Le « maire ce héros » du journal papier au numérique
p. 87-104
Note de l’éditeur
Inédit
Texte intégral
1Souvent perçu comme le « bon père » de famille qui garantit le déroulement harmonieux de sa commune, le maire bénéficie en France d’une appréciation locale importante malgré le contexte actuel de réorganisation des collectivités territoriales1. Que ce soit les professionnels du métier (Lafon, 2007) ou les chercheurs en sciences politiques ou en droit (Le Bart, 2003 ; Lefèvre, 2011 ; Vignon, 2011 ; Faure, 1992), tous s’accordent pour dire que « comparés aux ministres, aux parlementaires, et à toutes les autres figures politiques, les maires français bénéficient d’une étonnante popularité » (Le Bart, 2003, p. 9).
« Le maire, ce héros »
Une popularité ancienne
2Le terme de « maire » serait apparu au Moyen Âge, vers 1170, sous Guillaume d’Angleterre désignant alors « celui qui dirigeait le corps municipal2 ». Il tire son origine du latin « major », comparatif de « magnus », qui signifie « grand ». Le mot est utilisé aux ve et vie siècles pour désigner les « majores palatti » ou « major domus regiae », à savoir les maires du palais, autrement nommés des « major domus » (des « majordomes »). D’après Constant Leber (1828), les major domus passèrent des maisons royales à celles des seigneurs dont l’activité militaire nécessitait un intendant pour la gestion de leurs domaines. L’absence répétée des seigneurs a contraint ces derniers à confier une partie de leurs pouvoirs à leurs intendants surnommés alors des « maires, viguiers ou vicaires » (Leber, 1828, p. 199). Ces maires avaient la charge, dès le xe siècle, d’administrer les terres appartenant au seigneur et de juger les petites affaires sans grande importance entre les serfs. Rapidement, le maire se voit récompensé d’une habitation et d’un lopin de terre qui prend le nom de mairie, hôtel de ville, échevinat, consulat, etc.
3Parallèlement à cette délégation de pouvoirs, les villes s’étoffent et se développent. Certains bourgeois qui s’enrichissent sur l’essor économique des villes cherchent à se regrouper et demandent davantage de libertés et d’autonomie aux seigneurs. Les conclusions de ces émancipations sont diverses en fonction des territoires et des accords trouvés, mais favorisent la création des « communes ». Celles-ci sont placées sous contrôle du roi au xiiie siècle, et il faudra attendre la Révolution française de 1789 pour que le maire soit placé à la tête d’un conseil et que soient instituées les 44 000 « unités de peuplement » de la France. La loi du 14 décembre 1789 relative à l’organisation des communes du royaume de France dispose dans son article 4 que « le chef de tout corps municipal portera le nom de maire ». Cette loi introduit également l’élection du maire et du conseil municipal au suffrage universel ouvert à « tous les citoyens actifs » (article 5).
4Ainsi, les fondements des fonctions du maire apparaissent au lendemain de la Révolution française. Ces fonctions connaîtront des modifications, notamment dans le mode de nomination jusqu’en 1884, où s’affirmera définitivement le principe actuel de l’élection du maire parmi (et par) les conseillers eux-mêmes élus au suffrage universel (Le Bart, 2003). Avec la Troisième République, « le maire, plus que jamais agent de l’État, et non plus du seul gouvernement, conjugue rationalité bureaucratique […] et surveillance paternaliste […] » (ibid., p. 26).
5La représentation du maire est historiquement populaire et continue de l’être3. Le maire est perçu comme « une autorité proche du citoyen, respecté parce qu’il est là pour les moments forts de la commune4 ». C’est un « homme pas très différent de ses administrés5 », « plus proche des citoyens, qui est plus accessible que les autres politiques, plus à l’écoute6 », en résumé : « un simple citoyen7 » qui se côtoie et auquel il est facile de s’identifier, ne serait-ce qu’au travers de la profession qu’il exerce par ailleurs. En effet, si la fonction du maire tend de plus en plus à être occupée par des couches moyennes et supérieures (Vignon, 2011), il n’en reste pas moins que le maire n’est pas consacré uniquement à la politique, en tout cas pour ce qui est des petites communes de moins de 10 000 habitants (Muis et Nedjar-Guerre, 2013). En revanche, cette image auréolée s’inverse quand « la mairie n’est […] que la première étape qui conduit à d’autres mandats et d’autres fonctions » (Le Bart, 2003, p. 31). Ainsi, le maire est « une personne très sympa quand elle ne se mêle pas de politique8 »…
Le journal municipal : un outil à l’effigie municipale ?
6Le maire humanise la politique et cette image de « bon père de famille » est bien comprise des élus qui s’appuient sur les outils de communication disponibles pour véhiculer un message de bienveillance à l’égard de leurs administrés. Parmi ces outils9, le journal municipal représente l’opportunité pour l’élu de fédérer les habitants autour d’une même identité territoriale (Le Bart, 2000). Utilisé par une large majorité des communes françaises comme un outil adapté à la diffusion d’informations, le bulletin municipal tend de plus en plus à devenir « le newsmagazine local » (ibid., p. 177). Ainsi, plusieurs agences de communication10 vendent les mérites d’une évolution du bulletin au magazine municipal afin de promouvoir l’image de la collectivité à travers un « “relooking” et un changement de formule11 » partant du constat que 68 % des habitants s’informent sur la vie de la commune par le journal municipal12. Certains journaux municipaux, comme celui de Saint-Mandé, Fay-aux-Loges, Lion-d’Angers ou Saint-Germain-en-Laye, ressemblent de plus en plus à des magazines populaires mêlant les initiatives communales aux réclames des partenaires financiers.
7Dans ce sens, « la communication territoriale entendue comme outil de médiation entre acteurs politiques et citoyens est bien souvent réduite à un porter à connaissance, à des actions de sensibilisation, sans réelle dynamique d’échange profitable aux projets et ne pouvant être qualifiée de coproduction » (Gagnebien et Baïlleuil, 2011, p. 119). Par ailleurs la parole citoyenne est peu ou mal représentée, et rares sont les communes qui donnent un accès direct aux habitants dans le bulletin municipal, hormis pour la diffusion d’une information d’intérêt communal. La plupart du temps, la parole est relayée par un organisme associatif, l’opposition ou un groupement d’habitants. Certaines communes, comme celle de Romagnat, proposent une page du bulletin nommée « expression » qui permet aux habitants de s’exprimer dans le journal municipal, mais la sélection des messages publiés reste floue. Ainsi, si le journal municipal a pour objectif premier d’éditer les décisions prises en conseil municipal, son contenu s’est progressivement ouvert à la vulgarisation des actions menées par la municipalité.
8Ainsi, la plupart des communes vantent des actions de toute sorte, exagérant l’initiative engagée sur le territoire communal, en lui conférant un caractère novateur. Tout devient prétexte à la communication : le repas annuel de la maison de retraite, les jumelages, les commémorations, la gastronomie locale, etc. Le passage à la numérisation ne semble pas avoir diminué cette tendance. En effet, l’utilisation des outils de diffusion et de communication électroniques présente l’avantage pour les communes de véhiculer leurs initiatives au-delà du seul territoire communal et de renforcer ainsi l’identité autour de leur territoire.
Le journal électronique : une modernisation adaptée aux territoires ?
9Ainsi, si en 2001, l’utilisation des NTIC (Nouvelles technologies de l’information et de la communication) était expérimentale pour la plupart des communes françaises (Corbineau, 2001), elles tendent à devenir de plus en plus exploitées par les municipalités qui vont parfois même jusqu’à supprimer la version papier du bulletin au profit de sa seule forme numérique. C’est le cas, par exemple, de la commune alsacienne de Waldighoffen située dans le département du Haut-Rhin, qui a fait le choix en 2010 d’inciter les citoyens à consulter le bulletin électronique afin de réduire les impressions papier. Il en est de même pour la commune de Mazeyrat d’Allier, le Guerno et bien d’autres qui diminuent progressivement le tirage papier au profit de la seule consultation Internet, les raisons évoquées étant souvent d’ordre économique, voire écologique.
10Ces modifications entraînent une réorganisation du Journal officiel qui se fait parfois au profit du maire. C’est ainsi que dans la commune de Sarralbe, le passage de la version papier au « e-journal » a permis de supprimer la page destinée à la voix de l’opposition13. A contrario, au-delà du droit qui l’exige pour les communes de plus de 3 500 habitants14, certaines communes comme Montreuil, Lille ou Grenoble mettent en avant dans leur journal municipal une double page (voire davantage) pour le débat démocratique ou la parole de l’opposition.
11En outre, si l’utilisation des outils informatiques semble adaptée à une réalité sociétale, elle contribue néanmoins à renforcer les écarts entre les habitants, opposant les utilisateurs du Web aux non-pratiquants de ces outils. À cet argument, les élus répondent que la version papier reste disponible pour ceux qui le souhaitent, mais force est de constater que l’information, entrée dans la sphère du numérique, n’est le fruit que des internautes et non de l’ensemble des habitants. Que deviennent les courriers manuscrits, les lettres ouvertes ou autres informations relevant du papier ? Sont-elles seulement numérisées et mises en ligne pour une meilleure transparence démocratique ? L’altérité territoriale (être comme certains et différents des autres) ne laisse alors pas le choix aux habitants de ces communes numériques : se faire entendre et faire partie d’un même territoire passe par l’utilisation d’« Internet ». Sans parler du coût que peut représenter la souscription à un abonnement internet pour certains foyers, qu’en est-il des générations qui n’ont pas grandi avec des tablettes numériques dans les mains ?
12Si l’outil informatique a permis, sous certains aspects, une plus grande diffusion des informations, et notamment de celles concernant le maire et la vie politique de la commune, elle a en revanche renforcé les écarts et les différences entre les citoyens en limitant l’accès aux érudits et praticiens confirmés. À titre d’exemple, la petite commune rurale de Bras-sur-Meuse (734 habitants) a développé en 2008 un site internet pour la mairie, les élus et les habitants. Elle a ainsi créé une plateforme collaborative où « les habitants peuvent aussi devenir des “e-citoyens”. En s’inscrivant en ligne, ils accèdent à une “place de la mairie virtuelle” qui leur permet de créer des liens avec les autres Brasiliens, d’échanger des services, des astuces, de manière sécurisée. Ils peuvent aussi y laisser leur numéro de mobile, ce qui leur permet de recevoir par SMS les alertes météo ou des messages urgents sur un problème de bus scolaire, par exemple » (Mairie-conseils Caisse des dépôts, 2008, p. 12).
13Toutefois, 141 foyers de la commune (sur 280 au total) ne sont pas équipés d’Internet ; ce qui, pour le maire, n’est pas un frein à la diffusion de l’information qui peut se faire également de bouche à oreille. « Ceux qui sont équipés d’ordinateurs à domicile ajoute-t-il, ainsi que les 140 habitants qui reçoivent les alertes par SMS sont évidemment incités à prévenir leurs voisins. C’est du lien et de la solidarité qui se créent en plus. » (ibid.) Ainsi, Internet devient le « totem » (Le Bart, 2000, p. 179) d’une identité territoriale à deux vitesses. Les « e-citoyens » d’un côté, les « papier-citoyens » de l’autre, margés en zone blanche… Où est alors le « maire ce héros », le bon père de famille qui tient compte des diversités pour la construction d’un territoire de la complémentarité et non de la différence ? La question sous-jacente est de savoir si cette réactivation du pouvoir municipal à travers l’outil numérique, n’est pas une façon d’affirmer ou de réaffirmer l’identité municipale dans un contexte de fragilité territoriale.
Une popularité fragilisée par le contexte de réforme territoriale ?
14Rappelons que le découpage administratif de la France date des années qui ont suivi la Révolution Française de 1789. À cette époque, le territoire est divisé en provinces qui sont chacune gouvernées par des Intendants nommés par le roi. Cette même année, le rapport de Jacques Guillaume Thouret, alors député de Rouen, entraîne la création, avec l’aide d’Emmanuel Joseph Sieyès, député de Paris, de 80 départements (en plus de Paris). Parallèlement, la commune devient la cellule administrative de référence, délimitée à partir des limites paroissiales instituées au Moyen Âge. L’année suivante, l’Assemblée constituante achève le découpage territorial et divise la France en 83 départements, en respectant autant que possible les limites des anciennes provinces. En 1795, la France compte alors 89 départements, eux-mêmes partagés en cantons et les cantons en communes. Cette organisation se trouve à nouveau modifiée durant l’Empire, lorsqu’en 1800 les Préfets sont introduits aux départements et doivent assurer l’organe exécutif de ces derniers.
15Ce n’est qu’en 1884 que le principe de l’élection des maires par le conseil municipal permet l’autonomie communale. Celle-ci entraînera par la suite la lente création de l’intercommunalité (Muis, 2011). À cela s’ajoute l’émergence progressive de la région, dont le statut juridique s’établit à partir de 1972. Ce n’est qu’au début des années 1980, que la décentralisation des pouvoirs, permettra la création administrative de la région. Cette division historique de la France a donné progressivement naissance à une stratification et un enchevêtrement des territoires complexes. Si l’objectif de la décentralisation est la simplification de l’organisation, de la gestion et de l’aménagement du territoire (ainsi que la réduction des dépenses de l’État), via un regroupement des entités administratives et le renforcement de la fiscalité propre, elle a plusieurs conséquences territoriales.
16Ainsi, la décentralisation s’est faite au détriment des territoires, des usages et des pratiques des populations et a fait apparaître des échelons supplémentaires dans le découpage territorial français15. En outre, la décentralisation ne s’organise pas à partir des territoires, mais à partir de statistiques et de seuils de population fixés par l’INSEE et qui varient en fonction des époques, des élus et des mouvements politiques qui traversent le territoire (Aubelle, 2011). C’est ainsi, par exemple, qu’en 196616 le seuil déterminant la définition d’une communauté urbaine a été établi à 50 000 habitants, pour être ensuite abaissé à 20 000 habitants en 199217, puis relevé à 500 000 habitants en 199918, pour être à nouveau réduit à 450 000 habitants en 201019, l’objectif étant de renforcer la distinction avec un échelon supplémentaire : celui de la métropole, avec un seuil fixé à 500 000 habitants.
17Le projet de « loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles » de décembre 2013 propose de réduire à nouveau ce seuil de création d’une communauté urbaine de 450 000 à 400 000 habitants, afin de permettre à de nouvelles communautés d’agglomération d’accéder à ce statut20. Par ailleurs, cette réforme prévoit de renforcer le transfert de compétences de la commune vers l’intercommunalité ; ce qui questionne les fonctions, la place et le rôle du maire dans cette nouvelle configuration. Le maire a, en définitive, peu de pouvoirs21, et le seul pouvoir « propre » dont il dispose est celui de police administrative. Néanmoins, la Loi du 16 décembre 2010 donne la possibilité aux maires de transférer ce pouvoir au président de l’EPCI (Établissement public de coopération intercommunale) compétent en matière de voirie (art. 3622).
18Ainsi, l’échelon territorial tend à devenir celui de l’intercommunalité et non plus celui de la commune. C’est également ce que montre la diffusion de plus en plus pratiquée des journaux intercommunaux qui, bâtis sur les mêmes caractéristiques qu’un journal municipal, entrent en concurrence avec ces derniers. Ils favorisent le regroupement identitaire autour du président de l’EPCI et du territoire de l’agglomération, mettant en avant les initiatives de l’intercommunalité. Ce contexte de concurrence territoriale peut expliquer en partie le besoin de réappropriation du territoire communal par le corps municipal. Le journal municipal est avant tout un outil au service du maire et de la municipalité, destiné à rassembler les citoyens autour d’un territoire identique, actif et attractif, géré harmonieusement par ses élus (Le Bart, 2000).
19Si les communes se regroupent en intercommunalité, comme cela est prévu depuis 2010 pour l’ensemble des communes de moins de 5 000 habitants23, et délèguent l’ensemble de leurs compétences à l’EPCI, y compris le pouvoir de police, quels place et rôle prendra le maire dans cette configuration territoriale ? De la même façon, qu’adviendra-t-il du journal municipal quand l’échelon de référence sera celui de l’intercommunalité ? Sera-t-il relayé par une gazette locale et remplacé par un journal intercommunal ? Les territoires sont en mouvement constant et leur modification laisse supposer une redéfinition à venir des compétences et de la fonction du maire. Ainsi, le « mode de légitimité des élus qui se fonde exclusivement sur la “proximité” et le “dévouement familier” (le maire “paternaliste”) tend progressivement à se déprécier » (Vignon, 2011, p. 106).
Bibliographie
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Références bibliographiques
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Vignon, Sébastien, « Les maires des petites communes », Pouvoirs Locaux, no 88, mars 2011, p. 103-107.
Notes de bas de page
1 Loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales en cours d’actualisation.
2 Dictionnaire de lexicographie du CNRTL (Centre National de Ressources Textuelles et Lexicales), « Maire », consulté en décembre 2013, <http://www.cnrtl.fr/etymologie/Maire>
3 Les résultats qui suivent proviennent d’une enquête sur « les représentations que les citoyens se font du maire » menée en novembre 2013 auprès d’un échantillon de la population française dans le cadre d’une recherche entamée en février 2011 au sein du Laboratoire de géographie MRTE (UCP) : « Quelles représentations du développement durable chez les élus des petites communes d’Île-de-France ». Cette enquête a été menée sur un échantillon de 150 personnes réparties sur l’ensemble du territoire français et vivant dans des communes de tailles variées (échantillon allant de communes entre 100 et plus de 300 000 hab.). Sur 100 réponses, 56 % d’hommes et 44 % de femmes ont répondu. 55 % d’entre eux sont âgés de 30 à 40 ans, 20 % ont entre 20 et 30 ans, 12 % entre 60 et 70 ans et 11 % ont entre 40 et 50 ans.
4 Enquêté, 1012, Les Touches.
5 Enquêté, 1012, Hérouville.
6 Enquêté, 1112, Boulogne-Billancourt.
7 Enquêté, 1112, Paris.
8 Enquêté 1212, Soisson
9 À savoir le site internet, les campagnes de communication, les tracts, les réunions d’information ou de consultation, les panneaux d’affichage, etc.
10 Par exemple Weka (www.weka.fr) ou Proxité (www.proxite.fr).
11 « Faire évoluer le journal municipal », (fiche technique sur le site de Weka, réf : 2772), <http://www.weka.fr/collectivites-territoriales/dossier-pratique/reussir-sa-communication-locale-dt47/faireevoluer-le-journal-municipal-2772/>
12 D’après une étude de l’IFOP en 1992 citée sur Proxité, « Transformez votre bulletin municipal en magazine municipal », voir <http://www.proxite.fr/img/fiches/Fiche12_bulletin%20municpal.pdf>
13 Voir la lettre ouverte de N. Weiler-Strasser, conseillère municipale, au maire de Sarralbe, disponible sur : <http://www.sarralbe.info/censure-sur-le-site-internet-de-la-ville-de-sarralbe.html>
14 Article L. 2121-27-1 du Code général des collectivités territoriales.
15 Loi no 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi no 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire qui créent les Pays.
16 Loi no 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines.
17 Loi no 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République.
18 Loi no 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
19 Loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
20 Projet de loi disponible sur le site du Sénat : <http://www.senat.fr/rap/l12-580/l12-58019.html>
21 En tant qu’agent d’État il doit faire publier les lois et règlements, organiser les élections, légaliser les signatures et en tant qu’agent de la commune, il agit sous le contrôle du conseil municipal et représente la commune en justice, conclut les marchés, signe les contrats, etc.
22 Le projet de réforme mentionne dans son article 36 l’objectif « d’unification du pouvoir de police sur l’ensemble des voies communales et intercommunales ».
23 Loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.
Auteur
Docteure en géographie, enseignante-chercheure rattachée au département Génie Urbain de l’Université Paris-Est Marne-la-Vallée (UMR MA102). Ses domaines de recherche portent sur l’analyse des territoires dits « durables », leurs définitions, les représentations du développement durable et les diverses applications qui en découlent sur les territoires français. Elle a notamment publié Application territoriale du développement durable, de la stratégie à l’action (Berger-Levrault, 2011) et Territoire, Soi et les autres (Séguier, 2011), ainsi qu’un article, en mars 2014, dans la revue numérique Cybergeo : European Journal of Geography, « Territoire, identité et gouvernance : quelle équation pour un développement durable ? », disponible sur : http://cybergeo.revues.org/26246
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