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Services d’eau en Afrique subsaharienne

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Sylvy Jaglin

Chapitre Premier. La marchandisation des services d’eau : les réformes des années 1980-1990

Texte intégral

1À l’encontre des thèses développementalistes des années 1950 à 1970, légitimant l’omnipotence de l’Etat planificateur, « despote bienveillant » (Lesueur, Plane, 1994), ce dernier est aujourd’hui exhorté, notamment par la Banque mondiale, à se désengager des secteurs parapublics soumis à restructuration. La mise en œuvre des plans d’ajustement structurel, au début des années 1980, s’accompagne d’une « nouvelle convention » en matière de réforme de l’État. Elle est fondée sur la réduction de son intervention directe dans l’économie et la fourniture des services, un rôle accru des marchés et de la société civile dans la gestion des affaires collectives, une réforme du management public (new public management) par l’introduction d’incitations et de mécanismes visant à en améliorer l’efficacité (Batley, 1999).

  • 1 Le terme générique de « privatisation », même utilisé de manière extensive (Lorrain, 1995-b), para (...)
  • 2 Nous entendons ici le terme d’institution dans son acception courante : ensemble des règles, norme (...)

2Dans le secteur des réseaux techniques toutefois, les réformes s’éloignent très sensiblement des schémas théoriques et font une place modeste à ce qui est souvent présenté comme essentiel : la privatisation stricto sensu (vente des actifs au secteur privé) et la libéralisation. En revanche, la marchandisation des services d’eau1 est attestée par les mutations des normes et règles de leur gestion (tarification au coût « complet », principe d’usager payeur) et par le remaniement des dispositifs d’organisation (corporatisation, partenariats public-privé, libéralisation). Comme le souligne Karen Bakker (2003-b), ces transformations institutionnelles2 ne sont pas nécessairement concomitantes : des services publics municipaux peuvent, en conformité avec les objectifs du nouveau management public, améliorer leur efficacité en adoptant des mécanismes de marché sans pour autant que soient modifiés la propriété et le contrôle publics de l’organisation ; inversement, l’introduction de partenaires privés ne garantit nullement l’établissement, de facto, de mécanismes de marché (Finger, Allouche, 2002). Au-delà des apparences, ces réformes sont-elles aussi hégémoniques et uniformes qu’on veut bien le dire ? Rendent-elles compte de l’ensemble des mutations qui affectent les services en réseaux dans les villes africaines ?

Les nouveaux dispositifs institutionnels

3Qu’ils relèvent de l’économie néo-institutionnelle (Ménard, 2001 ; Shirley, Ménard, 2002) ou d’une économie politique de l’industrie de l’eau (Finger, Allouche, 2002 ; Yaron, 2000), les travaux scientifiques portant sur les réformes sont souvent « loin » du terrain, sans grand souci des conséquences réelles du fonctionnement des firmes dans les espaces urbanisés. En France, les travaux d’Henri Coing (Coing, 1996 ; 2002) ou ceux de Dominique Lorrain (Lorrain, 1999, 2000, 2002-a), et en Grande-Bretagne, ceux de l’International Development Department de Birmingham (IDD, 1999), se distinguent à cet égard des approches dominantes.

  • 3 On en trouvera une excellente synthèse dans la thèse de Lise Breuil (Breuil, 2004).

4Notre objectif ici n’est ni de retracer la genèse et le cycle des réformes, désormais bien connus3, ni de généraliser à l’échelle du continent des bilans nationaux partiels. Il est d’abord d’africaniser le propos en soulignant ce qui paraît sinon toujours spécifique, du moins singulier dans les modalités d’indigénisation des réformes ; il est surtout de fournir les éléments de réflexion nécessaires à l’explicitation, dans les chapitres suivants, de notre question centrale : dans quelle mesure ces mutations influencent-elles les agencements sociospatiaux urbains antérieurs ?

L’eau, bien économique

5Dans la dynamique de changement qui affecte les services d’eau, une impulsion majeure est venue de la diffusion d’une nouvelle conception de la ressource, dont la valeur économique doit être mieux prise en compte. Bien des difficultés rencontrées par les appareils de fourniture publics viendraient précisément de ce que, considérant l’eau comme un bien social, ils l’auraient exploitée en fonction de priorités sociopolitiques plutôt qu’économiques. Ces situations sont aujourd’hui considérées comme non durables, la présomption néolibérale étant qu’une gestion économique de l’eau est plus à même de responsabiliser utilisateurs et politiciens, d’éviter les gaspillages et de promouvoir des usages plus efficaces (Winpenny, 1994). La conférence de Dublin en 1992, notamment dans sa recommandation n° 4 (Finger, Allouche, 2002), incarne cette nouvelle philosophie, reprise par la Banque mondiale (1993).

6Cette logique conduit à privilégier le principe de l’usager-payeur en faisant supporter par l’usager final, dont la capacité/volonté de payer a été au préalable évaluée, le coût complet de l’eau. Par là, il faut entendre, en théorie, le coût économique de l’approvisionnement en eau augmenté du coût des externalités sanitaires (santé publique) et environnementales (préservation des écosystèmes). Dans cette approche, la tarification au coût marginal de long terme est considérée comme la plus efficace mais sa stricte application pose de multiples problèmes.

  • 4 En Europe, « la généralisation n’a été possible que par une série de politiques publiques successi (...)

7Le premier est celui des subventions publiques, notamment pour les extensions. Dans la décennie 1990, les réformateurs inféraient généralement de l’approche précédente que le moyen efficace d’universaliser le service d’eau était aussi d’en faire payer le coût à l’utilisateur. De plus en plus cependant, le rappel du rôle crucial des subventions pour la diffusion des réseaux dans les villes industrialisées4 et, après une décennie d’optimisme excessif, le constat que le marché ne peut à lui seul mobiliser les capitaux nécessaires à l’équipement des villes du Sud ont conduit un nombre croissant d’experts à questionner la faisabilité d’une généralisation strictement marchande du service. Selon Marin, membre de l’International Finance Corporation, des « fonds publics doivent être injectés dans le fonctionnement de la concession, sous la forme d’un montant fixe payé à l’opérateur privé pour tout nouveau branchement réalisé dans les quartiers pauvres » (Marin, 2002, p. 12). Reste que les États africains, notamment les plus pauvres d’entre eux, n’ont précisément pas les moyens d’accorder ces subventions. La tentation est donc grande de leur ôter la gestion de ces subventions publiques en utilisant un fonds offshore directement géré par un bailleur extérieur (idem, p. 15). Ce qui ne va guère dans le sens de la responsabilisation des acteurs locaux.

  • 5 Notamment au-dessus des 4-5m3/mois/ménage que les normes internationales de l’OMS et des Nations u (...)

8Un deuxième problème tient à la difficulté de concevoir des tarifications arbitrant entre des objectifs divergents (recouvrement des coûts, efficacité économique, équité sociale, conservation de l’eau), surtout dans des contextes où l’information (sur la demande, son élasticité au prix, la structure des ménages, etc.) fait défaut. Étudiant des exemples de tarifications progressives, aujourd’hui fréquentes dans les pays en développement, John Boland et Dale Whittington prétendent ainsi qu’elles atteignent rarement leurs objectifs, principalement à cause des asymétries d’information, de l’attitude des pouvoirs politiques envers la première tranche (dite « sociale »), dont le tarif est fixé trop bas ou le plafond volumétrique trop haut5, du faible taux de raccordement, qui exclut de facto les plus pauvres des subventions croisées censées les favoriser, et des alliances politiques nouées entre gouvernements et couches moyennes (Boland, Whittington, 2000).

  • 6 1 dollar namibien = 0,12 euro (2004).

9Dès 1996, Daniel Rivera avait souligné le poids des contraintes politiques dans la refonte des tarifications, même après signature d’un contrat de délégation à une firme privée, et montré que ces interférences risquaient d’hypothéquer leurs résultats (Rivera, 1996). Aussi l’application du full cost pricing demeure-t-elle presque partout inachevée. Au Ghana, où la progression vers le recouvrement complet des coûts a été douloureuse (les charges ont été multipliées par quatre au cours des trois premières années de la décennie 2000), le tarif permettait, en 2003, de couvrir les dépenses d’exploitation et de maintenance, le coût du financement des anciens actifs et offrait un modeste rendement sur les nouveaux actifs. Il est prévu de l’augmenter jusqu’à atteindre le coût complet de l’immobilisation du capital, mais ces mesures ont déjà occasionné de vives tensions politiques entre l’instance de régulation (la Public utilities Regulatory Commission) et le gouvernement, qui s’est opposé à certaines des augmentations (Booker, 2003). Dans les grandes villes sud-africaines et namibiennes, les tarifs de détail ont atteint le seuil du petit équilibre mais ils demeurent subventionnés par des tarifs de gros en dessous du coût marginal de long terme. À Windhoek par exemple, la municipalité achète l’eau à la compagnie nationale NamWater au prix de 2,40 dollars namibiens/m3 6, inférieur au coût de l’eau en gros calculé à 3,17 dollars namibiens/m3 (Jaglin, 2000).

10Un troisième problème se pose enfin : celui de la définition du coût complet. S’il existe un consensus sur la nécessité de rémunérer le service comme sur celle d’équilibrer les coûts à l’échelle de l’organisme fournissant le service, l’évaluation des biens, le niveau approprié des coûts en immobilisation et en entretien ainsi que le degré correct de rendement des actifs restent débattus. Que doivent permettre de recouvrer les tarifs : les seuls coûts d’exploitation et de maintenance, les coûts de capital, le coût d’opportunité de l’eau, les coûts environnementaux ? Dans les pays de l’OCDE où de telles réformes ont été mises en œuvre, elles concernent des territoires équipés où le tarif rémunère essentiellement l’exploitation et la maintenance, partiellement l’amortissement. Dans les villes africaines, l’extension des infrastructures demeure un enjeu considérable, qu’amplifie l’augmentation des coûts marginaux de l’approvisionnement. Cela explique la complexité des enjeux liés à la définition du « coût complet », trop souvent présentée comme une évidence masquant une série d’arbitrages entre usages concurrents, entre générations, entre espaces. A minima, un consensus semble aujourd’hui émerger autour de l’exigence de recouvrement des coûts d’exploitation et de maintenance, ce qui ne règle pas la question du renouvellement, encore moins celle des extensions.

11Partout, l’évolution vers la « vérité des prix » a un coût social élevé. En Guinée, les effets combinés de l’augmentation des tarifs et du comptage pèsent sur l’évolution des consommations spécifiques (Ménard, Clarke, 2002-b). En Côte d’Ivoire, le fléchissement marqué de la consommation moyenne (553 m3 en 1980, 322 m3 en 1990, 279 m3 en 1997) témoigne de la difficulté à combiner rentabilité privée, faible pouvoir d’achat et politique sociale (Lavigne, 1999). Au Sénégal, les ménages pauvres rationnent leurs consommations pour les contenir dans la tranche sociale de 21 m3/bimestre (Sall, 2005).

12Pour les citadins en outre, les changements se manifestent aussi dans les pratiques des opérateurs, publics et privés. S’efforçant d’assainir leurs comptes, ceux-ci mettent l’accent sur le recouvrement des factures et développent des politiques commerciales plus agressives tout en appliquant des sanctions plus strictes à l’égard des mauvais payeurs (McDonald, Pape, 2002 ; Jaglin, 2003-b). Or la monétarisation de l’eau est encore imparfaite et mal comprise dans de nombreuses villes d’Afrique subsaharienne. Là où les pratiques de don étaient répandues, assurant aux plus pauvres un approvisionnement gratuit, quoique limité, auprès des abonnés, la marchandisation tend à limiter cette forme de solidarité. À Dakar par exemple, la privatisation de la société d’exploitation semble avoir porté un coup fatal à la pratique des dons (Sall, 2005).

13L’ensemble de ces constats suscite aujourd’hui des infléchissements de la pensée dominante tandis que, sur le « terrain », le changement emprunte des voies diverses et suscite des résistances. Il n’est donc guère surprenant que l’ajustement postréforme soit plus lent et plus erratique que ne l’escomptaient les théoriciens de la marchandisation.

Propriété publique des infrastructures : un principe stable

14L’affirmation de l’eau comme bien économique ne requérait pas la privatisation de l’exploitation des services. Ce sont ici les pressions financières et idéologiques autant que la crise de légitimité des États qui ont progressivement disqualifié le rôle de ces derniers dans la production des services et promu l’implication des acteurs privés.

15Un important corpus est consacré aux défaillances de l’État et au rôle de la propriété privée dans l’efficacité des entreprises (Shirley, Walsh, 2000). Ces approches sont parvenues à présenter les « interférences politiques » comme la source de tous les maux, les cadres techniques locaux se faisant souvent le relais d’une approche managériale et « dépolitisée » des problèmes, dont ils trouvent les justifications dans la diffusion du New Public Management (McCourt, Minogue, 2001 ).

16La Banque mondiale dispose par ailleurs d’un moyen de pression très efficace en liant les prêts dans le secteur des infrastructures à la réforme institutionnelle de celles-ci. Ainsi, en Guinée, elle « n’aurait pas approuvé le financement du Second projet d’approvisionnement en eau si le gouvernement n’avait pas introduit une participation du secteur privé » (Clarke, Ménard, Zuluaga, 2002, p. 1525). Ce prêt a assuré, entre 1990 et 1997, 57 % du financement de la SONEG, société publique propriétaire des infrastructures et responsable des investissements, tandis que la SEEG, société privée exploitante n’assurait, sur la même période, que 5 % des investissements. Un dispositif analogue de financement du « Projet sectoriel eau » est à l’œuvre au Sénégal (Sall, 2005) et au Niger.

Encadré 2. Le Projet sectoriel eau (PSE) du Niger et son financement
Le PSE est le volet urbain du Programme d’hydraulique national adopté par le Niger en vue de la réforme de la Société nationale des eaux (SNE), intervenue en mars 2001 sous la forme d’un contrat d’affermage d’une durée de 10 ans confié à la Société d’exploitation des eaux du Niger (SEEN), contrôlée pour 51 % par Vivendi Water, 34 % par des investisseurs privés nationaux, 10 % par les salariés, 5 % par l’État. D’un montant total de 73,3 millions de dollars, le PSE a pour objectif de « bâtir un sous-secteur autonome et financièrement viable, capable d’assurer à moindre coût l’alimentation en eau potable des centres urbains ». Les financements se répartissent comme suit :
- prêt IDA sur 40 ans avec un différé de paiement de 10 ans : 48 millions de dollars ;
- prêt BAOD sur 8 ans avec un différé de 6 ans : 10 millions de dollars ;
- subvention de l’Agence française de développement : 7 millions de dollars ;
- contribution de l’Etat du Niger (exonération de taxes...) : 7 millions de dollars ;
- don de la Chine : 0,9 million de dollars ;
- contribution sur fonds propres de la SEEN : 3,4 millions de dollars.
Le remboursement de la dette contractée au titre du PSE est une responsabilité de la Société de patrimoine des eaux (SPEN), qui doit l’assumer à partir de la redevance versée par la société fermière, la SEEN, au titre de la « location » des infrastructures.
Source : D’après FIDH, 2002, p. 28.

17Ces pressions sont d’autant plus efficaces que les États sont fragilisés par la crise de la rente et l’épuisement du système de régulation néopatrimoniale (Hugon, 2003-a). La pénurie de capitaux ne leur laisse guère d’autre solution que d’accepter les remèdes néolibéraux sans pour autant toujours travailler de manière efficace et coordonnée à leur application. La situation du Ghana est à cet égard symptomatique : la restructuration du secteur de l’eau y est, en effet, pilotée par les donateurs, car « aucun “champion” ghanéen ne s’est encore déclaré prêt à garantir son bon déroulement » (Booker, 2003).

18La séparation des infrastructures de réseau et des appareils administratifs publics affiche une pluralité d’objectifs : suppression des liens financiers opaques avec l’État, réduction des déficits publics, productivité accrue des entreprises, restauration de la confiance des investisseurs, amélioration des prestations (Kerf, Smith, 1996). On peut y ajouter le règlement de la dette extérieure : en vertu des mécanismes de conversion des créances publiques instaurés par le traitement de Houston (1991), les États débiteurs sont en effet encouragés à remettre des éléments de leurs actifs publics (entreprises, équipements, ressources) contre les titres de créance correspondant à leurs emprunts non remboursés. La conversion des créances en « actifs privés », échangeables sur le marché, apparaît ainsi comme « l’une des composantes majeures de la réduction de l’État propriétaire et patron » (Vallée, 1999, p. 53).

19La « privatisation » a donc beaucoup fait parler d’elle ces dernières années, suscitant de vifs débats et de grandes polémiques, non sans amalgames entre privatisation des ressources en eau et privatisation de la gestion des services d’eau. Pourtant, plus de vingt ans après les premières réformes, l’observation des faits prouve que la privatisation stricto sensu demeure rare dans les pays en développement (seulement 6 projets sur 97 signés dans les années 1990, notamment au Chili) et totalement absente dans les villes d’Afrique subsaharienne, où la propriété des infrastructures demeure massivement publique. Les réformes dans le secteur de l’eau et de l’assainissement y ont principalement pris deux autres formes, celles de la corporatisation des régies et de la gestion déléguée.

La corporatisation : première étape ou deuxième voie ?

20La corporatisation, ou sociétisation, désigne la transformation d’une régie ou d’une agence publique en société par actions de droit privé, à capitaux majoritairement ou exclusivement publics. L’objectif est d’établir l’autonomie fonctionnelle et financière de l’opérateur et de le préserver des pressions et contraintes non commerciales qui interfèrent typiquement dans le fonctionnement des administrations publiques. La procédure de corporatisation est souvent précédée du ring-fencing, de manière à assurer la viabilité financière du service, notamment au sein des administrations municipales où les subventions croisées et les transferts occultes contribuent souvent à opacifier les flux financiers réels. Une grande partie du débat au Cap est ainsi focalisée sur cette question du ring-fencing des services municipaux (cf. encadré 3), considérée par les syndicats comme le prélude à la privatisation (McDonald, Smith, 2002).

21Dans de nombreux pays d’Afrique anglophone, la modernisation des services en réseaux emprunte cette voie de la corporatisation, avec l’objectif d’améliorer les performances, la productivité et la rentabilité des opérateurs, quelle que soit la nature de leurs actionnaires. Elle peut être déployée à l’échelle locale : déjà ancienne à Durban, elle a été récemment combinée à un contrat de management avec Ondéo à Johannesburg (Palmer Developement Group, 2001). Elle rencontre parfois des difficultés considérables, liées à l’indigence de l’entreprise comme à Lusaka, où la corporatisation de la Lusaka Water and Sewerage Company, détenue par la municipalité, n’a pas permis de lever les contraintes financières (Severn Trent, 2002). Cette stratégie peut aussi être développée à l’échelle nationale, comme au Ghana (Booker, 2003) et en Namibie (Jaglin, 1997).

Encadré 3. Les ambiguïtés de la corporatisation et du ring-fencing au Cap
Grande affaire des années 2000 au Cap, présentée comme préalable à toute modernisation du service d’eau, la notion de ring-fencing (autonomisation comptable et budgétaire au sein de l’administration) est directement issue du nouveau management public. Au-delà de la rhétorique libérale, il est toutefois difficile de trouver, dans les discours, des arguments convaincants sur son rôle dans la réalisation des objectifs affichés par ailleurs. Hormis la conviction, largement répandue, que le ring-fencing et la corporatisation régleront les problèmes de main-d’œuvre (labor problems), mettront un terme aux surcoûts et inefficacités des services communs (inefficiencies of corporate services) comme aux interférences politiques (undue political interferences), les arguments demeurent vagues, déconnectés des réalités empiriques, d’autant que ni les coûts réels des services communs ni ceux de l’exploitation ne sont connus avec certitude.
Pour certains cependant, le ring-fencing permet de régler des problèmes d’organisation internes à l’administration municipale en clarifiant et en rendant plus transparents les comptes du service, en levant le voile d’ignorance sur les transferts déguisés. Pour d’autres, il est aussi un moyen de redéfinir les responsabilités et le pouvoir en restituant aux ingénieurs municipaux les outils nécessaires à la maîtrise de l’ensemble de la fourniture, surtout la gestion commerciale aujourd’hui partagée avec les services financiers. Ils ajoutent que la responsabilisation de l’opérateur envers les consommateurs, aujourd’hui diluée par le partage des tâches, en sera améliorée, ainsi que la qualité et la réactivité du service.
Avec l’obligation de mieux séparer les différents métiers, sur les plans comptables et juridiques, c’est en revanche tout un système de subventions croisées entre secteurs et de transferts financiers qui est remis en cause, sans que les conséquences en aient été explicitées. Or cette formule multiservice municipale singulière reposait sur des équilibres politico-financiers dont le démantèlement touche au cœur du pouvoir local comme l’illustre la question des impayés. Alors que ceux-ci furent d’abord en partie absorbés par une machine municipale certes opaque mais politiquement responsable, la suppression des subventions croisées révèle et exaspère la question du non-paiement, à l’avenir supportée par chacun des services corporatisés ou en voie de l’être.
Source : Jaglin, 2003-b.

22Cette politique n’a pas toujours des résultats satisfaisants, mais elle connaît aussi des succès et témoigne de la capacité d’adaptation des entreprises de service public, dès lors qu’elles ont internalisé des principes d’efficacité économique et de performance, qu’elles bénéficient de compétences et de capacités d’expertise de bon niveau, que le système de régulation combine leadership politique local et pressions des usagers-citoyens (Batley, 1998). Néanmoins, cette solution est perçue par des institutions telle que la Banque mondiale comme une étape vers une participation accrue du secteur privé plus qu’une issue du processus de réorganisation des services publics. Aussi les incitations financières vont-elles plutôt à la création de partenariats public-privé.

Délégation de gestion à des firmes privées : illusions et désillusions d’une solution mythifiée

23Les deux dernières décennies du xxe siècle témoignent du succès des partenariats public-privé. L’essor de la contractualisation, à toutes les échelles, et la diffusion des dispositifs de gestion déléguée sont à l’origine de ce que certains appellent le succès du « modèle français » de la délégation à l’exportation (Bettinger, 1997). Toutefois, ce n’est pas le modèle français qui s’exporte, mais la gestion déléguée ou ce que l’on en perçoit depuis l’étranger, c’est-à-dire essentiellement un dispositif ménageant une large place aux firmes. Procédant à l’inverse d’un lent ajustement réciproque (Lorrain 1990), les réformes tendent à privilégier la reproduction d’un « modèle », indifférent à la taille des marchés, aux caractéristiques de la demande, aux contextes urbains, à la faiblesse du secteur privé local, le plus souvent purement et simplement évincé. Ces partenariats ont été présentés comme une réponse aux difficultés institutionnelles et financières des collectivités publiques, mais beaucoup sont aujourd’hui en crise et une diversification des solutions est à l’œuvre (Breuil, 2004).

Tableau 2. Principaux dispositifs de partenariats public-privé dans les services d’eau (dénominations anglo-saxonnes et équivalents français)

Tableau 2. Principaux dispositifs de partenariats public-privé dans les services d’eau (dénominations anglo-saxonnes et équivalents français)
  • 1 Un nouveau type de contrat hybride, d’une durée de 3-7 ans, entre le management contract et le lea (...)
  • ** Les BOT contracts permettent à une firme ou un consortium de firmes de construire, détenir et expl (...)

Note*1
Note****

  • 7 World Bank Private Participation in Infrastructure (PPI) Project.

24D’après la base de données du PPI Project7, huit contrats de gestion déléguée dans le secteur de l’eau et de l’assainissement avaient été signés par des pays en développement entre 1984 et 1990 mais ils sont au nombre de 97, répartis dans 35 pays, fin 1997 (Silva, Tynam, Yilmaz, 1998). Ce panorama doit cependant être nuancé : la diffusion de la délégation reste concentrée dans une poignée de pays tant en termes de nombres de contrats signés (la Chine, le Mexique et le Brésil totalisent 33 contrats à eux seuls) qu’en termes d’investissements injectés dans ces partenariats (dont bénéficient surtout l’Argentine, les Philippines et la Malaisie) (Silva, Tynam, Yilmaz, 1998). Dans les années 1990, ces investissements privés ont représenté seulement 15 % de l’investissement total dans les services d’eau et d’assainissement (World Bank, 2004, p. 167). En outre, rapportée au nombre de citadins dans le monde en développement, la part de la desserte assurée par des services en délégation demeure faible. Parmi les 433 villes de plus de 750 000 habitants, 88 (soit environ 20 %) étaient approvisionnées en eau par des opérateurs privés en 2000, et seulement 6 % des 40 000 villes petites et moyennes de la base de données l’étaient (base IHE-WEDC citée dans Finger, Allouche, 2002, p. 221). A l’échelle du monde, la proportion apparaît encore plus modeste puisque les firmes privées représenteraient moins de 5 % du marché mondial de la distribution d’eau potable (Budds, McGranahan, 2003, p. 88).

Tableau 3. Principaux partenariats public-privé dans les services d’eau urbains d’Afrique subsaharienne (2002) – Classement par ancienneté

Tableau 3. Principaux partenariats public-privé dans les services d’eau urbains d’Afrique subsaharienne (2002) – Classement par ancienneté

Tableau 3 (suite)

Tableau 3 (suite)

Tableau 3 (suite)

Tableau 3 (suite)
  • * La NWSC gère les services d’eau de 11 villes, mais le contrat de service signé avec Ondéo porte su (...)

Note**
Sources : Base de données PSIRU (<www.psiru.org/companydetails>) ; sites Internet des pays et des firmes ; Water Utility Partnership, 1999 (<http://www.wupafrica.org/​REFORMS/​contents/​html>) ; divers.

  • 8 Mais la Lyonnaise des eaux qui, dans les années 1950, contrôlait la distribution d’électricité au (...)

25L’essor de la délégation a été lent en Afrique (cf. figure 5) : une vingtaine de contrats recensée en 2002, un peu moins d’une dizaine en négociation, une demi-douzaine annulée ou non renouvelée (Hall, Bayliss, Lobina, 2002). Ces partenariats public-privés présentent en outre quelques spécificités. La première est de ménager une place éminente aux grands groupes étrangers, notamment français (Saur et Vivendi surtout, Ondéo dans une moindre mesure). Héritage colonial certes8, mais surtout illustration de la faiblesse du capitalisme privé africain. Les consortiums font assez peu de place aux investisseurs locaux et, hors Afrique du Sud, peu d’entreprises nationales sont en mesure de forger des partenariats, voire de constituer une alternative crédible à l’entrée de firmes étrangères sur ces marchés.

26Une deuxième particularité de ces contrats, dans les pays d’Afrique francophone, tient à la centralisation des services d’eau assurés auparavant par des régies ou des offices nationaux : la délégation est alors d’ampleur nationale et le territoire de compétence de l’opérateur privé correspond soit à l’ensemble des espaces urbanisés, soit à une liste de villes équipées d’un réseau. Les questions de régulation de la firme et d’universalisation du service y sont ainsi étroitement associées aux stratégies d’aménagement de l’espace national et aux rapports ville primatiale/villes secondaires, beaucoup moins prégnantes lorsque le service est municipal.

27La distribution par type de contrat est le troisième trait marquant des délégations africaines, avec une faible représentation des concessions. Alors que celles-ci correspondent à la moitié des contrats signés dans la décennie 1990 dans l’ensemble des pays en développement (Silva, Tynam, Yilmaz, 1998), elles sont minoritaires sur le continent africain, où dominent les contrats d’affermage et, ces dernières années, les contrats d’exploitation et marchés de prestations (management et services contracts). Cette situation témoigne des réticences des firmes privées à assumer les risques inhérents à l’investissement en Afrique, notamment en raison de ce qui est perçu comme un faible engagement politique des États à garantir des tarifs permettant de recouvrer les coûts et, plus globalement, à créer des systèmes de régulation crédibles. Elle exprime aussi les risques liés à la desserte de populations pauvres dans des espaces illégalement urbanisés, parfois majoritaires : pour des entreprises rompues aux rouages conventionnels de la prestation de services aux collectivités, il y a là un risque mal connu et difficile à mesurer.

28Lorsqu’elles interviennent, c’est donc plutôt dans le cadre de contrats limitant les risques. Tandis que les situations d’affermage, notamment concessif, s’avèrent difficiles à réguler, comme le montrent les exemples sénégalais (Sall, 2005) et guinéen (Ménard, Clarke, 2002-b), les contrats de gestion, plus souples, dans lesquels des entreprises privées prennent en charge l’exploitation du service avec le personnel et les équipements de l’opérateur public pour une courte durée (5 ans en moyenne), connaissent un essor. En 2001, une formule de ce genre est ainsi privilégiée à Johannesburg pour répondre à une situation financière locale catastrophique (Palmer Development Group, 2001), comme au Burkina Faso, alors que l’ONEA (Office national de l’eau et de l’assainissement) présente de bons indicateurs de performance (Hall, Bayliss, Lobina, 2002). Ces contrats semblent avoir ainsi plusieurs significations et objectifs, et il est sans doute réducteur de les considérer seulement comme le produit de stratégies de privatisation graduelle (Marin, 2002). Ils pourraient demeurer durablement attractifs en Afrique, où les risques pour le secteur privé sont considérés comme élevés.

  • 9 Mentionnons aussi que la Saur est présente dans les deux entreprises de services ivoiriennes : la (...)

29Enfin, quatrième particularité, certains contrats africains créent des multi utilités eau-électricité, avec l’objectif affiché d’accroître l’attractivité des offres pour les repreneurs privés, le secteur de l’électricité étant plus rentable que celui de l’eau. Vivendi combine ainsi deux contrats multi-utilités de ce type en Afrique subsaharienne (Gabon, Tchad), la Saur (Mali9) et Aguas de Portugal (Cap-Vert) un chacun. Ondéo dispose d’un contrat exemplaire de ce type à Casablanca. Comme l’indique une étude sur ce dernier cas, au-delà du produit d’appel, il demeure difficile sur le temps court d’évaluer l’intérêt réel, en termes d’économies d’envergure ou de subventions croisées, de ces multi-utilités (Lorrain, 2002-a). On ne peut que constater son apparente contradiction avec le discours dominant sur la nécessaire désintégration (unbundling) et rappeler que, en Afrique de l’Ouest, la multi-utilité eau-électricité a dominé la première moitié du xxe siècle dans la plupart des colonies françaises (Suret-Canale, 1972).

Une libéralisation paradoxale : du monopole intégré aux monopoles spécialisés

30Le rôle majeur attribué à la libéralisation des réseaux est de stimuler l’efficacité des entreprises, réputée bénéfique aux usagers (Shirley, Ménard, 2002). En dépit de ce préjugé favorable, la libéralisation emprunte dans les réseaux d’eau des voies paradoxales.

31Dans de nombreux pays, d’Afrique de l’Ouest et du Centre notamment, le service d’eau urbain était assuré par un monopole national intégrant la production, le transport et la distribution de l’eau dans les principales villes. Une application des récentes avancées de la théorie économique sur le rôle de la concurrence dans les infrastructures en réseau a conduit à une désintégration verticale (unbundling) des anciens monopoles publics, séparant le propriétaire-gestionnaire des infrastructures (public) de l’opérateur-exploitant des services (privé).

32L’exemple le plus ancien, souvent cité en exemple, est celui de la SODECI (Plane, 1998 ; Lavigne, 1999). Cette expérience réussie en a inspiré de plus récentes comme au Sénégal (Sall, 2005) et en Guinée (Ménard et Clarke, 2002-b), qui présentent toutefois un affinage de l’architecture institutionnelle avec la création, au côté de l’opérateur privé, d’une société publique de patrimoine, propriétaire des infrastructures et en charge de la régulation du monopole privé. Ce dispositif de séparation des fonctions semble néanmoins avoir engendré de nombreuses difficultés pratiques, notamment de partage des tâches et de régulation (Kerf, 2000).

  • 10 Ce n’est même pas toujours le cas, puisque des contrats de gré à gré ont parfois été privilégiés ( (...)

33Si la désintégration verticale existe sous des formes diverses, elle a en revanche rarement été suivie d’une abrogation du régime de monopole et de la création d’un marché contestable. L’attribution d’un contrat s’accompagne au contraire de l’octroi d’un monopole territorial et, lorsqu’il y a concurrence10, c’est une concurrence pour le marché (enchères périodiques pour l’obtention du droit d’exploiter le réseau en régime de délégation) plutôt que sur le marché. Une des explications pourrait tenir à la structure des coûts dans les systèmes d’approvisionnement en eau : tandis que dans l’électricité, 40 % des coûts sont liés aux réseaux de transport et de distribution, la proportion est de 66 % dans les réseaux d’eau, ne laissant que 34 % aux segments de l’activité potentiellement concurrentiels : les effets de la libéralisation sur les gains d’efficacité seraient ainsi relativement réduits (Shirley, Ménard, 2002).

34A cette situation générale, il faut apporter des nuances toutefois. Rappelons tout d’abord que dans toutes les villes, l’offre officielle de service est complétée par un florissant marché secondaire de l’approvisionnement en eau. Les monopoles publics n’étant pas ou plus en mesure de fournir le service dans des conditions satisfaisantes, ils ont été presque partout contestés et bafoués par de petits opérateurs qui se sont rendus indispensables auprès d’une large partie de la population urbaine (Collignon, Vézina, 2000). Aussi le mouvement actuel de libéralisation, modeste dans sa dimension officielle, rencontre-t-il un autre processus, « spontané » celui-là, marqué par l’expansion de services privés informels (exploitants de citernes et bornes-fontaines, revendeurs, colporteurs, etc.). Ressort d’une libéralisation de fait, cette privatisation artisanale (Stren, 1988) est aussi un facteur d’incertitude pour les réformes.

35Ensuite, quelques pays semblent vouloir aller plus loin dans la libéralisation, avec des législations qui entérinent la rupture juridique du monopole public (soit en modifiant la loi, soit en intégrant dans le contrat principal la notion de sous-contrat), légitiment d’autres opérateurs dans le domaine de l’exploitation et prévoient des possibilités de transfert de prérogatives à ces derniers. Profitant de la remise en cause de l’exclusivité antérieurement détenue par le secteur public, le nouveau cadre juridique peut alors favoriser une plus grande diversité d’acteurs et de combinaisons entre eux. C’est dans cette voie par exemple que se sont engagés le Cameroun (Tanawa, 1998) et la Tanzanie (Wandera, 2000) ; c’est aussi celle qu’envisage le Ghana (Booker, 2003). Pourtant, les exemples demeurent rares et la diversification des acteurs concerne surtout les espaces urbains « intermédiaires » (Etienne, 1998).

  • 1 D’après Booker, 2003.
  • 2 AFD, 2004, p. 26.

Encadré 4. La diversification des partenariats public/privé en Afrique de l’Ouest
Délégation et concurrence dans les services d’eau au Ghana
Corporatisée, la Ghana Water Company est responsable de la propriété et de l’exploitation des systèmes d’approvisionnement en eau des villes du Ghana. Au terme de la réforme qui prévoit la délégation de ceux-ci à des partenaires privés, elle devrait toutefois resserrer ses activités autour de la supervision des contrats et de l’investissement.
L’exploitation des services urbains, répartis à l’échelle nationale en deux grandes divisions (chacune détenant une des deux principales villes du pays, Accra et Kumasi), devrait être confiée à différents exploitants, « sur une base exclusive en un premier temps, sans pour autant qu’ils bénéficient de droits monopolistiques sur les régions couvertes par les deux divisions. Ainsi, de nouveaux venus peuvent se lancer dans la concurrence et chercher à attirer des clients dans des zones qui, actuellement, ne sont pas approvisionnées1 ».
Les associations d’usagers exploitantes au Mali
Dans les petits centres urbains du Mali, « l’exploitation des systèmes [d’alimentation en eau potable] peut être confiée aux associations d’usagers qui bénéficient de l’appui d’un opérateur privé (aspects techniques et financiers) et délèguent la vente de l’eau à des fontainiers privés. La maîtrise d’ouvrage est transféré de l’État aux collectivités locales, qui s’assurent du respect du cahier des charges des associations d’usagers exploitantes (lois de décentralisation)2 ».

36Lorsque la taille du marché à servir le permet, plusieurs contrats peuvent aussi être accordés simultanément à plusieurs opérateurs disposant de droits exclusifs. Les grands contrats (« modèle » Buenos Aires) s’étant révélés difficiles à réguler, les décideurs locaux ont aujourd’hui le sentiment qu’il est préférable de diversifier les partenariats. Cela pourrait conduire à privilégier la juxtaposition de plusieurs contrats, de taille plus réduite, offrant à la régulation des outils comme le benchmarking et la concurrence statistique, même si leur mise en œuvre pose de sérieux problèmes de méthode (Shirley, Ménard, 2002). Néanmoins, fréquent pour les déchets et les transports urbains, l’allotissement du marché demeure rare pour l’eau potable, même hors d’Afrique (Manille, Jakarta, Mexico), et le « modèle de Lagos », s’il est appliqué, pourrait se révéler intéressant.

Encadré 5. Un arrangement institutionnel complexe à Lagos
Lagos est une métropole de 12 à 14 millions d’habitants. L’exploitation du service d’eau est assurée par une société publique étatique (Lagos Water Corporation), qui dessert moins de 50 % de la population et présente un taux d’eau non comptabilisée de 55 %. L’approvisionnement est donc majoritairement assuré par d’autres filières privées : colporteurs, camions-citernes, vendeurs d’eau en sachet (« pure water »), eau embouteillée.
Depuis 1999, le gouvernement de l’État de Lagos tente de restructurer le secteur de l’eau en prônant une voie endogène de « privatisation », le Lagos model. Une première loi a été adoptée en ce sens en 2004 (Lagos State Water Sector Law) : elle a « désintégré » la précédente société LSWC (Lagos State Water Corporation) en 6 filiales et créé une commission de régulation de l’eau. La probable « privatisation » d’une de ces filiales, la Lagos Water Corporation, et les formes qu’elle pourrait prendre sont désormais au cœur des enjeux.
Une étude confiée à Deloitte Touche Tohmatsu a soumis, en 2000, un projet de design institutionnel pour le secteur. Considérant la diversité de la métropole et tenant compte de la préférence du gouvernement pour deux contrats instaurant une « compétition limitée » plutôt qu’un seul, le projet est le suivant :
- création d’une société de patrimoine (asset company) à laquelle sont contractuellement liés différents opérateurs privés en compétition pour l’obtention des contrats ;
- dans la partie est de la métropole (Lekki and Islands), la plus riche et la mieux connectée au réseau existant, l’étude propose un contrat de concession ;
- dans la partie ouest de la métropole (Mainland), les conditions de reprise du service sont « tellement difficiles qu’aucun opérateur privé ne prendrait le risque d’une concession ». La proposition est d’instaurer une option hybride consistant à fédérer deux contrats correspondant à deux étapes de la fourniture du service : un affermage pour la production et le transport de gros (l’eau traitée étant ensuite vendue à la fois dans la zone de Mainland et dans celle de Lekki/Islands), un contrat de management de 7 ans pour la distribution et la commercialisation locales.
Le projet prévoit que la société de patrimoine peut, si la mesure est jugée nécessaire, prélever une taxe de solidarité sur le concessionnaire de la zone Lekki/Islands (crosssubsidy fee) afin d’établir une subvention croisée entre les deux zones.
Sources : Site officiel de la LSWC (<http://www.lagoswater.com/​>) ; documents de la Heinrich Böll Foundation-Nigeria (<http://www.boellnigeria.org/​>) ; Deloitte Touche Tohmatsu, 2000.

37Ces mêmes constats peuvent aussi conduire à renoncer au « modèle » de l’opérateur unique de réseau, qui « gère l’ensemble du “cycle local” de l’eau (du pompage au rejet) et assure la gestion du service public » (Lorrain, 2003, p. 70), pour privilégier d’autres modalités de coopération avec le secteur privé et passer, pour reprendre les termes de Dominique Lorrain, d’une approche opérateur à une approche fournisseur (idem, p. 77). Selon cette dernière, les entreprises privées peuvent intervenir de manière ponctuelle (contrats d’assistance, programmes de formation, réalisation d’études, prestations de service aussi diverses que la recherche des fuites techniques dans le réseau, la réalisation de chantiers d’extension, l’actualisation et la gestion du fichier clientèle, la déconnexion des mauvais payeurs, etc.) pour remédier à des problèmes de gestion, dans le cadre d’un système technique opéré par le secteur public.

38Des avancées récentes, autour de la notion de multipartenariat, contribuent enfin à tempérer l’hégémonie des grands contrats (AFD, 2004). Elles procèdent du constat que les grandes firmes peinent à embrasser l’ensemble des enjeux à l’échelle d’espaces urbains hétérogènes. Dans les quartiers pauvres en particulier, l’ampleur des investissements mais aussi la méconnaissance des comportements citadins et la difficulté d’établir une relation commerciale « simple », subsumant l’ensemble des règles du jeu et des valeurs implicites, conduisent les firmes à rechercher des partenariats mobilisant le secteur privé local et les usagers. Des expériences de ce type existent par exemple à Casablanca, La Paz, Manaus : elles visent à améliorer les services d’eau et d’assainissement dans les quartiers pauvres en articulant un cadre d’incitations, réglant la question du financement, et une approche participative, permettant d’atteindre des performances sociales d’accessibilité et de pérennité (Breuil, 2004). Le multipartenariat ouvre ainsi la voie à une géométrie différenciée des partenariats régulés qui, potentiellement, favorise une spatialisation de services plus réactifs à des demandes et ressources localisées. Il tente d’obtenir ce résultat, non par la concurrence, mais par la contractualisation à l’échelle de périmètres de gestion « pertinents ». Le principe du monopole territorial, restreint à ces périmètres, demeure toutefois au fondement de l’organisation du service.

39De cette rapide présentation des réformes, il faut retenir deux enseignements. Le premier est la confirmation d’une spécificité du secteur de l’eau : la prestation privée de services s’y est développée de manière moins rapide que dans les autres réseaux et ses modalités y demeurent problématiques ; alors que la révolution technologique participe à un réel essor de l’accès à la communication et à l’information, de tels bénéfices sont loin d’être aussi clairs dans les services d’eau. De plus, les obstacles politiques à la marchandisation y sont plus tenaces. Le recouvrement complet des coûts et une rentabilité raisonnable sans aide de l’État ne sont pas des principes acquis, et la concurrence demeure marginale dans les services d’eau. Les coûts fixes du réseau sont en effet tellement élevés qu’il y aurait peu de gains d’efficacité à attendre d’une concurrence sur le marché et que le modèle du monopole réglementé demeure la règle.

40Le second enseignement est celui de la relative spécificité africaine : la pénétration des réseaux par les entreprises privées y demeure limitée au regard d’autres pays en développement, notamment d’Amérique latine. On peut y voir un effet-retard. On peut aussi soupçonner que des obstacles structurels s’opposent à la simple diffusion du modèle libéral dans les sociétés urbaines africaines : d’un côté, une urbanisation et, surtout, une métropolisation limitées, une pauvreté massive, des appareils d’État patrimoniaux, de l’autre, une économie informelle des services d’eau tentaculaire et conquérante, profondément enracinée dans le tissu socio-économique local et constituant de ce fait un môle de résistance aux modèles exogènes.

Des bilans en demi-teinte

41Une évaluation générale des réformes est difficile. En 1995, Christian Stoffaës le soulignait dans le contexte européen (Stoffaës, 1995), et cette prudence vaut pour les réformes africaines, plus tardives. Le recul manque pour en apprécier les issues réelles, d’autant que le pilotage dans la durée peut modifier fortement la répartition des gains, comme l’enseigne l’exemple britannique (Bakker, 2003-a). Les précautions doivent aussi être renforcées dès lors que les espaces d’application des réformes, et non plus seulement leurs logiques institutionnelles, sont pris en compte, les résultats étant géographiquement très différenciés. Enfin, l’évaluation est particulièrement ardue en Afrique subsaharienne, où les situations d’avant-réforme sont mal connues et les sources disponibles sur les évolutions récentes, disparates (Plane, 1998).

42Dans les faits, ces dernières sont néanmoins dominées par la quête d’efficacité économique et encouragent la disjonction – certains diront la clarification – des objectifs que les services publics étaient réputés assumer de manière « englobante ». Cette démarche est certes assortie d’une présomption de redistribution des gains en faveur des usagers. Tout est là cependant : à quelles conditions cette redistribution est-elle réalisable et au profit de quels usagers ? Comment concilier la marchandisation de l’eau et l’universalisation du service ? La Banque mondiale est de plus en plus attentive à ce dilemme et à l’urgence de réponses appropriées (Kessides, 1997 ; Foster, 1998 ; Brook, Smith, 2001 ; Banque mondiale, 2002 ; Marin, 2002), l’Agence française de développement en a fait une de ses priorités pour les années à venir (AFD, 2004).

Des résultats d’exploitation – inégalement – améliorés, des plans d’investissement décevants

  • 11 L’efficience, au sens de économic efficiency, porte sur les moyens mis en œuvre et vise la diminut (...)

43Les attendus théoriques des réformes dans les pays en développement et en Afrique ont été abondamment décrits (Kerf, Smith, 1996 ; Banque mondiale, 1994 ; Roth, 1987). Au-delà de la réduction des déficits publics et de la restauration de la confiance des investisseurs, c’est principalement à une amélioration de l’efficience et de l’efficacité économiques11 que les réformes sont censées conduire, mais leur bilan est controversé.

44D’abord, certains travaux soulignent la difficulté de l’exercice d’évaluation et militent en faveur d’une analyse globale des coûts de la réorganisation qui prenne en compte à la fois le partage réel des compétences et l’ensemble des coûts induits ou transférés (Coing, 1996 ; Batley, 1999). Ce qui ne va pas sans redoutables problèmes de méthode.

45Ensuite, le rôle du secteur privé dans les progrès réalisés est difficile à démontrer. Que la firme privée soit économiquement plus efficace n’implique pas de facto qu’elle améliore l’efficacité globale de la fourniture d’un service dans les villes en développement (Birdsall, Nellis, 2003 ; Batley, 1996). L’évaluation comparée de l’efficacité des entreprises publiques et privées dans les services d’eau ne serait ainsi guère convaincante. En 1988, Paul Cook et Colin Kirkpatrick affirmaient que les données disponibles ne permettaient pas de conclure (Cook, Kirkpatrick, 1988). Une étude récente de 50 entreprises d’eau en Asie conclut également à l’impossibilité de trancher (Estache, Rossi, 2002) et la Banque mondiale se range à ce dernier avis (Banque mondiale, 2002).

46S’il demeure malaisé de comparer terme à terme les performances des entreprises publiques et privées, il semble acquis que la gestion déléguée a souvent permis des progrès significatifs en termes de performances, y compris dans des contextes a priori défavorables. Les analyses portant notamment sur les contrats de délégation d’échelle nationale en Afrique de l’Ouest montrent ainsi que, dans l’ensemble, ils ont permis, dans des délais relativement courts et avec des efforts limités, une amélioration notoire de la qualité et de la fiabilité des services (Plane, 1998 ; Ménard, Clarke, 2002-a et-b). Avec des politiques commerciales plus efficaces et une productivité accrue, les entreprises privées ont démontré qu’elles pouvaient assez facilement optimiser l’exploitation des infrastructures existantes et améliorer les résultats d’exploitation en augmentant les revenus et en assainissant les comptes.

47Mais qu’en est-il des missions de service public et de la cohésion sociale dans des contextes de grande pauvreté ? Pour les clientèles défavorisées, deux enjeux sont a priori importants : les investissements d’extension des réseaux et les structures tarifaires.

48Pour ce qui est des premiers, le bilan n’est guère encourageant. Parce que les risques sont importants dans les villes africaines, les entreprises privées sont peu enclines à investir des fonds propres. La plupart des grands projets d’adduction réalisés après « privatisation » ont ainsi été financés grâce à des aides substantielles en provenance de bailleurs internationaux, qui soutiennent aussi les politiques de branchement social à destination des ménages pauvres solvables. Si des expériences montrent que des ressources peuvent être dégagées pour les investissements, ceux-ci demeurent en retard sur leur programmation et très en deçà des attentes que suscitent les défis de l’urbanisation (Breuil, 2004). C’est le sens du « mythe » de la privatisation dénoncé par Daniel Rivera (1996, p. 57).

49Quant aux tarifs, nous avons rappelé que leur augmentation avait un réel coût social, même s’il doit être relativisé en tenant compte du fait que beaucoup de ménages pauvres, non raccordés, achètent leur eau très cher aux filières artisanales de revente.

50Doit-on en conclure que les opérateurs privés tendent à concentrer leurs activités sur les segments supérieurs du « marché » pour se délester du fardeau des clientèles pauvres ? Les pratiques de cherry picking et social dumping (Graham, Marvin, 1994) sont attestées, pour d’autres services municipaux délégués, par des études soulignant le caractère stratégique de la délimitation des périmètres de la « privatisation » (Batley, 1996 ; UNCHS, 1998). À notre connaissance, toutefois, aucune étude systématique de la géographie des réformes n’existe pour l’eau en Afrique, et le comportement des opérateurs privés dans les aires urbaines à faible rentabilité (petites villes et lointaines périphéries notamment) doit être étudié attentivement au cas par cas. Nous y reviendrons dans le chapitre m.

51Pour s’en tenir à ce qui est raisonnablement démontré, les réformes se traduisent pour les pauvres par une diffusion limitée des branchements et un prix élevé, voire augmenté de l’eau. Promptes à rétablir les comptes d’exploitation et à améliorer les prestations aux abonnés, les entreprises privées demeurent en retard sur les deux enjeux stratégiques que sont la mise en œuvre de structures tarifaires appropriées à l’objectif de solidarité d’une part, l’extension des infrastructures de réseau dans les quartiers pauvres d’autre part. Sans remettre en cause le dispositif (partenariat public-privé régulé), experts et bailleurs cherchent aujourd’hui des remèdes à la situation dans la structure incitative des contrats et dans l’efficacité de la régulation institutionnelle.

  • 12 Contrats qui permettent notamment de réduire significativement les asymétries d’information entre (...)

52La synthèse d’une série d’études de cas réalisée par Mary Shirley et Claude Ménard (2002) est significative de cette approche. Les auteurs montrent que des contrats judicieusement élaborés12 et correctement encadrés par des institutions publiques motivées engendrent des performances économiques accrues quoique inégales. Ils présument que ces gains profitent aussi aux pauvres, en montrant que les taux de raccordement ont partout augmenté, mais ils soulignent que la pauvreté enraye cette chaîne vertueuse et que des améliorations de la régulation demeurent nécessaires.

53Vu du continent africain, cet optimisme raisonnable laisse pourtant perplexe. Les contrats de gestion déléguée ne font pas de miracles : ils ne neutralisent pas des institutions publiques faibles ou illégitimes et n’abolissent pas la pauvreté, qui fragilise le partage équilibré des coûts et bénéfices en freinant la rentabilité de l’opérateur privé. Or la nature de l’État et l’urbanisation de la pauvreté sont, précisément, des problèmes majeurs sur le continent, comme plus généralement dans les pays les plus pauvres, qui sont aussi ceux où la question de l’approvisionnement en eau est la plus mal résolue.

La quête d’une régulation parfaite

54L’optimisme relatif de Mary Shirley et Claude Ménard, et avec eux celui de nombreux architectes des réformes, tient en une hypothèse : celle que les dysfonctionnements et les inefficacités constatés peuvent être supprimés par une amélioration de la régulation économique et des institutions qui l’ont en charge.

Des dispositifs de régulation économique hybrides

55Alors que le débat théorique oppose les régulations par contrat et par agence, de nombreuses réformes africaines les empilent. Tendant à l’exhaustivité, le contrat y a surtout pour fonction de matérialiser une entente mutuelle sur des règles du jeu minimales et, ce faisant, de rendre possible le bon fonctionnement de la régulation économique dans des contextes de fortes incertitudes techniques, juridiques et politiques (Stern, Holder, 1999). La combinaison de ces dispositifs procède de deux caractéristiques du « marché » des services d’eau dans les villes africaines : la faible crédibilité des institutions en général, que les réformateurs cherchent à conjurer en additionnant les garanties ; la perception que les risques engagés par l’opérateur privé sont particulièrement élevés. La « sécurisation » du cadre d’action vise ainsi à rassurer ce dernier par une allocation efficace des risques entre divers acteurs réputés capables de les assumer.

56Au-delà du continent africain, Lise Breuil et Michel Nakhla pensent ainsi assister à l’émergence d’un nouveau « modèle mixte de régulation » propre aux pays en développement (Breuil, Nakhla, 2003), basé à la fois sur un contrat exhaustif et une agence spécialisée en charge des arbitrages. Les deux dispositifs peuvent ainsi se conforter mutuellement « pour rendre possible le lent processus de création de règles acceptables » (Coing, 2002, p. 65). En dépit de sa spécificité, le service d’eau n’est donc nullement isolé des réformes qui affectent les autres grands réseaux techniques. Loin de « se séparer totalement de l’aventure novatrice des services nationaux » (Matheu, 2002, p. 128), le destin des services urbains témoigne plutôt, en Afrique subsaharienne, d’emprunts et de combinaisons originales à l’origine d’une hybridation des modèles.

57Celle-ci connaît des déclinaisons multiples. En Afrique de l’Ouest, aux côtés de l’autorégulation associée à la gestion publique, le modèle dominant est celui d’une délégation régulée, à l’échelle nationale, par un ou plusieurs contrats et par une société étatique de patrimoine faisant office d’instance de régulation. En Côte d’Ivoire, c’est une direction ministérielle qui joue ce rôle. En Afrique anglophone, les réformes s’orientent plutôt vers la création de commissions nationales indépendantes, spécialisées (Afrique du Sud) ou multisectorielles (Namibie, Ghana).

Encadré 6. Ghana : une régulation des réseaux d’eau urbains inspirée par le modèle britannique
Dans le cadre de sa réforme du secteur de l’eau, le Ghana a bénéficié d’un programme de renforcement des capacités nationales de régulation des utilities confié à l’ASI (Adam Smith Institute, Londres) et financé par le ministère britannique du Développement international (DFID).
La PURC (Public Utilities Regulatory Commission) a été créée en 1998 pour réglementer les secteurs de l’énergie et de l’eau (tarifs, services, qualité de l’eau). Elle se compose de 9 membres, nommés par le président de la République pour un mandat de 5 ans et réputés indépendants (ils ne peuvent être démis de leurs fonctions sinon pour mauvaise conduite). Statutairement, elle a pour mission de protéger les consommateurs (en constituant des comités régionaux de représentation) et de veiller à ce que les opérateurs accomplissent leur mission. Elle collecte les données nécessaires sur les coûts et les performances auprès de la GWC (Ghana Water Company), analyse et publie les résultats.
Disposant des capacités adéquates pour remplir sa mission avec compétence, active au sein du nouveau Forum africain sur la réglementation des services publics (African Forum for Utility Regulation, AFUR), la PURC est considérée comme un centre d’expérience sur la régulation en Afrique de l’Ouest.
Source : D’après Booker, 2003. Rappelons qu’Alan Booker est Senior Advisor on Economic Regulation à l’ASI et ancien directeur général adjoint de l’Ofwat (Office of Water Services), organe de régulation des services d’eau en Grande-Bretagne.

  • 13 Des pays plus riches et réputés zélés « privatiseurs », comme le Chili, ne sont pas à l’abri de ce (...)

58Une des difficultés spécifiques de ces dispositifs de régulation tient au déséquilibre entre des régulateurs publics peu expérimentés et mal dotés en moyens et quelques puissantes entreprises privées internationales13. La décentralisation a en outre pu exacerber le problème général de l’asymétrie d’information du fait de l’inégale répartition de l’expertise et du déséquilibre d’échelle géographique et de technicité entre les partenaires. Comme l’illustre l’exemple namibien (Jaglin, 1997), une seconde difficulté tient à l’effectif réduit des élites dans nombre de pays d’Afrique subsaharienne (à l’exception notable de l’Afrique du Sud et du géant nigérian), qui favorise leur rotation dans un espace de peuplement professionnel relativement étriqué, tant politique (gouvernement) qu’administratif (autorités de régulation et/ou départements ministériels de tutelle) et économique (entreprises de service, notamment lorsqu’elles ont été corporatisées ou que ce sont des entreprises à capitaux nationaux). Cette configuration accroît le risque d’occurrence de deux écueils classiques de la régulation des utilités : la capture du régulateur par l’entreprise, la sujétion du régulateur au pouvoir politique dont il ne parvient pas à s’autonomiser.

59L’existence de dispositifs institutionnels ne préjuge pas toujours, il est vrai, des mécanismes réels de régulation, qu’ils peuvent masquer. Dans certains cas, les pratiques peuvent ainsi compenser certains déséquilibres en rétablissant, de manière officieuse mais efficace, le rapport des forces et des compétences. En Côte d’Ivoire, par exemple, la régulation du monopole privé est officiellement exercée par la direction ministérielle de l’Eau, cependant doublée de manière peu transparente mais efficace par l’ex-Direction et contrôle des grands travaux, rattachée à la présidence de la République et peuplée de cadres expatriés (Lavigne, 1995). Dans d’autres cas, les pratiques peuvent au contraire introduire des effets pervers de substitution mal contrôlés, notamment lorsque les bailleurs de fonds assument de facto la régulation par l’intermédiaire de leurs décisions de financement et les conditionnalités dont elles sont assorties (AFD, 2004).

60Ces exemples permettent d’insister sur la distinction entre, d’un côté, les dispositifs formels de régulation, au design desquels est consacrée une large part des efforts et, d’un autre côté, les pratiques et processus de régulation, également fondés sur des mécanismes de confiance et de responsabilité informels, décisifs sur le long terme mais infiniment plus difficiles à instaurer. Aussi observe-t-on, chez nombre de réformateurs, une même foi dans les mécanismes de verrouillage légal et procédural pour consolider les capacités institutionnelles, une identique surenchère dans la production détaillée de dispositifs et d’incitations censés garantir la transparence et l’indépendance de la régulation (Stern, Holder, 1999). Pourtant, comme le souligne Henri Coing, « l’accent mis sur la définition des institutions optimales conduit à une vision statique plutôt que dynamique [...]. On s’intéresse peu au comment, au processus par lequel naissent, se développent, se consolident ou changent les institutions » (Coing, 2002, p. 56). Or les analyses du fonctionnement réel de la régulation montrent qu’il n’existe pas de modèle de régulation figé, que la résolution des problèmes, le dépassement des blocages et des crises contribuent autant à l’efficacité du système que le dispositif initial, que les institutions se consolident par apprentissage « productif » (De Gouvello, 2001). Quelles que soient les précautions apportées au design de la relation contractuelle, celle-ci instaure entre les principaux protagonistes une situation de négociations et d’interprétations permanentes qui conduit à s’interroger sur la place des pouvoirs publics dans les nouveaux arrangements.

L’Etat imparfait : des greffes incomplètes et vulnérables

61Il y a certes des améliorations à attendre, dans certains pays, d’une refonte du dispositif institutionnel et de la régulation sectorielle. Celle-ci peut apporter des solutions à l’absence d’une séparation claire des fonctions qui entrave, par exemple, l’assainissement du secteur de l’eau en Guinée et au Sénégal, et pourrait perturber le bon fonctionnement de la réforme au Ghana (Booker, 2003).

62Néanmoins, « en matière de changement institutionnel, il n’existe pas de formule contractuelle magique » (Plane, 1998, p. 24) et l’affinage du contrat ne suffit pas à lever toutes les difficultés. Son efficacité n’est ainsi pas avérée en ce qui concerne la transformation de comportements antérieurs persistants. Représentant en moyenne 50 % de la production avant réforme, les volumes d’eau non facturés et les factures non recouvrées sont utilisés comme indicateurs de la piteuse efficacité des opérateurs publics. Mais les progrès après réformes sont souvent moins spectaculaires qu’on ne l’espérait et le non-paiement des ménages comme des abonnés publics est une préoccupation majeure, au point que les arriérés de paiement des administrations publiques menacent l’équilibre des budgets d’exploitation des services municipaux tanzaniens, zambiens ou namibiens et ceux des délégataires privés nationaux au Niger, en Côte d’Ivoire et en Guinée. Dans certaines villes, où les administrations publiques sont à la fois les plus gros consommateurs et les plus gros débiteurs, l’assainissement des services d’eau est ainsi gravement hypothéqué du seul fait que l’Etat ne parvient pas à discipliner ses propres administrations déconcentrées.

63Les bénéfices issus d’une sophistication accrue de la régulation institutionnelle sont douteux lorsque la nature même de l’État est en cause et qu’un appareil bureaucratique weberien reste très largement à construire. Le recours au contrat présuppose en effet deux conditions : un environnement institutionnel instigateur de confiance, fondé sur des règles stables limitant les incertitudes et autorisant les anticipations ; des compétences et des capacités d’expertise partagées. L’une et l’autre sont loin d’être acquises en Afrique. Non seulement les carences des institutions sont grandes, mais les appareils d’État ont aussi démontré une capacité ancienne et durable à fonctionner sur plusieurs registres concurrents et leur propension à s’approprier les différentes réformes (et les financements qui les accompagnent) comme ressource au service de leur reproduction (GEMDEV, 1997). La pratique efficace du contrat suppose non seulement l’expression d’une volonté politique durable mais aussi un arbitrage crédible entre les registres de légitimité dans lesquels s’enracine l’État patrimonialiste (Médard, 1991) ou rhizome (Bayart, 1989).

64Faute de ce guidage, faute aussi d’un vrai débat politique sur le rôle et la place des réseaux techniques dans des sociétés urbaines malmenées par les ajustements structurels, les processus de réforme semblent parfois réduits à l’expression des intérêts politiques ou corporatistes de certains groupes d’intérêts. Richard Batley montre ainsi comment la réforme zimbabwéenne est écartelée entre les réticences de la classe politique nationale, pour qui la corporatisation du Department of Water Resources conduit au démantèlement d’un outil essentiel de redistribution, donc de pouvoir, et le personnel senior du Department of Water Resources, qui voit au contraire dans cette autonomisation à la fois un moyen de sortir du carcan de la fonction publique et une opportunité de recentrer l’entreprise sur son cœur de métier (Batley, 1998).

  • 14 Comme au Sénégal où, semble-t-il, ils ont progressivement cristallisé une rationalisation commune (...)
  • 15 Au Mali, une structure privée, la CCAEP (Cellule de conseil aux adductions d’eau potable), rémunér (...)

65L’absence ou l’insuffisance de règles stables et légitimes est une autre entrave à la pratique efficace du contrat. En effet, la résolution des conflits, le surpassement des tensions et, d’une manière générale, le maintien durable d’un équilibre entre les intérêts en présence sont d’autant plus malaisés que l’un des protagonistes est fragile ou inexpérimenté et que le cadre juridico-administratif est lacunaire. Observant diverses expériences de gestion déléguée des points d’eau collectifs d’Afrique occidentale, et constatant combien l’ambiguïté des contrats est souvent un nécessaire lubrifiant, Henri Coing conclut que « l’enjeu n’est pas le maintien de l’équilibre d’un système, mais sa création. C’est le développement, et l’invention collective, progressive, d’un cadre et d’un outil de gestion des services urbains, et de règles du jeu reconnues par tous. C’est en même temps la création d’acteurs sociaux capables de jouer leur rôle » (Coing, 1998-b, p. 7). Les expériences qui s’appuient, de manière pragmatique, sur des instruments de modélisation financière élaborés et reconnus par l’ensemble des acteurs14, ou d’audit technique et financier15 semblent ainsi plus prometteuses et rapidement appropriables que les agences créées ex nihilo sans culture de la régulation indépendante. L’expérience ghanéenne, une fois les contrats de délégation signés, sera ainsi particulièrement intéressante à suivre.

66Aux déséquilibres et aux défaillances de la régulation publique s’ajoute enfin le fait que les consommateurs africains demeurent mal ou pas organisés pour défendre leurs intérêts, d’ailleurs mal pris en compte par les réformes puis les dispositifs de régulation. On commence certes à observer, ici ou là, des mouvements de protestation.

67Au Sénégal par exemple, l’ASCOSEN (Association des consommateurs sénégalais) et l’ADEETEL (Association pour la défense des intérêts des abonnés à l’eau, à l’électricité et au téléphone) sont actives dans la défense des intérêts des usagers en dénonçant le coût élevé des prestations. Elles s’impliquent également dans la lutte contre les inégalités en participant aux financements de certaines opérations comme l’implantation de bornes-fontaines dans les quartiers défavorisés. Au Niger, le président de l’Organisation des consommateurs du Niger (Orconi) a démissionné du conseil d’administration de la SPEN, la société publique de patrimoine concessionnaire du secteur de l’hydraulique urbaine, pour protester contre l’augmentation des tarifs en mars 2002 (FIDH, 2002). Au Ghana, la Coalition nationale contre la privatisation de l’eau (NCAPW) a forgé un lobby anti-PPP et lancé un appel à la mobilisation contre la privatisation du service public d’eau que d’aucuns qualifient de « guerre » (Booker, 2003, p. 181). Un front de résistance à la privatisation, regroupant des organisations d’habitants et d’usagers ainsi que des représentants syndicaux des travailleurs municipaux, est aussi actif en Afrique du Sud, où il s’est exprimé de manière virulente lors des scrutins locaux de décembre 2000, et au Nigeria, où l’adoption d’une loi qualifiée de « clandestine », en juillet 2004, a suscité une vive campagne de protestation contre les options officielles de restructuration du secteur de l’eau à Lagos16.

  • 17 Pour un inventaire des contrats annulés ou non renouvelés, voir Hall, Bayliss, Lobina, 2002, p. 23 (...)

68Mais ces résistances s’expriment surtout contre la privatisation. Elles sont particulièrement véhémentes avant ou pendant l’épisode de négociation et de signature du contrat. Après introduction de l’entreprise privée, elles expriment surtout les frustrations de citadins dont les attentes ont été amplifiées par les campagnes déraisonnables des politiciens. Jusqu’à présent cependant, il y a peu de preuves tangibles que ces mouvements aient vraiment été à l’origine d’infléchissements politiques17 ni qu’ils s’apparentent aux violentes manifestations « anti-privatisation » d’Amérique latine (De Gouvello, Fournier, 2002).

69En décalage avec la régulation politique des sociétés urbaines africaines, rarement à même aujourd’hui de redéfinir le cadre d’un nouvel équilibre entre régulation marchande et non marchande, principes de performance et de solidarité, les réformes ne parviennent souvent qu’à des greffes incomplètes et vulnérables.

Le retour du social ?

  • 18 Externalités extrasectorielles constituées par l’ensemble des effets externes produits par le rése (...)

70Comment faire fonctionner les services pour les pauvres ? La préoccupation n’est pas nouvelle (Banque mondiale, 1994) mais elle fait désormais l’objet d’une attention spécifique, témoignant d’une redécouverte des externalités des services de base, notamment d’eau. Médiocre état sanitaire des populations atteintes de maladies hydriques et, dans certains cas, recrudescence du choléra, gaspillage et pollution de la ressource naturelle, entrave au développement économique, tensions sociales... autant d’effets externes négatifs18, au coût élevé pour la collectivité, que l’universalisation des réseaux pourrait modérer.

71Succédant à une série de travaux, tous consacrés à l’Amérique latine (Estache, Gomez-Lobo, Leipziger, 2000 ; Estache, Foster, Wodon, 2002), la réflexion s’appuie sur deux constats : « La prestation de services par le secteur privé a eu des effets mitigés sur les tarifs et, partant, sur les plus démunis » ; l’introduction des entreprises privées a généralement élargi l’offre de services, « ce qui a pour effet d’améliorer l’accès en général, peut-être aussi pour les pauvres » (Banque mondiale, 2002, p. 189, souligné par nous). Ces bilans mitigés ont érodé la confiance précédemment affichée dans le principe d’une diffusion mécanique des gains dans l’ensemble de la société. Bien que la séparation entre régulation économique des industries de réseau (assurant l’efficacité productive) et régulation politique de la fourniture de services (en charge de l’efficacité distributive) soit toujours de mise, l’heure est à une meilleure prise en compte des usagers vulnérables.

L’intenable disjonction des enjeux

72Tout en affichant des préoccupations générales en faveur de la lutte contre la pauvreté, les réformateurs affirment aussi leur volonté d’isoler les missions d’intérêt collectif, d’en mesurer les coûts et d’en affecter la responsabilité aux pouvoirs publics plutôt qu’aux opérateurs. Leur préférence va ainsi à des mécanismes d’internalisation budgétaire, plutôt que tarifaire, reportant sur le contribuable l’effort nécessaire à la réduction des externalités (Curien, Dupuy, 1996). Il faut en chercher les raisons dans une réaction à l’opacité du monopole public, conçu et utilisé comme une réponse globale aux problèmes d’équité spatiale, de justice sociale, d’économies d’échelle, d’économies externes, de stratégies industrielles de l’Etat, de monopole naturel. Les discours dénoncent aujourd’hui les effets pervers induits par cette confusion des objectifs et les conflits d’intérêt qui en résultent : « L’heure est à la séparation, à la distinction, là où la notion de service public unifiait miraculeusement » (Coing, 1997, p. 241).

73Cette disjonction est au cœur de la réorganisation néolibérale des services en réseaux et témoigne de l’ascendant des notions d’efficacité et d’équité économiques aux dépens de celle d’équité sociale (fairness) (Boland, Whittington, 2000). Non que la pauvreté et la cohésion sociale soient des thèmes absents des discours, mais ils sont rejetés vers la sphère du politique : banalisée, la relation de service doit être délestée du rapport social.

74Est-il pourtant plausible que les services d’eau s’exemptent durablement de fonctions sociales qui demeurent plus que jamais nécessaires ? Indispensables, les efforts de clarification voilent le caractère conflictuel des enjeux de services, donc les luttes sociales sous-jacentes, et, souvent, la disqualification des arrangements antérieurs laisse pendante la question des enjeux collectifs contemporains. Quel rôle la pauvreté massive des sociétés urbaines d’Afrique subsaharienne a-t-elle joué dans les échecs de la gestion publique et dans quelle mesure est-elle compatible avec la marchandisation ? Externaliser la question sociale exonère le service d’eau du devoir d’inventaire comme de la responsabilité d’endosser une nécessaire révision des normes de solidarité.

75Le problème n’est ainsi pas tant de polémiquer sur les gains d’efficacité attendus du partenariat avec le secteur privé que d’examiner à quelles conditions la marchandisation du service d’eau, quel que soit le statut de l’opérateur, est conciliable avec sa généralisation. Or la disjonction des enjeux ne facilite pas la prise en compte de l’ensemble des paramètres et hypothèque le devenir des réformes en tant que moteur de transformation des sociétés. S’il n’entrait plus dans les missions des services d’eau de s’interroger sur des objectifs a priori aussi importants pour les clientèles défavorisées que les conditions de la généralisation des services, les tarifications sociales ou les missions d’intérêt général, on pourrait légitimement craindre pour la cohésion des sociétés urbaines. Cependant, passé les outrances du néolibéralisme triomphant des années 1980-1990, les objectifs de lutte contre la pauvreté sont réapparus au premier plan : partout, bailleurs et experts, en quête de solutions originales, s’interrogent sur les conditions d’une diffusion plus rapide de l’accès à l’eau potable (Breuil, 2004).

Nouvelles approches de la question sociale

  • 19 Hors Afrique du Sud, où le travail constitutionnel et législatif est, dans ce domaine, plus avancé

76S’ils sont irritants en Afrique subsaharienne, du fait des réponses urgentes que requièrent l’ampleur de la pauvreté et l’état sanitaire catastrophique de larges effectifs de la population urbaine, les tâtonnements et les conflits qui entourent le changement de modèle de régulation ne devraient pas surprendre. De l’arrêt Munn de 1877 aux États-Unis (Matheu, 2002, p. 117) au « tournant jurisprudentiel » européen de l’arrêt Corbeau (Stoffaës, 1995, p. 312 ; Champeil-Desplats, 1999, p. 959), l’histoire des services en réseaux est jalonnée par des épisodes de débats et de redéfinition des missions de service public. La préservation des intérêts collectifs et celle des solidarités sont, avec les fondements de l’intervention publique régulatrice, encore souvent à inventer dans de nombreux pays19.

  • 20 Gros consommateurs, ceux-ci sont soumis à des tarifs élevés, transférés sur leurs acheteurs non ra (...)

77Dans les modèles antérieurs de service public, les objectifs de solidarité sociale étaient en général assumés par l’État au moyen de subventions budgétaires pour le raccordement des populations à l’infrastructure (branchements sociaux) et par des tarifications subventionnant les faibles consommations (tranche sociale). Satisfaisant une fraction de la clientèle à moyens et bas revenus mais en partie dénaturés par des effets pervers, ces dispositifs ont échoué à généraliser le service d’eau. Cet insuccès est aujourd’hui partiellement attribué à une mauvaise analyse de la demande des citadins à faibles revenus. Dans des sociétés inégalitaires, ces politiques sociales de l’eau ont en effet doublement privilégié les couches moyennes : en sous-tarifiant le branchement, elles ont favorisé les salariés et propriétaires immobiliers, au détriment de la majorité des pauvres en situation d’illégalité ; en subventionnant les faibles consommations, elles ont privilégié les ménages nucléaires au détriment des unités résidentielles élargies des quartiers populaires et des clients des abonnés revendeurs20. Les structures tarifaires antérieures auraient donc manqué leur cible, tout en creusant le déficit des exploitants, décourageant ces derniers de desservir les populations démunies.

78Quant aux inégalités géographiques, entre grandes et petites villes, noyaux denses et aires périurbaines, elles ont en général été traitées au moyen de péréquations horizontales (tarifs nationaux uniques ou, à défaut, lissés par une redistribution des réseaux urbains bénéficiaires vers les autres). Les déréglementations en cours s’efforcent de promouvoir l’ouverture des activités de réseaux à un nombre accru de parties, rendant nécessaire une plus grande transparence du financement des coûts, notamment ceux qui sont liés aux fonctions de redistribution et de réduction des inégalités. Qu’il y ait ou non privatisation, ces principes disqualifient les solutions conventionnelles avec leurs subventions « opaques » et lui substituent de nouvelles formes de solidarité.

Les fondements d’un nouveau modèle : neutralité et transparence

79La doctrine libérale dominante inspire un traitement de la pauvreté reposant sur quatre principes : les aides doivent être neutres pour les entreprises de service ; elles doivent être explicites et transparentes ; elles doivent être supportées par les pouvoirs publics plutôt que par le gestionnaire ; elles doivent subventionner les consommations plutôt que les tarifs et être utilisées pour solvabiliser les ménages les plus pauvres ou pour compenser les pertes commerciales des entreprises qui les desservent. Si la philosophie semble ainsi clairement établie, les pratiques sont beaucoup plus incertaines.

80Deux dispositifs contrastés de subventions sont souvent cités en exemple dans la littérature internationale (Gomez-Lobo, Contreras, 2003 ; Foster, 1998). Le premier, créé au Chili en 1990, est un système de subventions directes administré par les municipalités et visant à compenser les pertes des entreprises de réseaux en fonction du nombre de ménages indigents qu’elles desservent. Le second, appliqué en Colombie depuis 1994, est assis sur un mécanisme de subventions croisées : figurant sur la facture d’eau, il explicite l’élément de subvention (50 % au maximum) ou de surtaxe (20 % au maximum) en fonction de l’appartenance à l’une des cinq catégories de quartiers classés, à l’échelle nationale, selon leur degré de richesse patrimoniale.

81Le premier modèle se heurte aux problèmes d’identification des bénéficiaires et pose aussi la question de la solvabilité des collectivités publiques. Le second modèle a pour principale caractéristique d’introduire des subventions croisées entre catégories d’usagers définies en fonction d’un système géographique de ciblage et de promouvoir une transparence qui présuppose l’acceptabilité sociale d’une solidarité systématique.

82Les deux modèles enfin requièrent de solides capacités administratives et ont un coût de gestion relativement élevé. Peut-être en raison de ces contraintes, aucun d’eux n’existe, tel quel, en Afrique subsaharienne, où la solidarité se réduit souvent à une tarification volumétrique progressive. Sa gestion n’est cependant pas aisée lorsque prévaut une situation de pénurie ou de rareté de la ressource et/ ou que les structures de clientèles sont trop déséquilibrées pour que des surplus tarifaires raisonnables, imposés aux consommateurs aisés, puissent subventionner la consommation des pauvres, comme en Namibie (Jaglin, 2003-a). En Afrique du Sud, ce sont d’autres choix qui ont prévalu, notamment en raison du coût et des aléas du ciblage des pauvres.

  • 1 1 rand±0,13euro(2004).

Encadré 7. Les « nouvelles » politiques sociales de l’eau au Cap : métissage de providence et d’orthodoxie libérale
La mise en œuvre d’une politique sociale dans le service d’eau municipal du Cap s’appuie, au début de la décennie 2000, sur quatre principaux « outils » :
- Le droit à l’eau
La Constitution sud-africaine de 1996 reconnaît des droits sociaux aux citoyens sud-africains, dont la jurisprudence commence, de manière encore contradictoire, à concrétiser la mise en œuvre.
- Les free basic services
En février 2001, l’Etat sud-africain a rendu obligatoire la gratuité de volumes minimaux de consommation dans les services d’eau (6 m3) pour les pauvres. Les coûts administratifs d’un ciblage des ménages indigents, les coûts politiques d’une solidarité sélective et des logiques partisanes ont cependant conduit, au Cap, à « universaliser » la mesure sans parvenir à atteindre les plus pauvres, privés de réseau.
- La structure tarifaire du service d’eau
Unifiée à l’échelle de la métropole (cf. figure 6), la tarification progressive instaure une solidarité entre petits et gros consommateurs d’une part, entre ménages et grands comptes de l’autre.
- L’Indigent policy métropolitaine
Pour traiter la question de la grande pauvreté, les autorités métropolitaines ont adopté en 2001 une Indigent policy avec l’objectif de réduire l’endettement « public » des ménages les plus pauvres (revenu inférieur à 800 rands/mois). Outre divers abattement fiscaux, cette politique instaure une subvention de 20 rands1, l’Indigent grant, directement déduite par la municipalité de la facture d’eau des ménages concernés. Outre qu’elle place le seuil entre indigents et pauvres très bas, cette politique surestime la capacité des ménages à « l’autorevendication d’indigence », abandonnant à leur sort tous ceux qui, par manque d’information ou refus d’une stigmatisation, ne font pas la démarche de s’inscrire, et déclasse les ménages qui ne veulent ou ne peuvent parvenir à un « arrangement » concernant leurs arriérés, lesquels bloquent tout règlement.
Source : Jaglin 2003-b, 2003-c.

Un volontarisme instigateur d’une nouvelle ère ?

83Rapatrié au cœur des réformes, l’objectif de redistribution s’affiche comme un enjeu à part entière de la régulation, laquelle doit en favoriser la réalisation au moyen de cinq outils principaux : en fixant des objectifs clairs d’investissement inscrits au contrat de gestion déléguée ; en assurant une certaine souplesse dans la fixation des normes de service afin de rechercher, en toutes circonstances, le meilleur équilibre prix/qualité ; en libéralisant l’entrée sur le marché des opérateurs informels ; en favorisant la participation de la population locale au processus de régulation ; en adoptant des subventions (Banque mondiale, 2002).

84Cette énumération témoigne d’une certaine attention aux retours de terrain. Ainsi, la recherche du meilleur équilibre prix/qualité est une pratique courante et ancienne de très nombreux ménages. De même, l’entrée des opérateurs informels dans les marchés locaux de l’eau est acquise dans de très nombreuses villes. Reste à savoir comment formaliser ces pratiques « spontanées ».

  • 21 Initiée par la Banque mondiale et reprise par des agences de coopération bilatérales, l’Output bas (...)

85Elle témoigne aussi d’une avancée significative de la pensée et des pratiques en réhabilitant le terme, encore récemment banni, de subvention. Celui-ci atteste qu’après vingt ans de réforme, les acteurs dominants admettent que marchandisation et délégation n’apportent en elles-mêmes aucune réponse à l’ambition d’universalisation du service et qu’en l’absence de subventions publiques, les entreprises privées sont dans l’incapacité de répondre à une augmentation rapide de la demande en eau provenant de populations à faibles revenus monétaires et aux situations foncières inégalement consolidées. Une des approches de la « nouvelle » question des subventions publiques est labellisée output-based aid (Brook, Smith, 2001 ; Banque mondiale, 2002) et utilisée pour promouvoir la desserte des quartiers pauvres par l’introduction de clauses spécifiques dans les contrats21.

  • 22 Voir la très intéressante hypothèse de Susan Chaplin selon laquelle, dans les villes indiennes, l’ (...)

86Toutefois, la performance sociale demeure un concept mal stabilisé : constitue-t-elle un paramètre objectif de l’évaluation des services d’eau ? Peut-on la mesurer à partir des seuls indicateurs quantitatifs disponibles ? Ne devrait-elle pas être au contraire considérée comme une convention (politique, scientifique) de mesure du bien-être, convention à reconstruire en fonction de la place assignée par les sociétés en développement à leurs services d’eau ? Mais que savons-nous de l’importance que les sociétés africaines accordent, aujourd’hui, à l’enjeu de santé publique, des efforts qu’elles sont prêtes à consentir pour améliorer durablement les conditions d’approvisionnement en eau des populations les plus pauvres et des conditions politiques nécessaires à la réalisation de ces efforts22 ? Comment compléter la mesure du nombre de branchements et des volumes consommés par celle des externalités et de l’amélioration durable des réalités sociales « traitées » (état de santé, temps libéré par la suppression de la corvée d’eau, desserrement de l’étau sur les budgets domestiques pauvres, préservation de la ressource, etc.) ?

87Ces incertitudes ne doivent pas masquer l’essentiel : la multiplication d’initiatives à toutes les échelles. La question scientifique (et politique) demeure dès lors de savoir comment, à partir de ces expériences locales, forger un modèle alternatif de service public de l’eau, adapté aux réalités urbaines contemporaines de l’Afrique subsaharienne.

La dimension spatiale de la régulation : un monde à explorer

88Si la question de l’efficacité distributive semble progressivement réintroduite dans les débats, celle de l’équité spatiale et, plus largement, des incidences spatiales du changement demeure très largement ignorée. Il y a plusieurs raisons à cela.

89D’abord, la tendance à privilégier les échelles nationales, celles des évaluations et des agrégats statistiques, ne fournit qu’une vision très imparfaite des situations locales. Ensuite, l’économie néo-institutionnelle est largement insensible aux enjeux spatiaux des réseaux et à la proximité physique comme dimension potentiellement significative de leur régulation. Celle-ci est réputée indifférente à la distance mais l’est-elle vraiment (Coing, 2002) ? Que la prestation de service ait été confiée à un opérateur privé signifie que l’exploitation est, au mieux, alignée sur les règles formelles de fonctionnement en vigueur dans l’entreprise. Reste que cet isolat de « modernité » et d’efficacité demeure enchâssé dans un milieu qui, dans l’ensemble, n’en partage ni les comportements ni les règles et conventions. Il se heurte aux pratiques des usagers comme au fonctionnement de l’administration et des autorités de régulation. Un mouvement de contagion, à partir des noyaux de « modernité » enkystés, n’est pas exclu mais il n’est guère plausible qu’une réforme institutionnelle indifférente aux lieux suffise à le déclencher.

90En effet, la modernisation matérielle et gestionnaire des réseaux d’eau ne peut être dissociée de la modernisation du fonctionnement social et politique. Elle y est imbriquée, comme le dispositif technique du réseau l’est dans la matérialité urbaine. Or les sociétés urbaines africaines demeurent très inégalement insérées dans la mondialisation et les bureaucraties du continent présentent des spécificités peu favorables à la diffusion uniforme du changement, tant verticalement, dans les différents échelons de l’encadrement, qu’horizontalement, dans les différents espaces urbanisés (Darbon, 2001). Des normes informelles produites localement ont favorisé, dans les services publics, la production d’une « culture bureaucratique privatisée » caractérisée, à des degrés divers, par le « privilégisme », la privatisation interne, le clientélisme, l’improductivité, la déshumanisation et la superpersonnalisation (Olivier de Sardan, 2001, p. 70-71). En envahissant les administrations, le dynamisme social y a introduit des dérives, pratiques fluides et situées : le fait de savoir si et comment l’action publique doit adapter les normes et règles procédurières en fonction de ces dérives ne peut être qu’affaire locale. En effet, la confiance, la coproduction des normes et des conventions ne peuvent guère s’élaborer en dehors de relations de proximité dans le contexte de sociétés faiblement bureaucratisées, où les interactions individuelles suppléent souvent les coordinations formelles. Certes, la question de « l’appropriation » (ownership) des réformes est d’abord posée à l’échelon national, celui des gouvernements, mais elle doit être relayée par une mise en œuvre effective des mesures, tenant compte des réalités de terrain et procédant d’accommodements ancrés dans des routines localisées.

91Il n’y a guère de raison pour que la constitution et la mémoire des routines professionnelles diffèrent très sensiblement dans les services techniques urbains. Aussi l’approche en termes de design institutionnel ne permet-elle pas, selon nous, d’appréhender la réalité de leurs transformations. Pour avancer dans la compréhension des modes de régulation, il faut donc s’intéresser aux médiateurs privilégiés de ces apprentissages et à leurs pratiques, ainsi qu’aux nouveaux « professionnels » de l’eau, fantassins de la modernisation à la fois déliés de la culture héritée du service public antérieur et enracinés dans les milieux locaux, incubateurs de cultures techniques et creusets de la transformation des comportements (chapitres IV et V). Mais auparavant, et c’est l’objet des deux prochains chapitres, il nous faut instruire le débat sur les relations qu’entretiennent les réseaux réformés et les différents espaces urbains.

Notes

1 Le terme générique de « privatisation », même utilisé de manière extensive (Lorrain, 1995-b), paraît inapproprié : il recouvre des réalités institutionnelles et organisationnelles diverses que la focalisation du débat médiatique sur les grandes firmes privées et la mondialisation de leurs stratégies tend à masquer. Il est ainsi trop réducteur pour qualifier non seulement la grande variété de combinaisons observables dans les partenariats public-privé, mais aussi l’adaptation graduelle des modes de management des entreprises et organismes publics ou encore le démantèlement partiel, provoqué ou subi, des monopoles publics antérieurs.

2 Nous entendons ici le terme d’institution dans son acception courante : ensemble des règles, normes de comportement, conventions qui régissent l’interaction des agents, et organisations qui appliquent ces règles et codes de conduite. Cette définition est par exemple celle que retient la Banque mondiale (Banque mondiale, 2002, p. 7).

3 On en trouvera une excellente synthèse dans la thèse de Lise Breuil (Breuil, 2004).

4 En Europe, « la généralisation n’a été possible que par une série de politiques publiques successives, exorbitantes du droit commun et de la logique marchande », le tout étalé sur une longue période (Coing, 1998-a).

5 Notamment au-dessus des 4-5m3/mois/ménage que les normes internationales de l’OMS et des Nations unies considèrent comme étant le volume nécessaire à la satisfaction des besoins essentiels d’un ménage de 5 personnes, avec environ 25-30 litres par personne et par jour (Boland, Whittington, 2000).

6 1 dollar namibien = 0,12 euro (2004).

7 World Bank Private Participation in Infrastructure (PPI) Project.

8 Mais la Lyonnaise des eaux qui, dans les années 1950, contrôlait la distribution d’électricité au Togo, au Congo et en Centrafrique, ainsi que la distribution d’eau au Congo, en Guinée et au Gabon (Suret-Canale, 1972, p. 363), est aujourd’hui peu présente en Afrique au sud du Sahara.

9 Mentionnons aussi que la Saur est présente dans les deux entreprises de services ivoiriennes : la SODECI (eau) et la CIE (électricité).

10 Ce n’est même pas toujours le cas, puisque des contrats de gré à gré ont parfois été privilégiés (en Côte d’Ivoire en 1987 et au Maroc en 1997) ou ont été envisagés, comme au Kenya. Dans ce dernier cas, cette procédure a été contestée par la Banque mondiale au point de devenir un des obstacles au décaissement de l’aide.

11 L’efficience, au sens de économic efficiency, porte sur les moyens mis en œuvre et vise la diminution des coûts de production ; l’efficacité, définie comme la capacité à produire les effets attendus, se mesure au moyen d’indicateurs de performance en fonction des objectifs assignés.

12 Contrats qui permettent notamment de réduire significativement les asymétries d’information entre l’opérateur et le régulateur, de fournir les bonnes incitations à la firme et de garantir la crédibilité des engagements respectifs des partenaires.

13 Des pays plus riches et réputés zélés « privatiseurs », comme le Chili, ne sont pas à l’abri de ces déséquilibres, notamment du fait des ressources insuffisantes (en termes de compétences et de financements) allouées aux régulateurs sectoriels (Bitran, Serra. 1998).

14 Comme au Sénégal où, semble-t-il, ils ont progressivement cristallisé une rationalisation commune des comportements (AFD, 2004).

15 Au Mali, une structure privée, la CCAEP (Cellule de conseil aux adductions d’eau potable), rémunérée par une redevance de 20 francs CFA/m3 vendu (1 franc CFA ± 0,001524 euro), a été créée pour auditer les systèmes d’adduction d’eau gérés par des associations d’usagers dans les petits centres : en produisant et diffusant une information standardisée, elle concourt à l’homogénéisation des pratiques et, plus largement, à la définition et la délimitation itérative du service public de l’eau dans ces milieux urbains (AFRITEC, 2000).

16 <http://www.polarisintitute.org/polaris_project/water_lords/news/jan_25_05.html> : « Clandestine Lagos State Water Privatisation : in Who’s Interest ? ».

17 Pour un inventaire des contrats annulés ou non renouvelés, voir Hall, Bayliss, Lobina, 2002, p. 23 (<http://www.psiru.org>).

18 Externalités extrasectorielles constituées par l’ensemble des effets externes produits par le réseau sur le reste du système économique et social (Curien, Dupuy, 1996). Ce concept d’externalité est au cœur du débat sur la réglementation (Lévêque, 1998).

19 Hors Afrique du Sud, où le travail constitutionnel et législatif est, dans ce domaine, plus avancé.

20 Gros consommateurs, ceux-ci sont soumis à des tarifs élevés, transférés sur leurs acheteurs non raccordés.

21 Initiée par la Banque mondiale et reprise par des agences de coopération bilatérales, l’Output based Aid consiste à déléguer la fourniture de services au secteur privé ou à des ONG, sur la base de contrats qui lient le versement d’une aide publique à une obligation de résultat. Elle peut consister en une subvention à un gestionnaire de service au prorata des raccordements sociaux réalisés ou à un prestataire de service recruté sur appel d’offres (enchères négatives) pour compenser le manque à gagner résultant de la réalisation d’un cahier des charges donné (AFD, 2004, annexe 5).

22 Voir la très intéressante hypothèse de Susan Chaplin selon laquelle, dans les villes indiennes, l’indifférence des pouvoirs politiques aux conditions de vie insalubres des pauvres tient à l’absence de pression des couches moyennes. Celle-ci résulte d’une part de la capacité des couches moyennes à monopoliser à leur profit les services urbains publics, d’autre part aux progrès de la médecine, qui leur permettent de conjurer les « risques sanitaires » liés à la proximité des quartiers pauvres mal desservis (Chaplin, 1999). Il est tentant d’étendre ce raisonnement à l’eau potable en Afrique subsaharienne.

Notes de fin

1 Un nouveau type de contrat hybride, d’une durée de 3-7 ans, entre le management contract et le lease contract, est récemment apparu sous le nom de operating contract.

** Les BOT contracts permettent à une firme ou un consortium de firmes de construire, détenir et exploiter un nouvel équipement dont la propriété revient aux autorités publiques au terme du contrat. Ce type de partenariat, fréquent pour l’électricité, est peu développé dans le secteur de l’eau potable.

* La NWSC gère les services d’eau de 11 villes, mais le contrat de service signé avec Ondéo porte sur les seules opérations commerciales de NWSC dans lu capitale, Kampala.

1 D’après Booker, 2003.

2 AFD, 2004, p. 26.

1 1 rand±0,13euro(2004).

Table des illustrations

Titre Tableau 2. Principaux dispositifs de partenariats public-privé dans les services d’eau (dénominations anglo-saxonnes et équivalents français)
Légende Note*1Note****
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Titre Tableau 3. Principaux partenariats public-privé dans les services d’eau urbains d’Afrique subsaharienne (2002) – Classement par ancienneté
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Titre Tableau 3 (suite)
URL http://books.openedition.org/editionscnrs/docannexe/image/3716/img-3.jpg
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Titre Tableau 3 (suite)
Légende Note**Sources : Base de données PSIRU (<www.psiru.org/companydetails>) ; sites Internet des pays et des firmes ; Water Utility Partnership, 1999 (<http://www.wupafrica.org/​REFORMS/​contents/​html>) ; divers.
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© CNRS Éditions, 2005

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