisante du réseau ou à des conditions inabordables pour une partie des pauvres. Il conduirait à un rejet dans la clandestinité et l’illégalité des modes d’approvisionnement alternatifs, entraînant une probable dégradation des conditions de vie des pauvres, mais il est, dans sa brutalité, également peu vraisemblable. Restent, troisième scénario, toutes les formes de partenariat possibles, à titre plus ou moins transitoire, entre un monopole maîtrisé et des micro-opérateurs contractualisés.

38À quelque stade de réalisation qu’elles en soient, ces logiques de standardisation ne doivent donc pas être négligées. Prises en tenaille entre, d’un côté, les obligations contractuelles et les logiques commerciales d’extension du service et, de l’autre, les coûts autant que les risques financiers liés à de colossaux investissements, les firmes combinent des compromis spatialisés. A quelle mosaïque conduit l’articulation de ces logiques d’uniformisation avec celles qui, à l’intérieur des mêmes périmètres, sous l’impulsion des logiques commerciales, se traduisent par une diversification limitée des niveaux de service ?

La diversification de l’offre et sa spatialisation

  • 9 Même dans les pays africains, où le réseau est inachevé, la faiblesse des revendications témoigne (...)

39Il fut longtemps acquis que les services publics, au nom de leur rôle social, répondaient aux besoins de la collectivité et non à des demandes individuelles9. Or le service public est aujourd’hui confronté à une série de critiques qui dénoncent une insuffisante prise en compte de l’usager et incitent à troquer l’homogénéité contre la différenciation qualitative des prestations. Dans une économie de la demande, comme celle que revendiquent et cherchent à créer les réformes des services d’eau, les exigences des consommateurs, qui ne souhaitent plus arbitrer entre qualité et prix mais convoitent la meilleure qualité au meilleur prix, se feraient de plus en plus pressantes. En réponse, les opérateurs sont réputés développer des stratégies commerciales de segmentation du marché et de diversification de l’offre, lesquelles comportent, selon certains observateurs, des risques de fragmentation urbaine (Graham, Marvin, 2001).

40Confrontées aux réalités des villes africaines, ces réflexions suscitent un certain nombre de questions : qui sont les porteurs d’un tel discours sur la « nécessaire différenciation » ? Les réformes des services d’eau entérinent-elles cette exigence ? Dans quelle mesure et de quelle manière contribuent-elles à la promotion de cette diversification ?

La différenciation de l’offre : mythe ou réalité ?

41Dans les services d’eau, la diversification n’est stimulée ni par la concurrence ni par la régulation économique des pouvoirs publics, peu attentive à ces questions. Elle l’est en revanche par des politiques commerciales témoignant d’une attention croissante mais sélective à la demande : d’un côté, celle des consommateurs issus des couches moyennes et supérieures, aux revendications sur la qualité de service de plus en plus virulentes ; de l’autre, celle des pauvres, adossée au principe de l’usager-payeur, qui alimente une différenciation « par le bas ».

42L’affirmation de la valeur économique de l’eau est ainsi, par la mise en évidence d’inégales capacités de payer, le principal ressort de la différenciation de l’offre. Elle a d’abord précipité la prise de conscience que, dans des contextes de grande pauvreté, le modèle du service universel, indifférent aux déterminations sociales et spatiales de la demande, était trop coûteux et ne constituait pas un objectif vraisemblable à court terme. Alors que les politiques de lutte contre la pauvreté incitaient à une généralisation rapide des services de base, elle a ensuite guidé la réflexion vers la réalisation d’un nouvel objectif, celui de la généralisation de l’accès à l’eau, compatible avec une diversification des moyens d’approvisionnement. Dès la fin des années 1990, l’idée s’est ainsi répandue que la généralisation d’un service d’eau conventionnel dans les villes en développement était irréaliste à court terme et que la fourniture d’eau potable devait passer par des services différenciés (Foster, 1998 ; Lyonnaise des eaux, 1999).

43Dans ce contexte, le fractionnement des normes de service et le glissement d’une logique de l’offre vers une logique de gestion par la demande demeurent équivoques. Dans les exemples étudiés, aucun opérateur n’offre des eaux de qualité différente à ses clients en fonction de leurs usages, sauf à Windhoek dans le cadre du programme de gestion de la demande. Encore cette différenciation reste-t-elle limitée puisqu’elle ne concerne que les usages extérieurs de la municipalité, qui dispose de deux réseaux, l’un pour l’eau potable, l’autre pour l’arrosage et l’entretien des espaces publics (Jaglin, 2000). De même, à l’exception du remarquable dispositif de citernes proposé à Durban (Njiru, Smout, Sansom, 2001 ; cf. aussi infra, chapitre v, encadré 26), la modulation des pressions en fonction des usages est exceptionnelle.

44Si les usagers sont bien au cœur des nouvelles stratégies, c’est moins en raison d’un souci d’adaptation aux pratiques et usages réels que d’une logique de recouvrement des coûts. Un large pan des recherches et expérimentations concerne moins les usagers eux-mêmes que la transformation de l’offre, avec l’objectif de la diversifier en minimisant les coûts (Verdeil, 2003). La systématisation des partenariats avec les entreprises privées, la valorisation de nouvelles options de financement, la reconnaissance des petits opérateurs indépendants déclinent, dans les montages opérationnels, ce potentiel économique de la diversification.

45Cette conception d’une gestion de – beaucoup plus que par – la demande n’assure pas toujours une bonne articulation entre diversification de l’offre et diversité des usages. De nombreux travaux empiriques ont démontré cette dernière. On connaît assez bien les pratiques d’approvisionnement des ménages à revenus très modestes. En dépit de cette connaissance empirique fine pourtant, l’adaptation des services officiels demeure inhabituelle et la prise en considération des contraintes propres aux ménages pauvres – revenus monétaires instables, fluidité des effectifs dans des unités de résidence à géométrie variable – l’est plus encore. Adapter le service d’eau à leur demande demanderait ainsi d’inventer des dispositifs offrant de vrais choix en fonction de la variabilité des revenus et du nombre de personnes à servir. Très peu d’innovations vont dans ce sens. A l’inverse, on pourrait montrer que les démarches de certification et de normalisation du service conduisent, dans bien des cas, à nier les besoins requis par les différents usages. Les services d’eau municipaux du Cap et de Windhoek peuvent ainsi se féliciter de présenter des normes de potabilité de l’eau qui excèdent les recommandations de l’OMS. Cependant, est-il raisonnable d’utiliser cette eau pour arroser les jardins des beaux quartiers ? Quelle est la faisabilité d’autres arbitrages ? Le choix de normes moins exigeantes permettrait-il d’abaisser significativement le prix de l’eau pour les pauvres sans menacer les objectifs sanitaires ?

  • 10 Entretien avec Mike Parker (Rating and valuation co-ordinator, City of Cape Town), le 11 juillet 2 (...)

46Lorsque les services prennent en compte les spécificités des pauvres, c’est le plus souvent pour les enfermer dans une solution censée résoudre l’ensemble des problèmes. Ces solutions se focalisent quasi exclusivement sur la faiblesse de leur pouvoir d’achat, qui justifie des dispositifs de limitation des consommations, donc des dépenses. C’est sur la base de ce constat qu’un cadre de la municipalité du Cap formule une double critique10. D’abord à l’encontre des citernes de 200 litres utilisées dans les quartiers pauvres de Durban qui, selon lui, sont « une solution punitive » pour le ménage dont elle contraint les pratiques de consommation sans tenir compte des rythmes de vie et sans offrir de choix. Ensuite envers les compteurs à prépaiement préconisés au Cap, qui « n’offrent pas de choix et maintiennent les ménages dans la pénurie tout en dépolitisant la question de l’accès au service ». Il suggère au contraire de rechercher, dans les quartiers pauvres, des dispositifs offrant un vrai choix aux ménages, par exemple en installant systématiquement des robinets privés et des bornes-fontaines gratuites tous les 200 mètres. Les ménages pourraient ainsi, selon lui, utiliser soit le robinet privé payant, soit la borne-fontaine gratuite, soit n’importe quelle combinaison des deux en fonction des moments, des disponibilités monétaires, de la nature des besoins. Une telle solution mériterait expérimentation, notamment parce que la gestion du choix par les ménages demeure une inconnue, mais elle a le mérite de souligner ce que serait une redéfinition de l’offre prenant réellement en compte les usagers dans les différentes dimensions de leur demande.

47De fait, l’appréhension de la diversité des demandes est aujourd’hui étroitement économique et principalement étayée par les enquêtes de volonté/capacité de payer. Cette acception de la demande ne suffit pas à prouver que les citadins aspirent à des services différents, ni ne payent réellement pour ceux-ci. Elle n’atteste pas non plus qu’ils briguent un niveau de service unique, la combinaison de différents niveaux en fonction des usages pouvant se révéler plus appropriée à leur « demande » globale (Verdeil, 2003). Pourtant, les pauvres revendiquent rarement la diversification : ils la vivent au quotidien et exhortent plutôt au « rattrapage », à une banalisation qui porterait l’offre de service dans leurs aires d’habitat à ses équivalents des quartiers populaires coloniaux équipés, comme l’illustre l’exemple ouagalais (Jaglin, 1995). C’est aussi ce que constate une vaste étude de marché, réalisée au Ghana pour étayer les travaux de la commission de régulation, qui conclut que « les populations les plus défavorisées veulent les mêmes choses que les classes plus aisées », en l’occurrence, « l’accès à la distribution d’eau par canalisation » (Booker, 2003, p. 190).

48Si une revendication à la différence existe, elle provient plutôt des ménages à moyens et hauts revenus, au nom d’un droit à la distinction et à une consommation individualisée « sur mesure », et des grands comptes, dans leur quête d’avantages concurrentiels. Jusque récemment, les services d’eau s’étaient montrés peu réceptifs à ces demandes, étant même souvent incapables de maintenir la qualité d’une offre standardisée. Dans certaines villes (Johannesburg, Le Cap, Windhoek), on peut observer aujourd’hui un début de diversification par « le haut », en réponse à un traitement plus attentif de la demande des segments de clientèle privilégiés. Ces pratiques demeurent cependant marginales : géographiquement, elles concernent surtout les secteurs à hauts revenus des grandes villes, celles qui sont en compétition pour attirer les investisseurs, leurs sièges sociaux et leur personnel à haut salaire, les activités économiques à forte valeur ajoutée ; fonctionnellement, elles portent surtout sur la gestion commerciale.

49La diversification de la demande dans les services d’eau est ainsi une notion complexe et ambiguë. On admet trop facilement que la concurrence et la privatisation pèsent mécaniquement sur les fournisseurs de services pour assurer une meilleure adéquation de l’offre à la demande (Kessides 1993 ; Fox 1994). Pourtant, il y a peu de données cohérentes permettant de valider cette hypothèse en matière de services de base, et il n’est pas démontré que toutes les demandes sociales sont également satisfaites par ces réformes.

50On connaît la thèse, développée en France, d’une possible partition des services publics soumis à l’impératif d’efficacité économique entre un pôle performance et un pôle solidarité. Celle-ci conduirait à une dualisation « organisée autour du partage entre un secteur social de moins en moins universaliste, accentuant en son sein les redistributions verticales au bénéfice des plus pauvres, mais au prix d’une segmentation toujours plus fine du service, par type de publics ou de problèmes ; et un secteur marchand ne prévoyant que des “prothèses sociales” pour garantir des conditions d’accès minima » (Kirszbaum, 2000, p. 43). Pour des services d’eau encore en phase de pré-universalisation, cette thèse n’a pas une grande portée opératoire et nous suggérons de mettre l’accent sur l’absence de choix pour les pauvres, captifs de dispositifs « adaptés », plutôt que sur l’offre de services « sous-normés ». Remarquons toutefois que ce déni de choix est souvent compensé, dans la pensée et le discours des acteurs concernés, par l’idée que la mobilité résidentielle, sanction d’une trajectoire domestique « réussie », restitue aux ménages leur marge de liberté. On en conclut, de manière à peine caricaturale, que les améliorations du service atteignent les riches sédentaires où qu’ils soient, tandis que les pauvres doivent en faire la conquête en se déplaçant dans la ville. Dès lors, et pour simplifier, l’adaptation des normes générales du service d’eau à la singularité des usagers a pour conséquence particulière d’offrir le choix aux clientèles aisées, mais autour d’un bouquet limité de prestations améliorées, et d’encourager la diversification pour les pauvres, mais en les privant de choix.

51La différenciation de l’offre ne semble donc pas être, dans les services d’eau, un enjeu aussi prégnant que, par exemple, dans les télécommunications ou l’électricité. Le poids de la rhétorique, en conformité avec les attendus idéologiques des réformes néolibérales, outrepasse ici les faits. Les caractéristiques propres du service mais aussi les dispositifs institutionnels créés, privilégiant un petit nombre de solutions autour d’un acteur dominant (la firme internationale), semblent devoir durablement la brider.

Une spatialisation très inégale

52Pour l’heure, les exigences de qualité des clientèles favorisées du service d’eau ne semblent pas entraîner de conséquences spatiales notables et à grande échelle : dans les exemples étudiés, nous n’avons pu observer ni duplication des infrastructures avec construction de réseaux aux normes supérieures, ni spécialisations spatiales de services sur mesure, ni refontes organisationnelles spécifiquement dédiées aux clientèles riches.

53Bien sûr, il est fréquent de constater des traitements différenciés de la clientèle, avec une attention plus grande portée au fonctionnement du service dans les quartiers résidentiels aisés ou les centres d’affaires (en termes par exemple de traitement des plaintes ou de délais d’intervention sur le réseau), mais cette discrimination ne constitue pas, dans son principe, une nouveauté. Aussi ancienne que la ségrégation résidentielle, elle en prolonge la logique avec, peut-être, une efficacité accrue du fait de l’amélioration globale des performances de l’exploitation. Si elle choque l’aspiration au traitement égalitaire des usagers, elle ne remet pas en cause le fonctionnement unitaire du service et ne constitue pas un ressort de désintégration du réseau.

54En outre, on ne peut prétendre, comme dans les villes européennes par exemple, que la différenciation par « le haut » conduit à injecter de la différenciation là où prévalait l’uniformité. Peut-on, en revanche, montrer qu’elle amplifie les inégalités spatiales antérieures par confiscation des financements au profit des aires et des clientèles les mieux servies et au détriment du rattrapage en faveur des clientèles défavorisées ? L’hypothèse est attrayante mais la preuve difficile à administrer, puisqu’il faudrait pouvoir démontrer que les améliorations ne servent pas indirectement tous les usagers du réseau, actuels ou futurs, et que les financements et les compétences consacrés au traitement des demandes privilégiées auraient pu être redistribués dans les aires moins favorisées, ce que l’histoire et l’organisation de ces réseaux n’incitent guère à croire.

  • 11 Propriétaire de la quasi-totalité des terrains à bâtir, la municipalité contrôle la promotion fonc (...)

55On peut mobiliser, en illustration de cette complexité, l’exemple de la politique d’aménagement urbain de la municipalité de Windhoek11. Dans les années 1990, celle-ci a planifié et aménagé des lotissements de standing. D’un côté, on peut surtout en retenir un gaspillage des ressources publiques, investies dans la construction d’infrastructures sous-utilisées, alors que les besoins sont énormes sur d’autres segments moins privilégiés du marché immobilier. De l’autre pourtant, il faut aussi souligner que le développement de ces premium networked spaces est crucial pour la politique municipale, les revenus fiscaux (de l’impôt foncier principalement) et tarifaires en provenance des secteurs les plus riches de la ville alimentant une redistribution au profit des quartiers pauvres à aménager, en rapide croissance (Jaglin, 1998-a). On ne peut donc inférer de cet exemple que les aménagements dispendieux de ce type menacent la cohérence, l’unité ou l’extension des réseaux dans le reste de la ville... à moins, bien sûr, qu’ils ne trouvent pas preneur en raison d’une erreur d’appréciation du marché.

56Partout, le développement du marché de l’eau embouteillée pénalise les moins riches, de puissantes canalisations d’amenée d’eau traversent des quartiers non desservis, des squatters cernent des stations de pompage ou d’épuration d’une eau dont ils ne profitent pas... Mais ces inégalités ne sont induites ni par les réformes actuelles ni par de nouvelles discriminations spatiales résultant de différenciations du service « par le haut ».

57Il en va différemment de la quête de niveaux de service adaptés pour les clientèles à faibles revenus, qui est au contraire ostensiblement spatialisée. Parce qu’il est plus facile de borner un espace que de recenser des ménages pauvres, la question de la desserte des clientèles défavorisées postule, depuis une vingtaine d’années, l’adéquation entre espaces et populations déshérités, et cherche à instaurer des modalités d’approvisionnement techniquement et commercialement distinctes dans les aires ainsi délimitées. Comme en témoigne le titre du document pionnier de la Lyonnaise des eaux, Solutions alternatives à l’approvisionnement en eau et à l’assainissement conventionnels dans les secteurs à faibles revenus (Lyonnaise des eaux, 1999), la cartographie de la précarité (foncière et monétaire en l’occurrence) est constitutive de la démarche, la différenciation des services « par le bas » ayant vocation à se caler sur cette cartographie.

58Cette spatialisation de relations diversifiées entre le service d’eau et l’espace urbanisé est souvent considérée comme susceptible de contribuer à une spécialisation sociale accrue des espaces urbains, en prolongeant la ségrégation résidentielle par une inégale qualité des services offerts. Dans de nombreuses villes en développement toutefois, ce risque n’a rien d’inédit et doit être relativisé : si l’on peut regretter les fondements étroitement économiques et les dispositifs technico-commerciaux inadaptés de la diversification, force est de constater qu’elle contribue le plus souvent non pas à rompre l’unicité du service public antérieur mais bien à en combler les lacunes. Elle tente donc de substituer une diversité « ordonnée » à l’ancienne pluralité incontrôlée.

59Toute la question est à présent de savoir si cette diversité maîtrisée constitue un facteur de fragmentation urbaine. Pour poursuivre la réflexion, nous privilégierons l’examen de deux ensembles de relations. Le premier porte sur diversification et liens d’interdépendance : dans quelle mesure la différenciation de l’offre contribue-t-elle à disqualifier les liens physiques et matériels (le réseau de canalisations unitaire), tarifaires (péréquations sociales et géographiques), institutionnalo-culturels (incarnés par des organisations et des agents partageant une culture professionnelle) qui peuvent unifier le service d’eau dans l’espace urbanisé et contribuer à en solidariser les « sociétaires » ? Le second ensemble concerne les liens entre diversification et solidarité : quelle relation la première entretient-elle avec les objectifs de diffusion puis de généralisation du service d’eau ? Dans quelle mesure est-elle compatible avec les outils tarifaires ou budgétaires qui, en l’état des connaissances, sont disponibles pour la redistribution sociale ?

60La définition d’un service universel d’accès à l’eau potable (à partir de prestations diversifiées) ouvre la voie, dans les villes africaines, à la conquête d’un nouveau droit, même s’il défait des espérances anciennes de branchement privé. Il n’est en rien une régression sociale ; l’enfermement durable des populations les moins solvables dans des dispositifs infranormés pourrait le devenir. La question doit être considérée dans la durée et la réalité des montages : reposent-ils sur un strict principe d’usager-payeur ou mobilisent-ils des solidarités tarifaires ? Sont-ils statiques ou évolutifs ?

61Il convient donc, plaidons-nous, de rejeter tout déterminisme « différentialiste » : le seul constat d’une diversité désormais revendiquée, y compris dans sa spécialisation sociale à destination des pauvres, ne suffit pas à qualifier la recomposition des relations entre services d’eau et espaces urbanisés dans le contexte africain. De ce premier constat en découle un second : il n’y a pas de réponse unique, sinon idéologique, aux questions précédemment posées sur les liens entre différenciation de l’offre et fragmentation par les réseaux. Plus que par la différenciation « ordonnée » des services, l’éclatement est conditionné par la régulation qu’en opère le système sociopolitique. C’est donc dans sa relation aux configurations urbaines locales qu’il convient à présent d’étudier cette différenciation.

Notes

1 Cadre d’Ondéo, Alain Mathys affirme ainsi qu’après Limeira (Brésil), le groupe s’intéresse à d’autres villes moyennes brésiliennes (entre 200 000 et 500 000 habitants), tout en admettant que la question des villes secondaires demeure largement ouverte (communication personnelle, 16 décembre 2002).

2 Il faut certes souligner quelques anomalies apparentes. Des firmes ont aussi quelques aventures dans des localités apparemment sans intérêt : gros bourgs du Kwazulu-Natal et petites stations balnéaires du Western Cape en Afrique du Sud, petites villes de la Copperbelt zambienne. Une possible explication est que la signature de ces contrats relève d’une « stratégie d’antichambre », en attendant les contrats plus lucratifs des grandes villes où, tant en Afrique du Sud qu’en Zambie, des réformes se profilent à la fin des années 1990.

3 Alors que la réforme des services urbains prévoit la délégation des 86 systèmes de fourniture « urbains » à deux principaux opérateurs privés sous contrat avec la Ghana Water Company (GWC), transformée en société de patrimoine, la gestion des 120 dispositifs « ruraux » a été transférée aux Districts Assemblies, à charge pour elles, en collaboration avec la Community Water and Sanitation Agency (CWSA) nationale, de trouver des modèles de partenariat innovants et adaptés aux situations de ces petites villes (Sarpong Manu/Mime Consult, 2001).

4 Ce serait, d’après Alain Mathys, le cas à Manaus (Brésil) où la concession d’Ondéo n’aurait pas de frontière (communication personnelle, 17 décembre 2002).

5 En 1996, le coût d’un raccordement était de 90 000 francs guinéens (environ 90 dollars américains). Comparé au salaire moyen d’un fonctionnaire de rang élevé, de 150 000 francs guinéens (environ 150 dollars américains) à la même date, ce coût est très substantiel (Clarke, Ménard, Zuluaga, 2002).

6 On peut douter que, hors Gauteng (conurbation de Johannesburg et Pretoria), l’Afrique subsaharienne comporte de véritables métropoles, au sens de « villes globales » (Sassen, 1991). C’est pourquoi nous utiliserons plus volontiers le terme de « grande ville » s’agissant des capitales et d’autres régions urbanisées fortement peuplées. Cette absence de métropole ne nous semble pas invalider le raisonnement qui suit et qui tente de démontrer que, sur le mode mineur qui est celui de l’insertion africaine dans l’économie mondiale, la polarisation géographique des activités et le rôle accru des grandes villes n’en demeurent pas moins réels.

7 Non bien sûr qu’il n’y ait pas de résistances face à l’action de ces policy communities (cf. supra, chapitre premier), mais elles demeurent faiblement organisées, défensives et éphémères, même en présence d’un puissant mouvement syndical, comme en Afrique du Sud (Ruiters, Bond, 2000).

8 Et on peut le croire au regard du rythme de l’urbanisation au Niger : 18,2 % de citadins en 1995 (soit 1,66 million d’habitants) et 35,6 % projetés en 2025 (soit 8 millions environ de consommateurs potentiels).

9 Même dans les pays africains, où le réseau est inachevé, la faiblesse des revendications témoigne de ce que, globalement, le rôle du service public n’était guère contesté. Sa participation à une forme de régulation socio-politique assurant la reproduction des élites urbaines et, à partir de ces dernières, l’existence de filières de redistribution était admise, alors même que les désagréments de la vie quotidienne étaient vivement ressentis par la majorité des citadins.

10 Entretien avec Mike Parker (Rating and valuation co-ordinator, City of Cape Town), le 11 juillet 2001.

11 Propriétaire de la quasi-totalité des terrains à bâtir, la municipalité contrôle la promotion foncière : elle détermine notamment la localisation et le type des lotissements (forte, moyenne ou basse densité), dont dépendent la taille et les normes d’équipement des terrains, donc leur prix d’achat (celui-ci est déterminé par un prix plancher, correspondant au prix de revient du terrain aménagé, puis par un mécanisme d’enchères).

© CNRS Éditions, 2005

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