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Territoires de l'urbain en Asie

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Manuelle Franck
, 
Thierry Sanjuan

Cinquième partie. Les nouvelles échelles de la ville

Johor Bahru, arrière-pays ou pôle émergent de la métropole transfrontalière singapourienne ?

Nathalie Fau

Texte intégral

1Traversées par une ou plusieurs frontières d’État, les métropoles transfrontalières forment des objets géographiques singuliers (Herzog, 1990) et ne peuvent être assimilées à des systèmes urbains classiques. Elles ont été identifiées et étudiées d’abord en Amérique du Nord, puis en Europe et enfin en Asie. En s’appuyant sur le cas des villes San Diego-Tijuana situées à la frontière entre les États-Unis et le Mexique, Laurence Herzog (1990) a élaboré dans les années 1990 le concept de métropole transfrontalière. En Europe, les recherches menées dans le cadre de l’European Spatial Planning Observation Network (Espon) ont mis en évidence une trentaine d’ensembles urbains transfrontaliers, dont onze régions métropolitaines transfrontalières (Espon, 2010). Des villes comme Bâle, Genève ou Lille se sont même engagées depuis le début des années 2000 dans des coopérations transfrontalières d’envergure métropolitaine (Sohn et Reitel, 2009). Ces études ont défini les agglomérations transfrontalières comme étant des espaces urbains présentant une continuité morphologique du tissu bâti malgré la présence d’une ou plusieurs frontières étatiques (Reitel, 2008, 2010). Elle résulte de la coalescence de plusieurs communes situées dans des États différents. Les métropoles transfrontalières sont un cas particulier d’agglomérations transfrontalières : elles sont composées d’un pôle urbain disposant de fonctions métropolitaines et de banlieues ou d’espaces périurbains dont une partie est située dans un ou plusieurs territoires nationaux voisins. Elles présentent un fort degré d’intégration fonctionnelle tout en maintenant l’existence de différenciations spatiales de part et d’autre de la frontière. Elles s’organisent en fonction d’une logique de centre-périphérie à partir du pôle principal et de différentiels qui induisent des spécialisations et des complémentarités.

2En Asie du Sud-Est, la ville de Johor Bahru est régulièrement présentée comme la banlieue d’une agglomération transfrontalière polarisée par Singapour et intégrant également les îles de l’archipel de Riau en Indonésie (Ho, 2011 ; Rodrigues, 1994 ; Macleod et McGee, 1996). Située au sud de la péninsule malaise, à la frontière entre la Malaisie et la cité-État de Singapour, elle compte en 1,4 million d’habitants. Elle fait face à Singapour, séparée uniquement par le détroit de Terbrau, ou détroit de Johor pour les Singapouriens. Deux infrastructures terrestres permettent de traverser le détroit : le Causeway, une route-digue gagnée sur la mer, qui relie Johor Bahru à Woodlands et un pont entre Gelang Patah et Tuas. Considérer Johor Bahru comme une banlieue de Singapour, c’est analyser les deux espaces situés de part et d’autre de la frontière comme un ensemble urbain unique. Or, cette approche résulte d’une prise en compte exclusive des phénomènes d’interactions fonctionnelles (flux et échanges économiques) pour expliquer les processus d’intégrations spatiales (Sohn, 2012). Les travaux d’Alegria (2007) reconsidèrent ainsi la thèse de la métropole transfrontalière élaborée par Herzog en montrant que Tijuana et San Diego ne forment pas une métropole transfrontalière mais deux villes distinctes bien qu’interconnectées, deux projets urbains différents qui se sont développés séparément pour répondre aux logiques internes de chaque État. De même, la thèse de Thierry Sanjuan (1997) sur la métropole transfrontalière de Hong Kong a démontré que le delta de la rivière des Perles est bien plus qu’une simple extension économique accueillant les délocalisations industrielles de la colonie : les structures de décisions politico-administratives et de propriétés industrielles du régime socialiste ont non seulement protégé le delta de tomber dans une dépendance exclusive mais elles ont aussi favorisé l’émergence d’un pôle autonome.

3Dans la logique de ces travaux, l’objectif de ce texte est de montrer que, du fait de la présence d’une frontière, la ville de Johor Bahru ne peut être réduite au simple statut d’arrière-pays de Singapour. Cette étude ne cherche pas tant à étudier les processus d’intégration fonctionnelle ou institutionnelle (gouvernance et coordination des politiques publiques) d’une métropole transfrontalière qu’à interroger la spécificité d’une banlieue transfrontalière. De part et d’autre du Causeway, la discontinuité frontalière est visible dans le paysage : le centre de la métropole de Johor Bahru, collé à la sortie du Causeway, fait face à la banlieue de Woodland éloignée d’une vingtaine de kilomètres du centre de Singapour. De l’autoroute littorale de Johor Bahru, l’automobiliste aperçoit le bâtiment imposant du Woodland checkpoint et les tours d’habitations construites par le Housing and Development Board (HDB). De la promenade du front de mer de Woodland, le pêcheur du dimanche et les familles en sortie regardent les tours de bureaux et les hôtels luxueux du central business district de Johor Bahru. Un peu plus au sud, à hauteur du second pont, un skyline moderne, s’étendant le long du littoral et gagnant même sur la mer émerge progressivement du côté malaisien ; il laisse place côté singapourien à un paysage de périphérie urbaine avec ses zones industrielles et militaires, ses réservoirs d’eau et ses espaces verts. Où est le centre, où est la périphérie ? Encore plus au sud, le port de Tanjung Pelepas, 18e port mondial pour le trafic de conteneurs, est distant de seulement quelques kilomètres du deuxième port de conteneurs du monde, celui de Singapour. Cette proximité serait-elle imaginable en l’absence de frontières ? Les cadres étatiques sont prégnants et les espaces urbains se juxtaposent plus qu’ils ne se soudent sur le plan morphologique.

4Afin de poser un cadre théorique à l’étude du cas de Johor Bahru, la première partie de cet article propose de repenser la définition de la métropole transfrontalière asiatique non plus seulement en fonction des phénomènes d’expansion générés par son centre mais aussi en fonction des effets induits par la frontière et des réactions développées par sa périphérie. La deuxième partie est une approche diachronique des relations entre Johor Bahru et Singapour afin de comprendre comment l’évolution des dynamiques transfrontalières a modelé le paysage urbain de Johor Bahru. Les deux parties suivantes étudient les tensions structurantes dans l’espace de la métropole transfrontalière : Johor Bahru, banlieue de Singapour, est aussi une porte d’entrée sur un territoire national malaisien modernisé et une ville secondaire entretenant une relation complexe avec la centralité nationale.

Repenser la définition de la métropole transfrontalière

5Les études sur les métropoles transfrontalières asiatiques se sont concentrées sur les villes de Singapour et de Hong Kong (Chen, 2005 ; Yang, 2005), dont les aires d’influence dépassent les limites de leur territoire propre. Cette focalisation sur des villes mondiales en a cependant biaisé l’approche : leurs dimensions transfrontalières et le rôle de la frontière dans l’aménagement de leur territoire ne sont que rarement soulignés. Significative à cet égard est la terminologie utilisée à la fin des années 1980 pour désigner ces espaces : État-région, triangle ou polygone de croissance, zone économique naturelle, régionalisme « doux ». Aucun de ces termes ne fait directement référence à la « frontière ». Kenichi Ohmae (1995) englobe ainsi les métropoles transfrontalières de Singapour et de Hong Kong dans sa liste des « États-régions », qui dans un « monde sans frontière » ont pris le pas sur le modèle de l’État-nation. De la même façon, Robert A Scalapino (1991) utilise le terme de « zones économiques naturelles » pour désigner l’espace transfrontalier de Hong Kong-Guangdong ; son dynamisme est « naturel » dans la mesure où il n’a jamais été conduit par des principes, des règles ou des normes mais par le pragmatisme du secteur privé. Or, comme le souligne Sohn (2012), dans cette vision déterritorialisée de la mondialisation, « qui conçoit les frontières comme des entraves à l’émergence de « région économiques naturelles », la présence d’une frontière ouverte n’est pas considérée comme un facteur explicatif ».

6Ces métropoles transfrontalières ont été également analysées en tant que « triangle de croissance ». Ce terme a été utilisé pour la première fois le 21 décembre 1989 par Goh Chok Tong, alors vice-Premier ministre de Singapour, pour désigner la zone de coopération économique régionale de Sijori regroupant Singapour (Si), l’État de Johor (jo) et les îles indonésiennes de l’archipel de Riau (ri). L’objectif théorique de cette coopération transfrontalière était de promouvoir le développement économique régional de trois territoires disposant d’atouts différents afin de former un bassin économique plus large et aux potentialités plus grandes (Thant et al., 1994 ; Parsonage, 1992). Le fonctionnement de cette zone repose sur une complémentarité des infrastructures et une division du travail à une échelle micro-régionale (Spark, 2004 ; Fau, 1999). Ce terme a été ensuite repris pour désigner la zone Hong Kong-Guangdong tant les similitudes de développement avec Sijori sont proches ; il a été ensuite généralisé pour désigner les espaces transfrontaliers et subrégionaux en Asie orientale. Si le terme de « triangle de croissance » reconnaît explicitement l’importance de la frontière, en valorisant notamment la complémentarité des territoires nationaux, il l’a réduite à la seule fonction de ligne de discontinuité économique et gomme toutes relations de domination, de rivalités et de conflits entre les États. Les trois pôles du triangle sont en théorie des partenaires à égalité, ils disposent simplement d’avantages comparatifs différents. Par ailleurs, la spécificité de ces métropoles transfrontalières est totalement diluée dans l’extension officielle des premières zones de coopération transfrontalière : la zone Sijori, renommée en 1994 triangle de croissance Indonésie-Malaisie-Singapour, englobe désormais les provinces de Riau insulaire, de Riau et de Sumatra Ouest en Indonésie, et de Negeri Sembilan et Pahang en Malaisie (Grundy-Warr, 1999).

7Les études envisageant la métropole transfrontalière de Singapour en tant que région méga-urbaine (Macleod et McGee, 1996) soulignent davantage les relations hiérarchiques entre les espaces frontaliers en distinguant le centre de ses périphéries. Ce concept, inspiré des travaux des années 1960 de Jean Gottmann sur la mégalopole de la côte est des États-Unis, conçoit la région urbaine comme un territoire composite avec des zones aux fonctions variées formant un tout métropolitain. Dans leur typologie des « Extended Metropolitan Region », Macleod et McGee qualifient la région urbaine formée autour de Singapour de « méga cité-État ». Si les limites de la région urbaine de Singapour avaient été circonscrites au seul territoire national, la cité-État n’aurait pas été en mesure d’opérer, comme les autres villes globales, une différenciation spatiale entre un centre concentrant les fonctions rares et créatrices de fortes valeurs ajoutées et des périphéries où sont rejetées les fonctions industrielles les moins nobles et les plus coûteuses en foncier et en main-d’œuvre. L’originalité de Singapour est cependant d’être le cœur d’une agglomération intégrant un arrière-pays situé de l’autre côté de la frontière. Saturée par sa propre croissance, Singapour déborde progressivement sur les espaces limitrophes. En revenant de façon critique sur le terme de « triangle de croissance », MacLeod et McGee montrent que la configuration spatiale de cette zone transfrontalière est davantage celle d’un corridor urbain ayant pour centre Singapour qu’un « triangle », du fait de l’absence d’interactions entre Batam et Johor. Singapour est donc bien au centre de l’agglomération transfrontalière. Ils évoquent certes les changements économiques que connaît Johor Bahru, en l’expliquant cependant uniquement comme étant le résultat de la croissance de Singapour. Par ailleurs, dans les travaux reprenant ce concept de région méga-urbaine, comme ceux de Rodrigues, seuls les gradients démographiques et économiques entre le centre (Singapour) et les périphéries (Johor et Batam), liés à l’effet disjoncteur de toute frontière, sont traités, tandis que la fonction de frontière en tant que limite de souveraineté ne suscite aucun traitement spécifique.

8Or, cette coupure politique change complètement la nature des relations entre le pôle de la métropole et ses banlieues. Le débordement du centre vers son hinterland situé de l’autre côté de la frontière ne peut se faire qu’après avoir passé des accords entre États et il peut être remis en cause par la moindre tension politique. En tant que limite de souveraineté, la frontière d’État révèle l’existence de disparités entre les systèmes territoriaux : les systèmes juridiques, institutionnels et politiques différents, ce qui se traduit par la juxtaposition de systèmes d’aménagement et de planification (Reitel, 2008). Par ailleurs, une banlieue transfrontalière n’est pas une banlieue comme une autre. Elle est une banlieue pour le centre de l’agglomération située de l’autre côté de la frontière, mais elle est souvent un centre et un pôle de croissance dans son cadre régional et national. Elle s’insère dans un réseau urbain national, même si sa position frontalière lui confère des caractéristiques spécifiques qui les distinguent des autres villes. La banlieue transfrontalière suit sa propre trajectoire urbaine et peut même entrer ouvertement en concurrence avec le centre de l’agglomération. La ville centre de Singapour dispose enfin de sa propre banlieue organisée depuis le plan stratégique 2000 par quatre centres métropolitains. Johor Bahru ne peut ainsi être appréhendée comme Woodland.

Temporalité frontalière et trajectoire urbaine de Johor Barhu

9L’espace transfrontalier est dynamique. Il évolue en fonction des orientations politiques et économiques décidées de part et d’autre de la frontière : certains différentiels peuvent se résorber, alors que d’autres peuvent apparaître. Comme le souligne Reitel (2013), « la frontière n’est pas qu’un objet structurant de l’espace géographique, elle est aussi soumise à des variations dans le temps », car « les temps de la frontière internationale sont marqués par ces caractéristiques d’ouverture et de fermeture qui reflètent les besoins que ressentent les États de matérialiser et de symboliser leur différence ». Plusieurs auteurs comme Martinez (1994) ou Rati (1993), ont conçu des modèles d’évolution temporels des interactions spatiales transfrontalières en partant d’un état où la frontière est relativement fermée à un autre où elle est complètement ouverte. La temporalité frontalière entre Johor Bahru et Singapour ne suit pas complétement cette évolution, car la frontière a toujours été poreuse. Johor Bahru ne se définit pas tant par rapport à sa frontière que vis-à-vis de Singapour. La frontière est davantage un outil d’aménagement, dont les propriétés d’affirmation, de régulation, de différentiel et de mise en relation (Raffestin, 1986 : 4) peuvent ou non être exploitées. Trois moments de rupture sont identifiables : 1965, 1985 et 2006.

1965 à 1985 : une ville aspirant à l’autonomie

10Jusqu’en 1965, Johor et Singapour sont sous l’influence d’un même système juridique et politique. Ils appartiennent au monde malais, puis sont sous la coupe de la colonisation britannique. Durant la période 1840-1965, la faible croissance de Johor Bahru contraste avec le développement très rapide de Singapour : en 1911, Johor Bahru regroupe 15 000 habitants contre 303 000 à Singapour, dont 260 000 dans la municipalité urbaine. Singapour est un entrepôt commercial important, tandis que Johor Bahru demeure un petit port chinois (Lim, 2006).

11En 1965, une frontière se surimpose au système urbain préexistant. Elle devient une limite de souveraineté entre deux États souverains, qui cherchent à construire, indépendamment désormais, un territoire national cohérent et homogène. La ville de Johor Bahru tourne alors le dos à Singapour et sa stratégie de développement est pensée uniquement dans le cadre de la Malaisie. La frontière n’a pas été un frein à l’urbanisation de Johor Bahru, mais elle en a modifié la forme et la logique spatiale. Durant cette période, le gouvernement malaisien mène une politique volontariste de développement de l’État de Johor. Son objectif est double : il s’agit non seulement de rééquilibrer la croissance au sein du territoire national mais aussi de sortir Johor de sa dépendance vis-à-vis de Singapour (Fau, 2010). Dans les années 1970, Johor Bahru est ainsi désignée comme le pôle de croissance sud de la péninsule malaise. Les gouvernements de l’État fédéral et de l’État de Johor coopèrent afin de favoriser une mutation agricole et industrielle de Johor. L’ouverture en 1977 du port de Johor situé à Pasir Gudang, à 20 km à l’est de Johor Bahru, est le principal facteur catalyseur du développement industriel. Il est par ailleurs associé à la construction d’une zone industrielle de 1 200 ha, Pasir Gudang Industrial Estate, qui devient le plus grand centre mondial de raffinerie d’huile de palme. Le gouvernement tente d’activer la fonction de filtrage de la frontière en fixant une taxe de 100 dollars par camion chargé traversant le Causeway. Johor ne sort cependant pas complètement de l’influence de Singapour : son port ne capte que les flux d’huile de palme, tandis que ceux de bois, de caoutchouc, d’ananas, ainsi que les exportations industrielles, continuent de transiter par Singapour. (Fong, 1984 ; Guiness, 1992 : 37).

1986-2007 : une banlieue de Singapour, objet de conflits entre pouvoir fédéral et pouvoir local

12De 1986 à 1997, la ville de Johor Bahru devient, presque par dépit, une banlieue de Singapour. Cette mutation résulte d’un changement de la politique économique malaisienne qui, après avoir fondé sa croissance sur la transformation des matières premières locales et sur une industrialisation par substitution des importations, s’ouvre aux capitaux étrangers. Côté singapourien, le manque de disponibilité en main-d’œuvre et l’exiguïté de son territoire compromettent sa compétitivité. L’État de Johor est progressivement intégré dans l’espace économique de Singapour : il attire dans les années 1980 et 1990 près des 2/3 des capitaux singapouriens investis en Malaisie. Les investissements publics malaisiens sont relayés par des investissements privés émanant de multinationales localisées à Singapour (21 % des investissements directs étrangers durant la période 1985-1990) et d’entreprises japonaises et taïwanaises (Van Grunsven, 1995). Ce passage d’une économie rurale à une économie industrielle induit une accélération de l’urbanisation de l’État de Johor : son taux d’urbanisation est de 48 % en 1991 contre à peine 35 % en 1980 et 26 % en 1970. En exploitant les différences de niveau de développement économique de part et d’autre de la frontière, la cité-État de Singapour a étendu son réseau de sous-traitance en suscitant une spécialisation verticale de chacune des régions par la division et le partage des différents stades de la production (Fau, 2010). Dans ce contexte, Johor Bahru est perçu comme une extension spatiale et une banlieue de la cité-État, mais une banlieue différente de celle de Woodland : il ne s’agit pas en effet d’un simple desserrement des activités, car la frontière est un objet qui « met de la distance dans la proximité » (Arbaret-Schulz, 2008). Autrement dit les discontinuités démographiques, économiques et foncières entre le centre et la périphérie de l’agglomération sont nettement plus marquées que dans le cadre d’une banlieue classique.

13Cette situation est diversement acceptée par les gouvernements fédéral et local : celui de Johor souhaite une accélération des négociations avec Singapour afin d’attirer de nouveaux investisseurs et de développer les échanges économiques, tandis que le gouvernement de Mahathir s’oppose fermement à ce rapprochement qui reléguerait la Malaisie au rôle de puissance secondaire et d’arrière-cour de la cité-État. Cette opposition montre bien à quel point les regards et les perceptions sur la zone frontière diffèrent en fonction des niveaux territoriaux. Le changement d’échelle induit une autre relation à la frontière. Ce que l’État voit comme la limite de l’inscription spatiale de son pouvoir, le niveau local peut l’envisager comme une ouverture vers d’autres perspectives : une ligne révélant des différences qui peuvent être sources d’interactions (Reitel, 2008).

2007-2013 : une banlieue revendiquée

14À la fin des années 1990, le gouvernement fédéral envisage à son tour la frontière comme une ressource. Le statut de banlieue singapourienne n’est plus perçu comme une perte de souveraineté mais comme une chance de développement économique. La région frontalière de Johor est envisagée comme une zone expérimentale de développement économique. Le lancement en 2006 du projet Iskandar Development Region (IDR), rebaptisé en 2008 Iskandar Malaysia, apparaît en effet comme une offensive économique et volontariste de Kuala Lumpur vis-à-vis de Singapour (Khazanah, 2006 ; Irda, 2011). Il s’étend sur 1 217 km2, soit trois fois la taille de Singapour, et sa population est de 1,5 million, soit un tiers de celle de son voisin.

15Ce programme est divisé en 5 zones clefs de développement (carte 1) : le centre-ville de Johor Bahru (zone A) ; la ville nouvelle de Nusajaya, organisée à partir du nouveau centre administratif de l’État de Johor (zone B) ; la zone de développement occidentale (Western Gate Development), qui s’articule autour du port de Tanjung Pelapas (zone C) ; la zone de développement Est (Eastern gate Development), intégrant le port de Pasir Gudang (zone D) ; et la zone Senai-Skudai, polarisée par l’aéroport international de Johor et orientée vers les nouvelles technologies de l’information et de la communication (zone E). Le projet de ville nouvelle de Nusajaya est pensé uniquement en fonction des manques et des difficultés auxquelles est confrontée la cité-État : manque de disponibilités foncières, cherté du coût de la vie et de la main-d’œuvre ou encore vieillissement de sa population. La brochure de présentation de Nusajaya présente le moyen pour Singapour de remédier à tous ces maux : Nusajaya, où les Singapouriens pourront venir se loger, se distraire, se soigner, implanter leurs entreprises et même se former à des prix inférieurs à ceux pratiqués à Singapour tout en bénéficiant de la même qualité internationale des infrastructures. Elle est directement accessible depuis le 2nd Link bridge et elle est plus facilement accessible depuis Singapour que depuis Johor Bahru City Centre.

Carte 1 : Le projet Iskandar.

16Le projet Iskandar instrumentalise les complémentarités existantes entre les deux territoires limitrophes, en les faisant jouer cette fois-ci en sa faveur. Si l’attrait d’Iskandar reste fortement lié à la proximité du territoire de Singapour, le projet n’est néanmoins pas singapourien mais bel et bien malaisien, tant par sa localisation que par ses initiateurs et ses concepteurs. À la différence du triangle de croissance Sijori, sa création émane du seul gouvernement malaisien et non d’une coopération entre les deux voisins.

Changement d’enjeux frontaliers et déplacement des centres de la métropole

17Ces dynamiques transfrontalières ont modelé le paysage urbain de la Johor Bahru. Chaque évolution des relations entre Singapour et la Malaisie s’est inscrite spatialement par des modifications du bâti, un changement des centralités de la métropole et la création de frontières internes dans l’agglomération. La politique volontariste des années 1980 du gouvernement malaisien, suivie des délocalisations industrielles singapouriennes avaient favorisé l’urbanisation de la partie orientale de Johor Bahru. Durant cette période, deux corridors urbains s’étaient formés à partir du centre de Johor Bahru (carte 1) : l’un au nord s’étendant jusqu’à Kulai et Senai, l’autre à l’est rejoignant la ville nouvelle de Pasir Gudang. Tous deux structurés par des axes routiers et ferrés avaient entraîné une transition rapide de l’occupation des sols : les terres agricoles ont été remplacées par des zones industrielles, des infrastructures de transport et des lotissements résidentiels (Majilis Perbandaran Johor Bahru, 1990). Pasir Gudang s’affirmant comme un nouveau pôle économiquement et administrativement indépendant, la métropole de Johor Bahru était alors bicéphale (Guinness, 1992 : 45). En revanche, dans les plans d’aménagement d’Iskandar, Pasir Gudang est reléguée à un rôle de pôle secondaire. Les centralités urbaines se sont déplacées vers l’ouest, vers Nusajaya.

18Ce déplacement est bien visible dans l’opposition des paysages urbains. L’Est de la métropole est ancré dans l’histoire urbaine de la Malaisie des années 1980 (Guinness, 1992). La forme urbaine dominante de cette période est le taman, signifiant en malais « jardin d’agrément », en référence aux modèles britanniques de la cité-jardin. Ces lotissements pavillonnaires forme un alignement de bandes parallèles de maisons individuelles jointes et construites à l’identique suivant un principe d’homogénéisation et de standardisation architecturales. Ils accueillent surtout des foyers à bas et moyens revenus et une clientèle locale. À l’ouest, l’ambition du gouvernement est de transformer Johor Bahru en une métropole internationale. Les projets urbanistiques mettent en scène la modernité, celle des formes architecturales mais aussi des modes de vie. La ville se verticalise avec la construction de condominiums dépassant les 20 étages.

Carte 2 : Nusajaya.

19Les projets présentent un design, des formes (gratte-ciel, marinas) et une organisation (front de mer suivant la ligne de côte, quartier d’affaires concentré et verticalisé) conformes aux attentes d’une ville internationale. De plus, l’idée de modernité est associée à celle de l’harmonie avec la nature : Setia EcoCity, l’un des projets immobiliers phare, est une ville nouvelle située juste à la sortie de la zone de Nusajaya, dont les principes d’aménagement sont le développement durable, le recyclage et la qualité du cadre de vie.

20À la différence des Tamans, les condominiums et les villas visent les classes plus aisées : classes moyennes singapouriennes ou encore Malaisiens travaillant à Singapour (Nasongkhla, 2012). Dans la zone de Nusajaya (carte 2), la demande pour les propriétés de haut standing est en pleine croissance et les prix du foncier ont doublé. En revanche, les logements à loyers modérés continuent de se concentrer à l’Est.

21Johor Bahru City Centre peine également à s’affirmer comme le principal centre du programme Iskandar. Le déplacement des institutions administratives de l’État de Johor et de l’État fédéral vers Kota Iskandar permet certes de libérer des espaces dans le centre-ville pour y développer de nouvelles activités commerciales et culturelles, mais il risque aussi de faire apparaître de nouvelles friches urbaines et de transformer le centre en ville fantôme. Dans le plan d’occupation des sols de Johor Bahru City Centre, 35 % des terres étaient jusqu’alors réservées aux institutions gouvernementales et aux logements des fonctionnaires (Majilis Bandaraya Johor Bahru, 2005). Or, ce quartier est déjà faiblement peuplé et les malls à l’abandon et les chantiers d’hôtels et de condominiums inachevés marquent déjà le paysage. Les nouveaux projets de développement visent à créer un central business district afin de doter la ville d’un centre qui soit enfin perceptible. Ils valorisent également le patrimoine de la ville en dotant le quartier historique du xixe siècle du statut de centre patrimonial et en instaurant des secteurs piétonniers. Les moyens déployés ne sont cependant pas à la hauteur des sommes investies dans la zone de Nusajaya. La réhabilitation du quartier historique se résume ainsi à la construction d’arches à l’entrée des quartiers ethniques, pâles copies de ceux de Singapour, de Penang ou de Melaka.

22Les différentes vagues d’investissements singapouriens, les changements de relations entre Singapour et Johor ont abouti au développement d’une ville polycentrique. La difficulté pour les aménageurs est d’en faire un espace intégré. Les liaisons entre les parties occidentale et orientale du territoire sont encore déficientes, même si des projets d’autoroutes côtières sont en cours de réalisation.

Banlieue singapourienne et porte d’entrée du territoire malaisien

23Au sein du territoire national, les villes frontalières sont souvent considérées comme des villes de marge et leur développement est entravé par la présence d’une frontière étatique. Johor Bahru s’affirme en revanche comme une des portes d’entrée du territoire malaisien : elle communique avec l’extérieur, et assure la distinction et la relation entre le dehors et le dedans. Tout en demeurant une ville de transit, elle soigne son paysage urbain et ses symboles d’appartenance.

Un centre coupé en deux par un corridor transnational

24À la différence du second pont, la fonction principale du Causeway est de renforcer les liens entre Singapour et son arrière-pays continental. Son ouverture en 1923 est la dernière étape dans la formation d’un axe transnational longeant la côte ouest de la péninsule malaise (Barter, 2007). Ce pont qui relie le centre de Johor Bahru à Woodland n’a suscité aucun développement spécifique à l’échelle transfrontalière, ni du côté malaisien, ni du côté singapourien. En revanche, le centre historique de Johor Bahru, situé à la sortie immédiate du Causeway, est coupé en deux par un corridor transnational (à la fois routier et ferré), qui relie Singapour à Bangkok (carte 3). La ville s’est développée linéairement vers le nord, depuis la rue Abdul Razak vers Skudai et Senai, tandis que son expansion Est-Ouest, le long du front de mer a été négligée. Il en résulte un manque d’identification et d’image du centre-ville. Un nouveau poste de contrôle douanier a été construit afin de résoudre les problèmes d’engorgement du centre. Son but est de détourner les flux internationaux de passage vers un nouveau périphérique à l’est afin qu’ils ne passent plus par le central business district de Johor Bahru. Son ouverture en 2009 a cependant suscité quelques craintes concernant l’avenir du centre-ville : en dehors de la rue Wonk Ah Fook, les autres rues sont désormais désertées la nuit tombée. La presse relaie les nombreuses plaintes des commerçants locaux et des restaurateurs qui estimsent que leur activité a été réduite de 70 % à 80 %. Une situation qui montre a posteriori que le centre-ville a peu de dynamisme en lui-même et qu’il vivait essentiellement des flux de transit.

Carte 3 : Le centre de Johor Bahru.

25La plus grande crainte du gouvernement de Johor Bahru est que la ville devienne un simple espace de transit. Le développement d’une ligne à grande vitesse entre Kuala Lumpur et Singapour, à l’ordre du jour depuis les années 1990, a été relancé en 2011. Si la construction de cette ligne devrait réduire la distance-temps entre les deux grandes métropoles et faciliter ainsi leurs échanges, il n’est en revanche pas évident qu’elle profite à Johor Bahru. Les études sur les trains à grande vitesse en Europe montrent que la construction de réseaux de transports rapides favorise les grands centres urbains tout en ignorant les espaces interstitiels et les villes de second rang. Les flux à longue distance ne pourraient que traverser l’espace transfrontalier et n’avoir ainsi aucune incidence sur l’organisation spatiale de Johor. Cet « effet tunnel » pourrait même la marginaliser davantage.

Une porte d’entrée de la Malaisie moderne

26Le souci de communication et d’image de marque est devenu l’une des principales lignes d’action des responsables du projet Iskandar, qui ont compris la nécessité de se faire connaître et reconnaître aussi bien par leurs habitants qu’au niveau national et international. Via leur site (irda.com.my) et de nombreuses visites organisées, ils communiquent sur les projets et les réalisations, inscrivant Iskandar dans une véritable dynamique de marketing métropolitain. Le renouvellement de l’image de Johor Bahru passe également par la création d’un skyline continu le long du front de mer et bien visible depuis la rive singapourienne. Il s’étend depuis la ville centre de Johor Bahru jusqu’au nouveau port de plaisance de Puteri Harbour, via Danga Bay et le 2nd Link. Le premier objectif est de recréer une unité et une cohérence spatiale du centre-ville, en reliant par des passerelles pour piétons le centre historique, actuellement coupé du littoral par la voie express de Jalan Abu Bakar, et le nouveau front de mer gagné par remblaiement (carte 3). Le second est de donner des signes architecturaux d’insertion de Johor Bahru dans la mondialisation en valorisant une verticalisation et une mixité du bâti. Danga Bay, l’autre icône de la modernité de Johor avec Nusajaya, est un front de mer intégré de 240 ha : ils associent des zones de commerces et de résidences de luxe à des espaces de détente. La clientèle est constituée actuellement de 30 % d’étrangers, essentiellement des Singapouriens. Quant à Putri Harbour, le port de Nusajaya (carte 2), c’est à la fois une marina accueillant des yachts, un espace de détente familiale avec l’ouverture en 2013, non loin de Legoland, de deux parcs, l’un dédié à Hello Kitty, l’autre aux personnages de « Little big Club » et d’un restaurant « interactif » imaginé autour des bandes dessinées de Lat, ainsi qu’un nouveau terminal ferry assurant des liaisons avec Singapour et avec les îles Batam et Karinum en Indonésie. Les aménagements sont conçus pour être vus depuis Singapour. Vue de ce front de mer moderne, la rive singapourienne tranche par son paysage de banlieue fait d’activités peu valorisantes ou présentant des nuisances, comme les zones portuaires et industrielles. Les espaces situés à la sortie des deux liaisons fixes sont ainsi pensés de façon très différentes de part et d’autre de la frontière : traités comme des entrées de villes côté malaisien, ils ne bénéficient guère d’aménagement spécifique côté singapourien. À la différence de Berjaya City Square, accessible à pied depuis le poste de douane malaisien, le mall moderne de Woodland se situe ainsi non à proximité du Causeway mais à la sortie de la station de métro de Woodland.

Mettre en scène l’identité malaise et musulmane du pays

27La frontière ne délimite pas qu’un territoire, elle est aussi une construction sociale délimitant une communauté nationale fondée sur des systèmes de valeurs et des identités collectives. Elle demeure un objet et une figure de la différenciation, même en cas de forte perméabilité. Dans le cadre d’Iskandar, la fonction identitaire et symbolique de la frontière a été réaffirmée par l’édification à l’entrée même du territoire malaisien de Kota Iskandar, la nouvelle capitale administrative de Johor (carte 2). Toute son architecture et son agencement sont pensés pour affirmer visuellement le rôle de l’islam et de la culture malaise dans l’idéologie nationale. La ville est construite autour d’un axe principal orienté en direction de la Kaaba, les bâtiments reprennent des motifs de l’architecture maure et andalouse, les jardins copient ceux du palais de l’Alhambra de Grenade et la place centrale s’organise autour de deux grands bassins, l’un en forme d’étoile à cinq branches et l’autre en forme de lune. Présentée souvent comme un mini-Putrajaya (Moser, 2012), elle s’en différencie cependant par des références explicites au monde malais et à l’histoire du pays, notamment celle de l’État de Johor : les bâtiments administratifs reprennent la forme des toits en pointe caractéristiques des anciens palais des sultanats malais, le déplacement sur la place centrale est ponctué par des plaques commémoratives représentant les grandes étapes de l’histoire de Johor et de nombreux ornements évoquent la culture et la vie locale. Comme le souligne Moser (2012), l’architecture de Kota Iskandar a été conçue par une élite dirigeante souhaitant faire revivre et donner à voir la gloire et la splendeur précoloniales du sultanat de Johor et ainsi proposer une image distincte de la ville de Singapour perçue comme chinoise.

Banlieue singapourienne et villes secondaires malaisiennes

28L’urbanisation des villes frontières s’inscrit avant tout dans un contexte national où chaque État dispose de son propre système de planification. L’État ignore l’agglomération transfrontalière, il ne reconnaît que la partie qui est sur son territoire. L’émergence de la ville de Johor Bahru ne peut être imputée qu’à la seule dynamique spatiale de Singapour ; elle doit au contraire être restituée dans le cadre de l’évolution des politiques de planification économique et spatiale de la Malaisie. Dans le Plan national d’urbanisation malaisien, Johor Bahru est avant tout envisagée comme une ville secondaire. Ce critère de centralité différencie fondamentalement une banlieue transfrontalière de toute autre banlieue.

La nouvelle politique nationale en faveur des villes secondaires

29La hiérarchie urbaine en Malaisie est marquée par le poids prépondérant de l’espace métropolitain de Kuala Lumpur. Si à l’indépendance, Penang et Kuala Lumpur avaient une population similaire, cinquante ans plus tard le rapport démographique est de un à sept. Le programme de développement Vision 2020 lancé en 1991 par le Premier ministre Mohamad Mahathir, dont le but était d’amener en trente ans la Malaisie au statut de pays développé, a été « le signe d’une plus vaste recentralisation du développement national dans une période de mondialisation accélérée » (Tim Bunnell, 2004 : 60). L’objectif est de faire de Kuala Lumpur, la vitrine et le symbole d’une Malaisie contemporaine parfaitement insérée dans la mondialisation.

30Abdullah Badawi, qui succède en 2003 à Mahathir au poste de Premier ministre, rompt avec cette stratégie d’organisation territoriale par le lancement de cinq corridors de développement (carte 4) couvrant l’intégralité du territoire malaisien. Ces nouvelles régions économiques regroupant des États limitrophes mais à des niveaux de développement économique souvent différents. Les objectifs du IXe Plan malaisien (2006-2010) sont explicitement de favoriser une meilleure diffusion de la croissance économique à l’ensemble des États fédérés. Le corridor Iskandar Malaysia, l’un des projets phares de la mandature de Badawi, devient vite un enjeu d’affirmation politique et un symbole de son opposition avec son prédécesseur. Le Premier ministre suivant, Najib, ne remet pas en cause cette politique, tout en réaffirmant le rôle prépondérant de Kuala Lumpur. Dans le cadre du Programme de transformation économique (ETP) et du Nouveau modèle économique (NEM) lancé en mars 2010, il soutient aussi bien les corridors de croissance, en mettant notamment en avant le programme Iskandar, que Kuala Lumpur désigné comme l’un des 12 moteurs de croissance économique du pays (national key economics area).

Projets nationaux contre projets locaux

31Afin de favoriser la centralité de Johor Bahru, le gouvernement central axe sa politique de développement de la ville sur la construction d’infrastructures et de mégaprojets capables de rivaliser avec ceux de Singapour. Cette politique freine non seulement la formation d’une métropole transfrontalière, mais elle est aussi à l’origine de conflits entre les pôles de Johor et de l’émergence d’enclaves spatiales n’ayant aucune retombée sur le développement local. L’exemple le plus significatif est dans le domaine portuaire (carte 1).

Carte 4 : Les réseaux de transport en Malaisie péninsulaire.

32Le projet Iskandar poursuit une double stratégie : réduire le nombre d’exportations de l’État transitant par Singapour en améliorant les infrastructures de Pasir Gudang et capturer les flux de transbordement de la cité-État en créant un nouveau port à 45 min de la route maritime internationale du détroit de Malacca. Le port de Pasir Gudang dispose de quais supplémentaires spécialisés dans le stockage et l’exportation d’huile de palme, et se spécialise dans la manutention du vrac liquide (pétrole et produits dérivés). Quant au nouveau port de Tanjung Pelapas (PTP), situé à l’extrême sud de la péninsule malaise, à proximité du second pont construit entre Johor et Singapour, il s’affirme désormais comme un rival direct et sérieux du port de Singapour. Capable d’accueillir les navires porte-conteneurs de la dernière génération pour un coût inférieur de 30 % à celui pratiqué par PSA, ce port attire depuis son ouverture en mars 2000 des armateurs stationnant jusqu’alors à Singapour : les deux premiers armateurs mondiaux, Maersk Sealand (danois) et Evergreen Marine (taïwanais) ont ainsi décidé, l’un en août 2000, l’autre en avril 2002, d’y transférer leurs activités de Singapour (Fau, 2010).

33La hiérarchie et la répartition des fonctions entre les pôles n’ont également pas toujours été très explicites. Le nouveau port de Tanjung Pelapas et l’ancien port de Pasir Gudang entrent ainsi en concurrence pour les flux conteneurisés, car ils disposent du même hinterland. Le gouvernement cherche à rationaliser la répartition des fonctions entre les deux ports en désignant notamment Tanjung Pelapas comme le seul port habilité à traiter les conteneurs. Cette décision n’est cependant pas acceptée par les industriels de Pasir Gudang, qui menacent d’utiliser le port de Singapour afin d’éviter un inévitable surcoût des frais de transport, s’ils sont contraints de passer par PTP (Nazery, 2007).

Une situation frontalière entravant l’autonomie des décisions des autorités locales

34Le mode de gouvernance de l’agglomération de Johor Bahru est par ailleurs bien différent de celui d’autres villes secondaires. Les villes de Melaka et de Penang sont par exemple en tête de l’innovation urbaine avec une gouvernance unifiée en quasi cité-État. L’État de Melaka correspond à la ville et à son aire urbaine, et celui de Penang à l’île et à sa frange continentale. Dans ces deux agglomérations, les politiques d’aménagement sont intégrées et pensées à l’échelle de l’agglomération. En revanche, la planification de Johor Bahru se caractérise à la fois par un émiettement des compétences dans les structures administratives d’exécution au niveau le plus bas et par une concentration des décisions au niveau du pouvoir central. Le projet Iskandar est ainsi piloté par l’Autorité du développement régional d’Iskandar (IRDA), que président conjointement le Premier ministre malaisien et le ministre en chef de l’État de Johor. L’IRDA intègre, par ailleurs dans ces décisions les gouvernements locaux des juridictions de Johor Bahru, Johor Bahru Tengah, Kulai, Pasir Gundag et Pontian. L’idée qui prévaut dans la mise en place de cette structure de partenariat officielle est d’impliquer directement le gouvernement de l’État dans le développement du territoire de Johor et d’assurer une bonne coordination en matière d’urbanisme et de planification entre les différentes échelles administratives impliquées.

35Dans les faits, l’État central contrôle le développement d’Iskandar par l’intermédiaire des agences gouvernementales et des différents ministères. Les décisions continuent d’être prises d’en haut et beaucoup d’acteurs locaux, qu’ils soient publics ou privés, ont l’impression d’être mis devant le fait accompli. Mahmud Iskandar, le sultan de Johor, qui a pourtant donné son nom à ce projet et qui est officiellement le chef constitutionnel de l’État, s’est opposé publiquement en 2009 à la proposition de Najib de créer un nouveau pont entre l’est de Johor (Pengerang) et Singapour (Tanah Merah), car cette décision avait été faite sans aucune consultation préalable de la population locale. De même, les accords concernant l’approvisionnement en eau de Singapour sont assez symptomatiques de cette dépossession territoriale des autorités locales au profit du gouvernement fédéral (Lee, 2003 ; Kamarulnizam, 2009). Les premiers accords datent de 1927, soit bien avant les indépendances politiques : le sultan de Johor s’était alors directement engagé auprès des conseillers municipaux de la ville de Singapour à lui fournir quotidiennement de l’eau non traitée des montagnes de Gunung Pulai. En contrepartie, le Water Authorities de Singapour exporte vers Johor de l’eau traitée. Même si Johor était sous protectorat britannique, il négociait directement avec Singapour, ce qui ne sera plus le cas lors des accords suivants et les décisions seront prises uniquement dans le cadre des relations bilatérales entre la Malaisie et Singapour. Depuis 1991, l’entreprise publique fédérale, National Water Authority, gère directement les ressources en eau des États afin de centraliser les ressources et d’en assurer une meilleure distribution. Le gouvernement de Johor fut longtemps opposé à cette réforme, car elle place presque la moitié de son territoire sous la juridiction directe du gouvernement fédéral et elle ne lui permet plus de négocier avec Singapour le prix de la vente de son eau. L’histoire de la planification urbaine de Johor Bahru est ainsi émaillée de conflits récurrents entre le gouvernement fédéral et les autorités locales de Johor.

36Le manque d’autonomie actuelle est due au fait qu’Iskandar est avant tout un projet d’envergure nationale, mettant en œuvre de façon expérimentale des réformes économiques, et secondairement un outil d’aménagement régional. Johor Bahru est ainsi davantage planifié et administré comme Kuala Lumpur que comme les autres villes secondaires du pays. En dépit du statut d’État fédéral, les collectivités locales disposent de peu de capacités d’initiatives. Cette situation risque de perdurer, non seulement du fait de la tendance en Malaisie à la centralisation des pouvoirs dans les mains des autorités fédérales, mais aussi du déséquilibre des pouvoirs institutionnels de part et d’autre de la frontière. Johor n’est pas amené à négocier avec Woodland ou avec une métropole, mais avec une cité-État.

37En prenant pour exemple Johor Bahru, il est possible de distinguer au moins trois caractéristiques d’une banlieue transfrontalière.

38Ce sont des espaces « d’entre deux » définis autant par les interactions existantes avec le centre de la métropole situé de l’autre côté de la frontière qu’avec son système urbain national. Les différentes expansions et orientations spatiales de Johor Bahru sont ainsi le reflet d’une dynamique urbaine influencée tant par les flux transnationaux que transfrontaliers. Le couloir urbain Nord-Sud s’étendant depuis le centre de Johor Bahru jusqu’à Kulai doit sa formation à sa situation sur le corridor transnational Singapour-Kuala Lumpur-Bangkok. Le couloir urbain Est-Ouest, longeant le détroit de Terbrau-Singapour est moins continu et homogène. Un contraste très net apparaît entre le tronçon Johor Bahru Centre-Pasir Gudang-Tanjung Langsat, qui demeure un espace de sous-traitance et de logements des classes populaires et moyennes inférieures, et le tronçon Johor Bahru Centre-Nusajaya-Tanjung Pelapas, qui concentre les projets urbains les plus onéreux, les infrastructures les plus modernes, et attire les classes supérieures malaisiennes et les expatriés. Cette différenciation est la transcription spatiale de deux phases bien distinctes de développement transfrontalier : si, dans les années 1990, Singapour domine la relation transfrontalière et déborde sur le territoire limitrophe, dans les années 2000 en revanche, l’initiative revient davantage à la Malaisie. À l’intersection de ces deux couloirs urbains, le centre de Johor Bahru souffre d’un déficit d’image et d’une incapacité à commander les autres pôles, laissant présager une évolution de l’agglomération urbaine vers un système urbain polycentrique non hiérarchisé. Cette absence de hiérarchie tient tant à la dissociation des fonctions centrales à l’échelle de la région métropolitaine qu’à l’absence de transports de masse structurant le corridor longeant le détroit.

39Ce sont des espaces qui questionnent directement le rôle de l’État dans la construction du territoire national. Les enjeux de développement de Johor Bahru sont nationaux avant d’être régionaux. Pour le gouvernement, accepter que Johor Bahru devienne une banlieue de Singapour, ce n’est pas favoriser le développement économique d’un espace périphérique, mais faire allégeance à la cité-État de Singapour. Les investissements massifs de l’État fédéral dans la construction du port de Johor, dans l’aménagement de la zone industrielle de Pasir Gudang, puis dans le projet Iskandar visent avant tout à affirmer un nouveau pôle métropolitain capable de contrebalancer la polarisation singapourienne. Mais ce nouveau pôle ne pourrait-il pas à terme contester également la suprématie de Kuala Lumpur et remettre en question la souveraineté nationale ? Les travaux sur les agglomérations transfrontalières en Europe montrent que l’affirmation de nouvelles échelles transfrontalières induit une contestation des échelles préexistantes, au premier rang desquelles celle de l’État-nation (Jessop, 2002). Financer deux « villes mondiales » comme le souhaite le gouvernement paraît peu réaliste à l’échelle du territoire malaisien. Pour durer, dans le cadre d’un manque d’autonomie financière de l’État de Johor, le projet Iskandar devra être soutenu par une plus grande implication du gouvernement singapourien. Cependant, à la différence des îles de l’archipel Riau, qui sont désormais coupées physiquement et économiquement du territoire national indonésien (Sparke et al., 2004), le territoire d’Iskandar offre une qualité d’infrastructures qui permet au gouvernement de négocier les modalités d’intervention des investisseurs singapouriens.

40Ce sont des espaces qui peuvent utiliser « la frontière comme ressource » (Sohn, 2012) pour sortir de leur situation de banlieues et devenir de nouveaux pôles. Johor Bahru n’est plus uniquement une cité-dortoir et une agglomération se contentant d’accueillir les activités industrielles et polluantes de la cité-État. Elle est en effet sortie de l’ombre de Singapour. Cette évolution est favorisée par la configuration même de Singapour, une cité-État qui ambitionne de demeurer une ville mondiale tout en étant confrontée à l’exiguïté de son territoire. Les « villes mondiales » ne sont pas réduites aux nœuds constitués par les aires métropolitaines (Scott et al., 2001). Elles possèdent une organisation propre et une certaine épaisseur. Au-delà de ces villes, ce sont donc des régions urbaines, des « global city-regions », qui sont au cœur de la mondialisation. Une méga-région urbaine polycentrique, une « global city region » est peut-être en train d’émerger en dépit, ou plutôt grâce à la frontière, associant deux métropoles jumelles situées à des phases différentes du processus de métropolisation.

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Table des illustrations

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Fichier image/jpeg, 295k
Légende Carte 2 : Nusajaya.
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© CNRS Éditions, 2015

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