1Dans l’esprit de nos contemporains, les premières années de la V^e République sont indissociables, sur le plan économique, de la prospérité (les Trente Glorieuses) et, sur le plan militaire, de la création de la force nucléaire stratégique (FNS) et de l’armement nucléaire tactique, dans le cadre de la stratégie gaullienne de dissuasion du « faible au fort1 » fondée sur le « pouvoir égalisateur ou compensateur de l’atome2 » (voir tableau 1).

2L’évolution du budget de la Marine entre 1958 et 1970 constitue notre objet d’étude, qui s’appuie sur l’analyse du contenu de certains cartons des sous-séries III BB⁸ CSM et SFM3. Les lois de finances en seront le cœur. Instruments éminemment politiques, elles déterminent le montant, la nature et l’affectation des ressources et des charges de l’État selon un équilibre économique qu’elles définissent. L’ensemble des dépenses est réparti en onze parties et la Marine est partie prenante pour les titres III, IV et V. Si pour le III (dépenses de fonctionnement des services et dépenses ordinaires) et le IV (interventions publiques et dépenses ordinaires) ne sont attribués que des crédits de paiement4 (passim CP), le titre V (investissements exécutés par l’Etat) comptabilise les autorisations de programme (passim AP). A chaque opération sont attribuées des AP équivalentes dans la plupart des cas au coût total de l’opération, et des crédits de paiement suivant un calendrier représentant, année après année, le montant des factures à régler sur cette opération.

Tableau 1 : Crédits militaires en % du PNB en 1963

3Ainsi, nous nous proposons d’étudier les conséquences des choix politiques sur la répartition des crédits entre les grandes masses du budget de la Marine, depuis l’avènement de la V^e République jusqu’au report de financement du 4^e SNLE, en 1970.

4La Marine a-t-elle été privilégiée par rapport à l’armée de terre et à l’armée de l’air ? Les constructions navales « traditionnelles » ont-elles pâti de l’affectation prioritaire des crédits à la FNS et à son environnement ? L’entretien de la flotte et des personnels a-t-il été négligé faute de moyens ?

5En quelque sorte, l’arme atomique a-t-elle été pour la Marine une « arme à bon marché5 »ou « un effort financier au-dessus de [ses] moyens6 » ?

LA MARINE, UNE ARMÉE APPAREMMENT PRIVILÉGIÉE

6En douze ans, le budget de la nation passe de 66 à 154 milliards de Francs courants, soit d’un indice 100 en 1959 à un indice 219 en 1970 (graphique 1). Celui de la Défense nationale passe de 16 à 27 milliards (ind. 169), celui de la Marine de 2,3 à 4,7 milliards (ind. 206).

7Les crédits militaires perdent donc de leur importance au sein du budget de la nation : de 24,2 % en 1959 à 17,6 % en 19707. L’acmé8, puis la fin de la guerre d’Algérie expliquent pour une large part cette baisse relative. Les effectifs militaires ont en effet fortement diminué entre 1960 (1 050 000 hommes) et 1969 (550 000 hommes) et un transfert partiel des dépenses de fonctionnement, énormes pendant la guerre d’Algérie, a pu s’opérer vers les dépenses d’investissement exigées par le choix nucléaire9. Le contexte économique des Trente glorieuses10 amplifie aussi cette réduction : par rapport au produit national brut, les crédits militaires passent de 5,71 % à 3,4 % ! Là réside une première singularité11 du cas français : la France devient en douze ans une puissance nucléaire en fournissant un effort militaire dont le coût financier l’apparente plus aux grands pays occidentaux non-nucléaires (RFA, Italie) qu’aux États-Unis ou au Royaume-Uni12... Or l’essentiel des frais occasionnés par un armement nouveau pèse infiniment plus sur la période d’acquisition que sur celle d’entretien. L’effort financier n’aurait-il pas dans ces conditions été consenti aux dépens des missions traditionnelles des armées ?

8Le budget de la Marine augmente beaucoup plus rapidement que les crédits militaires (graphique 2). Le contraste est à cet égard frappant avec le budget de l’armée de terre. Le développement des services communs, qui n’atteignaient que 16 % du budget des armées en 1959, mais culminent à 34,5 % en 1967 et représentent encore 31,5 % en 1970 (indice 325), caractérise la période (graphique 3). À ce niveau, l’interarmisation de certains crédits représente un obstacle complexe pour la perception du budget réel de la Marine : ce dernier n’est donc pas un indicateur suffisant. Le contrôleur de la Marine Le Mel indique d’ailleurs en 1963 dans une conférence prononcée à l’École supérieure de guerre navale : « Cette tendance signifie que la part des crédits gérés par les services relevant directement du ministre – secrétariat général et délégation pour l’armement – est en augmentation. Mais parmi les crédits inscrits à la section commune, certains profiteront à des activités Marine : appareil propulsif du sous-marin, engins et leurs têtes ou soldes des médecins13. » Des sommes importantes inscrites au budget de la Marine servent par ailleurs à financer le Centre d’expérimentation du Pacifique dont les résultats des recherches bénéficient à l’ensemble des armées14. Même encore aujourd’hui, il est très difficile de faire la part de ce qui revient à chacune des armées dans ce lot commun des dépenses15.

9La polyvalence des résultats des recherches et des dépenses doit donc inciter à la prudence quant à l’idée d’une Marine privilégiée par rapport aux autres armées. La note d’information n° 24 du 15 avril 1965 diffusée par l’amiral Cabanier auprès de toutes les unités rappelle que la Royal Navy reçoit 24 % des crédits affectés à la défense en Grande-Bretagne, la Marine nationale, 15,9 % seulement. « Faut-il croire que la Marine est étranglée et que nous assistons au début de son agonie ? Faut-il au contraire penser qu’elle a été favorisée dans la répartition des crédits attribués aux armées ? » demande l’auteur de cette note, avant de conclure fort prudemment : « La vérité n’est ni d’un côté ni de l’autre. [...] La période de mutation que nous traversons s’accompagne de difficultés financières considérables et constitue pour les trois armées un cap difficile à franchir16. » Ce thème est une antienne des documents de la SFM !...

10En bref, les deux lois de programme qui prévoyaient que les forces navales et aéronavales pourraient accomplir plus efficacement leur mission de protection des routes maritimes, tout en lançant le développement d’une FNS, sont-elles entrées dans les faits ? A-t-on réussi à concilier ces deux ambitions et à quel prix ?

IMPACT DE LA CRÉATION DE LA FNS SUR LA MARINE NATIONALE

11« Vaste programme ! » aurait dit le président de la République de l’époque...

12Les lois de programme du 8 décembre 1960 et du 23 décembre 196417 affirment de façon officielle et solennelle la priorité accordée par le Président aux armes atomiques. Exprimées en francs courants et sans inscription des CP, elles accordent la priorité à la FNS et mentionnent respectivement 16 et 25 programmes en AP pour des enveloppes financières de 12 et 55 milliards de francs en 1960 et 1965.

13Le total des sommes consacrées par la Marine à la constitution et à la mise en place de la FNS et de son environnement peut être évalué sur la période qui nous intéresse à la somme de 3,5 milliards de francs principalement entre 1963 et 1970, avec un pic en 1967 où les dépenses liées au choix du nucléaire représentent 30 % de l’ensemble des AP du budget.

14La loi de programme de 1960 « relative à certains équipements militaires » ne couvre que 11 790 500 000 francs sur les 31 160 000 000 francs d’AP et prévoit 6 348 000 000 de francs pour l’armement nucléaire, soit 51 % des crédits inscrits dans la loi et 20,37 % de l’enveloppe budgétaire quinquennale18. Très révélateur est le paragraphe 14 de l’exposé des motifs, qui prévoit : « En cas de nécessité de défense nationale et compte tenu des aléas liés à la nature des travaux à entreprendre, des aménagements entre postes de dépenses pourront se révéler nécessaires. Aussi le gouvernement doit être autorisé à modifier la répartition des crédits entre les postes de dépenses et à substituer de nouveaux types de matériels à ceux qui ont été désignés sans que le total des dépenses autorisées soit modifié. » L’armée de terre devait en subir les conséquences tant en Algérie qu’en Allemagne, malgré les engagements pris envers l’OTAN.

15Cette première loi de programme19 inscrit la mise en chantier d’un sous-marin à propulsion nucléaire Q 252 porteur de 16 missiles balistiques mer-sol (MBMS) de type Polaris en première version de 1 200 à 2 000 kilomètres de portée pour une dépense totale de 450 millions de francs Pierre Messmer, pour sa part, envisageait en 1962 un tel projet dépourvu d’ogive nucléaire pour un coût de 480 millions de francs20. À cet effet était prévue en 1964 une AP de 250 millions de francs. En fait, dès février 1963, par anticipation, la construction est entreprise par l’inscription d’une première tranche de 50 millions de francs, car celle du sous-marin Gymnote, plate-forme expérimentale de l’engin balistique naval qui devait précéder la réalisation du SNLE, était bien avancée dans l’arsenal de Cherbourg.

16Les autres programmes de la Marine (voir tableau synoptique) représentent un total de 1 287 millions de francs d’AP répartis entre les avions de l’Aéronavale (710 MF), 3 croiseurs lance-engins (512) et les sous-marins de type Daphné (65). Sur cinq ans, c’est finalement assez peu pour les programmes classiques. Cette loi de programme est indicative et incomplète : des équipements importants ont dû être commandés en complément comme les 42 chasseurs embarqués Crusader pour un montant de 460 millions de francs en 1963 qui a entraîné après d’âpres négociations avec le ministère des Finances une prise de gages sur des AP déjà accordées pour un TCD, un pétrolier ravitailleur et une frégate lance-engins. Un autre TCD, L’Ouragan, et deux BSL, dont l’un pour l’appui aux sous-marins, le Rhône, et l’autre de soutien aux dragueurs, la Loire, ont été achetés.

17La deuxième loi de programme21 doit permettre de « préparer pour la fin du plan la mise en service d’un premier sous-marin atomique armé d’engins mer-sol balistiques stratégiques à têtes nucléaires puissantes : ce sous-marin sera suivi de deux autres unités dont la mise en chantier est incluse dans le plan ». Parmi les programmes classiques, la Marine doit recevoir ou mettre en chantier 2 sous-marins de type Daphné et 1 sous-marin à haute performance. Elle doit refondre 6 Narval, 5 escorteurs pour la lutte anti-sous-marine (système Malafon) et 2 pour la lutte antiaérienne (système Tartar). Elle doit construire 5 corvettes de 2 500 tonnes, 8 chasseurs de mines et 1 dragueur océanique. Vingt Breguet Atlantic et 18 Super-Frelon compléteront l’Aéronavale. Fait remarquable, pour éviter tout dérapage budgétaire dû aux aléas techniques liés à la FNS, la loi intègre 5 milliards de dépenses supplémentaires.

18Au final, en ce qui concerne la composante sous-marine de la dissuasion. Le Redoutable est lancé en 1967, Le Terrible en 1969 et Le Foudroyant mis en chantier en 1970. La base de l’île Longue entre en service en 1970 et accueille en 1971 Le Redoutable. Par ailleurs, l’usine de séparation isotopique de Pierrelatte, le Centre d’essai pour le tir des missiles des Landes (1965) et du Pacifique (1966) pour les essais de bombes atomiques sont achevés dans les délais. La Marine aura aussi mis en chantier 10 sous-marins Daphné, lancé 2 frégates de 5 000 tonnes, une corvette de 2 500 tonnes, 5 chasseurs de mines et 2 TCD. Elle a refondu 6 Narval et 5 escorteurs ASM et 4 AA. L’Aéronavale a reçu 20 Breguet Atlantic et 42 Crusader. Mais, par rapport aux lois de programme, la période s’achève avec 28 milliards de francs d’AP non engagées et reportées sur la troisième loi : un certain retard s’accumule, imputable pour partie aux difficultés financières, pour partie aux « aléas techniques » selon la terminologie de l’époque, et on se dirige vers une asphyxie lente mais sûre des capacités d’armement de la France. Un certain malaise s’installe aussi chez les personnels : 1976 sera une année de pause destinée à compenser ce retard.

19Cependant, si l’enveloppe financière de la deuxième loi de programme est globalement mieux respectée que celle de la première22, cela dissimule en réalité de nombreux jeux de compensation entre les différents chapitres. Ainsi, la priorité à la FNS est maintenue car les SNLE et leur environnement (île Longue, Guenvenez, Brest et station VHF de Rosnay) ont reçu 1518 millions de francs de plus que prévu, les engins MSBS et SSBS, 3 608 millions de francs. Les matériels terrestres – « Cendrillon de la programmation » selon la formule de P. Messmer – ont été amputés de 1 825 millions de francs et la propulsion et les armes nucléaires de 1 740 millions de francs (à la suite de quelques percées techniques comme le prototype à terre23).

20La conséquence pour la Marine est une compression drastique des dépenses du titre III au bénéfice de celle du titre V allant jusqu’à l’inversion des deux postes budgétaires entre 1967 et 1970 (voir graphique 3). Pierre Messmer estime d’ailleurs qu’« en dessous du tiers [du budget affecté au titre V] une grande armée ne se modernise plus du tout ». Par ailleurs, dans ce titre V, le coût de la FNS dépasse la moitié des crédits d’équipement militaires en 1967 (51,42 %) et se maintient toujours à plus de 30 % après 196224.

21Les compressions budgétaires entraînées par le développement de la FNS ont été ressenties à trois niveaux différents.

22Les personnels ont vu leurs effectifs baisser de 9,5 % entre 1962 et 1967, passant de 78 502 à 71 139. Cette mesure a permis un rattrapage partiel mais insuffisant des salaires et des primes. Symptomatique de cette période de mutation : les dépenses consacrées à ce chapitre passent de 44 % de l’ensemble du budget à 30,5 % en 1970. Par ailleurs, le personnel des bases d’outre-mer (Dakar, Diégo-Suarez et Mers el-Kébir) est ré-affecté majoritairement en métropole à des coûts moindres pour combler les vides. L’austérité est la litanie des rapports budgétaires de l’État-Major, un certain malaise des personnels en est la conséquence... ;
les programmes de constructions neuves et de munitions ne sont pas tous lancés et certains sont même abandonnés ; de même, l’infrastructure technique hors FNS est sacrifiée. Tel a été le cas en 1964 pour la frégate lance-engins n° 3 pour faire face à l’urgence de l’achat des 42 Crusader pour l’Aéronavale : ces crédits sont répartis entre la Suffren et la Duquesne qui accusent déjà quatre et dix-huit mois de retard sur leur plan de construction et dont les équipements ont connu des hausses considérables. Le ralentissement dans la cadence de réalisation des opérations anciennes par l’étalement des dépenses devient le lot annuel des planifications hors FNS, ce qui génère inévitablement un surcoût important. Le blocage des dépenses décrété par le gouvernement Pompidou en septembre 1963 en vue de stabiliser la monnaie complique tout ! Il s’agit de maintenir pour l’année 1964 le plafond des dépenses militaires sous les 19,9 milliards de francs. Or il faut aussi tenir compte de l’augmentation considérable des besoins incompressibles de la section commune, principalement les besoins prioritaires de l’atome, en hausse de 53,5 % pour les AP et de 38,5 % pour les CP25. Pour cette raison, en 1965, 12 bâtiments anciens et 16 des 56 dragueurs sont désarmés. Pour les munitions, le projet Mandragore de missile sol-air courte portée est définitivement abandonné en 1969 alors que les missions imparties à la Marine exigent son emploi ! Quant au premier sous-marin de chasse à propulsion nucléaire, Rubis, son lancement, déjà reporté en 1969, est à nouveau retardé en 1970 pour impécuniosité, tout comme le financement du quatrième SNLE. Ainsi, même en sacrifiant une partie des équipements conventionnels, les objectifs liés au format de la FNS s’avèrent trop ambitieux, malgré la priorité absolue qui leur est accordée ; l’entretien des bâtiments de la flotte est l’objet de toutes les récriminations des officiers de marine. Effectivement, on aboutit à la fin de la période à la codification d’un certain nombre d’abandons de règles d’entretien. La périodicité des grands carénages ou IPER passe de 36 à 56 mois et celle des petits carénages à 14 mois. Les indisponibilités pour entretien courant ou DISAC sont regroupées et toute modification ou installation nouvelle, à l’exclusion de celles qui intéressent la sécurité du personnel, supprimée. L’auteur de la note n° 43 sur le budget du 16 janvier 196926 estime compromis « le maintien dans le temps de notre potentiel naval ».

23Le vieillissement des bâtiments est révélateur de cette tension budgétaire. Si l’on établit l’âge moyen des bâtiments de la flotte en service27, on obtient pour 1959 8,13 ans en moyenne pour 425 bâtiments recensés et pour 1970 13,2 ans pour 268 bâtiments recensés. La mise au rebut justifiée de certains matériels n’a donc pas empêché l’âge moyen d’augmenter considérablement en douze ans. Le tonnage se contracte et passe de 728 618 tonnes à 615 529, soit une baisse de 15,5 %. Certes, 109 des 215 bâtiments qui ont été déclassés ou rayés des listes, restitués à des marines étrangères qui les avaient prêtés ou transférés aux marines des pays de l’ancienne Communauté devenus indépendants datent d’avant 1945 et 88 d’après (mais toujours avant 1957)28. Il s’agit là d’un aggiornamento très sain des matériels et de l’application d’une mesure prise au même moment dans les flottes anglo-saxonnes29. Certes, une tonne de sous-marin de type La Créole lancé en 1940 ne vaut pas une tonne du SNLE Le Redoutable lancé en 1967. Mais ce renouvellement limité prouve qu’un palier est franchi et que la communauté nationale ne peut plus fournir l’effort financier nécessaire au maintien d’une flotte importante. Ce vieillissement est avec raison le principal sujet de plainte des officiers de marine de cette période.

CONCLUSION

24Au final, l’effort de défense accompli par le pays a été largement couronné de succès, même si l’exécution des lois de programme n’a jamais été réalisée à 100 %30. Ainsi, à la chute du mur de Berlin, la France était la troisième puissance nucléaire mondiale, loin derrière les deux « super grands », mais devant la Chine populaire et la Grande-Bretagne.

25Cette œuvre de longue haleine, indispensable pour assurer la place de la France parmi les puissances garantes de leur destin, a imposé « des compressions nécessaires mais souvent douloureuses » selon le mot de Pierre Messmer en 1965.

26En reprenant les trois questions posées au début de cette étude, nous serions amenés à répondre précautionneusement mais fermement, dans l’état actuel de notre connaissance du dossier, que : non, la Marine n’a pas été privilégiée, ni dans la première, ni dans la deuxième loi de programme par rapport à l’armée de terre et à l’armée de l’air, elle a seulement été moins sévèrement atteinte par les restrictions budgétaires que ses deux homologues. Oui, les constructions navales traditionnelles et les constructions entrant dans le programme de la dissuasion nucléaire elle-même (voir tableau 2), en fin de période, ont pâti de la priorité budgétaire accordée à la FNS, tant il s’est avéré évident qu’une force de frappe ne peut subsister en personnel sans un substrat important de marine « traditionnelle ». Oui, les personnels et la flotte ont été négligés faute de moyens.

Tableau 2 : Tableau synoptique des principales réalisations navales, classiques et atomiques, inscrites dans les deux premières lois programmes