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Deux siècles d’histoire de l’armement en France

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Dominique Pestre

Produire les armes, entre État et entreprises

Dépenses militaires, restructuration de l’industrie d’armement et privatisation de la défense : analyse comparée France – États-Unis 1994-1999

Gilles Le Blanc

Texte intégral

Motivation et Méthode

1Le dispositif français de défense mis en place au début des années 1960 a été bouleversé en profondeur ces dernières années par la crise financière du ministère de la Défense entre 1995 et 1998 et la remise en cause récurrente des programmes d’équipement et des lois de programmation militaires, ainsi que par la restructuration et la consolidation à l’échelle européenne des firmes d’armement nationales.

2Depuis 1996, la restructuration de l’industrie d’armement s’est accélérée en France. La privatisation mouvementée de Thomson-CSF, le rapprochement entre Aérospatiale et Dassault, les négociations européennes pour créer une entreprise unique d’aérospatiale et de défense, la fusion Aérospatiale-Matra en sont les épisodes les plus marquants. Les orientations souhaitables de politique industrielle dans ce domaine suscitent un vaste débat public, souvent passionné. La privatisation des activités de défense est-elle efficace, souhaitable, inéluctable ? Quelle organisation industrielle de l’armement faut-il rechercher en Europe ? Doit-on d’abord construire un ensemble français d’aérospatiale et d’armement ou bien négocier directement avec les autres industriels européens ? La restructuration de l’industrie d’armement américaine est-elle le modèle à suivre pour l’Europe et la France ?

3Cet article propose de discuter ces questions dans une perspective d’économie industrielle, c’est-à-dire centrée sur la nature de la firme productrice d’armement et l’origine de sa crise actuelle. Pour situer et motiver cette approche, on développera deux observations. Tout d’abord, dans la vaste littérature d’économie de défense, la question de la firme d’armement est rarement abordée. Or la référence américaine véhicule implicitement des thèses sur la nature de ces firmes, l’origine de leurs difficultés et les conditions de leur adaptation. La critique du modèle américain de restructuration exige donc un repérage de ses hypothèses constitutives et la discussion de leur validité pour l’organisation industrielle de l’armement en France.

  • 1 Jacques Aben, Économie politique de la défense, Paris, Cujas, 1992.
  • 2 Pour l’application de ces deux approches au cas français, voir par exemple, d’une part, Jean-Pierre (...)

4Le premier point résulte d’une difficulté méthodologique de l’analyse économique de la défense, liée au rôle prépondérant des facteurs politiques et stratégiques dans les décisions prises1. Dans l’esprit de nombreux militaires, administrations et industriels, ce facteur récusait la légitimité même d’une réflexion économique que la pratique systématique du secret sur les questions d’armement rendait par ailleurs difficilement réalisable. Les économistes ont donc privilégié l’étude de deux objets : d’une part les dépenses militaires et les budgets d’équipement des armées, dans une approche d’économie publique, autour du concept de bien public, d’autre part les contrats d’achat des armements (procuremenf), avec des modèles d’agence et d’incitations. D’un côté, l’unité d’analyse est la dépense publique de défense, de l’autre la transaction d’achat des armements. Il n’y a donc pas de véritable réflexion sur la nature et les caractéristiques des firmes d’armement : soit qu’elles se confondent avec la modélisation microéconomique standard, autour des concepts de concurrence, marché, innovation et firme, soit qu’elles disparaissent au sein d’entités collectives plus vastes, incluant des institutions comme l’armée et les ministères : système, base industrielle de défense ou, de façon plus polémique, complexe militaro-industriel2.

5On peut alors se demander quel est l’intérêt d’une comparaison entre la France et les États-Unis. Est-ce même réalisable ? Comment échapper au piège de la singularité de chaque situation nationale ? Nous soutiendrons qu’une comparaison internationale a précisément l’avantage d’obliger à s’interroger sur les représentations usuelles de l’organisation industrielle et des firmes d’armement.

  • 3 Daniel Gouré (dir.), Defense Restructuring and the Future of the US Defense Industrial Base, Washin (...)
  • 4 « The nation’s defense industrial base is an artifact of that unusual period in American history. » (...)
  • 5 Ibid., p. 12.

6C’est ici qu’intervient notre seconde observation, sur le rôle exemplaire joué aujourd’hui par la restructuration américaine. Celle-ci propose d’abord des exemples concrets de fusions-acquisitions d’entreprises, modèles à imiter, selon certains, en Europe. Surtout, elle s’appuie sur un discours économique articulant un diagnostic de la situation, les causes des difficultés actuelles et les mesures d’ajustement nécessaires. On en trouve une bonne synthèse dans le rapport Gouré3 auquel ont participé les principaux industriels de l’armement américains et qui prédit l’émergence d’une nouvelle organisation industrielle dans la défense. Il commence par une caractérisation de la base industrielle de défense actuelle comme un dispositif dérogatoire dans l’économie américaine4, avec des firmes isolées du monde commercial et étroitement réglementées par l’État. Il pointe ensuite le choc de demande du début des années 1990 : baisse de 40 % des dépenses militaires et de plus de 65 % des achats d’armements (procuremenf) par rapport au milieu des années 1980. Ce choc a donné naissance à une nouvelle organisation industrielle de l’armement, après la transformation structurelle de 1993-1997, marquée par la concentration massive des firmes présentes dans cette activité et par des restructurations internes considérables. Cette nouvelle articulation État-armée-industrie est ainsi décrite : « In this paradigm, the Department of Defense must try to behave like any commercial buyer : impose few unique contracting regulations, follow best-value criteria, and, most of the time, accept commercially developped specifications and standards. Likewise, defense industries must behave like any other industry, applying commercial management and production practices accross the range of their activities, both commercial and defense5. »

  • 6 Voir par exemple Jörn Keck, directeur-adjoint à la DG III de la Commission européenne (Forum Europe (...)

7Cette interprétation de la crise et des ajustements nécessaires a été reprise à leur compte par les États européens. La nouvelle configuration de l’industrie d’armement américaine est systématiquement citée : d’abord comme modèle de la restructuration industrielle à entreprendre, ensuite pour la menace concurrentielle accrue qu’elle constitue, exigeant une réponse rapide et significative de la part des gouvernements et des entreprises6.

  • 7 Commissariat général au Plan, L’Avenir des industries liées à la défense, Paris, La Documentation f (...)
  • 8 Paul Quilès, Guy-Michel Chauveau, L’Industrie française de défense : quel avenir ?, Rapport d’infor (...)
  • 9 L’indice des entreprises Aérospatiale-Défense du S & P 500 est multiplié par deux entre 1992 et 199 (...)
  • 10 Dont le montant total passe de 2,4 à 44 milliards de dollars entre 1992 et 1997.

8Les hypothèses sur la transposition de l’expérience américaine à l’Europe sont les suivantes. Premièrement, il est possible, au-delà de la diversité des productions, des technologies et des organisations, de caractériser l’entreprise qu’on qualifie conventionnellement de défense selon trois critères : la nature militaire de la production, un contrôle public étroit (en France par la détention du capital) et d’importantes surcapacités héritées de la course aux armements. Selon cette lecture, on oppose classiquement les industries d’armement aux États-Unis et en France autour du caractère privé ou public des entreprises. Seconde hypothèse : la crise des industries de défense résulte d’un choc de demande provoqué par la baisse des budgets militaires, aggravée en France par l’inefficacité des entreprises publiques. Cette lecture7 renvoie implicitement à une approche sectorielle d’une industrie confrontée à une modification brutale de son environnement concurrentiel (baisse de la demande, multiplication de l’offre, rupture technologique...). On se réfère implicitement aux exemples passés de la sidérurgie, du textile ou de la construction navale civile. La situation actuelle s’explique alors par la séquence suivante : nouvelle donne géopolitique, baisse du budget de défense et des commandes d’armement, surcapacité industrielle8. Les adaptations nécessaires se déduisent logiquement : convertir la production militaire vers le civil, privatiser, et enfin restructurer pour réduire les surcapacités. Le cas américain illustre le processus de disparition des anciennes firmes de défense au profit d’acteurs économiques standard, cotés en Bourse, offrant d’intéressantes perspectives de rentabilité9 ainsi qu’un nouveau champ de fusions-acquisitions10. Ce serait donc la disparition du caractère singulier des firmes d’armement, au motif que celles-ci doivent obéir aux mêmes stratégies de création de valeur et de rentabilité que n’importe quelle entreprise soumise aux contraintes des marchés financiers.

9Finalement, la combinaison d’un diagnostic en termes de crise sectorielle avec cette lecture de la restructuration américaine conduit à prescrire en Europe, et en particulier en France, les mesures suivantes : privatiser les entreprises publiques du secteur, concentrer l’outil industriel au sein de groupes européens intégrés, rendre plus marchande la fabrication des armements en révisant les procédures d’achat. Nous n’aborderons pas dans ce texte le dernier point, relatif au cadre réglementaire et contractuel de l’acquisition des armements. La discussion portera sur l’organisation industrielle de l’armement et la construction d’une grille d’analyse de la nature des firmes et de leur crise actuelle, permettant de réévaluer le bilan industriel américain et de critiquer l’application du raisonnement résumé plus haut à la situation française.

10L’enjeu de la comparaison doit être rapporté aux espoirs suscités par la fin de la guerre froide, la disparition du pacte de Varsovie et l’éclatement de l’Union soviétique. Au début des années 1990, la thèse des « dividendes de la paix » emporte l’adhésion de (presque) tous. La fin d’une menace militaire massive en Europe et l’arrêt de la course aux armements entre les deux superpuissances fournissent une occasion historique aux États industrialisés pour réduire durablement leurs dépenses militaires et réaffecter les ressources libérées à d’autres besoins prioritaires : programmes sociaux, éducation, environnement... Or aujourd’hui, le bilan est partout pour le moins équivoque : d’une part, le processus de conversion des dispositifs militaro-industriels nationaux s’avère beaucoup plus lent, coûteux et déstabilisateur que prévu. Les effets des restructurations industrielles sur l’emploi, les réseaux de PME sous-traitantes et certains tissus industriels locaux vont bien au-delà d’un simple ajustement conjoncturel et signalent une transformation structurelle de grande ampleur. D’autre part, les bénéfices attendus sont loin d’être au rendez-vous. En France, le budget d’équipement militaire a certes été réduit entre 1992 et 1999. Mais les modalités selon lesquelles a été organisée cette baisse font qu’en définitive, les marges de manœuvre nouvelles dégagées pour les gouvernements ont été très limitées. En outre, une crise financière très grave a éclaté en 1995-1996 au ministère de la Défense, dont le coût et les effets induits réduisent finalement à presque rien les économies initiales. Enfin, l’examen attentif du processus américain de restructuration de l’armement révèle l’émergence de firmes de défense pures, spécialisées dans la vente d’équipements militaires, dont elles offrent une gamme complète. Ce phénomène est paradoxal, dans la mesure où les objectifs initiaux étaient formulés, aux États-Unis comme ailleurs, en termes de conversion : favoriser les synergies entre secteurs civil et militaire, abaisser le coût des futurs systèmes d’armes, réduire la dépendance des fournisseurs vis-à-vis du ministère de la Défense, maîtriser les ventes d’armes, éviter la prolifération des équipements et des technologies militaires dans le monde... Au lieu de cela, on assiste à une banalisation de la marchandise-armement et à l’essor de logiques privées de production et de commercialisation d’équipements militaires, processus qu’il faut rapprocher de la privatisation grandissante des questions de défense dans le monde (création d’armées privées, externalisation auprès de firmes privées des fonctions de gestion, transport, logistique et maintenance des armées de nombreux pays).

11On établira d’abord les conditions d’une comparaison entre pays à partir des dispositifs institutionnels de défense, avant de l’appliquer aux États-Unis et à la France. Cette grille de lecture permet de définir les spécificités de l’organisation industrielle de l’armement française autour du mécanisme de programme. Elle autorise également une interprétation de la crise différente de l’approche habituelle en termes de choc de demande. On examinera ensuite les conséquences structurelles de la restructuration de l’armement aux États-Unis, en soulignant le processus d’émergence de firmes de défense pures qui est à l’œuvre. L’application de ce modèle au cas français sera finalement discutée en conclusion, à la lumière des caractéristiques des firmes d’armement françaises mises en évidence auparavant.

Un modèle de comparaison institutionnelle et son application : États-Unis – France

12Pour décrire rigoureusement la structure de l’industrie d’armement dans un pays, il faut se libérer de la difficulté méthodologique rappelée plus haut : la primauté des facteurs extra-économiques, politiques et stratégiques, dans les choix d’équipements militaires. La solution développée ici consiste à décomposer l’architecture institutionnelle de la défense, en identifiant les différents acteurs impliqués et leur rôle respectif dans la conception et la production des armements. Précisons cette démarche : la défense correspond aux besoins de sécurité de toute société organisée et conditionne la souveraineté et l’indépendance nationale. Les armements sont l’un des moyens permettant d’assurer ces besoins. Mais l’articulation défense-armes, c’est-à-dire la formulation des besoins de défense en équipements concrets, est un processus largement politique, sous contrôle de l’État et mêlant analyse des menaces, choix de doctrine militaire, politiques de défense, étrangère et économique du pays. Pour cette raison, dans tous les pays voulant préserver leur indépendance par une industrie d’armement autonome, la production des équipements militaires a toujours été étroitement supervisée par les États, sous des formes diverses. Pour aller plus loin dans l’analyse, il faut ouvrir la boîte noire de l’État et y distinguer différents acteurs : l’armée, le pouvoir politique exécutif, l’administration. On caractérisera le dispositif institutionnel et industriel de défense d’un pays à partir des deux variables suivantes :

  • les modalités de contrôle par l’État de la production des armements ;
  • l’organisation de la conception et de la recherche et développement (R & D) des armements.

13Le premier point développe les conséquences du rôle exceptionnel joué par les États dans la production d’armement. Les armes ne sont ni des biens de consommation, ni des biens d’équipement au sens classique. Leur fonction est de détruire et de tuer et leur fabrication renvoie aussitôt à la sécurité interne et externe du pays, et ultimement au contrôle politique de la violence. Cela explique le rôle multiforme de l’État, qui intervient lors de la formulation du besoin militaire (armée), des choix financiers (gouvernement, Parlement), au cours de la conception des armes (agence d’expertise), souvent même de leur fabrication (entreprises publiques, arsenaux, combinats), et est enfin leur utilisateur exclusif (armées). Il faut donc distinguer, au sein de l’État, différentes institutions, et s’interroger sur leurs rôles, leurs moyens, leurs relations en matière de fabrication d’armement.

14En premier lieu se pose le problème de l’armée. Une perspective historique montre que le politique s’est toujours efforcé de garder un contrôle de la production des armes et d’éviter qu’elle ne tombe entièrement sous l’emprise d’un seul acteur, qu’il soit militaire ou industriel. Mais alors, quel rôle confier aux armées dans le choix, la conception et la production des armes ? On peut imaginer a priori de confier la production des équipements militaires, soit aux armées, soit à des entités industrielles étatiques mais distinctes des armées, soit enfin à des firmes. La troisième solution se dédouble en deux cas de figure : si des firmes pouvant participer à la production d’armes existent déjà, il s’agit de les inciter à se doter d’une division spécialisée d’armement. Sinon, il est nécessaire de créer et de développer de nouvelles firmes pour la production des armes souhaitées.

  • 11 Wim A. Smit, John Grin, Lev Voronkov (eds.), Military Technological Innovation and Stability in a C (...)

15Le second problème fondamental est l’organisation de la R & D des armements. Dans ce cas, elle correspond en réalité à la traduction d’objectifs politiques et militaires en des équipements concrets. La transformation des besoins de défense en production industrielle requiert l’implication de multiples acteurs : officiers, politiques, industriels, scientifiques. Pour cette raison, la conception des armes est donc un processus collectif, long, complexe et coûteux. Depuis la Seconde Guerre mondiale, marquée par le rôle militaire décisif de nombreuses innovations (radar, fusée, bombe atomique), cette procédure se complique encore avec le rôle croissant de la science et de la technologie dans l’armement. Le développement d’une arme exige donc une coordination complexe entre responsables politiques (gouvernement, Parlement...), militaires, administrations chargées des politiques économique, étrangère et de défense, et entreprises. Cet exercice délicat est décrit de façon très convaincante par Enserink, Smit et Elzen11 avec la formule « directing a cacophony ». Se posent alors les questions suivantes : Qui dirige ce processus de développement ? Où rassembler les capacités d’expertise (conception, évaluation, essai, contrôle) nécessaires ? On peut là aussi imaginer trois solutions : l’armée, les firmes ou une administration (agence) spécialisée. La configuration de ce qu’on appelle souvent improprement « l’industrie de défense » résulte de ces différents choix, qui obéissent bien entendu à des motivations multiples : stratégiques, industrielles, économiques, budgétaires, scientifiques. Si la logique de ces choix échappe au seul domaine de l’économie, ils structurent un dispositif institutionnel historique singulier, dans lequel toute réflexion sur l’organisation industrielle de l’armement doit s’inscrire (figure 1).

Figure 1 Organisation de la production d’armement

Figure 1 Organisation de la production d’armement

16On aura donc affaire, selon les pays, à l’existence ou non d’une agence de l’armement, chargée du développement des armements. D’autre part, l’industrie sera formée soit d’arsenaux étatiques, soit de firmes, soit encore d’un mélange des deux. On peut alors distinguer plusieurs configurations possibles de l’industrie d’armement, selon l’architecture institutionnelle et l’organisation de la R & D.

17La première, qu’on qualifiera de marchande, dispose d’une relation d’achat la plus proche possible de la transaction commerciale classique. Chaque armée contracte directement auprès d’entreprises extérieures. C’est, en simplifiant, le modèle des États-Unis (jusqu’à la réforme de 1994 et la création d’une agence de procurement centralisée interarmées), dans lequel par exemple l’US Army développe directement pour ses besoins propres un engin blindé auprès des firmes 2 et 5.

Figure 2 Dispositif marchand avec chaque armée contractant en propre auprès de firmes (exemple américain)

Figure 2 Dispositif marchand avec chaque armée contractant en propre auprès de firmes (exemple américain)

18Une configuration alternative est bien sûr le dispositif totalement intégré, internalisé au sein de l’administration de défense. Il peut comprendre ou non une agence d’armement. En son absence, l’armée traite directement avec les arsenaux. C’est le schéma de la figure 3, qui correspond grosso modo à la situation de la Marine et des constructions navales en France avant les réformes de 1960.

Figure 3 Dispositif armée-arsenal intégré

Figure 3 Dispositif armée-arsenal intégré

19Entre ces configurations polaires, il existe une multitude de formes intermédiaires, selon la présence d’une agence, d’arsenaux et des firmes. La figure suivante illustre celle qui correspond à la situation française des années 1960 à aujourd’hui. Selon les critères de comparaison institutionnelle définis plus haut, on caractérisera le dispositif français d’armement par l’existence d’une agence étatique spécialisée responsable de la fabrication des armements (la DGA) et la présence simultanée de sites de production étatiques (les arsenaux) et de firmes (privées ou publiques).

Le dispositif français des programmes et son organisation industrielle

  • 12 Patrick Cohendet, André Lebeau, Choix stratégiques et grands programmes civils, Paris, Economica, 1 (...)

20À partir de cette grille d’analyse, on peut caractériser le mode d’organisation de la production d’armement en France autour du mécanisme de programme. Le mot « programme » est bien sûr utilisé dans de multiples sens, dans et en dehors de l’industrie d’armement, en France comme dans de nombreux pays12. Nous le reprendrons ici pour définir la solution institutionnelle apportée en France, dans les années 1960, aux deux problèmes génériques de la production d’armement, c’est-à-dire le contrôle étatique de la fabrication des armes et l’organisation collective de leur conception. Il s’agit donc d’un dispositif singulier, historiquement daté, dont la mise en place est intimement liée à une politique de défense particulière, la dissuasion nucléaire. C’est pour réaliser les équipements nécessaires à la dissuasion que le mécanisme de programme a été introduit et que les changements institutionnels correspondants ont pu être entrepris. C’est seulement par la suite que les programmes ont été étendus à la totalité des armements. Le concept de programme identifie également l’organisation industrielle de l’armement en France. Au-delà des aspects institutionnels et de R & D, le dispositif de programmes explique en effet la nature des firmes présentes dans cette production en France, leurs caractéristiques financières et industrielles particulières, leurs actifs et leurs métiers, ainsi que leur dynamique d’évolution spécifique.

Figure 4 Dispositif partiellement intégré avec une agence d’armement, des arsenaux et des firmes

Figure 4 Dispositif partiellement intégré avec une agence d’armement, des arsenaux et des firmes

21Le programme est décrit comme une procédure assurant le contrôle, la conception et le financement des armements lourds. Son principe est d’associer, sur la base d’un objectif politique militaire initial, l’armée, une agence d’armement spécialisée et des entreprises dans un processus collectif de définition du système d’armes correspondant. Cela introduit deux changements majeurs par rapport à l’organisation antérieure. D’une part, chaque armée perd la responsabilité directe de la fabrication de ses équipements au profit d’une nouvelle administration centralisée, qui est à la fois une agence d’achat (passant des contrats avec les entreprises et responsables de la qualité, du coût et des délais des matériels) et un centre d’expertise (coordonnant le processus collectif de R & D). D’autre part, les firmes sont désignées comme l’interlocuteur industriel principal (même s’il subsiste des arsenaux, il n’en est pas créé de nouveau pour les nouvelles armes de la force de dissuasion). Elles sont chargées d’exécuter la R & D nécessaire au développement de l’équipement, selon les orientations définies collectivement. L’organisation en programme renvoie à une caractérisation des armements modernes comme des systèmes complexes : c’est-à-dire que l’enjeu du développement est d’intégrer sur une plate-forme de multiples fonctions et de parvenir à ce que l’ensemble fonctionne efficacement dans le champ de contraintes auquel il sera soumis. D’où l’impossibilité de décrire l’équipement complet au départ et l’importance, au cours du développement, d’une coordination efficace de très nombreux acteurs spécialisés. Pour cela, le programme s’appuie sur un modèle linéaire itératif formalisé, distribuant, pour chaque phase, les tâches et les responsabilités entre l’agence, l’armée et les firmes. Deux instruments spécifiques ont été mis en place par l’État pour piloter le dispositif de programmes : une nouvelle administration (l’agence de programmes) et des lois de programmation, procédure de planification budgétaire des investissements nécessaires aux programmes décidés.

22Les principales entreprises françaises travaillant dans l’armement doivent donc être considérées comme des firmes de programmes. On entend par là souligner que la cohérence interne de ces entreprises, leur logique industrielle, leur dynamique d’évolution résultent moins d’une spécialisation proprement militaire que de l’utilisation du mécanisme de programme pour développer et produire des équipements variés. Cela a en retour façonné des métiers, des actifs et une structure financière très particuliers. Cette dizaine de firmes (privées et publiques) sont maîtres d’œuvre d’un ou de plusieurs programmes, qui peuvent être des systèmes d’armes complets (avion, char) ou des morceaux de systèmes d’armes (gros équipement comme les radars ou missiles). Ces firmes réalisent toute la R & D, gèrent le programme (techniquement, financièrement, et industriellement à travers un large réseau de sous-traitance) et procèdent à l’intégration et à l’assemblage final de l’équipement. D’où trois métiers principaux de la firme de programmes, liés à la maîtrise d’œuvre de programmes : ingénierie et conception de systèmes complexes, architecte industriel, intégrateur.

  • 13 La R & D, certes considérable, mais faiblement autofinancée et par ailleurs d’un statut comptable a (...)

23Le rôle qui leur est confié au cœur du processus de conception et de développement du programme se traduit par un ensemble de traits singuliers partagés par toutes les firmes de programmes, malgré une spécialisation armement très variable (tableau I) : l’intensité exceptionnelle de la R & D, mais majoritairement financée par des contrats de l’agence d’armement, le niveau très élevé d’avances et d’acomptes sur les contrats. Ces caractéristiques sont directement liées aux modalités financières de gestion budgétisée hors marché des programmes. Elles autorisent un fonctionnement financier singulier, requérant peu de capitaux propres et de fonds de roulement, qui a favorisé la croissance rapide et la consolidation des principales firmes de programmes au cours des années 1960. Mais sa contrepartie est aujourd’hui une sous-capitalisation significative des firmes de programmes françaises relativement à leur activité productive, leurs actifs industriels et technologiques et les compétences accumulées13.

Tableau I Les firmes de programmes en France

Tableau I Les firmes de programmes en France

* En milliards de francs.
** Pas de bilan indépendant de la filiale Hautes Technologies dans les rapports du groupe Lagardère.

Source : rapports annuels des sociétés et Paul Quilès, Guy-Michel Chauveau, L’Industrie française de défense : quel avenir ?, Rapport d’information n° 203, Assemblée nationale, 1997, p. 86.

Relecture de la « crise » de l’armement en France, 1975-1995

24La section précédente autorise une interprétation de la crise alternative aux explications en termes de choc de demande ou de paralysie bureaucratique du système, qui, si elles contiennent une part de vérité, échouent à rendre compte de la dimension structurelle radicale des changements en cours. Les difficultés des firmes d’armement sont en réalité la manifestation d’un phénomène plus large : la péremption du dispositif des programmes dans l’armement. On l’appréhendera à deux niveaux : institutionnel d’abord, en pointant la dérive de l’organisation de la défense décrite plus haut ; financier ensuite, en évaluant les effets de l’ajustement budgétaire sur le fonctionnement programmé.

25Le dispositif de programmes est, on l’a vu, la réponse historique singulière apportée au problème technologique, industriel et financier que soulevait la réalisation de la force de dissuasion nucléaire. La forte cohérence du cadre institutionnel et industriel initial s’est ensuite dégradée – dès les années 1970 – à mesure que le mécanisme de programme fut étendu à l’ensemble des armements et que les firmes de programmes se développèrent en dehors des programmes d’armement nationaux. L’absence d’objectif politique clair après l’achèvement de la force de dissuasion et le basculement dans la course technologique conduite par les États-Unis, le rôle croissant de l’électronique, remettant en cause le partage des tâches entre les acteurs du programme, l’extension des programmes à la quasi-totalité des équipements militaires, le glissement des lois de programme vers une planification budgétaire complète, ont été les principaux facteurs de dérive du dispositif initial. Pour les firmes de programmes, la période est marquée par une tension interne résultant du poids croissant des activités hors programmes, qu’il s’agisse des exportations militaires, des coopérations européennes dans l’armement ou du basculement des anciens programmes civils aéronautiques ou spatiaux en des produits commerciaux concurrentiels. Dès lors, la cohérence même de l’entreprise de programmes, son périmètre et son mode de financement sont de plus en plus remis en question.

26Dans ce contexte, la baisse (moindre que dans la plupart des pays industrialisés) des dépenses d’équipements a précipité la « crise » du dispositif de programmes et fait éclater la convergence d’intérêts qui prévalait auparavant entre ses différents acteurs : armée, agence et entreprises. L’examen détaillé des dépenses d’équipement militaire en France depuis 1991 montre que les conditions particulières selon lesquelles s’est opérée leur réduction (par des mesures d’annulation de crédits et de restriction de leur disponibilité) ont ouvert un conflit direct avec le mode de fonctionnement programmé. Reprenons rapidement la chronologie et les chiffres clés de la période.

  • 14 Cour des comptes, La Gestion budgétaire et la programmation au ministère de la Défense, Paris, Jour (...)
  • 15 Inversant le ratio entre les dépenses de fonctionnement et celles d’équipement, passé de 0,88 à 1,1 (...)

27Entre 1990 et 1995, les dépenses en capital du ministère de la Défense baissent de 22 %, soit environ 30 % en francs constants14. C’est la conséquence du choix du budget de la défense comme variable principale d’ajustement de la dépense publique (30 % du montant des annulations de crédits décidées entre 1990 et 1995) et, au sein de ce budget, des dépenses d’équipement (les dépenses de fonctionnement augmentent pour leur part de 4 %15).

28Cette baisse a été obtenue, non par réduction des crédits alloués en loi de finances initiale (LFI), mais par des mesures de régulation budgétaire en cours d’exercice, chaque année depuis 1992. Il faut attendre 1996 pour que la baisse réelle des crédits soit affichée. Jusqu’à cette date, diverses ressources sont ajoutées pour présenter artificiellement un budget supérieur à 100 milliards : reports de crédits, fonds de concours (cessions domaniales, redevances, licences). Mais la disponibilité réelle de ces crédits (16,5 milliards de francs prévus entre 1993 et 1995) a été très faible (moins de 2,5 milliards de francs).

29L’année 1995 marque un tournant important, avec des annulations massives en cours d’année (12 milliards de francs), qui périment la loi de programmation en cours, pourtant votée l’année précédente. L’écart entre crédits affichés et effectivement disponibles atteint là son maximum : 19,5 milliards de francs. D’où un effet de boule de neige de restriction des crédits, le report massif d’impayés (12 milliards de francs à la fin de 1995) diminuant à proportion les ressources pour l’exercice suivant, sans parler des intérêts moratoires croissants payés aux fournisseurs pour retard de paiement.

30On note aussi, dans le tableau II, qu’au fil de la baisse des ressources, les crédits d’équipement effectivement consommés baissent également. Tout se passe comme s’il était de plus en plus difficile d’utiliser les crédits disponibles. Cette observation montre qu’au-delà de la baisse du budget, on assiste à un enrayement du dispositif de programmes, qui n’arrive plus à fonctionner.

Tableau II Prévision et exécution du budget d’ équipement militaire, 1990-1996

Tableau II Prévision et exécution du budget d’ équipement militaire, 1990-1996

* Après annulations, reports consommés et recettes de fonds de concours
** Dépenses effectives au sens de la loi de règlement, ne tenant pas compte des crédits transférés au CEA militaire.

Sources : Cour des comptes, La Gestion budgétaire et la programmation au ministère de la Défense, Paris, Journal officiel, 1997, p. 31, 52, 55, 71. Jean-Michel Boucheron. Rapport fait au nom de la Commission des finances, de l’économie générale et du Plan sur le projet de loi de finances pour 1999, annexe n° 40 : Défense, n° 1078, Paris, Assemblée nationale, 1998, p. 155.

  • 16 Qu’on peut illustrer en suivant l’évolution du ratio autorisations de programmes/crédits de paiemen (...)

31En réalité, plus que le montant absolu des baisses, c’est la nature désormais imprévisible et incertaine du budget de la défense qui est la principale cause de dysfonctionnement. Le dispositif programmé est ici atteint dans une de ses composantes clés : la planification pluriannuelle des financements nécessaires aux programmes, via les lois de programmation. Rompant brutalement avec le mode de fonctionnement antérieur adossé à des budgets en croissance continue, les mesures de régulation budgétaire (gels, annulations, plafond mensuel de dépenses, blocage temporaire des ordonnancements) ont cassé les routines de fonctionnement de l’agence d’armement, provoqué une désorganisation et une paralysie générale des services et conduit le ministère de la Défense à une quasi-faillite. Le retour, à partir de 1996, à une annualisation des engagements pour maîtriser les dépenses annuelles16 signe concrètement l’abandon de la logique programmée. Toutes ses composantes sont touchées : la programmation, les armées, l’agence, les firmes. En émergent des acteurs aux objectifs désormais divergents et souvent opposés, qui cherchent à construire leur place dans la nouvelle organisation de l’armement – ou bien à en sortir. C’est ainsi la fin de la convergence systématique d’intérêts entre l’armée, les industriels, les fonctionnaires et les politiques, dénoncée par les pamphlétaires comme « complexe militaro-industriel » et dont on a proposé une lecture autour du mécanisme de programme. À la coordination collective du programme succèdent désormais des affrontements directs, latents ou ouverts, entre les anciens participants.

  • 17 Un exemple : l’armée de l’Air impose le turbopropulseur pour l’avion de transport futur, préféré au (...)

32Le budget d’équipement ne permet plus à l’armée d’acheter ses nouveaux équipements au rythme des lois de programmation. Elle doit donc soit retarder ses commandes, soit réduire leur volume, soit envisager leur annulation pure et simple. L’armée agit de plus en plus en client qui discute les prix, les délais, exprime ses préférences et fait jouer la concurrence extérieure17. Pour les industriels, compte tenu de la structure financière de la firme de programmes, la baisse et le report des commandes provoquent immédiatement un besoin en fonds de roulement considérable et la chute du résultat, qui devient négatif. Enfin, pour l’agence de programmes, censée appliquer et gérer la loi de programmation, l’objectif prioritaire devient désormais la réduction des coûts des programmes, y compris celui de sa propre intervention, critiqué par les industriels.

33La baisse du budget d’équipement militaire ne se limite donc pas à une simple demande réduite, mais provoque un processus complexe de séparation État-industrie d’armement. On peut considérer que se clôt ici une séquence historique particulière de l’armement en France et qu’une mutation comparable à celle ayant donné naissance, vers 1960, au dispositif des programmes est nécessaire. Pour l’État, l’enjeu est de construire une nouvelle articulation armée-industrie-recherche efficace en termes de coût et de sécurité nationale, tout en compensant les déséquilibres économiques et sociaux induits. Pour les firmes de programmes, cela signifie la disparition du paradigme qui a structuré leur développement. Elles doivent désormais définir une nouvelle logique industrielle, économique et financière, dans laquelle les programmes sont amenés à ne plus jouer qu’un rôle secondaire. C’est dans cette perspective qu’on examinera maintenant la restructuration des firmes américaines d’armement en se demandant si elle peut leur servir de modèle.

La restructuration américaine (1994-1999) : vers une privatisation de la défense ?

  • 18 Dont le symbole serait le fameux last supper de 1993 au cours duquel le secrétaire d’État à la Défe (...)

34Vue d’Europe, la restructuration de l’industrie d’armement américaine frappe par son ampleur et sa rapidité. Entre 1993 et 1997, près de 40 fusions-acquisitions sont réalisées, pour un montant total d’environ 80 milliards de dollars. On peut considérer que ce processus prend fin en juillet 1998, lorsque Lockheed Martin décide l’abandon du projet de rachat de Northrop Grumman annoncé six mois plus tôt. La hiérarchie et le périmètre des principaux producteurs ne se modifient plus désormais que de façon marginale. Les consolidations successives ont donné naissance à quatre grands groupes : Lockheed Martin, Boeing McDonnell, Raytheon Hughes et Northrop Grumman (tableau III). La lecture européenne de la restructuration de l’industrie d’armement américaine insiste sur la recherche de l’effet de taille. Désormais, constate-t-on, le premier industriel européen de l’armement (British Aerospace) ne réalise qu’un chiffre d’affaires égal à la moitié du plus petit des trois géants américains. On souligne également que le mouvement de concentration a réduit le nombre de constructeurs à deux en moyenne par type de production. Enfin, on y voit le produit d’une stratégie délibérée18 du Department of Defense, visant à favoriser les économies d’échelle sur les programmes domestiques et à renforcer les positions de l’industrie américaine dans la course technologique et les exportations. Ces interprétations guident la proposition de firme unique regroupant les industriels européens de l’aérospatiale et de l’armement, qui serait la seule réplique adaptée aux fusions américaines et à la stratégie du Pentagone.

  • 19 Ann R. Markusen, « The Post-Cold War Persistence of Defense Specialized Firms », working paper n° 1 (...)
  • 20 Frédérique Sachwald, Banalisation et restructuration des industries de défense, Paris, Notes de l’I (...)

35Or les recherches d’économistes américains suggèrent une lecture différente, en pointant l’émergence d’un nouveau modèle d’organisation industrielle de l’armement : celui de la firme de défense pure. Markusen19 montre que le regroupement des firmes américaines d’armement obéit d’abord à une stratégie industrielle et économique, conçue et appliquée par un petit groupe de directeurs d’entreprises, soutenue par les banques d’affaires et d’investissement et entérinée après coup par le Pentagone. Plus que la rationalisation de l’industrie, la véritable motivation économique de ces fusions réside dans les profits financiers réalisables à court terme et dans la conquête d’un pouvoir de marché et de négociation accru à long terme. La stratégie poursuivie consiste à étendre le champ d’activité des firmes à l’ensemble des armements, afin de maîtriser la gamme complète des équipements militaires (avions, missiles, fusées, satellites, télécommunications). C’est le sens des fusions Lockheed Martin-Loral ou Raytheon-Hughes, qui réalisent plus de 60 % de leur chiffre d’affaires dans l’armement et affichent l’ambition de proposer des « systèmes de systèmes d’armes » clés en main. Ce qui conduit à l’émergence de pure play defense conglomerates, selon l’expression de Markusen, qu’on appellera des « firmes de défense pures ». Ce projet de firme de défense pure repose sur l’hypothèse que les équipements militaires doivent être considérés comme des produits marchands banalisés20, sur le marché desquels peut se développer de façon profitable une entreprise spécialisée.

Tableau III Les quatre principaux industriels de l’armement américains en 1998

Entreprise CA armement * % CA total Effectifs Contrats du DoD* (dont R & D)
Lockheed Martin 17,9 68 % 165 000 12,3 (40 %)
Boeing McDonnell Douglas 15,9 28 % 231 000 10,9 (20 %)
Raytheon Hughes 12.5 64 % 108 000 5,7 (20 %)
Northrop Grumman 6,7 75 % 50 000 2,7 (36 %)

* En milliards de dollars.

Source : US Department of Defense, SIPRI, entreprises.

  • 21 Ann R. Markusen, « The Case Against Privatizing National Security », Draft, Council on Foreign Rela (...)

36Le qualificatif « de défense » souligne que ces entreprises ne sont plus seulement des firmes d’armement concevant et produisant des équipements militaires, mais qu’elles entendent commercialiser des solutions complètes de défense, comme l’ensemble « satellite d’observation + avions de combat + missiles à longue distance + système de traitement d’informations et de communications intégré » proposé à l’Allemagne par Lockheed Martin, en alternative à un programme commun de satellite militaire d’observation européen. Ce faisant, la firme ne se limite pas à développer et produire des matériels, mais vend également le concept de défense et propose un service commercial de défense complet. La consolidation vise donc en fait à conquérir des positions dominantes sur ce qu’il convient d’appeler désormais un marché de défense, certes réduit en volume, mais offrant non seulement des ventes de matériels mais aussi de services de défense intégrés et des perspectives de profit et de rentabilité très attractives, vu le petit nombre d’acteurs qui y seront présents et auront les moyens de négocier. Au-delà de la délégation croissante de tâches militaires à des opérateurs privés21, c’est en fait l’émergence de firmes de défense pures qui constitue la manifestation principale d’une privatisation de la défense aux États-Unis. Le tableau IV souligne l’écart avec la structure de l’industrie d’armement en 1991, où se côtoyaient spécialistes de l’armement renforcés par les dépenses des années Reagan et divisions de grands conglomérats diversifiés, pour lesquels l’armement dépasse rarement 20 % du chiffre d’affaires (le groupe sidérurgique LTV, General Electric, Westinghouse, IBM).

Tableau IV L’industrie américaine de l’armement en 1991

Rang Entreprise CA armement
(milliards $)
% CA total Principales productions
1 McDonnell Douglas 9,5 52 avions, missiles, lanceurs
2 General Dynamics 7,7 88 avions, lanceurs, missiles, navires, chars
3 General Electric 7,2 12 spatial, électronique
4 Lockheed 6,9 70 avions
5 Hughes 6,2 54 missiles, satellites, électronique
6 Boeing 5,6 19 avions, hélicoptères
7 Northrop 5,1 90 avions
8 Raytheon 5 54 missiles, électronique
9 Martin Marietta 4,5 74 missiles
10 United Technologies 4 19 moteurs d’avions, hélicoptères
  • 22 Ann R. Markusen, « The Post Cold-War... », article cité.

37On peut donc revenir sur la logique économique et les conséquences des fusions de 1992-1997. Plus que des intégrations horizontales (regroupement de capacités concurrentes) ou verticales (acquisition d’un fournisseur pour réduire des coûts de transaction et/ou contrôler un input critique qui pourrait être préempté par un concurrent intégré), ces fusions ont d’abord visé la construction d’un portefeuille complet d’armements. Les nouvelles firmes, acceptables politiquement puisque ne détenant aucune position de monopole ou dominante sur une production particulière, maîtrisent la gamme complète des équipements militaires et sont ainsi en mesure de conquérir à moyen terme un pouvoir de marché et de négociation très favorable vis-à-vis du Pentagone. Markusen, à l’issue d’une enquête systématique auprès des grands maîtres d’œuvre de l’armement américains, observe que très peu de lignes de production redondantes ont finalement été fermées22. L’ajustement a porté principalement sur la main-d’œuvre, au moyen de licenciements massifs (14 000 après le rachat de Grumman par Northrop, 25 000 en deux ans après la fusion entre Lockheed et Martin Marietta). On notera aussi que le taux de sous-traitance s’est accru sur la période, les firmes de défense se concentrant, avec des effectifs réduits, sur la maîtrise d’œuvre, la gestion et l’intégration des systèmes d’armes. Ces indices permettent de comprendre l’origine des rentabilités élevées des firmes d’armement américaines et l’intérêt que leur portent les milieux financiers. Traditionnellement, ces derniers restaient à l’écart du secteur de l’armement. Leur rôle actif dans les fusions-acquisitions de 1992-1997 traduit un revirement complet. Trois facteurs font alors espérer d’importants gains à court terme :

  • les réserves financières accumulées grâce aux profits réalisés lors de l’effort d’armement des années 1980 ;
  • la gestion des contrats du DoD, sur laquelle on peut espérer réaliser rapidement des économies en réduisant les inefficacités internes et les frais de structure très élevés ;
  • des actifs immobiliers et fonciers d’une valeur considérable, à proximité des ports et des aéroports, hérités des usines de la guerre froide.

38Ces perspectives ont incité le milieu financier à soutenir activement le mouvement de concentration, en montant l’ingénierie financière et fiscale des fusions et en convainquant les conglomérats diversifiés de vendre leurs divisons armement aux firmes spécialisées de défense émergentes.

39À l’opposé, la politique industrielle du Pentagone apparaît confuse et souvent contradictoire. Certaines décisions, comme la réforme du processus d’acquisition et les initiatives en faveur de la dualité civil-militaire, ont essayé de réduire la frontière entre productions civiles et d’armement et de favoriser la diversification des fournisseurs. Mais les incitations à la spécialisation de firmes dans l’armement ont été bien plus nombreuses et puissantes. D’abord, contrairement à la situation française décrite plus haut, l’administration américaine entame rapidement une forte réduction du budget d’équipement. Les achats de matériels proprement dits (procurement) sont divisés par deux entre 1990 et 1995. Une série de mesures précise qu’il s’agit d’une rupture irréversible : réduction parallèle des effectifs des armées ( – 25 %), redéfinition en 1992 de la politique de défense (Bottom-Up Review), abandon ou arrêt de plusieurs programmes majeurs (bombardier AF/X, F/A 18 CD). Cependant, l’effort prioritaire de R & D est maintenu (figure 5), ce qui se traduit en termes relatifs par une intensification de la R & D de défense américaine (47 % des dépenses d’équipement en 1997, contre 26 % en France). Pour les industriels, le résultat est que les contrats de développement – leur principale source de profits – vont conserver les mêmes ordres de grandeur qu’auparavant. Simplement, un nombre réduit de programmes, donc de maîtres d’œuvre, pourront en bénéficier.

Figure 5 Dépenses d’équipement militaire des États-Unis (1982-1995) (en milliards de dollars)

Figure 5 Dépenses d’équipement militaire des États-Unis (1982-1995) (en milliards de dollars)

Source : US Department of Defense, National Budget Estimates for FY 2000.

  • 23 850 millions de dollars sont versés à ce titre en 1995-1997.
  • 24 Mark A. Lorell. Julia Lowell. Michael Kennedy, Hugh P. Levaux, Cheaper. Faster, Better ? Commercial (...)
  • 25 Ann R. Markusen, Sean S. Costigan (eds.), Arming the Future : a Defense Industry for the 21st Centu (...)

40Le Pentagone obtient par ailleurs, avec le soutien du Congrès, un aménagement de la législation antitrust. Au nom de la sécurité nationale, du soutien de la base industrielle et du maintien des capacités de recherche, les fusions entre firmes d’armement échappent au contrôle classique de la Federal Trade Commission. Enfin, un remboursement partiel des coûts de restructuration (fermetures d’usines, délocalisations, formation, licenciements) est accordé aux entreprises, selon les économies estimées sur les dépenses d’équipement futures23. Par rapport à tous ces facteurs poussant à une spécialisation accrue dans l’armement, la réforme du processus d’acquisition, qui défendait une orientation opposée, a peu d’impact. Le mémorandum Perry de 1994 Acquisition Reform : a mandate for change préconise ainsi le recours le plus large possible aux technologies, produits, méthodes et procédés de l’industrie civile concurrentielle (commerciale) et la suppression des obstacles réglementaires et administratifs à cette évolution (normes et standards spécifiquement militaires, procédures de passation, de gestion et de contrôle des contrats). L’objectif est la construction d’une base industrielle massivement duale intégrant des équipementiers extérieurs au cercle des fournisseurs habituels du Pentagone, de façon à bénéficier de la dynamique des marchés civils innovants, comme l’électronique, l’informatique ou les télécommunications24. La restructuration intervenue marque l’échec de cette politique, puisque l’émergence de trois ou quatre grands groupes spécialisés dans l’armement s’inscrit en complète opposition avec les objectifs de dualité civil-militaire – diversification civile des fournisseurs du DoD et intégration plus étroite des industries d’armement et civiles. Dès lors, le bilan économique et politique (en termes de sécurité et de stabilité internationale) fait l’objet de nombreuses critiques25. La consolidation industrielle a donné naissance à des groupes encore plus spécialisés et dépendants de l’armement, empêché une réelle diversification et découragé la recherche d’une meilleure articulation des industries civiles et militaires. À terme, elle signifie aussi une pression en faveur de dépenses d’armement importantes, un pouvoir de négociation accru des industriels vis-à-vis des autorités politiques et de l’administration et la poursuite d’exportations élevées d’armements.

La capitalisation des firmes de programmes françaises

  • 26 Voir Gilles Le Blanc, Économie industrielle de l’armement : les firmes de programmes en France, thè (...)

41Quels enseignements tirer de cette analyse de l’organisation industrielle de l’armement en France et des modalités de la restructuration américaine ? En reprenant les questions posées en introduction et sans rentrer dans les cas particuliers d’entreprises26, on développera deux résultats. Tout d’abord, la caractérisation des firmes de programmes en France permet de réfuter l’image classique de la firme d’armement et l’interprétation de la crise et des ajustements nécessaires qu’elle sous-tend. À défaut de modèle, le bilan de la restructuration américaine s’avère alors utile pour décrire clairement les choix de restructuration qui se posent aux firmes d’armement en France et en Europe : une spécialisation accrue au sein de firmes de défense pures ou bien des regroupements par métiers.

42La lecture structurelle de la crise de l’armement comme la péremption du mode programmé antérieur démontrent que des ajustements de capacité ou des transferts de droit de propriété des entreprises sont des réponses insuffisantes. Une redéfinition complète du dispositif institutionnel et industriel d’armement comparable à celle des années 1960 est nécessaire (tableau V) – avec la difficulté supplémentaire que le problème se pose désormais, pour des motifs politiques et économiques, à l’échelle de l’Europe. Pour spécifier le contour possible d’une industrie européenne d’armement, on peut reprendre le modèle institutionnel évoqué plus haut et distinguer trois options :

  • étendre la logique programmée dans une firme de programmes d’envergure européenne ;
  • construire des firmes de défense pures ;
  • distribuer la production d’armement entre des entreprises spécialisées par métiers (aéronautique, satellites, électronique, constructions navales), combinant activités civiles et militaires, programmes et produits commerciaux.

43Malgré les avancées réalisées au sein de l’OCCAR (Organisation conjointe de coopération en matière d’armement) en matière de programmes d’équipement paneuropéens, la première option se heurte à des difficultés politiques, institutionnelles et économiques considérables. Les deux suivantes imposent des négociations complexes entre maîtres d’œuvre européens. En 1997, les gouvernements français, britannique et allemand exprimaient leur préférence pour un groupe aérospatial et de défense unique et demandaient à leurs firmes nationales (Aérospatiale, British Aerospace, Dasa) de préparer les modalités d’un tel regroupement. Après de difficiles négociations, le projet initial a finalement été abandonné, BAe choisissant de fusionner avec GEC, tandis qu’ Aérospatiale était réunie à Matra en 1998, avant d’engager l’année suivante une fusion directe avec Dasa.

44Au-delà du problème de l’actionnariat public des firmes françaises mis en avant par les autres industriels, cet échec traduit une divergence de fond sur la structure souhaitable de l’industrie d’armement en Europe. La liste des questions posées à la mi-1998 par les entreprises à leurs gouvernements (exportations, R & D, propriété industrielle, sécurité, harmonisation des besoins opérationnels) montre bien que le projet industriel de la firme intégrée n’est pas clairement défini, en particulier la façon dont vont s’articuler en son sein activités civiles et militaires, programmées et concurrentielles. Or c’est là le cœur du problème. La logique économique avancée est celle de la taille. Mais cette recherche de la taille critique laisse ouverte la question du périmètre de la firme européenne. Par exemple, le regroupement doit-il inclure, au-delà de l’aéronautique, du spatial et de l’armement, les activités d’électronique ? Quels seront les poids relatifs des différentes productions, du civil et du militaire, des programmes et des marchés concurrentiels ? Selon les réponses, l’ensemble constitué pourra évoluer soit vers une firme centrée sur les marchés aéronautiques civils, avec des activités secondaires (incluant les programmes d’armement), soit vers une firme de défense pure, dominée par les programmes et exportations militaires. L’exemple américain montre en effet que des incitations économiques puissantes poussent les groupes issus des fusions dans la seconde direction. En Europe, le poids considérable qu’aurait dans un ensemble intégré British Aerospace, qui est déjà une firme très spécialisée dans l’armement (75 % du chiffre d’affaires), renforce la probabilité d’une évolution comparable. On voit donc que le projet de fusion dans une firme unique ne résout pas les questions que se pose chaque pays européen disposant d’une industrie domestique d’armement : Comment faire participer au mieux ses firmes nationales aux regroupements européens et garder un contrôle des groupes constituées ? Quel doit être le périmètre de ces nouvelles entreprises ? Comment valoriser au mieux les actifs industriels, les compétences et les technologies accumulées dans ses entreprises nationales ?

Tableau V L’organisation industrielle de la production d’armement en France

Objectifs politiques de l’État (contexte politico-stratégique) Type d’armements (contraintes de R & D et de production) Dispositif institutionnel et industriel mis en place Organisation productrice des armements
xviie siècle : équipements lourds des armées royales (guerre permanente, création des armées nationales) canons et navires (forte concentration de main-d’œuvre, grosses infrastructures industrielles) structure industrielle intégrée à l’État mais distincte des armées arsenal
1960 : mise en place de la dissuasion nucléaire (guerre froide, course aux armements nucléaires et conventionnels) bombes atomiques, missiles, sous-marins (conception de systèmes d’armes complexes sous contraintes techniques, militaires et politiques) mécanisme de programme : conception collective de l’équipement entre l’ armée, l’agence et des firmes, à partir d’un objectif politique firme de programme
1990 : assurer la défense au moindre coût face à des menaces imprévisibles (fin de l’ URSS, contrainte budgétaire, intégration européenne) systèmes d’armes intégrés (réduction des coûts, flexibilité, production à l’échelle européenne) problèmes : concilier les souverainetés nationales au sein d’une firme européenne unique ; financer la
R & D nécessaire ?
– firme de programmes européenne ?
 – firme(s) de défense « pure »(s) ?
 – firmes intégrées par métiers (électronique, aérospatiale, constructions navales) ?

45En France, ces questions posent des problèmes spécifiques tenant à la nature des firmes de programmes. Les modalités de financement budgétaire des programmes ont permis à ces firmes de se développer avec relativement peu de capital. Elles se retrouvent aujourd’hui largement sous-capitalisées au regard de leur potentiel industriel et technique, de leurs compétences, de leurs ressources humaines. Leur évaluation financière soulève donc des difficultés considérables (voir les polémiques en 1996 sur la « valeur » de Thomson). Plus que la nature publique de leur actionnariat, c’est en fait le faible niveau de leurs fonds propres, hérité du mode programmé, qui complique les négociations avec d’autres firmes. Ces problèmes ont été sous-estimés dans un premier temps et expliquent pour une large part les hésitations de la privatisation de Thomson-CSF et l’échec de la tentative d’Aérospatiale et Dasa en 1995 de créer des filiales dans les satellites et les missiles. Cependant, ces dossiers ont fait progressivement prendre conscience du fait que la restructuration des firmes de programmes ne se limite pas à des décisions de privatisation et de fusion, mais exige une redéfinition préalable du métier principal, des activités, du périmètre et des actifs des firmes concernées. On propose de désigner cette étape indispensable sous le nom de « capitalisation », afin de souligner qu’il s’agit de sortir de l’ancienne logique de programmes pour mettre en place une nouvelle logique économique de firme, valorisant les actifs industriels et technologiques accumulés au cours des programmes passés. La capitalisation soulève deux problèmes principaux : la définition du périmètre et l’ajustement du capital de la nouvelle firme.

  • 27 Voir l’exemple de SNECMA qui, pour tirer profit de la forte croissance des marchés aéronautiques ci (...)

46Les programmes cessant d’être l’activité principale de la firme, son mode de financement spécifique, décrit plus haut, se trouve profondément transformé. Mais son déploiement sur les marchés concurrentiels requiert d’importants moyens financiers (pour les investissements, la R & D et le fonds de roulement indispensable dans une situation où le paiement à la livraison remplace les avances des programmes). Or le niveau de capital hérité du mode programmé est insuffisant, non seulement pour financer ces dépenses, mais aussi pour accéder dans des conditions satisfaisantes à d’autres sources de financement, par dettes ou obligations. Il faut donc procéder à une remise à niveau initiale des capitaux propres27. La seconde difficulté concerne la redéfinition du périmètre. Il s’agit d’examiner la cohérence avec le métier identifié de la firme des différentes activités développées dans le cadre des programmes. Le problème se pose par exemple pour les missiles ou les satellites. Ces productions sont à mi-chemin entre les pôles électronique et aéronautique, puisqu’il s’agit d’équipements naviguant de façon autonome dans l’espace (ce qui les rapproche du pôle aéronautique), mais pour lesquels la part d’électronique est décisive. Il faut donc choisir entre les rattacher à la firme d’électronique, à celle d’aéronautique ou créer une nouvelle firme spécialisée.

  • 28 Hughes avait fait un choix identique, un an plus tôt, en vendant son activité missiles à Raytheon p (...)

47Les décisions de 1998 – privatisation de Thomson-CSF avec Alcatel comme opérateur industriel, fusion Aérospatiale-Matra – indiquent que la consolidation par métiers est la voie choisie par la France pour cette capitalisation. Ces décisions n’interdisent pas une consolidation ultérieure à l’échelle européenne (Dasa, Casa). Elles précisent cependant que les négociations correspondantes ne commenceront effectivement qu’après la mise en œuvre des solutions choisies aux problèmes de capitalisation : renforcement des fonds propres par adossement à un groupe industriel français solidement capitalisé, redéfinition des périmètres autour des spécialisations aéronautique et électronique. Pour les missiles, le rattachement aéronautique est préféré. À l’inverse, pour les satellites, la solution mise en œuvre lors de la privatisation de Thomson-CSF consiste à rassembler les actifs d’Aérospatiale, Alcatel et Thomson-CSF pour créer une entreprise indépendante spécialisée, justifiée par la croissance du marché des satellites et télécommunications spatiales28.

Tableau VI L’industrie d’armement en France en 1999

Tableau VI L’industrie d’armement en France en 1999

* En milliards d’euros.
** Autofinancée.
*** Seulement activité satellites.

Source : rapports annuels.

48On soulignera donc en conclusion que l’industrie française d’armement s’est effectivement restructurée (le tableau ci-dessus retrace la consolidation des firmes de programmes du tableau I), mais selon des modalités et une logique économique tout à fait différentes du « modèle » américain. La pérennité de l’équilibre industriel retrouvé et son prolongement à l’échelle européenne ne sont cependant pas garantis. Au-delà des obstacles et fluctuations de circonstances, le résultat final dépendra de façon cruciale de trois paramètres clés du processus de capitalisation discuté plus haut :

  • la structuration d’un actionnariat stable combinant harmonieusement des acteurs industriels pertinents, le maintien des moyens de contrôle par l’État et l’ouverture aux marchés financiers ;
  • la définition et l’affichage maintenu d’une ligne stratégique claire fixant la nature, les frontières et les activités de l’entreprise ;
  • la construction selon les orientations précédentes de partenariats internationaux industriels et capitalistiques (européens en premier lieu, mais aussi asiatiques et/ou américains).

49Il serait illusoire d’anticiper ici ce que sera la future structure industrielle de l’armement en France, comme d’en proposer un modèle optimal qu’il faudrait rechercher. Notre discussion démontre cependant les raisons pour lesquelles cette période 1994-1999 doit être considérée comme une césure majeure dans l’histoire multiséculaire de cette industrie.

Notes

1 Jacques Aben, Économie politique de la défense, Paris, Cujas, 1992.

2 Pour l’application de ces deux approches au cas français, voir par exemple, d’une part, Jean-Pierre Ponssard, Gérard DE Pouvourville, Marchés publics et politique industrielle, Paris, Economica, 1982 ; Valérie Lelièvre, « Dépenses militaires et contraintes économiques (1971-1995) », Revue française d’économie, printemps 1996, p. 65-86 ; d’autre part, Edward A. Kolodziej, Making and Marketing Arms, The French Expérience, Princeton, Princeton University Press, 1987 ; Jean-Paul Hébert, Production d’armement, Paris, La Documentation Française, n° 5009-10, 1995 ; Claude Serfati, Production d’armement, croissance et innovation, Paris, Economica, 1995.

3 Daniel Gouré (dir.), Defense Restructuring and the Future of the US Defense Industrial Base, Washington, CSIS, 1998.

4 « The nation’s defense industrial base is an artifact of that unusual period in American history. » Ibid., p. 10.

5 Ibid., p. 12.

6 Voir par exemple Jörn Keck, directeur-adjoint à la DG III de la Commission européenne (Forum Europe |ed.], New Strategies for Europe’s Defence Industries : Summary of Debates, Conférence à Bruxelles le 23 avril 1998, p. 5) : « Europe, obviously, cannot continue to hide behind the specificities of the defence industry and to maintain old behaviours and ways of thinking [...] it responds to the same economic factors as any other industry. The rapid pace of consolidation of the US defence industry is applying pressure on European competitors. »

7 Commissariat général au Plan, L’Avenir des industries liées à la défense, Paris, La Documentation française, 1993.

8 Paul Quilès, Guy-Michel Chauveau, L’Industrie française de défense : quel avenir ?, Rapport d’information n° 203, Assemblée nationale, 1997.

9 L’indice des entreprises Aérospatiale-Défense du S & P 500 est multiplié par deux entre 1992 et 1996. En 1998, Lockheed Martin affiche une rentabilité du capital de 29 % sur cinq ans contre 15 % pour l’indice S & P 500.

10 Dont le montant total passe de 2,4 à 44 milliards de dollars entre 1992 et 1997.

11 Wim A. Smit, John Grin, Lev Voronkov (eds.), Military Technological Innovation and Stability in a Changing World, Amsterdam, VU University Press, 1992, p. 95.

12 Patrick Cohendet, André Lebeau, Choix stratégiques et grands programmes civils, Paris, Economica, 1987.

13 La R & D, certes considérable, mais faiblement autofinancée et par ailleurs d’un statut comptable ambigu, en raison de sa nature immatérielle, ne peut être inscrite à l’actif. La production, pour sa part, fait l’objet d’un préfinancement systématique par avances et acomptes. D’où une structure de bilan remarquable par le faible niveau relatif des fonds propres.

14 Cour des comptes, La Gestion budgétaire et la programmation au ministère de la Défense, Paris, Journal officiel, 1997, p. 69.

15 Inversant le ratio entre les dépenses de fonctionnement et celles d’équipement, passé de 0,88 à 1,15 entre 1991 et 1997.

16 Qu’on peut illustrer en suivant l’évolution du ratio autorisations de programmes/crédits de paiement de 1988 à 1996.

17 Un exemple : l’armée de l’Air impose le turbopropulseur pour l’avion de transport futur, préféré au réacteur défendu par SNECMA. Aux arguments de politique industrielle, de maintien des compétences, du plan de charge et des emplois, les militaires, futurs exploitants de l’appareil, opposent son coût d’exploitation annuel. Sur la base d’une comparaison avec les matériels étrangers disponibles, ils se livrent par ailleurs à une évaluation de leur disposition à payer : l’avion devant avoir des performances de 50 % supérieures au C 130 J américain vendu 300 MF, ils sont donc prêts à l’acheter 450 MF.

18 Dont le symbole serait le fameux last supper de 1993 au cours duquel le secrétaire d’État à la Défense annonce aux principaux industriels assemblés qu’il ne devra bientôt demeurer qu’un ou deux producteurs par grand type de matériel.

19 Ann R. Markusen, « The Post-Cold War Persistence of Defense Specialized Firms », working paper n° 136, Center for Urban Policy Research, Rutgers University, 1997 ; Ann R. Markusen, « The Economics of Defense Industry Mergers and Divestitures », Economic Affairs, vol. 17, n° 4, 1997, p. 28-32 ; Ann R. Markusen, « The Post Cold-War American Defence Industry : Options, Policies and Probable Outcomes », in Efraim Inbar, Benzion Zilberfarb (eds.), The Politics and Economics of Defense Industries, London, Frank Cass, 1998.

20 Frédérique Sachwald, Banalisation et restructuration des industries de défense, Paris, Notes de l’IFRI, n° 15, 1999.

21 Ann R. Markusen, « The Case Against Privatizing National Security », Draft, Council on Foreign Relations, 1999.

22 Ann R. Markusen, « The Post Cold-War... », article cité.

23 850 millions de dollars sont versés à ce titre en 1995-1997.

24 Mark A. Lorell. Julia Lowell. Michael Kennedy, Hugh P. Levaux, Cheaper. Faster, Better ? Commercial Approaches to Weapons Acquisition, MR-1147, Rand Corporation, 2000.

25 Ann R. Markusen, Sean S. Costigan (eds.), Arming the Future : a Defense Industry for the 21st Century, New York, Council on Foreign Relations Press, 1999 ; Eugene Gholz, Harvey M. Sapolsky, « Restructuring the US Industry », International Security, vol. 24, n° 3, 1999, p. 5-51. Même le sous-secrétaire à la Défense chargé des acquisitions souligne les problèmes de compétition posés par la restructuration et admet que le chantier des réformes est loin d’être achevé (Jacques S. Gansler, « The Defense Industrial Structure in the 21st Century », Address A1AA Acquisition Reform Conférence. Washington. 27 janvier 2000).

26 Voir Gilles Le Blanc, Économie industrielle de l’armement : les firmes de programmes en France, thèse de doctorat d’économie industrielle, École des mines de Paris, 1999 et Richard Evans, Colin Price, The Inside Story of British Aerospace’s Comeback from Crisis to World Class, London, Nicholas Brealey Publishing, 1999 pour des études de cas en France et au Royaume-Uni.

27 Voir l’exemple de SNECMA qui, pour tirer profit de la forte croissance des marchés aéronautiques civils en 1997-1998, doit financer un accroissement de 2 milliards du fonds de roulement (doublement de la cadence de production des moteurs CFM 56) alors que ses capitaux propres sont négatifs en raison des pertes accumulées.

28 Hughes avait fait un choix identique, un an plus tôt, en vendant son activité missiles à Raytheon pour se recentrer sur les télécommunications spatiales.

Table des illustrations

Titre Figure 1 Organisation de la production d’armement
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Titre Figure 2 Dispositif marchand avec chaque armée contractant en propre auprès de firmes (exemple américain)
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Titre Figure 3 Dispositif armée-arsenal intégré
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Titre Figure 4 Dispositif partiellement intégré avec une agence d’armement, des arsenaux et des firmes
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Titre Tableau I Les firmes de programmes en France
Légende * En milliards de francs.** Pas de bilan indépendant de la filiale Hautes Technologies dans les rapports du groupe Lagardère.
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Titre Tableau II Prévision et exécution du budget d’ équipement militaire, 1990-1996
Légende * Après annulations, reports consommés et recettes de fonds de concours** Dépenses effectives au sens de la loi de règlement, ne tenant pas compte des crédits transférés au CEA militaire.
Crédits Sources : Cour des comptes, La Gestion budgétaire et la programmation au ministère de la Défense, Paris, Journal officiel, 1997, p. 31, 52, 55, 71. Jean-Michel Boucheron. Rapport fait au nom de la Commission des finances, de l’économie générale et du Plan sur le projet de loi de finances pour 1999, annexe n° 40 : Défense, n° 1078, Paris, Assemblée nationale, 1998, p. 155.
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Titre Figure 5 Dépenses d’équipement militaire des États-Unis (1982-1995) (en milliards de dollars)
Crédits Source : US Department of Defense, National Budget Estimates for FY 2000.
URL http://books.openedition.org/editionscnrs/docannexe/image/33702/img-7.jpg
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Titre Tableau VI L’industrie d’armement en France en 1999
Légende * En milliards d’euros.** Autofinancée.*** Seulement activité satellites.
Crédits Source : rapports annuels.
URL http://books.openedition.org/editionscnrs/docannexe/image/33702/img-8.jpg
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Auteur

Professeur à l’École des mines de Paris où il dirige le CERNA (Centre de recherches en économie), Gilles Le Blanc, ancien élève de l’École polytechnique et docteur en économie, travaille notamment sur l’économie industrielle (du point de vue théorique et pratique), l’économie numérique et l’économie de la défense. Il enseigne également à l’ENSTA et à l’Université de Paris-II. Quelques publications récentes : Avec Olivier Bomsel, « Innovation et économie numérique », in P. Mustar et H. Penan (dir.), Dictionnaire de l’innovation, Paris, Economica, 2003. – Avec Olivier Bomsel, Dernier tango argentique. Le cinéma face à la numérisation, Paris, Presses de l’École des mines, 2002. – « Market Efficiency in the Digital Economy : Lessons from the US and European Telecom Industry Dynamics », Communications & Strategies, n° 44, 2001. – « Military innovation styles : the French programm mechanism and the NPO organisation in the former Soviet Union », 4st Conference ASEAT, Manchester, 4-5 September 1997.

© CNRS Éditions, 2005

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