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Comment réguler les services publics ?

p. 155-171


Texte intégral

1Note portant sur l’auteur1

2Le concept de « service public » est employé indistinctement en France pour désigner les administrations et certaines activités industrielles et commerciales marchandes ; ces dernières sont le plus directement concernées par le processus de libéralisation ; aussi les prendrons-nous pour objet d’examen privilégié, mais les frontières apparaissent de plus en plus poreuses.

3Dans l’imaginaire collectif, « service public » apparaît en général indissociable de propriété publique. C’est une simplification abusive : d’une part, certaines entreprises publiques se consacrent à des activités qui ne relèvent pas du service public, comme en témoignent les nationalisations de Rhône-Poulenc, de Saint-Gobain ou des banques Suez et Paribas intervenues en 1982 ; d’autre part et surtout, certaines missions de service public sont remplies par des entreprises privées, ce qui est en particulier le cas du service public de l’eau. Réfléchir au devenir des services publics exige par conséquent que l’on dissocie le caractère de service public assigné à certaines activités de la forme de propriété, même si ces deux aspects sont le plus souvent imbriqués de par l’histoire de la société française.

4En deuxième lieu, on identifie également habituellement « service public » aux grandes entreprises nationales, alors qu’existe en France un autre modèle, celui des services publics locaux ou urbains (eau, assainissement, etc.), qui sont soit en gestion directe par les collectivités territoriales, soit, de plus en plus souvent, délégués aux grands groupes privés de services (Vivendi-Générale des eaux, Lyonnaise-Suez, Bouygues).

5En troisième lieu, l’on a tendance à assimiler « service public » à monopole, alors que des missions de service public peuvent être définies dans des situations marquées par la présence de plusieurs opérateurs en concurrence, comme dans l’audiovisuel ou les télécommunications ; de plus, même si certains secteurs sont caractérisés par l’existence d’un « monopole naturel » (infrastructures physiques de réseaux), il n’existe jamais de monopole absolu (le rail est en concurrence avec la route, l’électricité avec les autres énergies, etc.).

6On confond enfin souvent les missions de service public avec l’opérateur chargé de leur mise en œuvre. Cette confusion est pour une large part un héritage de l’Ancien Régime ; l’intérêt général y était représenté par le roi, ce qui justifiait une organisation dotée de prérogatives dérogatoires au droit commun. Il en découlait une pratique de l’État souverain s’autorisant à modifier à tout moment les règles du jeu en fonction de ses besoins conjoncturels, voire à se placer hors du droit courant. Cette confusion entre missions et organe existe encore dans certains secteurs, comme les routes nationales et autoroutes non concédées, les régies municipales.

7La coexistence de ces multiples sens explique d’une part l’importance que revêt, en France plus que dans tout autre pays, le concept de service public dans les références juridiques, sociales et politiques, dans les mentalités et l’imaginaire social, d’autre part son caractère polysémique, voire « fourre-tout », que révèlent les oscillations entre l’emploi du singulier -pour désigner le concept – et du pluriel – pour rendre compte du « réellement existant ». L’expression « service public » est finalement d’autant plus consensuelle qu’elle relève de conceptions différentes.

8En fait, le « service public » relève de trois types de définition : juridique, économique et politique, qui s’emboîtent et se chevauchent.

9Au plan juridique, le service public relève de trois principes :

  • la continuité, car la prise en charge d’une activité par le service public tient à l’existence d’un besoin social ou stratégique à satisfaire et implique que l’activité soit continue (eau, électricité, etc.) ;
  • l’égalité, qui repose sur l’extension du principe de la Déclaration de 1789 d’égalité juridique devant la loi et le règlement et qui exige que les usagers soient placés dans une position égale, sans discriminations ni avantages particuliers (péréquation du prix du timbre-poste) ;
  • la mutabilité-adaptabilité, selon laquelle les prestations doivent être adaptées aux besoins et évoluer en quantité et en qualité. La notion de service public est une conception dynamique (le téléphone devient service public dans les années 1970).

10La définition économique repose sur le fait que les services publics permettent de prendre en compte des phénomènes que le marché ignore : gestion du long terme ; investissements lourds, pas forcément immédiatement rentables ; préservation d’un bien rare ou précieux ; gestion de l’espace ; importance des externalités positives ou négatives ; effet de « club » (l’avantage qu’un usager retire d’un réseau est d’autant plus élevé que les autres utilisateurs sont nombreux). Par ailleurs, les réseaux d’infrastructures génèrent des rendements croissants, qui débouchent sur la concentration et la constitution de monopoles pouvant abuser de leur position dominante ; les services publics sont souvent associés à l’idée de « monopole naturel » : il est préférable pour la collectivité d’avoir, sur une zone géographique déterminée, une seule entreprise.

11Le partage entre ce qui relève du monopole naturel et ce qui n’en relève pas n’est jamais intangible ; ainsi, le progrès technique dans les télécommunications (transmissions hertziennes) introduit des possibilités de concurrence inexistantes jusqu’alors. Mais les fréquences hertziennes sont des biens rares et elles ne peuvent faire l’objet d’une concurrence généralisée, mais seulement d’une concurrence oligopolistique. Comme la plupart des autres pays européens, la France a accordé des licences pour le téléphone mobile à trois opérateurs. On en est aujourd’hui à une situation où chacun des réseaux ne couvre qu’une partie du territoire, avec une qualité encore très médiocre, alors que les infrastructures sont dupliquées localement, ce qui représente un gaspillage d’investissements pour la société.

12Au-delà de ces définitions juridique et économique, le concept français de service public est de nature politique. Son fondement a été consacré à la Libération, en lien avec le keynésianisme et le fordisme, dans les grands services publics nationaux. Il relie efficacité économique et sociale, comporte une dimension de « contrat social », de « pacte social », de « modèle de société ». C’est une composante essentielle de la « cohésion économique, sociale et territoriale », du « lien social », du « modèle républicain ». Il est le fruit d’une large alliance, convergence, dans le contexte de la Libération, de cinq démarches qui s’étaient développées dans les années 1930 :

  • juridique, avec les principes de continuité, d’égalité et de mutabilité-adaptabilité ;
  • technico-économique, avec les théories des biens publics, du monopole naturel, du keynésianisme ;
  • des élus locaux, militant pour l’obligation de desserte ou la péréquation tarifaire ;
  • des personnels et des organisations syndicales, revendiquant, du fait des missions qui leur étaient confiées, un statut protecteur, une part du surplus et la garantie de l’emploi ;
  • des consommateurs, voulant disposer de services de qualité, disponibles et contrôlés.

13Dès lors, l’essence du concept de « service public » (Bauby, 1997) relève d’un mode d’organisation sociétale, du lien social, du contrat social, en étant indissociablement, à chaque niveau (local, régional, national, européen, voire demain, peut-être, mondial) :

  • la garantie du droit individuel de chacun d’accéder à des biens ou services essentiels pour la satisfaction de ses besoins, la garantie d’exercice des droits fondamentaux de la personne, conditions du lien social (universalité, continuité) ;
  • l’expression de l’intérêt général de la collectivité, pour assurer la cohésion sociale et territoriale (égalité d’accès, de fourniture, de service et de qualité, recherche du moindre coût, péréquation géographique des tarifs, adaptabilité) ;
  • un moyen essentiel que se donne la puissance publique pour réguler le marché, conduire des politiques publiques (par exemple protection de l’environnement, politique énergétique, sécurité d’approvisionnement, recherche-développement, etc.), concourir au développement économique et social (emploi, participation au développement local, etc.).

14Ainsi, le concept de service public intègre à la fois l’individuel et le socialisé, l’économique, le social et le politique, le marchand et le non-marchand, le local, le régional, le national et l’européen, les besoins du consommateur, du citoyen et de la société.

15L’autorité publique (nationale ou locale), qui décide de faire relever telle ou telle activité du « service public », peut soit assurer elle-même le service (à travers un ministère, une régie, une agence, etc.), soit en déléguer (et contrôler) l’accomplissement à des entreprises, publiques, mixtes ou privées, ou encore des associations (à travers un régime de concessions, de licences ou de franchises, des cahiers des charges, la fixation des tarifs, le contrôle des investissements, etc.).

16Il existe en France deux modèles de service public, non seulement les grands services publics nationaux, tels qu’ils sont mis en œuvre par les grandes entreprises publiques comme La Poste, EDF ou la SNCF, mais aussi les services publics locaux, dont la gestion est de plus en plus fréquemment déléguée à des entreprises privées.

LES GRANDS SERVICES PUBLICS NATIONAUX

17La large alliance de la Libération se concrétisa dans la mise en œuvre de grands services publics nationaux dont EDF représente sans doute l’idéal-type. L’histoire du système électrique est parallèle (et d’ailleurs très proche dans les différents pays). Si l’on prend en compte les articulations entre caractéristiques technico-économiques de l’électricité, jeux des acteurs et mode de régulation du secteur, on dégage trois grandes périodes.

18De l’apparition au début du siècle, l’électricité se développe comme une source d’énergie décentralisée : un générateur pour un client. Apparaissent ensuite les premiers réseaux de distribution, en particulier pour l’éclairage public : le foisonnement des usages permet de réduire les coûts dans une situation de concurrence. La supériorité du courant alternatif et un certain degré de standardisation émergent de la concurrence au début du siècle. L’électricité n’est pas encore considérée comme un service public, même si certaines collectivités locales interviennent en raison de l’utilisation de leur domaine par les câbles ; mais elles laissent le plus souvent jouer l’initiative privée.

19Une seconde période s’étend du début du siècle aux années 1920. En 1906, une loi définit le régime de la concession de distribution publique : elle accorde à un entrepreneur le monopole de distribution moyennant l’obligation de respecter certaines règles sur le produit, le service à la clientèle et les tarifs. Le progrès technique porte sur les gains de productivité liés à la montée des tailles unitaires à la production et à la mise au point du transport à moyenne ou longue distance. Des systèmes production-transport-distribution se développent. Les sociétés d’électricité cherchent à constituer des zones de desserte. Une coopération entre elles se met en œuvre. Les collectivités locales organisent l’occupation de leur territoire par des concessions de distribution sur longue période avec dans certains cas obligation de desserte et par rapport aux sites de production. Mais les clauses de fixation des tarifs sont diverses et l’État est amené à intervenir, en vertu du pouvoir qui lui appartient en tant que puissance publique, pour introduire une régulation fondée sur un partage équitable de la rente entre consommateurs, collectivités locales et concessionnaires. L’électricité apparaît ainsi comme un service public local, dont la régulation implique un suivi de l’État, car les territoires des concessionnaires dépassent l’étendue des communes.

20À partir des années 1920 émergent des systèmes production-transport-distribution intégrés. Les compagnies d’électricité se concentrent et les grandes se constituent en holdings disposant de systèmes production-transport-distribution sur de vastes zones. La problématique du service public s’applique à l’électricité, qui est perçue comme un « bien commun », un service collectif, dont tout le monde a besoin. L’électricité est associée à l’idée de progrès industriel, de progrès social. Elle occupe une place centrale dans les représentations et l’imaginaire social (« la fée Électricité », « les soviets plus l’électricité »). Elle devient un besoin de base, d’où l’obligation de fourniture et de desserte.

21Dans les années 1930, les compagnies d’électricité privées sont accusées de pratiquer des tarifs trop élevés, de ne pas suffisamment investir, de ne pas desservir les zones peu denses. C’est l’idée du « trust malthusien ». L’État intervient de plus en plus pour réguler cette concurrence oligopolistique caractérisée par un secteur concentré possédant des positions de monopole : en 1928, élaboration d’un cahier des charges type pour les concessions de distribution ; en 1935, les décrets-lois de Laval fixent les tarifs au niveau national et font un premier pas dans la péréquation ; en 1938, l’État intervient dans la coordination des investissements de production et de transport pour exploiter le potentiel hydraulique (« programme des 3 milliards ») ; en 1946, la nationalisation, votée par l’Assemblée nationale constituante le 29 mars 1946 par 491 voix (PCF-SFIO-MRP-Radicaux-UDSR) contre 59, crée EDF, à la fois comme résultante d’un processus historique et comme convergence entre caractéristiques technico-économiques et orientations politiques. La nationalisation est en même temps aboutissement et rupture.

22La propriété publique est alors apparue d’autant plus justifiée qu’il fallait engager pour reconstruire le pays des investissements lourds et à longue durée de vie. Les principes traditionnels du service public (égalité, continuité, adaptabilité) se sont traduits en obligation et continuité de fourniture sur l’ensemble du territoire, égalité de traitement des usagers et péréquation nationale des tarifs, éléments d’appréciation et critères de choix que l’on ne retrouve pas dans la conduite des entreprises privées, en particulier par la prise en compte du long terme. Les années postérieures à la Libération seront marquées par l’élaboration des fondements théoriques de cette vision, en une doctrine intégrée, rigoureuse, mathématisée, associant rationalité économique et justice sociale (planification des investissements, taux d’actualisation, tarification au coût marginal).

23La nationalisation a également reposé sur un compromis social fort et conflictuel. Instauré entre les dirigeants d’EDF et les responsables de la CGT (et du PCF), il repose sur des convictions largement partagées : la toute-confiance dans la science, la raison et le progrès, l’identification à la nation et à l’intérêt général, l’adhésion à la notion de service public, autant d’éléments qui apportèrent longtemps sa cohésion à l’établissement ; il s’est constitué autour de la reconstruction, puis s’est maintenu face aux différents défis techniques que l’entreprise a eu à relever (en particulier le programme hydraulique, puis le programme nucléaire).

24En fait, en même temps que la logique de service public, fondée sur une problématique de satisfaction des besoins et une vision à long terme, la nationalisation de 1946, fondant un établissement public à caractère industriel et commercial, énonçait une autre logique, celle d’une entreprise devant assurer son développement. La contradiction entre ces deux logiques est à l’époque intégrée dans une vision de l’intérêt national fondée sur des références communes : la confiance dans la science, la technique, le progrès, la raison (l’électricité est source de libération humaine, de progrès économique et social) ; l’identification à la nation, à l’intérêt général ; l’intérêt d’EDF et l’intérêt collectif s’identifiaient.

25Pour autant, au nom du pouvoir d’orientation et de contrôle de l’État, on a bien vite assisté à la prolifération d’une tutelle gouvernementale et administrative tatillonne, régentant budgets, investissements, tarifs et marchés. Tout en continuant globalement à remplir ses missions, EDF, comme nombre d’autres entreprises de service public, a été vue par les pouvoirs publics politiques et administratifs comme vecteur, instrument d’une politique industrielle, d’une politique économique et, trop souvent, d’une politique conjoncturelle. Ces dernières années, l’État a, d’ailleurs, eu tendance, pour combler les déficits publics, à opérer des ponctions croissantes sur les ressources de certains services publics (France Telecom, EDF, GDF, Aéroports de Paris, La Poste, etc.), au point que l’on puisse parler de « prédation », ou à se désengager financièrement à l’égard d’autres.

26Parallèlement, et en contrepoint, les dirigeants d’EDF se sont dotés d’un pouvoir d’expertise technico-économique et d’une fétichisation de l’optimum économique (« il n’y a qu’une solution ») qui ont pris le pas sur les capacités de la tutelle politique et administrative et leur ont permis d’influer de manière décisive sur les décisions publiques, comme pour le programme nucléaire, au point qu’on a pu parler à propos d’EDF d’« État dans l’État » (les adeptes du néolibéralisme parlent à ce propos, en l’érigeant en loi générale, du phénomène de « capture du régulateur par l’opérateur »).

27Les dirigeants des entreprises de service public ont été amenés à confisquer la définition du contenu de l’intérêt général, des limites et des contraintes du service public ; ainsi, Marcel Boiteux, président d’honneur d’EDF, vante les mérites du système français dans lequel les monopoles nationalisés sont investis, sous le contrôle des pouvoirs publics, d’une mission d’intérêt général, « laquelle impliquera en premier lieu qu’ils renoncent à leur pouvoir de monopole et se conduisent d’eux-mêmes comme s’ils étaient soumis à la pression de la concurrence » (Le Monde, 3 mai 1996), ce qui représente une vision bien idyllique de la réalité de son fonctionnement... ; ajoutons que les responsables des organisations syndicales sont souvent tombés dans un travers du même type.

28Cette « dépendance » réciproque a tenu pour l’essentiel, dans un pays profondément marqué par le « colbertisme », à l’existence des grands corps de fonctionnaires, les polytechniciens, X-Mines ou X-Ponts, en particulier, qui permettait de procéder aux arbitrages et de résoudre les conflits « entre soi », en passant du régulateur à l’opérateur et parfois inversement. Conséquence de ces jeux d’acteurs comme des idées dominantes de l’époque, le système institutionnel des grands services publics nationaux s’est trouvé fortement centralisé et hiérarchisé. Dans la plupart des grandes entreprises de service public, les « services centraux » concentrent des milliers de cadres dans des structures cloisonnées, qui sont souvent des obstacles à leur efficacité.

29Pour leur part, les usagers-consommateurs-citoyens, qui sont la finalité du service public et le fondement de leur légitimité, ont été relégués au rang d’objets, sans réels droits d’expression ni pouvoirs de peser sur la définition des missions, sur leur mise en œuvre et sur leur évaluation ; les organisations de consommateurs ne sont « consultées » que rarement et pour la forme. Par ailleurs, les collectivités locales, généralement détentrices du pouvoir concédant, ont été le plus souvent marginalisées. De leur côté, les personnels, qui mettent en œuvre au quotidien le service public, ont vu leur expression mise en cause de manière croissante dans le fonctionnement, et plus généralement l’aspect « modèle social » que devaient avoir les services publics s’est trouvé secondarisé.

30Dès 1967, le rapport Nora avait mis en lumière les inconvénients d’une tutelle gouvernementale et administrative tatillonne sur les entreprises publiques, régentant budgets, investissements, tarifs, marchés, etc., transformant les entreprises publiques en instruments passifs et peu efficaces de la politique économique et sociale du gouvernement ; elle pouvait être contre-performante pour le service public lui-même. Le rapport soulignait donc la nécessité de rapprocher la gestion des entreprises publiques d’une véritable gestion d’entreprise, de clarifier le partage des responsabilités, de mieux maîtriser les coûts, d’assurer la cohérence des visions des ministères impliqués dans le contrôle des entreprises publiques. En contrepartie de cette tutelle, les directions des entreprises s’étaient dotées d’un pouvoir d’expertise technico-économique et imprégnées d’une « fétichisation » de l’optimum économique, grâce à quoi elles avaient pris le pas sur les capacités de la tutelle, leur permettant d’influer souvent de manière déterminante sur les décisions. Progressivement, depuis une décennie, les entreprises publiques ont vu croître leur autonomie de gestion et on a assisté à une convergence des comportements des entreprises publiques et privées.

31Dans cette perspective, les rapports entre État et entreprises publiques ont tendu à prendre la forme de contrats de plan ou d’objectifs négociés entre les deux parties, qui formalisent la stratégie de l’entreprise, décrivent sa contribution aux grands objectifs nationaux (emploi, équilibre extérieur, recherche, aménagement du territoire, etc.) et indiquent les engagements réciproques. Ces contrats de plan ou d’objectifs tendent à modifier en profondeur les relations entre l’État et les entreprises publiques. L’État passe d’une tutelle étroite, voire tatillonne, à la définition d’orientations stratégiques. Les entreprises publiques deviennent plus autonomes ; placées de plus en plus dans des conditions qui se rapprochent de celles que rencontrent les entreprises du secteur privé, elles sont théoriquement mieux en mesure de s’adapter aux aléas de la conjoncture et aux évolutions du marché. Pour autant, les contrats de plan sont insuffisants à clarifier et distinguer efficacement, d’un côté, ce qui relève du rôle de l’État-actionnaire, de l’autre, ce qui tient aux missions de service public et donc à la régulation.

LA GESTION DÉLÉGUÉE DES SERVICES PUBLICS LOCAUX

32Parallèlement à ce premier modèle, qui marquait les grands services publics nationaux, se développait un second modèle consistant en une délégation par les communes ou regroupements de communes de la gestion des services publics locaux à des entreprises privées, en particulier dans les domaines de l’eau et de l’assainissement.

33Depuis une vingtaine d’années, le service public de l’eau a connu d’importantes évolutions. La production et la distribution de l’eau exigent des traitements plus importants pour satisfaire aux règles de santé publique et à des normes de qualité de plus en plus contraignantes ; le traitement des eaux usées (assainissement) s’est développé avec l’installation de stations d’épuration plus performantes que le simple « tout à l’égout ». Cette technicité accrue a conduit généralement à une augmentation du coût du service supérieur aux progrès de productivité et, donc, à la différence des services publics comme l’électricité ou les télécommunications, à un renchérissement pour les usagers, même si elle n’en est pas la seule origine.

34En même temps, les élus locaux, qui disposent depuis les lois de décentralisation d’une autonomie de décision renforcée, ont délégué de plus en plus souvent la gestion de leurs services d’eau et d’assainissement à des entreprises privées et ce mouvement s’est accéléré, notamment devant la difficulté pour certaines communes de continuer à avoir elles-mêmes les compétences et la technicité requises ou pour éviter d’assumer la responsabilité de l’augmentation du prix de l’eau.

35Aujourd’hui, trois grands groupes dominent le marché. Deux trouvent leur origine dans la distribution de l’eau et l’assainissement au xixe siècle : Vivendi-Générale des eaux et Suez-Lyonnaise des eaux. Le troisième groupe, Bouygues, a été créé au début des années 1950 et s’est développé avec la vague d’urbanisation des décennies 1960 et 1970. Ces trois groupes se sont engagés dans un mouvement d’intégration verticale et horizontale et couvrent aujourd’hui l’ensemble de la filière, du génie urbain au bâtiment et travaux publics. Ils peuvent offrir aux élus locaux la totalité des prestations nécessaires pour les services, de l’ingénierie financière et des études à la réalisation et à la gestion des équipements ; ils peuvent aussi répondre à la demande de nouveaux besoins (télévision par câble, téléphonie mobile, etc.). Ce sont de véritables multinationales, implantées en Europe et dans le monde entier, que l’on retrouve dans tous les appels d’offre de quelque importance, tant pour les collectivités locales que pour l’État, en France et dans le monde. Ils ont connu une expansion rapide et étendent leurs activités au secteur de la communication (câble, télécommunications, programmes, presse, etc.).

36Dans ces conditions, la gestion déléguée du service public de l’eau est marquée par de profonds déséquilibres. L’inégalité existe d’abord entre, d’un côté, les trois grands groupes disposant de fortes capacités techniques et financières, et de l’autre 36 000 communes qui sont loin d’avoir les mêmes capacités de négociation et de contrôle. Le déséquilibre des informations et des compétences est patent et le rapport de forces est fortement inégal, au détriment des élus et collectivités locales.

37Alors que l’histoire de tous les réseaux de service public a été marquée par une adaptation progressive de l’échelon de la régulation à la maille technique, économique et capitalistique d’activité des opérateurs (électricité, télécommunications, poste, etc.), il n’en a rien été dans le cas du service public de l’eau. L’organisation-régulation reste au niveau de la commune ou du syndicat intercommunal, alors que la production et l’assainissement, voire la distribution avec les stations de pompage, ne sont plus, dans la plupart des cas, du ressort local ; les questions de l’eau sont de plus en plus appréhendées au niveau des « bassins ». Quant aux grands groupes, leur maille stratégique est nationale et internationale. Ils peuvent jouer de ces différences pour échapper à la transparence. Plus que dans tout autre secteur, il est légitime de parler ici de « capture » du régulateur par l’opérateur, de confiscation du service public, phénomène qui a contribué lui aussi aux augmentations de prix des dernières années. Par ailleurs, la concurrence qui existe entre les opérateurs lors de l’attribution, puis du renouvellement des concessions, est oligopolistique, avec possibilité de partage du territoire (plus de 90 % des concessions restent au même délégataire lors de leur renouvellement).

38Le déséquilibre existe aussi entre les gestionnaires du service, public comme privé, et leurs usagers-clients. Ces derniers sont le type même de la clientèle captive : même si des améliorations ponctuelles sont intervenues depuis quelques années pour renforcer l’information préalable des consommateurs et la lisibilité des factures, les clients n’ont pas le choix du prestataire de service, ce dernier disposant d’un monopole pendant la durée du contrat de concession, et pouvant en abuser pour accaparer la part maximale de la rente. Par ailleurs, les usagers ne mesurent pas toujours le coût du service, puisque dans le cas de l’habitat collectif, ce dernier figure dans les charges. Il faut ajouter que, du fait de l’échelon communal ou intercommunal, de l’organisation et de la régulation du service public de l’eau et de l’assainissement, celui-ci est le seul à ne pas avoir connu de péréquation nationale des tarifs.

39L’importance croissante des groupes privés, le fait qu’ils disposent d’une position dominante et constituent un véritable oligopole, leur capacité à offrir la totalité des services de proximité, l’existence d’un véritable besoin social, soit au sens étroit (la distribution de l’eau est un service de base indispensable), soit au sens large (protection de l’environnement, communication), constituent un véritable enjeu pour la démocratie. Étendant leur sphère d’influence non seulement aux moyens de communications (les « tuyaux »), mais aussi au contenu (ce qui transite dans les « tuyaux »), on peut craindre qu’ils aient l’ambition de modeler la société de demain. Cela pose la question de la maîtrise publique de leurs activités et de leur développement. D’autant que les trois groupes privés qui monopolisent les délégations locales de services publics sont aussi les nouveaux opérateurs « entrants » dans les secteurs libéralisés des grands services publics nationaux (télécommunications aujourd’hui, transports, énergie, etc.).

RÉGULATION ET ARBITRAGES

40En une dizaine d’années, le concept de « régulation » a enregistré en France un succès foudroyant en économie et en sciences sociales. Pourtant, il est pour l’essentiel étranger à notre histoire et à notre culture économique, administrative et politique.

41Le terme de « régulation » est employé dans de nombreux secteurs, avec des sens assez divers. Dans les domaines techniques, et dans son sens d’origine, c’est une « action » qui astreint la « sortie » d’un système à être en rapport avec l’« entrée ». Dans le schéma de l’automatique (mathématiques et techniques des « asservissements » ou des « systèmes asservis »), la chaîne d’« action » réalise la « sortie », une chaîne de mesure vérifie cette réalisation, la comparaison entre la réalisation et l’« entrée » sert à corriger l’« action » (cybernétique). La première généralisation est l’application aux systèmes à plusieurs « entrées », plusieurs « sorties » et plusieurs « boucles » pour permettre d’envisager théoriquement toute la complexité voulue. La seconde a consisté à considérer les systèmes vivants comme descriptibles par ce schéma et à introduire la théorie de l’information dans la chaîne de mesure. La dernière est la « systémique », qui l’applique aux systèmes socio-économiques.

42Pour ma part (Bauby, 1998), je retiendrai comme définition de la « régulation » : l’ajustement, conformément à une règle ou à une norme, d’une pluralité d’actions et de leurs effets. Elle recouvre donc la « réglementation », c’est-à-dire l’établissement des « entrées » (lois, contrats), le « contrôle », c’est-à-dire la vérification de l’exécution desdites « entrées », ainsi que les nécessaires adaptations. S’il y a « régulation », c’est parce que les règles ne peuvent tout prévoir, doivent être interprétées et sont remises en cause – elles sont en adaptation perpétuelle, en « négociation » – en fonction des situations et des objectifs.

43La régulation de la société relève d’une combinatoire associant les mécanismes de marché et l’intervention publique. C’est dans cette articulation que s’exprime, de manière conflictuelle, l’intérêt collectif de la société.

44Toute régulation implique une série d’arbitrages entre des intérêts différents – compte tenu à la fois de la diversité des acteurs, des échelles temporelles prises en compte (intérêts des générations futures), des spécificités territoriales, de l’internalisation de telle ou telle externalité, etc. La régulation ne saurait donc relever ni des seuls responsables politiques, ni de la seule expertise administrative, mais de la confrontation de la pluralité des approches, de leur mise en relation, en négociation. Elle suppose de mettre l’accent sur la transparence et l’intervention des populations et citoyens, tant le contrôle sociétal est le garant de l’efficacité de la régulation. C’est à partir du moment où les pratiques de corruption ont été mises sur la place publique qu’elles sont devenues illégitimes. C’est lorsque le film de Nils et Bertrand Tavernier, Au-delà du périf, est passé à la télévision en décembre 1997, mettant sur la place publique les factures d’électricité exorbitantes payées par des locataires d’HLM de Montreuil, du fait d’un chauffage électrique conçu sans isolation suffisante, qu’EDF s’est engagée à financer les travaux d’isolation des bâtiments et de mise en place d’un système de chauffage collectif, avec forte réduction du prix du kilowattheure pour les locataires.

45La problématique de la régulation implique donc, d’une part, de développer une évaluation multicritères et une pluralité d’expertises, permettant la délibération collective, la négociation et la médiation ; d’autre part de rompre avec les conceptions interventionniste, centralisatrice, uniformisatrice, bureaucratique et autoritaire de l’action publique, pour mettre l’accent, en prenant en compte les différents aspects de la réalité sociale, sur la définition et la mise en œuvre des orientations à moyen et long terme de développement et de cohésion de la collectivité concernée.

46En France, il ne saurait y avoir de culture de la régulation sans désacralisation de l’État. Le développement économique et social rapide et régulier des Trente Glorieuses a pu accréditer l’idée d’un État capable, par ses divers moyens de concertation, de prévision et d’action, d’empêcher toute crise, d’entretenir une croissance continue, d’assurer une progression permanente des conditions de vie de l’ensemble de la population. Les années qui ont suivi 1973 ont montré la fin d’une période exceptionnelle dont les facteurs explicatifs relevaient d’une conjonction particulière de phénomènes économiques, sociaux et culturels, d’un mode de développement, le fordisme, dans lesquels l’État a joué un rôle important mais loin d’être unique. Déjà, la crise de 1968 avait montré que les progrès économiques et sociaux étaient insuffisants à modeler un développement équilibré et harmonieux de la société. En fait, l’État ne saurait tout maîtriser, prévoir, programmer, ni résoudre l’ensemble des contradictions de la société. Il doit à la fois enregistrer la représentation des intérêts et opinions contradictoires existants dans la société, tenter de les agréger et de les réguler, dégager des orientations stratégiques, les légitimer et concevoir leur mise en œuvre.

47Pris en compte à la fois comme État politique et État appareil, dans le foisonnement de ses contradictions internes et de ses rapports à la société, l’État apparaît particulièrement bien adapté à la réalité structurée par le rapport diversités-unité-diversités. Par son immersion en profondeur dans la société, à tous les niveaux du corps social, en contact étroit avec les groupes, corporations et réseaux qui le constituent, il peut agréger la multiplicité des aspirations et intérêts qui s’expriment, les réguler, dégager des orientations stratégiques qui concourent à la cohésion de la société, les légitimer et les mettre en œuvre (Bauby, 1991).

48Encore faut-il que les instances publiques non seulement permettent, mais favorisent l’expression de la diversité des situations, des besoins, des aspirations, des intérêts. Cet enjeu d’une démocratie intégrale n’est pas un supplément d’âme, mais un besoin essentiel, vital, pour la régulation de collectivités complexes et qui se complexifient. La régulation repose toujours sur des arbitrages entre des intérêts et forces qui non seulement ne sont pas identiques, mais le plus souvent s’opposent. Mais pour qu’il y ait arbitrage efficace et quelque peu stable, il faut préalablement que toutes les propositions et issues puissent s’exprimer à égalité. Cette expression permet non d’éviter l’existence d’effets pervers, inhérents à toute action sociétale, mais d’en limiter l’ampleur et d’en corriger rapidement les défauts. En matière de régulation de la société, il y a toujours supériorité du collectif sur l’individuel. Toute entrave à l’expression d’une composante du corps social est une mutilation pour l’ensemble de celui-ci. La reconnaissance de l’existence d’oppositions d’intérêts, de contradictions dans tout groupe humain est la condition même de son existence comme groupe et de la définition de son intérêt commun ou général.

49L’existence de contre-pouvoirs n’est donc pas, comme c’est le cas dans la culture politique française dominante, une entrave à l’exercice du pouvoir de toute institution, mais au contraire une condition essentielle de son efficacité. Fondamentalement, la légitimité de tout pouvoir repose sur l’existence de contre-pouvoirs. Je n’en prendrai qu’un seul exemple : aussi paradoxal que cela puisse paraître, la contestation par les écologistes du programme de construction de centrales nucléaires dans les années 1970 a concouru au succès de ce programme ; elle a en effet amené ses concepteurs et EDF, sous le feu de la contestation publique, à prendre des mesures de sécurité et de sûreté qui n’auraient pas toutes été prises sans l’existence de ce contre-pouvoir, et qui ont contribué, jusqu’ici, à un fonctionnement sans incident majeur. Il faut donc opérer un retournement de perspective par rapport à la tradition française. Il est de la responsabilité de l’instance publique, non seulement de ne pas entraver le développement de contre-pouvoirs, mais de susciter, promouvoir, organiser leur expression, ce qui passe par la reconnaissance de leur pleine autonomie d’organisation, de critique et de proposition. Un moyen important de mettre en œuvre cette orientation consiste à impulser, dans tous les domaines, l’évaluation démocratique, pluraliste et contradictoire des actions publiques.

50Il faut que tous les acteurs aient réellement la possibilité d’exprimer leurs intérêts et aspirations et de participer à la procédure d’élaboration de l’intérêt général, ce qui est en France rarement le cas des « consommateurs », qui sont pourtant les destinataires finaux de la production de biens ou de services. À la différence d’autres pays européens, il n’existe pas en France de forte tradition « consumériste ». On assiste à une sorte de « cercle vicieux » : le faible développement des organisations de consommateurs et d’usagers conduit à leur accorder peu de place dans la définition et le fonctionnement des services publics et cette secondarisation fait douter de leur utilité et de leur capacité.

51La montée en puissance progressive de la « protection des consommateurs » dans les orientations et politiques européennes peut être un levier pour dépasser les blocages encore forts qui existent aujourd’hui. L’organisation et l’expression de contre-pouvoirs, comme celui des consommateurs, ne sont pas des obstacles à l’action publique, mais au contraire une condition essentielle de sa pertinence, de sa légitimité et de son efficacité.

52L’État ne se détermine plus en lui-même, mais en relation avec de multiples partenaires avec lesquels il forme un système d’autant plus complexe qu’il devient international, en particulier européen, en même temps que régional et local. Les politiques économiques ne sont plus centrées que sur le niveau national. La coordination européenne se développe dans les grands réseaux d’infrastructures. Les politiques de gestion et de maintenance des équipements collectifs sont en majeure partie transférés aux échelons régionaux et locaux. La politique scientifique et technologique, la politique de formation initiale et professionnelle se définissent en coopération avec le secteur privé. Se développent aussi de nombreuses « formes intermédiaires », comme l’économie sociale, coopérative, mutualiste, ou associative. De manière générale, si l’État perd en unité et en pouvoir direct de type hiérarchique, il gagne en capacité de coordination, d’incitation et de stratégie.

53Ainsi, les responsabilités industrielles publiques ne se justifient plus en elles-mêmes, mais articulées à un ensemble complexe d’acteurs, industriels, autour desquels se construisent des dynamiques de production, financiers, agences régionales, associations, universités, etc., avec lesquels l’enjeu est d’établir des relations de partenariat, de mettre en œuvre des incitations. Dès lors, la qualité de l’articulation des acteurs au sein d’une démarche stratégique devient essentielle.

54Cette orientation implique de ne pas rester figé sur la défense des formes anciennes de l’intervention publique, mais de la redéployer, qualitativement et quantitativement, pour lui permettre d’exercer pleinement ses responsabilités de régulation. Certaines fonctions qui relevaient de la puissance publique peuvent être progressivement remplacées par des initiatives privées, à mesure que se développent les compétences (formation, progrès technique, innovations), les mécanismes de marché (marchandisation des services) et la complexité de la société (spécialisation des fonctions, différenciation de la demande). Mais ce désengagement de l’instance publique lui attribue des responsabilités nouvelles en matière de régulation de ces nouveaux systèmes. Pour assurer l’essence de sa fonction, la collectivité publique doit, plutôt que de faire elle-même, inciter à faire et en même temps réguler aussi finement et démocratiquement que possible le jeu des différents acteurs concernés. Elle gagnera en efficacité ce qu’elle peut sembler perdre en boulimie d’interventions.

55La problématique de la régulation amène également à prendre en compte la multiplication, relativement récente en France, d’instances de régulation et d’arbitrage para-étatiques, les « autorités administratives indépendantes » (commissions des opérations de Bourse, du droit de réponse, de la concurrence, des clauses abusives, de la sécurité des consommateurs, des sondages, d’accès aux documents administratifs, de l’informatique et des libertés, etc. ; médiateur, haute autorité de la communication audiovisuelle, remplacée par la Commission nationale de la communication et des libertés puis par le Conseil supérieur de l’audiovisuel, Comité national d’éthique, Conseil des sages sur les risques majeurs, la Sécurité sociale, le Code de nationalité, etc.).

56Elles exercent leurs activités dans trois domaines principaux : la protection des droits des citoyens en matière d’information et de communication, la régulation de l’économie de marché et la protection des consommateurs, la lutte contre les excès de la bureaucratie. Elles relèvent d’un paradoxe puisque, apparaissant comme une forme d’autolimitation de l’exécutif, elles émanent de lui. Dans certains domaines, elles contribuent à protéger les droits des citoyens et donc à éclairer la démocratie, à affermir l’État de droit. Dans d’autres, elles semblent principalement relever d’une prise de distance de l’exécutif sur des questions particulièrement sensibles, concourant à dégager ses responsabilités, et au-delà celles de l’État lui-même, sans se désengager pour autant. Souvent, elles conduisent à dessaisir le politique de ses responsabilités sur des instances qui, précisément, ne sont en rien responsables de leurs actes, comme c’est le cas aujourd’hui en France avec l’Autorité de régulation des télécommunications.

QUELLE RÉGULATION DES SERVICES PUBLICS ?

57La mise en œuvre des services publics implique d’abord une claire définition des missions de la part de l’instance publique qui décide d’en reconnaître la nécessité. Elle suppose la séparation opérateur(s)/régulateur et doit s’accompagner de la définition d’un processus de régulation publique et de procédures d’évaluation, ainsi que de critères d’évolution dans le temps et dans l’espace. La régulation est d’autant plus importante que les secteurs s’ouvrent à une concurrence oligopolistique et qu’il y a lieu d’établir une transparence des règles du jeu, notamment de l’affectation des gains de productivité et de la rente inhérente aux réseaux d’infrastructures entre consommateurs, entreprises du secteur, personnels, autorités publiques nationales et locales.

58Le face-à-face entre opérateur(s) et régulateur s’accompagne le plus souvent d’un déséquilibre structurel d’informations en faveur du premier pouvant déboucher sur un phénomène de « capture du régulateur par l’opérateur ». Les opérateurs de service public, qui disposent de droits spéciaux, exclusifs, de monopoles ou d’oligopoles (qu’ils soient publics ou privés), sont spontanément tentés d’abuser de l’asymétrie d’informations dont ils bénéficient pour s’accaparer ou détourner la rente au détriment des consommateurs et/ou de la collectivité. Les néolibéraux prétendent y remédier par la soumission des services publics aux lois du marché et de la concurrence, mais cela entraînerait un démantèlement des missions de service public et contribuerait au délitement sociétal. Les activités rentables des marchés en développement seraient retirées aux services publics pour être reprises par d’autres, rendant progressivement impossibles les péréquations.

59Une autre voie consiste à renforcer les contrôles étatiques et bureaucratiques, mais cela reviendrait à nier la place des consommateurs, le rôle de partenaires des services publics dévolu aux collectivités territoriales, à pérenniser l’exclusivité pesante des tutelles financières de l’État et serait inefficace du fait du déséquilibre structurel d’informations entre opérateurs) et régulateur.

60Répondre à ces différents problèmes implique de sortir du « jeu à deux », du face-à-face entre régulateur et opérateur(s), pour passer d’une régulation d’« experts » à une régulation d’« acteurs ». Les autorités publiques doivent agir en régulateurs responsables, d’une part en assujettissant les services publics à des règles de droit clairement établies, précises mais limitées, sous le contrôle des juridictions nationales et communautaires, d’autre part en œuvrant au développement de contre-pouvoirs et de participations à la fois internes et externes. Il faut faire intervenir, d’une part, les personnels et leurs organisations syndicales, d’autre part, les consommateurs (les usagers domestiques comme industriels, grands et petits) et leurs représentants. Les uns et les autres disposent, de par leurs expériences multiples, de nombreuses informations qui « manquent » au régulateur et sont porteurs d’aspirations et d’exigences sur la base de la diversité de leurs besoins. Associer tous les acteurs concernés, les amener à engager la confrontation, le dialogue, la négociation, est un moyen de renforcer la régulation des services publics.

61La régulation devant reposer sur la satisfaction des besoins à la fois des usagers-consommateurs (entreprises comme particuliers), des citoyens et de la collectivité, une régulation publique efficace et responsable doit associer, à chaque niveau territorial, tous les acteurs concernés : non seulement les autorités publiques et les opérateurs, mais aussi les consommateurs, les citoyens, les collectivités locales et les élus (nationaux et locaux), les personnels et organisations syndicales. Une régulation d’acteurs est bien plus efficace et démocratique qu’une régulation d’experts. La transparence de ses informations, procédures et rapports permet un véritable contrôle sociétal.

62Le Comité de contrôle de l’électricité et du gaz, qui existe en Belgique, repose sur la confrontation de l’ensemble des acteurs du système : sociétés de production et de distribution publiques et privées, intercommunales, usagers-consommateurs (entreprises et particuliers), pouvoirs publics fédéral et régionaux. Le Comité doit veiller à ce que « la situation technique, économique et tarifaire des secteurs électricité et gaz, ainsi que son évolution, soient orientées dans le sens de l’intérêt général et s’intègrent dans la politique énergétique nationale ». L’expression et la concertation de la pluralité des intérêts en présence débouche sur l’élaboration de recommandations le plus souvent consensuelles, qui s’appliquent comme des directives. Le Comité a également la fonction de médiateur auprès des usagers.

63Un autre exemple intéressant est celui du régulateur suédois de la poste et des télécommunications, qui, comme le montre Claude Henry (1997), dispose de peu de pouvoirs directs – ce qui lui évite d’apparaître comme arbitre de transferts financiers sensibles –, mais fonde sa force sur un puissant pouvoir d’enquête et d’expression publique. Il s’agit d’une « régulation par l’exposition des enjeux en pleine lumière, sunshine regulation ».

64La responsabilité des autorités publiques en matière de régulation a tout intérêt à prendre appui sur l’existence de véritables évaluations des activités et performances, de l’efficacité économique et sociale des services publics et des conditions dans lesquelles les régulateurs et opérateurs, y compris la Commission européenne, s’acquittent des missions qui leur sont imparties. Ces évaluations devraient être comparatives au plan européen, et assurées en continu. On pourrait aller vers la constitution, à chaque niveau d’organisation-régulation, d’offices d’évaluation indépendants des États, comme des opérateurs et de l’Union européenne, pluralistes dans leur composition comme dans les critères d’appréciation et donc contradictoires, associant tous les acteurs concernés (régulateurs, opérateurs, élus nationaux et locaux, représentants des différentes catégories de consommateurs, des personnels et des organisations syndicales, des associations de la société civile, des chercheurs et universitaires, etc.), disposant de réels moyens d’expertise et dont les rapports devraient être largement rendus publics, afin de susciter des confrontations pluralistes. Ainsi, la séparation opérateur-régulateur ne déboucherait pas sur un face-à-face fermé entre eux ou à la capture du second par le premier, mais permettrait de répondre aux demandes sociales de transparence, en passant d’un jeu à deux à des confrontations pluralistes.

65Ainsi, la maîtrise du service public de l’eau passe par sa réappropriation par la collectivité, afin d’assurer un service de qualité au moindre coût. Cela implique tout d’abord de permettre aux collectivités territoriales et aux élus locaux d’assurer leurs missions d’orientation et de contrôle, ainsi que, pour ceux qui le souhaitent, la possibilité de reprendre la gestion directe de leur service, en développant de réels moyens d’expertise à leur disposition à l’échelle du département ou du bassin. En même temps, les enjeux du service public de l’eau ne sauraient relever du seul niveau communal ou intercommunal, mais de chacun des niveaux où existe une maille technique, économique ou capitalistique. À chaque niveau, communal et intercommunal, départemental, des bassins et national, il y a donc lieu de mettre en place des instances permettant une régulation publique effective en se saisissant des vrais enjeux du service public de l’eau.

66Ainsi, l’eau ne doit financer que l’eau et sa gestion doit être transparente : il convient donc d’obliger les opérateurs délégataires à isoler de façon indiscutable les charges et produits liés à cette activité (filialisation des services concernés), de renforcer les contrôles de la Cour des comptes et des Chambres régionales, de développer des instances pluralistes et contradictoires d’évaluation au niveau des bassins, voire de favoriser l’existence d’un opérateur public qui puisse rendre effective la concurrence lors du renouvellement des concessions.

67De même, le service public de l’eau doit intégrer les préoccupations en matière de protection de la nature et de l’environnement, de développement durable, dans toutes ses activités. Il s’agit d’éléments à prendre en compte, au même titre que les données technico-économiques, dans les décisions et les stratégies. Le service public doit être exemplaire dans la prise en compte des interactions entre ses activités et son environnement (études d’impact de leurs projets d’infrastructures). Il y a à rendre en la matière des séries d’arbitrages, chaque mesure de protection de l’environnement ayant un coût qu’aura finalement à payer le consommateur ou le citoyen. Ceci implique de mettre en débat public, à partir d’expertises pluralistes (ce qui suppose le financement d’organismes indépendants), les enjeux et les propositions d’arbitrage, afin de permettre aux citoyens de se les approprier.

68Il faut également se poser la question de l’échelon de la péréquation des tarifs de l’eau. Jusqu’ici, elle s’est limitée au cadre de chaque commune ou syndicat intercommunal, même si différentes taxes sont venues progressivement opérer certaines redistributions. Mais aujourd’hui les disparités de prix restent considérables. Pourquoi ne pas engager une réflexion pour la mise en œuvre progressive d’une péréquation d’abord à l’échelle des bassins, puis au plan national, à la manière de ce qui existe pour la poste ou l’électricité, qui ne sont pas plus indispensables que l’eau à la vie ? Le département du Rhône a engagé fin 1997 une réflexion en ce sens.

69Aujourd’hui, un nouveau niveau de régulation apparaît avec l’Union européenne. À travers l’élaboration des directives, puis leur transposition, ou l’application directe des règlements, elle est en mesure de modifier en profondeur les « règles du jeu » dans l’ensemble des États membres. Elle est l’initiatrice et la formalisatrice de décisions toujours plus nombreuses, mais renvoie le plus souvent la mise en œuvre et l’évaluation de celles-ci au niveau national. Bien loin de suivre ceux qui estiment prématuré de poser la question d’instances européennes de régulation, il faut prendre en compte le fait que les institutions européennes, la Commission (aujourd’hui, la DG IV – Concurrence – s’est instituée en régulateur de fait des services publics) et la Cour de justice, exercent d’ores et déjà un rôle de régulation, le plus souvent sans le reconnaître explicitement. Il convient donc de procéder aux nécessaires clarifications et de préciser, sur la base du principe de subsidiarité, ce qui relève d’une régulation européenne, sur quelles bases et avec quels organes. Déjà le rapport d’activité 1996 du Conseil supérieur de l’audiovisuel plaide pour un réseau européen d’instances de régulation.

70Il s’agit donc, aussi bien en France qu’en Europe, d’opérer un véritable « retournement de perspective » : définir le service public non à partir des principes et par en haut, mais en partant des droits fondamentaux de la personne et de leur garantie d’exercice, des besoins et aspirations des consommateurs, des citoyens et de la société, qui sont la finalité des services publics, et en cherchant à mettre en œuvre la convergence de tous les acteurs concernés (opérateurs, régulateurs, élus, utilisateurs, personnels, chercheurs et universitaires, mouvement associatif, etc.). Il faut donc les introduire dans l’organisation, la régulation et l’évaluation des services publics. Seules des confrontations pluralistes, et finalement la démocratie et la citoyenneté, sont susceptibles de régénérer les rapports régulateur/opérateur et par là même de refonder le service public, de relégitimer l’action publique.

Notes de bas de page

1 Directeur de l’Observatoire Électricité et Sociétés d’EDF. Secrétaire du Comité européen sur les services d’intérêt général.

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