La précarité énergétique, un objet sociotechnique en cours d’identification
p. 305-308
Texte intégral
1La sociologie cherche à comprendre et à expliquer l’impact de la dimension sociale sur les représentations et les pratiques. Sa place dans l’analyse des phénomènes de précarité énergétique est déterminante. Depuis plus de dix ans, le CSTB explore et analyse un phénomène croissant qui a longtemps conjugué deux dimensions jusqu’alors peu conciliables : « maîtrise de l’énergie et lutte contre les exclusions » avant de devenir le champ de la prévention de la précarité énergétique et de voir l’émergence de dispositifs palliatifs et curatifs se décliner à toutes les échelles sur le territoire national. Aujourd’hui, la lutte contre la précarité énergétique est inscrite dans les mesures du Plan d’Investissement pour le logement (21 mars 2013), dans les Plans Départementaux d’Action pour le Logement des Personnes défavorisées (PDALPD) et aussi dans les Contrats Locaux d’Engagement signés par tous les territoires pour lutter contre la précarité énergétique. Elle est une priorité du Grenelle de l’Environnement et une cible particulière pour les fournisseurs d’énergie, les opérateurs habitat, les travailleurs sociaux, les ambassadeurs énergie…
2Avant de retracer les différents modes de traitement de la précarité énergétique, nous proposons de définir cette notion et d’interroger les indicateurs qui permettent de l’approcher. Nous verrons enfin ce qu’un Observatoire national de la précarité énergétique (ONPE) peut apporter au service des politiques publiques.
Un objet d’étude multidimensionnel
3Il existe plusieurs méthodes pour définir la situation d’« une personne qui éprouve dans son logement des difficultés particulières à disposer de la fourniture d’énergie nécessaire à la satisfaction de ses besoins élémentaires en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’habitat » (Loi Grenelle II, 12 juillet 2010) :
4– La méthode dite « objective » relève d’une approche économique, en retenant un seuil de dépenses d’énergie considéré comme excessif au regard des ressources des ménages. Il s’agit d’un ratio retenu en 1988 par le gouvernement britannique et qui a été depuis largement remis en question. Jusqu’à présent en France, sont comptabilisés comme en précarité énergétique les ménages qui consacrent plus de 10 % de leurs revenus à leur consommation énergétique associée à leur logement, ce qui traduit non seulement une surconsommation d’énergie pour compenser un habitat déperditif et également des ressources trop faibles pour se chauffer convenablement.
5Un taux d’effort énergétique (TEE) élevé concerne en majorité les ménages âgés propriétaires de maisons individuelles construites avant 1948, en milieu rural (INSEE 2006). Ces ménages pâtissent d’un grand inconfort thermique en raison du manque d’isolation d’un habitat dont l’importance du volume est difficile à tempérer. Il s’agit de la cible retenue par l’ANAH dans le cadre du plan national de rénovation du bâti ancien, le Programme Habiter Mieux. Ce ratio de 10 % présente l’inconvénient de rendre invisibles les ménages qui se privent de chauffage. C’est pourquoi les experts s’accordent à reconnaître que le taux de 10 % est un seuil de référence seulement indicatif.
6Pour mieux apprécier la réalité des situations, il convient de compléter ce ratio par un autre indicateur inspiré des travaux britanniques (Hills, Moore, 2012) : le « BRDE » quantifie et qualifie les ménages qui ont de Bas Revenus et des Dépenses d’énergie Élevées, soit les ménages pauvres et modestes dont les dépenses d’énergie les font basculer sous deux seuils : celui de la médiane des Français et celui de la pauvreté. Il s’agit de calculer le montant théorique des dépenses d’énergie des ménages pour qu’ils bénéficient d’un confort normatif (19 degrés) en tenant compte de la qualité du bâtiment (ancienneté, surface) et de son mode d’occupation. À terme, cet indicateur mis en regard du montant de dépenses réelles permettra de considérer les ménages en situation de restriction de leurs consommations pour des raisons financières.
7– La méthode dite « déclarative » se base sur les ménages qui déclarent être en incapacité de chauffer leur logement de manière adéquate, de payer pour bénéficier d’une consommation énergétique convenable, selon leurs propres références.
8La sensation de froid est significative d’un inconfort thermique dans l’habitat. Cet indicateur issu des enquêtes Logement (1996, 2002, 2006) a fait l’objet de nombreux travaux (Devalière, Briant, Arnault, 2011 ; Cavailhès, 2011) et concerne en grande majorité les ménages locataires pauvres du parc public et privé, captifs, qui habitent dans des logements construits avant 1975, situés dans de grandes agglomérations. Cette approche du bien-être subjectif traduit les difficultés déclarées pour se chauffer convenablement et même si elles sont étayées par l’analyse de la qualité très dégradée de l’état du bâtiment (infiltrations, mauvaises isolations, humidité…), elle repose sur des déclarations, ce que n’apprécie pas l’approche statistique1.
9Le recoupement de ces approches confirme qu’il s’agit de populations distinctes puisque sur les 3,8 millions de ménages dont le TEE est supérieur à 10 % et les 3,5 millions qui déclarent souffrir du froid, seuls 621 000 ménages souffrent des deux formes de précarité.
Comment le concept de « précarité énergétique » a-t-il émergé et évolué ?
L’impayé d’énergie, d’abord un objet social
10À l’instar des associations militantes britanniques qui ont interpellé dès le milieu des années 70 leur gouvernement sur le phénomène de surmortalité hivernale lié à l’auto-restriction de chauffage, en France, le Secours Catholique a été l’un des premiers à alerter les pouvoirs publics sur la multiplication croissante des factures impayées d’énergie que les seuls Fonds Solidarité Logement (FSL2) ne pouvaient traiter ou pallier suffisamment. Bientôt rejoint par d’autres associations (CLER, la Fondation Abbé Pierre) autour d’un collectif, les militants ont lancé en 2005 le Manifeste « Précarité, Habitat social et Énergie ». Cette lettre ouverte constitue la première interpellation du gouvernement sur les problématiques croisées de l’habitat et de l’énergie. Elle traduit une préoccupation commune, celle d’une mobilisation solidaire pour traiter d’urgence la paupérisation croissante des ménages liée à un contexte de crise économique aggravé par l’augmentation des coûts de l’énergie. La question de la facturation prend ainsi une dimension politique car il n’est plus alors question des seuls pauvres face à leur incapacité à payer, mais d’un grand nombre de ménages qui vivent dans des conditions de logement indécentes, se privant des services essentiels pour survivre. Tout comme l’expulsion de son logement, la coupure d’énergie et l’auto-coupure sont ainsi considérées comme des risques d’exclusion sociale majeurs que les pouvoirs publics doivent éviter ou, à défaut, endiguer. C’est pourquoi le législateur garantit et conforte par de nouvelles lois certains droits fondamentaux comme celui du logement (Loi Besson, 1990) et celui du maintien à l’énergie (loi RMI modifiée en 1992). « Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières du fait d’une situation de précarité a droit à une aide de la collectivité pour accéder ou préserver son accès à une fourniture d’eau et d’énergie ».
La maîtrise de l’énergie, une éducation à la consommation
11Depuis le compteur à prépaiement jusqu’au compteur intelligent, les fournisseurs d’énergie et gestionnaires d’immeubles ont cherché à accompagner, voire à éduquer les ménages afin qu’ils apprennent à mieux contrôler leurs consommations, à mieux maîtriser leurs températures, à mieux s’équiper. Pour ce faire, ils diffusent des guides sur les « bonnes pratiques », sur l’usage adapté de son équipement de chauffage et l’utilisation de ses équipements électroménagers en général. Certains organisent la visite d’appartements-témoins qui doivent être exemplaires. La diffusion des comportements énergétiques vertueux vise à contribuer à prévenir l’exclusion sociale et économique, avec une visée environnementale. La précarité énergétique n’est plus seulement traitée avec l’aide de l’État protecteur, mais par un accès facilité à l’information, à l’ingénierie, à l’expertise et au savoir technique. Le ménage doit savoir comment mieux consommer pour moins dépenser. Pourtant, ces actions préventives soutenues par les bailleurs sociaux et les acteurs de terrain ne reçoivent pas l’écho escompté auprès de ménages en situation d’auto-restriction pour qui les injonctions d’experts ont un impact tout relatif. Il s’agit d’une logique éducative soutenue par la technique, au service d’une meilleure maîtrise de ses consommations et par là même de son budget. La précarité énergétique est alors traitée sous l’angle de l’ingénierie, et mise en courbes et statistiques. Selon cette logique injonctive et responsabilisante, le ménage doit savoir mieux maîtriser ses consommations pour moins consommer.
Une typologie de précarités énergétiques
12Sur le plan sociologique, le traitement de plusieurs enquêtes auprès de ménages repérés par les travailleurs sociaux comme étant en situation de précarité énergétique (CSTB, 2010, 2012) a permis de mettre en évidence les mécanismes de précarisation énergétique, les facteurs d’émergence du phénomène, les publics surreprésentés3 par le phénomène, les causes et les conséquences sur les ménages4 en matière de risques sur la santé5, la sécurité, l’endettement et par conséquent sur l’isolement social. L’analyse des monographies a permis d’identifier trois profils types de ménages en précarité énergétique qui se distinguent entre eux en fonction du rapport au logement, de la notion de confort et de l’usage de l’énergie :
13– Les « fragiles » sont des propriétaires occupants âgés, très présents à leur domicile, pour qui prime le confort, au risque d’impayés d’énergie ou de restrictions sur d’autres postes. Cette priorité se manifeste par une température constante, élevée, parfois contrôlée par un thermostat, dans des logements mal isolés (simple vitrage, humidité). Ces ménages ont des dépenses d’énergie très élevées au regard de leurs faibles ressources (supérieures à 10 % voire 15 %), surtout lorsqu’il s’agit de propriétaires qui ont fini de payer leur maison. Ils sont réticents à investir dans des travaux de rénovation lourde, pour des raisons économiques ou personnelles.
14– Les « bricoleurs » sont en quête d’un confort minimal au moindre coût et font appel au système D pour améliorer leur confort thermique. Ces ménages propriétaires ou locataires ont recours à des stratégies individuelles qui se traduisent par l’achat d’un chauffage d’appoint (poêle à pétrole, chauffage électrique mobile…), à la pose d’isolants minces sans véritable impact sur leur confort, ou encore à des tapis de sol et des lainages si besoin. Leurs pratiques de chauffage se caractérisent par des modulations fréquentes de température, au gré des visites et des besoins. Les locataires concernés souhaiteraient des travaux d’isolation dans leurs maisons récentes et changer le mode de chauffage défaillant ou trop onéreux mais, à défaut, ils préfèrent limiter la température plutôt que de s’endetter.
15– Les « résistants ou les défaitistes » adoptent le principe de la « résignation à la nécessité » (Bourdieu, 1979). Cette forme de renonciation au confort sous prétexte d’une condition sociale plus modeste est récurrente dans les discours de ces ménages et se manifeste par un accommodement à l’inconfort qu’il soit thermique ou plus globalement lié à l’habitat. Il peut aussi se traduire par un sentiment d’impuissance, de défaitisme face à l’incapacité à chauffer son logement, voire par un rejet du logement, avec le risque de glisser dans un mal-être, préjudiciable pour sa santé, son épanouissement personnel, ses relations et in fine pour la qualité du bâti qui se détériore. Il s’agit pour l’essentiel de locataires du parc public ou privé qui manifestent un sentiment d’impuissance face à un bailleur qui n’entreprend pas de travaux d’amélioration de leur confort thermique. Dans ce profil, on trouve majoritairement des personnes isolées et des familles monoparentales dont les ressources sont en dessous du niveau de vie médian.
16Il s’agit pour tous ces ménages d’opérer des arbitrages entre des postes de dépenses courants. La plupart d’entre eux jonglent entre une demande d’aide auprès des services sociaux pour régler une partie de leurs dettes, et des aides d’urgence, voire des colis alimentaires délivrés par des associations caritatives. D’autres ménages contractent des crédits à la consommation parfois très élevés pour rembourser leurs dettes, et c’est l’engrenage du surendettement.
17La précarité énergétique a donc plusieurs visages qui se traduisent par des usages de l’énergie différenciés et requièrent à ce titre des traitements et des dispositifs adaptés. Face à ce phénomène flou et contrasté, les décideurs nationaux ont exprimé le besoin de mettre en œuvre un outil d’observation qui permette de mieux les guider dans leurs politiques publiques et de mieux adapter leurs dispositifs à des situations plurielles.
Les missions de l’Observatoire national de la précarité énergétique
18Les acteurs nationaux, ministères, agences nationales, organismes publics, fondations, fournisseurs d’énergie, union des bailleurs sociaux, soutiennent depuis 2012 la création d’un outil de recueil, de traitement et d’analyse des données : l’Observatoire national de la précarité énergétique qui doit recenser des données partielles et dispersées sur ce champ connexe à la pauvreté, au mal-logement, à la vulnérabilité des ménages, à leur mobilité contrainte.
19À partir de nouvelles définitions des publics ciblés qui reposent sur la connaissance partagée du phénomène, un consortium multi-partenarial6, qui associe plusieurs compétences, détermine actuellement les indicateurs significatifs et pertinents susceptibles de caractériser le phénomène, recueillir l’ensemble des données utiles à son suivi, au niveau national et local (grâce au zoom sur six territoires7), les exploiter afin de co-construire des outils d’aide à la décision et de traiter, non plus une cible en particulier, mais les populations prioritaires qui connaissent inconfort et difficulté à faire face aux charges croissantes liées à l’énergie, au logement et aux transports.
20Dernièrement, l’approche des transports et de la mobilité des ménages s’est invitée dans la réflexion sur les dépenses contraintes qui contribuent à fragiliser le budget des ménages pauvres et modestes. Elle concerne de façon majoritaire les propriétaires accédants dont les ressources sont plus ou moins modestes (5e, 6e, 7e déciles), qui vivent en secteur péri-urbain et qui, de ce fait, risquent de se précariser en raison d’une forte mobilité contrainte associée à des dépenses élevées d’énergie pour le logement, ainsi qu’à des remboursements de prêts à l’accession. Les travaux de recherche actuels (Herrgott, 2011 ; Saujot, 2012) consistent à déterminer les seuils à partir desquels les coûts liés à l’habitat et aux déplacements risquent de faire basculer les ménages dépendants de l’automobile dans des situations d’insolvabilité ou de surendettement et à considérer l’impact de la hausse du coût des énergies et des carburants sur les situations de vulnérabilité.
21La dimension de la mobilité quotidienne est confrontée aux diverses approches des usages énergétiques domestiques identifiés au niveau national et dans ses déclinaisons locales. Cette confrontation doit aboutir à déterminer les indicateurs qui expriment le mieux les éventuels arbitrages entre les différents types de dépenses énergétiques contraintes, les uns pouvant servir de marge de manœuvre pour les autres.
22De l’inconfort thermique au mal-logement subi, de la restriction de chauffage à la coupure d’électricité, de l’endettement à l’expulsion, il n’y a qu’un pas. La précarité énergétique des ménages est une forme de paupérisation progressive qui peut aboutir à la grande pauvreté et à l’insécurité des occupants si les pouvoirs publics n’interviennent pas en amont. Au-delà des impayés d’énergie, des situations de mal-logement relèvent de la santé publique et ne peuvent se solder que par l’accès à un logement sain, protecteur, abordable et économe, ce que le décret actuel sur l’indécence du logement8 ne peut satisfaire. La collaboration entre des sociologues, ingénieurs, thermiciens, économistes, statisticiens et opérateurs autour de la création de l’ONPE permettra de mettre en évidence des leviers insuffisamment activés et d’engager des outils économiques et réglementaires vers des pistes encore peu explorées pour mieux lutter contre la précarité énergétique.
Notes de bas de page
1 Selon l’Enquête Nationale Logement 2006, 3 660 830 ménages installés depuis plus d’un an ont souffert d’inconfort thermique dans leur logement soit 14 % des ménages français. Parmi ces ménages, 16,4 % ont connu des difficultés à payer leur loyer ou leurs charges au cours des douze derniers mois. Ces seuls indicateurs, s’ils sont significatifs d’un inconfort thermique qui peut être accompagné, dans une proportion moindre, de difficultés économiques, ne suffisent pas à caractériser les situations de précarité énergétique. La notion d’inconfort thermique est liée aussi bien à une sensibilité physique au froid exacerbée pour les personnes très présentes à leur domicile, qu’à une mauvaise protection du logement aux déperditions thermiques et aux infiltrations, mais également à des arbitrages individuels et subjectifs.
2 Les fonds Solidarité Logement, volet Énergie, sont destinés à régler une partie ou la totalité d’une facture impayée, gérés depuis 2004 par les Conseils Généraux et alimentés par les fournisseurs d’énergie historiques et les collectivités locales.
3 Familles monoparentales, personnes retraitées, chômeurs, captifs de leur logement.
4 Au regard des trajectoires résidentielles étudiées dans notre échantillon, une mise à l’écart du marché du travail, un arrêt maladie durable, la dégressivité des prestations sociales, ont pour conséquence une dégradation de la situation économique des ménages, toutes classes sociales confondues. D’autres faits marquants dans la vie affective des ménages viennent modifier voire fragiliser leur parcours résidentiel. Les séparations et les naissances sont les principaux événements qui ont motivé un changement d’habitat, notamment pour adapter la taille du logement à celui du ménage et son coût à sa nouvelle situation économique. L’installation, le type d’habitat et sa localisation, le mode de chauffage installé, la situation économique du ménage conditionnent le rapport des ménages à leur logement et à leur confort selon que ces modalités sont choisies, acceptées ou imposées.
5 Eviter les impayés, c’est ne plus se chauffer convenablement et prendre des risques pour sa santé physique, voire psychologique. Des études épidémiologiques ont mis en évidence que l’exposition aux moisissures favorise l’aggravation du risque de survenue de pathologies respiratoires (asthme, troubles pulmonaires). Les enquêtes sociologiques ont montré que les situations de grand inconfort thermique lorsqu’elles sont corrélées avec un repli sur soi et un reste à vivre très limité peuvent être à l’origine de pathologies physiques voire psychologiques.
6 Le consortium est composé des membres suivants : Alphéeis (mandataire), CSTB (pilotage scientifique), CREDOC, CLER, Araïs, Fédération Nationale Habitat & Développement et du Laboratoire Ville, Territoire Mobilité de l’Ecole des Ponts Paris-Tech.
7 Les territoires concernés sont Paris, trois départements (Drôme, Gironde, Jura) et deux régions : Nord-Pas de Calais et Languedoc – Roussillon (comprenant également une analyse sur le département de l’Hérault).
8 La loi Solidarité et Renouvellement Urbains du 13 décembre 2000 a institué plusieurs dispositions protectrices en faveur du locataire, notamment l’obligation, pour le bailleur, de mettre en location un logement “décent”. Une notion que définit le décret 2002/120 du 30 janvier 2002. Un logement décent est un logement qui répond aux caractéristiques définies par l’article 2 du dit décret. Il doit assurer le clos et le couvert. Le gros œuvre du logement et de ses accès doit être en bon état d’entretien et de solidité et protéger les locaux contre les eaux de ruissellement et les remontées d’eau. Les menuiseries extérieures et la couverture avec ses raccords et accessoires doivent assurer la protection contre les infiltrations d’eau dans l’habitation.
Auteur
Centre Scientifique et Technique du Bâtiment
Sociologue au Laboratoire Services, Process et Innovations du Département Économie et Sciences Humaines du CSTB. Elle est diplômée d’un Master Professionnel d’Aménagement et de Développement local et d’un Master 2 de recherche Urbanisme et Société à l’Institut d’Urbanisme de Paris (IUP). Responsable du pilotage scientifique en charge de la mise en œuvre de l’Observatoire national de la précarité énergétique (ONPE) et membre du comité de veille et de propositions du Réseau des Acteurs de la pauvreté et de la Précarité Énergétique dans le Logement (RAPPEL), elle accompagne les organismes publics et des collectivités territoriales à l’élaboration et à l’évaluation de dispositifs et de politiques de lutte contre la précarité énergétique, en s’appuyant sur son expertise de terrain et sur les travaux de recherche qu’elle mène au CSTB en étroite collaboration avec l’Institut National de la Statistique et des Études Économiques (INSEE) et le Centre de Recherche pour l’Étude et l’Observation des Conditions de Vie (CRÉDOC).
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