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Angleterre et Amérique dans l’histoire institutionnelle française

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Pierre-Xavier Boyer

Partie II. Les modèles anglais et américains : des leçons institutionnelles antagonistes

Chapitre premier. Genèse et portée d’une typologie doctrinale

Texte intégral

1La fin du dix-neuvième siècle sera, pour les référents anglais et américains, une période charnière. À ce moment, en effet, apparaît la distinction, depuis classique, entre les régimes dits « parlementaires » et « présidentiels ». C’est, désormais, principalement au travers de ces deux catégories idéales que les expériences anglaise et américaine vont peser sur la réflexion et les pratiques constitutionnelles françaises. Mais le mouvement par lequel s’affirme, historiquement, cette distinction n’est guère linéaire. Quoique celle-ci apparaisse en France dès la fin du second Empire, son influence reste pendant longtemps limitée, comme en attestent les travaux des constituants de la troisième République (Section 1). Il faut attendre, en définitive, l’extrême fin du siècle pour que la doctrine publiciste française donne à la distinction sa plein audience, non, d’ailleurs, sans y apporter quelques amendements d’importance (Section 2).

Section 1 – L’apparition de la distinction entre régime « parlementaire » et « présidentiel »

2Il est d’usage de dater l’apparition de la distinction doctrinale, entre les régimes dits « parlementaires » et ceux dits « présidentiels » par la parution en 1869 de la traduction française de l’ouvrage de Bagehot, The English Constitution, dans lequel celui-ci oppose, sous les appellations précitées, le régime anglais à celui d’Amérique, rompant en cela avec une tradition de pensée déjà ancienne qui aimait à souligner, à l’inverse, la commune inspiration dont ils procédaient. Mais pour prendre l’exacte mesure du bouleversement introduit par Bagehot dans les conceptions françaises, il est d’abord besoin de préciser la manière dont, au crépuscule du second Empire, on envisage généralement ces deux régimes.

Angleterre et États-Unis sous le second Empire : collaboration fonctionnelle et relations organiques

3La période du second Empire figure, dans la perception des systèmes de gouvernement anglais et américain, un moment d’importance. Non que les Français de ce temps aient acquis, au sujet de ces derniers, des connaissances qui leur étaient demeurées, jusqu’alors, étrangères. Bien plutôt, il semble que l’existence de certains enjeux, autour de l’évolution du régime institué en 1852, ait contribué à modifier l’intelligence de données dont ils disposaient déjà. Ainsi, il apparaît que l’utilisation du modèle anglais, à des fins de revendication, par les libéraux a induit une altération dans les représentations dont il était l’objet, atteignant, de proche en proche, celles du système américain.

4S’agissant du régime britannique, un premier point doit être précisé. Celui-ci, désormais n’est plus appréhendé par la pensée politique française comme un objet aussi parfaitement étranger qu’il l’était, au moins, jusque sous la Monarchie de juillet. En effet, l’expérience de ce dernier régime avait conduit bon nombre d’observateurs à reconnaître l’évident lien de parenté qui unissait la monarchie constitutionnelle française de ce temps à son homologue britannique – ceci ne signifiant toutefois pas qu’il y eut complète identification entre les deux, le régime anglais conservant la spécificité qui lui venait de sa vénérable ancienneté. À mesure que la France s’engageait dans la voie du parlementarisme – sans pour autant, à cette époque, y être vraiment parvenue – les observateurs français des institutions anglaises portaient sur ces dernières un regard renouvelé et, pour tout dire, d’une acuité supérieure. Notamment, la pratique des institutions de la monarchie issue de la Charte de 1830 devait amener à une prise de conscience de l’importance des relations organiques établies entre l’exécutif et les chambres, par le truchement du ministère. Sans avoir complètement pénétré les règles subtiles de la responsabilité ministérielle outre-Manche, les Français avaient, du moins, acquis le sentiment de leur caractère décisif dans l’économie générale du régime.

  • 23 E. Littré, Le dictionnaire de la langue française classique, Paris, Hachette, 3e éd., 1876, v ° Par (...)
  • 24 Ibid., v ° Parlementaire.

5L’expression qui est alors utilisée de « régime parlementaire » – dans un sens, on va le voir, différent de celui que lui donnera la doctrine juridique du vingtième siècle – porte à elle seule témoignage de ces évolutions. Cette expression est, en effet, d’une utilisation relativement fréquente sous le second Empire. Dans les premières années du régime, son sens est encore celui qu’elle possédait depuis déjà quelques années : elle se distingue par sa grande indétermination. Ce que la formule désigne, c’est une forme de régime aux contours mal définis. Il s’agit essentiellement de nommer, par son truchement, un certain type de gouvernement qui trouve son incarnation dans l’expérience de la monarchie des Chartes, ainsi que dans celle de l’Angleterre, perçue comme la matrice dont procède la première. Mais cette association est toute empirique. En employant l’expression de « régime parlementaire », on ne fait pas alors appel à une notion dont le contenu aurait été, préalablement, déterminé avec rigueur. Pour la majorité de ceux qui l’emploie, il s’agit simplement de faire allusion à une forme de gouvernement qui se serait trouvée réalisée en certaines occasions – la constitution anglaise, la France du régime de juillet – mais dont les caractéristiques abstraites demeurent largement informulées. La définition qu’Émile Littré en retient à ce moment reflète assez bien cet usage : dans son acception la plus restreinte, le « régime » ou « gouvernement parlementaire » est le « nom donné, en France, à la période qui s'écoula de 1814 à 184823 » ; dans une acception plus étendue, l’épithète « parlementaire » s’applique quant à lui à ce « qui a rapport aux deux chambres qui font, dans les pays constitutionnels, partie de l'autorité législative24 ».

  • 25 E. Ollivier, L’Empire libéral, Études, récits, souvenirs, Paris, Garnier Frères, 1898, t. III, p. 2 (...)
  • 26 Ce sont les paroles des adversaires de l’évolution libérale de l’empire, rapportée par Adolphe Thie (...)

6Les controverses politiques de l’Empire vont toutefois cristalliser autour de cette formule bien des enjeux, et conduire progressivement à sa redéfinition. En effet, dès les commencements du régime, l’expression est l’objet d’un usage polémique. Loin de ne remplir qu’une fonction purement descriptive, elle est reprise par les tenants de l’empire afin de flétrir les errements d’un régime dont le type a été expressément écarté par Louis-Napoléon Bonaparte lors de son accession au pouvoir – plus tard, Émile Ollivier confiera même que « la destruction du Parlementarisme était une des tâches auxquelles Louis-Napoléon se croyait prédestiné25 ». À ce titre, l’épithète de « parlementaire » se prête même admirablement à de nombreuses variations autour du thème de la prolixité supposée verbeuse des anciennes assemblées françaises : le « gouvernement parlementaire », c’est alors, dans le discours des bonapartistes, « le gouvernement des rhéteurs »26.

  • 27 F. Bluche, Le bonapartisme, op. cit., p. 311.

7Tant que l’expression était employée pour ironiser sur les tendances des régimes passés, sa valeur symbolique suffisait amplement à la fonction qui lui était assignée ; sa relative indétermination ne posait guère de problème, bien au contraire. Mais, à partir de la fin des années 1850, l’expression passe de la bouche des bonapartistes pour devenir le mot d’ordre des réformateurs issus de l’opposition libérale. Dès lors, le but n’est plus de fustiger, par son moyen, des égarements passés, mais de se prononcer sur les évolutions attendues du régime. Les libéraux, en se prévalant de l’exemple des régimes dits « parlementaires » pour étayer leurs revendications, déterminent alors cette pseudo-catégorie par référence à ce qu’ils espèrent du régime en place. Autrement dit, les réformes demandées par les libéraux au nom du retour à ce parlementarisme officiellement repoussé par Napoléon III, car ressortissant à ce qu’il nomme le « libéralisme creux27 », vont avoir pour conséquence naturelle de fixer plus strictement le sens de la notion. Ainsi, au fur et à mesure que les opposants au second Empire inventorient ce qui distingue le régime en place du régime dont ils ambitionnent l’instauration et qui s’apparente à celui de la Monarchie de juillet ou de l’Angleterre, la notion de « régime parlementaire » gagne en précision et en densité.

  • 28 Proclamation du 14 janvier 1852 (L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principale (...)

8Or, la grande question sur laquelle se divisent les partisans de l’Empire et les libéraux est, avant toute autre, celle de la responsabilité de l’exécutif. Le système prévu par la constitution du 14 janvier 1852 est à cet égard sans aucune ambiguïté. Tout y est combiné de sorte que s’accomplisse le vœu que Louis-Napoléon Bonaparte formule dans sa célèbre proclamation par laquelle il présente la nouvelle constitution : désormais, les ministres « ne form[eront] plus un conseil responsable, composé de membres solidaires, obstacle journalier à l’impulsion particulière du chef de l’État, expression d’une politique émanée des chambres et par là même exposée à des changements fréquents, qui empêchent tout esprit de suite, toute application d’un système régulier28 ».

  • 29 Cf. l’article 3 de la constitution, qui dispose que « le président de la République gouverne au moy (...)
  • 30 Article 44 (L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principales lois politiques de (...)
  • 31 « Les ministres [...] prêtent le serment ainsi conçu : “Je jure obéissance à la Constitution et fid (...)
  • 32 Article 13 (L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principales lois politiques de (...)

9Le texte constitutionnel prévoit donc toute une série de précautions destinées à placer les ministres sous la seule influence du chef d’État29, loin de celle, prétendument corruptrice, du Corps législatif : les ministres ne peuvent être membres de ce dernier30, ne prêtent serment de fidélité qu’au seul président31, « ne dépendent que du Chef de l’État ; ils ne sont responsables, que chacun en ce qui le concerne, des actes du Gouvernement ; il n’y a point de solidarité entre eux32 ».

  • 33 Cf. « c’est le régime parlementaire, sa prédominance et l’oubli du rôle que le pouvoir exécutif a j (...)

10Les justifications théoriques apportées par le nouveau pouvoir à ces prohibitions sont nombreuses. Dans sa proclamation, Bonaparte ne livre d’elles qu’un aperçu succinct. En substance, le but recherché est de redonner à l’exécutif l’énergie qui était, par le passé, consumée à vouloir se rallier la faveur des parlementaires. Comme l’écrit à cette époque un libelliste complaisant, l’intention des constituants est de mettre un terme à « l’anarchie introduite dans le gouvernement par une combinaison qui, soumettant les ministres au pouvoir législatif, fait que ces ministres, mêmes les mieux intentionnés, négligent toutes les grandes questions, ne travaillant incessamment qu’à se faire une clientèle dans les assemblées33 ».

11L’opposition déterminée de Louis-Napoléon Bonaparte à toute forme de droit de regard du législatif sur l’action du ministère devait conduire les libéraux, par réaction, à souligner l’importance d’un tel droit dans ce « régime parlementaire » dont ils s’avouent épris. Très significative, de ce point de vue, est la controverse qui s’élève en 1859 entre Prosper Duvergier de Hauranne et Prévost-Paradol au sujet de la définition de ce régime.

  • 34 P. Duvergier de Hauranne, Histoire du gouvernement parlementaire en France, op. cit., t. I, p. II.
  • 35 Ibid., t. I, p. II.

12Duvergier de Hauranne, en introduction à sa monumentale Histoire du gouvernement parlementaire, avait pris la précaution de délimiter son sujet d’étude par une définition de cette forme de gouvernement dont il entendait retracer les progrès en France. À cette fin, il indiquait employer l’expression de « gouvernement parlementaire » pour désigner, soit « un mode de gouvernement où, en cas de conflit entre les organes établis par la constitution, le dernier mot appartient à la nation représentée par son organe naturel, le Parlement34 », soit un type de régime « où le roi doit céder au vœu du pays régulièrement consulté par une élection générale35 ».

13Force est de relever que cette ébauche de définition était de la plus grande imprécision. La rédaction adoptée pouvait se prêter à des lectures très variées. Cette définition pouvait être comprise comme mettant l’accent sur la prééminence reconnue, dans le régime parlementaire, à l’organe représentatif dans le cadre de ses relations avec l’exécutif – l’exécutif devant se soumettre à la volonté exprimée par la chambre, spontanément ou après une dissolution suivie de résultats électoraux favorables aux positions de la première assemblée. Mais ces propos pouvaient également recevoir une interprétation plus lâche : était « parlementaire » tout gouvernement dans lequel l’assemblée représentative possédait le droit de voter le budget, disposant par ce moyen du « dernier mot » vis-à-vis de l’exécutif.

  • 36 Prévost-Paradol ne reniera jamais son admiration pour l’Angleterre, cette « heureuse nation qui a s (...)

14Prévost-Paradol, amateur invétéré des formes parlementaires – particulièrement dans leur originelle version britannique36 – ne pouvait manquer de relever les imperfections qui entachaient la définition proposée par Duvergier de Hauranne. L’enjeu était loin d’être académique ; il fallait, surtout, préserver ce qui faisait le caractère distinctif du régime parlementaire ; en d’autres termes, montrer que la valeur de ce régime revendiqué tenait à des causes qui lui appartenaient en propre.

  • 37 L. Prévost-Paradol, Essais de politique et de littérature, Paris, Lévy, 1859, p. 173, nous souligno (...)

15Aussi, le compte-rendu que Prévost-Paradol fait paraître de l’œuvre de l’historien revient assez longuement sur ce problème. Selon Prévost-Paradol, définir le gouvernement parlementaire au moyen des critères dégagés par Duvergier de Hauranne c’est s’exposer à confondre cette forme de gouvernement avec une multitude d’autres régimes ; « en ce sens, on pourrait soutenir contre M. Duvergier de Hauranne, et à son grand déplaisir, que jusqu’à l’année 1812, où l’on oublia de faire voter le budget par le Corps législatif, le premier Empire était un gouvernement parlementaire. À plus forte raison pourrait-on dire aujourd’hui, à la surprise de M. Duvergier de Hauranne et au scandale du Constitutionnel, que nous vivons sous le régime parlementaire, puisque le vote du budget laisse, en cas de conflit, le dernier mot au Corps législatif37. » C’est pourquoi, continue le publiciste, il est nécessaire de trouver une autre définition de la forme parlementaire de gouvernement, qui prenne cette fois en considération son originalité distinctive.

  • 38 Ibid., p. 174.
  • 39 Ibid., p. 174.
  • 40 Ibid., p. 174.
  • 41 Cf. not. l’interdiction de toute publicité des séances du Corps législatif qui ne s’en tient pas au (...)
  • 42 A. Prévost-Paradol, Essais de politique et de littérature, op. cit., p. XIX, nous soulignons.
  • 43 Ibid., p. XXI, nous soulignons ; Prévost-Paradol, pourtant, admettra la définition qu’il proposait (...)

16Celle qu’il propose va reposer sur les trois caractères qu’il estime typiques du système parlementaire. Ce système, en premier lieu, a pour « caractère essentiel la publicité, soit pour les débats des assemblées, soit pour l’administration de la justice, soit pour le régime imposé à la presse38 » ; en second lieu, il postule « l’impossibilité absolue où se trouve le chef du pouvoir exécutif de déroger à la loi commune par des mesures d’exception39 » ; enfin et surtout, il implique « la responsabilité directe et déclarée des agents du pouvoir exécutif40 ». Il n’est pas difficile d’apercevoir combien la définition que Prévost-Paradol retient du gouvernement parlementaire est construite autant par référence aux usages de la Monarchie de Juillet et du régime britannique, que par opposition à ceux de l’Empire41. Or, parmi les éléments de définition ainsi évoqués, celui de la responsabilité des ministres devant les assemblées est sans nul doute celui sur lequel insiste le plus Prévost-Paradol ; c’est là, écrit-il, le « ressort le plus important du gouvernement parlementaire42 », en sorte qu’il lui « est impossible de concevoir comment on pourrait rendre l’existence du ministère indépendant du déplacement de la majorité sans anéantir l’autorité du Parlement et sans détruire le principal ressort du gouvernement libre chez les nations modernes43 ».

  • 44 Il serait toutefois très exagéré de voir dans le décret du 24 novembre 1860 la date de naissance de (...)

17On sait l’influence des revendications libérales sur l’évolution constitutionnelle du second Empire. En 1860, Napoléon III, fragilisé, notamment, par la malheureuse initiative qui le pousse à signer avec l’Angleterre, sans même en avertir le Corps législatif, un traité de commerce défavorable aux industries françaises, s’engage dans la voie de la libéralisation du régime44. Le 24 novembre, il édicte un décret par lequel sont institués, d’une part, des ministres sans portefeuille, ayant pour tâche de défendre les positions de l’exécutif auprès du Corps législatif et, d’autre part, un droit d’adresse en réponse au discours du trône, au profit des députés. Cette première avancée, loin de satisfaire et d’apaiser les libéraux, exalte les espoirs de ces derniers, si bien que la question de la responsabilité ministérielle, au lieu d’être enterrée, fait l’objet des plus vives discussions entre eux et les tenants du régime. Ces derniers, en effet, ne voient pas dans les nouveautés introduites par l’empereur le signe d’une mutation du régime devant, à terme, faire de ce dernier un gouvernement dit « parlementaire ». Selon eux, les concessions faites n’altéraient pas la nature du régime.

  • 45 Ch. Latour du Moulin, La France comparée à l’Angleterre, Lettres sur la constitution de 1852, Paris (...)

18Un ouvrage du député bonapartiste Charles Latour du Moulin – texte initialement paru en 1862, et intitulé La France comparée à l’Angleterre, Lettres sur la constitution de 185245 donne une juste idée des débats qui sont engagés à l’époque sur le sujet. L’ouvrage, conformément à une certaine tradition propre à ce genre d’écrits politiques, prend la forme de lettres adressées à un membre anonyme du parlement d’Angleterre, à qui l’auteur se propose de faire comprendre les différences qui séparent le régime britannique de celui établi en France, tout en faisant apparaître la valeur de ce dernier. Il s’agit donc là d’un témoignage précieux, dans la mesure où il donne accès à la fois aux représentations françaises des institutions anglaises et à la position critique du mouvement bonapartiste vis-à-vis de celles-ci.

19La manière dont l’auteur y aborde le problème de la responsabilité ministérielle, en particulier, montre parfaitement la position de la majeure partie des soutiens de l’Empire durant cette période cruciale de son évolution.

  • 46 Ch. Latour du Moulin, La France comparée à l’Angleterre, op. cit., p. 93.
  • 47 Ibid., p. 94.

20Selon Latour du Moulin, la fiction, en usage dans le régime parlementaire, qui consiste à faire reposer la responsabilité de l’exécutif devant la chambre élue, sur les seuls ministres, à l’exclusion du chef de l’État, est un système hautement nuisible à la marche de tout gouvernement. Dans ce système, les ministres, « harcelés par la presse, obligés de compter avec une majorité insatiable dont il ne [sont] jamais absolument sûrs, [...] pouvaient à peine suffire à leur tâche et négligeaient forcément la direction des affaires du département qui leur était confié pour se consacrer à la politique, c’est-à-dire pour disputer leurs portefeuilles à d’habiles et infatigables rivaux46 ». Dans la patrie de son mystérieux correspondant, l’Angleterre, ces inconvénients, écrit l’auteur, sont sérieusement amoindris par « une longue habitude, des mœurs différentes des nôtres47 », mais en France, ces errements sont fatals à la chose publique.

  • 48 Ibid., p. 98.
  • 49 Ibid., p. 99.

21Ces motifs expliqueraient l’attitude adoptée par le constituant de 1852, son refus catégorique de consacrer la mainmise des chambres sur les ministres et son désir, concomitant, de reporter sur l’Empereur toute la responsabilité des entreprises de l’exécutif. Avec ce procédé, poursuit Latour du Moulin, les ministres peuvent se consacrer pleinement à leurs fonctions, puisqu’ils n’ont à rendre de comptes qu’à l’Empereur, qui répond en personne devant le peuple français de l’ensemble de leurs actions. Les innovations introduites par le décret du 24 novembre 1860, quant à elles, n’ont qu’une portée modeste. « L’institution des ministres sans portefeuille [...] n’aboutira pas fatalement au retour des vieux usages parlementaires48. » Bien au contraire, pense l’auteur, l’existence de ces ministres ne fera qu’assurer la pérennité de la situation actuelle. Les ministres sans portefeuilles concentrant sur leur personne les éventuelles critiques des chambres ou de la presse, les ministres en charge d’un département pourront se livrer avec plus de quiétude à leur tâche. Leurs délégués auprès du Corps législatif, de leur côté, ne seront que faiblement exposés : « sauf de rares exceptions, ils n’interviendront guère devant nous qu’à l’occasion des débats de l’adresse et du budget49 ».

  • 50 Ibid., pp. 179-180, nous soulignons.

22Bref, le régime imaginé par Napoléon III ne se rapproche qu’en apparence d’un système parlementaire dont l’auteur affirme avec véhémence qu’il ne saurait, en tout état de cause, convenir aux Français et à la mobilité de leur tempérament. Conviction qui, par ailleurs, ne lui fait pas dissimuler le mépris dans lequel il tient les laudateurs de cette inimitable Angleterre politique : « Il est de mode dans un certain monde, et particulièrement dans la classe moyenne, d’exalter le mérite de la Constitution anglaise. Ce n’est pas seulement depuis le rétablissement de l’Empire que notre bourgeoisie s’extasie, de confiance, sur les avantages de votre organisation politique ; l’anglomanie était du meilleur ton sous le règne de Louis-Philippe, et pendant les premières années de la Restauration vous avez été nos maîtres et nos modèles. La raison de cet engouement était toute simple ; on voyait un grand peuple, jouissant d’une prospérité exceptionnelle, d’une liberté qui paraissait sans limites, résister par la force de son bon sens à l’entraînement des passions qui ont bouleversé l’Europe ; on voyait un parlement, presque souverain, gouverner et administrer l’Angleterre à sa fantaisie, sans jamais cependant porter la moindre atteinte au prestige de la couronne, élever aujourd’hui les tories au pouvoir pour les remplacer demain par les whigs, allant perpétuellement d’un extrême à l’autre sans agitation dangereuse, sans troubles, sans émeutes ; et ne nous jugeant qu’à la surface, ne tenant compte ni la différence de nos mœurs, ni de celle de nos habitudes et de nos caractères, on croyait de bonne foi, ou l’on feignait de croire, que ce qui existait là pouvait exister ici50. »

23L’opinion de l’opposition libérale, pour être toute différente de la précédente, la rejoint cependant au moins sur un point. Ce point, c’est la conviction que, à elle seule, l’institution de ministres sans portefeuille assistant aux séances du Corps législatif, est insuffisante à faire le lit du parlementarisme.

  • 51 Discours du 11 janvier 1864, in A. Thiers, Discours parlementaires, op. cit., t. IX, p. 393.
  • 52 Ibid., t. IX, p. 393.
  • 53 Sénatus-consulte du 2 février 1861 (v. L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les prin (...)

24Mais la divergence est profonde, entre les deux tendances, sur la signification du geste de l’empereur. Si un bonapartiste, tel Latour du Moulin, n’y voit que le perfectionnement du système de 1852, les libéraux, pour leur part, y voient la marque d’une faiblesse, la première concession à leurs idées. Aussi, leur activité s’intensifie-t-elle dans les années qui suivent ; ils multiplient leurs efforts pour rappeler au pouvoir impérial les exigences de ce vrai parlementarisme qu’ils appellent de leurs vœux. En 1864, Adolphe Thiers s’explique des réformes qui restent à accomplir. « Il faudrait introduire la liberté de la représentation nationale d’interpeller les ministres », tout comme il faudrait, dit-il, « établir le débat des affaires publiques avec les ministres, en laissant toujours le souverain au-dessus de nous, toujours étranger à nos discussions »51. Pour cela, achève Thiers, « il ne faudrait qu’un ou deux décrets comme l’empereur en a déjà rendu plusieurs52 ». À compter de ces années, Napoléon III cède peu à peu à la pression du camp libéral et multiplie les retouches portées à la constitution du 14 janvier 1852. L’année 1861 avait vu rétablie la publicité des débats du Corps législatif, ainsi que la consécration du vote par section du budget53 ; en 1863, les ministres sans portefeuille avaient été substitués par un ministre d’État entièrement en charge de soutenir les positions du gouvernement auprès des assemblées. En 1867, le souhait de Thiers est partiellement exaucé par le décret du 19 janvier qui prévoit le remplacement de l’adresse, instituée sept ans plus tôt, par le droit d’interpellation.

25En fin de compte, il apparaît qu’à la toute fin du second Empire, le système constitutionnel anglais fait l’objet d’une perception fortement influencée par les débats français. Sans être radicalement modifiée, cette perception subit un glissement sensible. Alors qu’autrefois le point nodal de la constitution anglaise, aux yeux des observateurs français, résidait dans la division de la fonction législative, désormais, l’accent est mis sur la nature des liens qu’elle établit entre les chambres et le ministère. À force d’invoquer le modèle anglais pour étayer leurs revendications tendant à obtenir un droit de regard sur l’action de l’exécutif impérial, les libéraux français ont, en quelque sorte, déplacé le centre de gravité de ce modèle. Ce dernier, à présent, se caractérise autant par l’exigence de partition du législatif, que par celle d’un contrôle exercé par ce dernier sur les œuvres de l’exécutif, au moyen de la responsabilité du ministère.

26Les modifications que subit la perception de la constitution anglaise à ce moment vont, comme une conséquence naturelle, affecter les relations établies entre ce dernier et le système américain dans la réflexion constitutionnelle française. Un examen conjoint des œuvres contemporaines de l’anglophile Prévost-Paradol et de celles de Laboulaye révèle assez bien les positions respectives de ces deux référents à ce stade d’évolution de la pensée libérale de l’époque. Tandis que le premier fonde largement la valeur du système britannique sur les procédés de mise en jeu de la responsabilité de l’exécutif, Laboulaye persiste à voir dans les formes américaines une autre solution, également acceptable, au problème des rapports du législatif et de l’exécutif.

27S’agissant de Prévost-Paradol, il faut partir de son œuvre maîtresse, La France nouvelle. En 1868, ce texte s’apparente en effet à l’exposé du dernier état de la pensée libérale – et plus spécifiquement anglophile – sous le second Empire. Quand l’ancien journaliste devenu académicien publie ce traité, ses ambitions sont hautes, le ton qu’il adopte est grave.

  • 54 A. Prévost-Paradol, La France nouvelle, Paris, Michel Lévy, 1868, 423 p. ; est ici citée la rééditi (...)
  • 55 A. Prévost-Paradol, Quelques pages d’histoire contemporaine, op. cit., t. III, p. 355 ; Prévost-Par (...)
  • 56 « Oui, si dure que cette vérité puisse paraître à notre orgueil, c’est notre existence nationale qu (...)
  • 57 Cf. not. A. Prévost-Paradol, La France nouvelle, op. cit., pp. 191.

28Dans cet ouvrage de théorie constitutionnelle, il est question, ni plus ni moins, explique l’auteur, de l’existence même de la France ; « qu’elle reste telle qu’elle est, et elle cessera d’être » prédit sombrement Prévost-Paradol54. Ce qui lui inspire cette crainte, c’est le vif sentiment du retard accusé par la France, vis-à-vis des États anglais et américain, dans la domination des richesses mondiales. Comme il l’écrivait déjà en 1865, « pendant que la race anglo-saxonne prenait possession du globe habitable, nous nous sommes consumés sur place dans des guerres civiles et dans la guerre étrangère, piétinant dans les boues de la vieille Europe et dans notre propre sang55 ». À l’issue de ce constat, la logique de Prévost-Paradol est élémentaire. Attribuant pour bonne part la réussite du peuple anglais à la quiétude que lui assure sa constitution, il propose de s’inspirer de celle-ci pour permettre à la France de combler son retard : il faut, écrit-il, « nous réformer nous-mêmes et [...] montrer enfin au monde une France nouvelle56 ». Les lignes directrices de la réforme qu’il propose sont connues. Étroitement dérivées de l’observation de la constitution anglaise, elles en reprennent les traits principaux. Il en est ainsi, très classiquement, du partage de la fonction législative : l’institution, au côté de la chambre élective, d’une seconde chambre associée à l’œuvre législative figure au rang des premières préoccupations de Prévost-Paradol57. Il en est ainsi, encore, des conditions de mise en jeu de la responsabilité du ministère.

  • 58 A. Prévost-Paradol, La France nouvelle, op. cit., p. 194, nous soulignons.

29Or, la manière dont Prévost-Paradol traite ce dernier problème mérite d’être examinée dans la mesure où elle permet de saisir la situation, non seulement, de la constitution anglaise dans la pensée libérale de l’époque, mais aussi du régime des États-Unis. En effet, le point de départ du raisonnement de Prévost-Paradol est le problème, d’application générale, de la manière d’organiser la responsabilité des agents de l’exécutif, quels qu’ils soient. Tenant pour acquis qu’une telle responsabilité doit exister, Prévost-Paradol fait porter son interrogation sur les modalités de son organisation et, plus spécialement, sur l’identité de ceux qui l’assument : « Est-ce au souverain dans une monarchie héréditaire, au Président d’une république à l’exclusion de ses ministres, ou enfin aux ministres seuls sous la forme monarchique, ou bien encore aux ministres et au Président tout ensemble sous la forme républicaine ?58 »

30Ces quatre hypothèses distinguées, Prévost-Paradol passe à l’examen de chacune d’entre elles.

  • 59 Ibid., p. 194.

31De la première, il n’est pas d’autre chose à dire qu’elle est une absurdité, dans la mesure où elle suppose la coexistence de deux éléments qui sont, par nature, inconciliables, savoir l’hérédité et la responsabilité : « Qu’est-ce que l’hérédité, et que devient la stabilité qu’on y recherche, si la mise en action de la responsabilité du souverain peut à tout moment venir l’interrompre ? et comment, d’autre part, cette responsabilité pourrait-elle être appliquée sans porter atteinte au droit héréditaire ? », interroge l’auteur59.

  • 60 Ibid., p. 195.

32Un autre cas de figure concevable serait, dans une république, de faire porter le poids de la responsabilité sur le seul président, en en exceptant ses ministres. Mais, explique Prévost-Paradol, le défaut majeur de ce système est de rendre très délicate la mise en œuvre de la responsabilité présidentielle : atteindre le président, c’est se priver de l’unique chef de l’exécutif, et c’est par voie de conséquence introduire le plus grand trouble dans l’État. Aussi, il peut être tentant, en république, de se rallier à une troisième solution, qui consiste à partager la responsabilité de l’exécutif entre le président et ses ministres. Mais alors, dans ce cas, surgit inévitablement le problème de la façon d’opérer cette partition. Pour être effective, celle-ci demanderait à être strictement codifiée, de manière à ce que le président, d’un côté, et les ministres, de l’autre, puissent voir leur responsabilité propre n’être engagée que pour certaines catégories d’actes prédéfinies. Sans cela, « on courrait le risque [...] de voir le Président s’appliquer constamment à exagérer sa responsabilité, afin d’étendre son pouvoir60.

  • 61 Ibid., p. 196.
  • 62 Ibid., p. 202.
  • 63 Ibid., p. 202.
  • 64 Ibid., p. 203.
  • 65 Ibid., p. 203.
  • 66 Ibid., p. 203.

33Ayant passé en revue ces trois hypothèses et leurs inconvénients respectifs, Prévost-Paradol peut enfin révéler celle qui possède sa préférence : la responsabilité exclusive du ministère dans le cadre d’une monarchie constitutionnelle. Dans ce système, le monarque, abstrait du jeu électoral et réputé inviolable, est l’axe autour duquel peuvent se réaliser les alternances de pouvoir, sans que soit jamais interrompu le fonctionnement régulier des institutions. Ce monarque, tout d’abord, est l’autorité qui constate et consacre la supériorité temporaire d’un parti, en confiant à ce dernier la tâche gouvernementale ; « absolument dégagé de la lutte des partis, [il est] uniquement chargé d’enregistrer et de légaliser leurs victoires61 ». Il dispose, ensuite, du droit de dissolution. Prévost-Paradol revient à plusieurs reprises sur ce point, dont il souligne l’importance en des termes dépourvus d’ambiguïté. Pour lui, « il est difficile, sinon impossible, de se passer du droit de dissolution dans un État représentatif qui veut rester libre62 ». En effet, ce droit reconnu à l’exécutif est l’unique manière de mettre un terme à une situation qui lui paraît la plus dangereuse de toutes : « l’existence d’un désaccord entre les pouvoirs publics et l’opinion générale63 ». Or, toute la difficulté est d’organiser l’exercice de ce droit nécessaire. Plus précisément, toute la difficulté est de trouver à qui confier ce droit. Dans l’hypothèse où l’État est une république, et qu’elle a, à sa tête, un président élu, le risque est grand qu’une telle difficulté soit insoluble. Dans ce cas, le « chef élu représente lui-même un parti64 » : il est peu probable, dans ces conditions, que le président accepte de livrer sa majorité parlementaire à de nouvelles élections, lui faisant courir le risque de n’en pas sortir indemne. Attendre cela d’un président, dans un gouvernement républicain, « c’est trop demander au pur amour du bien public65 ». Mais la présence, dans la forme monarchique, d’un chef d’État héréditaire fait passer outre ces conséquentes difficultés. « Placé au-dessus des partis, n’ayant rien à espérer ni rien à craindre de leurs rivalités et de leurs vicissitudes, son unique intérêt, comme son premier devoir, est d’observer avec vigilance le jeu de la machine politique, afin d’y prévenir tout grave désordre. [...] il ne perdra jamais de vue la nation, juge définitif des majorités et des ministères, et, au moindre soupçon d’un dissentiment entre l’opinion et le pouvoir, il enverra les partis en présence se pourvoir devant ce tribunal suprême, afin qu’une prompte décision dissipe toute incertitude66. » Autant d’explications qui se ressentent nettement des idées initiées par Benjamin Constant dès avant la Restauration.

  • 67 Ibid., p. 195.

34Ce qui présente le plus réel intérêt, c’est la place que Prévost-Paradol fait au système américain dans le schéma qu’il esquisse au sujet des manières d’organiser la responsabilité de l’exécutif. Selon lui, il n’y a guère de doute que le régime des États-Unis participe de la seconde hypothèse, c’est-à-dire que le président américain y est soumis, seul, à une responsabilité devant le Congrès. Il prend même argument du cas américain pour étayer sa démonstration visant à montrer les dangers d’une telle organisation. Le président des États-Unis, explique-t-il, ne possède que très peu de pouvoirs ; « l’exécution des lois étant le seul domaine de ce fonctionnaire, il semble qu’il ne peut guère faillir67 ». Par conséquent, faire porter la responsabilité sur ce personnage, auquel il sera difficile de pouvoir reprocher quelque chose étant donné ses faibles prérogatives, serait, a priori, chose acceptable. Quoique l’inconvénient de priver l’État de son chef subsiste, il semble qu’il devrait être moins considérable aux États-Unis, dans la mesure où les probabilités qu’un tel événement survienne sont peu élevées.

  • 68 La procédure d’impeachment n’aboutira pas, puisque l’année suivante, faute de majorité qualifiée, l (...)
  • 69 A. Prévost-Paradol, La France nouvelle, op. cit., p. 195.

35Pourtant, les plus récents événements d’outre-Atlantique montrent le vice radical du système, fait remarquer Prévost-Paradol. Ce faisant, il faisait probablement référence à la lutte ouverte entre le Congrès et le président Andrew Johnson qui avait atteint son point culminant au cours de l’année 1867, année où la chambre des représentants, pour la première fois dans l’histoire des États-Unis, avait voté contre lui un acte d’accusation, sous la forme des articles of impeachment68. La longue hésitation du Congrès à engager la responsabilité de Johnson, alors que les vetos successivement opposés par celui-ci depuis 1866 avaient créé un fort antagonisme entre eux, indiquait, aux yeux de Prévost-Paradol, tous les risques inhérents à un système de responsabilité présidentielle. « Nous avons vu le Congrès », écrit-il, « hésiter longtemps en 1867, entre le grave inconvénient de troubler l’État s’il appliquait la responsabilité présidentielle, et l’inconvénient non moins fâcheux de supporter pendant quatre années un président ouvertement hostile au Congrès et en lutte déclarée avec cette Assemblée au sujet de l’exécution des lois69. »

36Il est très net que le jugement que porte Prévost-Paradol sur cette forme d’organisation de la responsabilité de l’exécutif est négative. Comparée au jeu subtil de la responsabilité du cabinet dans la monarchie ministérielle, la technique retenue aux États-Unis lui semble singulièrement fruste. En l’absence de liens de dépendance réguliers, quasi-quotidiens, entre l’exécutif et les chambres, le risque est augmenté de voir naître d’importantes dissensions, sans moyen d’en interrompre le développement. Dès lors, dans de semblables hypothèses, l’unique moyen de mettre un terme à ces antagonismes est l’engagement de la procédure d’impeachment à l’encontre du président, ce qui ne peut avoir pour conséquence que de provoquer ce « trouble dans l’État » que redoute tant Prévost-Paradol.

  • 70 E. Laboulaye, De la constitution américaine, op. cit., p. 21.
  • 71 Ibid., p. 22.

37Pour favorable qu’il soit au cas américain, la position de Laboulaye, sur la question de l’organisation de la responsabilité du président, n’est pas si différente de celle de Prévost-Paradol. Comme il l’expliquait dès 1849, le problème de la responsabilité de l’exécutif est, de nature, fort délicat, puisqu’il consiste à faire un arbitrage entre deux impératifs apparemment inconciliables : le besoin, d’une part, d’assurer à l’exécutif l’indépendance qui conditionne l’efficacité de son action et, d’autre part, la nécessité d’accorder au pays, par le biais de ses représentants, un droit de regard sur la façon dont sont exécutées les volontés qu’il a exprimé en forme législative70. C’était, selon Laboulaye, un des traits caractéristiques de la France que de n’avoir pas su tenir l’équilibre entre ces deux objectifs ; en revanche, les Américains auraient, eux, résolu cet épineux problème. D’un côté, ils auraient assuré la liberté d’action de l’exécutif en rendant le chef d’État indépendant de l’Assemblée – sauf le cas exceptionnel de l’impeachment – et, surtout, « en mettant le ministère à l’abri de l’action incessante et jalouse des chambres71 ». Mais d’un autre côté, cette latitude reconnue au président américain et à ses agents ne heurte pas le droit des représentants du souverain à contrôler les œuvres de l’exécutif. Or, explique Laboulaye, c’est par la généralisation du système de balance des pouvoirs à d’autres fonctions que la fonction législative que les Américains seraient parvenus à concilier ces deux impératifs, rendant superflu le recours aux formes britanniques de la responsabilité ministérielle.

  • 72 Ibid., p. 22, nous soulignons.
  • 73 E. Laboulaye, Histoire politique des États-Unis d’Amérique, op. cit., t. III, p. 296.

38En effet, les constituants de 1787 ont eu la sagesse, explique Laboulaye, de pallier les inconvénients de cette indépendance organique par le moyen d’une collaboration organisée pour l’exercice de la fonction exécutive. Ainsi, l’influence et le contrôle des assemblées délibérantes sur la fonction exécutive s’opère, non pas sous la forme d’une possibilité de révocation de l’organe titulaire de cette dernière fonction, mais par le truchement d’une collaboration fonctionnelle : les Américains, écrit Laboulaye, « ont assuré le droit du pays en mêlant à la haute administration, par la diplomatie et la nomination des hauts fonctionnaires, y compris les ministres, le Sénat, corps peu nombreux, réunion des hommes les plus éminents de l’Amérique, assez durable pour conserver la tradition, et cependant se modifiant assez souvent pour se retremper dans l’opinion et avoir toujours un pied dans le pays72 ». Pour ainsi dire, la participation du Sénat à la tâche de l’exécutif remplit la fonction assumée, dans une monarchie parlementaire, par la responsabilité du ministère ; exactement de la même manière que le droit de veto dont dispose le président américain le dispense d’avoir besoin d’un droit de dissolution – « L’Amérique », dit Laboulaye en 1864 au Collège de France, « n’avait pas à se préoccuper du droit de dissolution des chambres73 » ; outre que « ce système ne convient guère dans une république, où l’assemblée est plus que le chef de l’État », l’attribution du droit de veto au président est suffisant à préserver ce dernier de la tendance naturelle de l’organe législatif à absorber l’exécutif.

39En réalité, Laboulaye souligne ici un point capital de l’œuvre des constituants américains qui, jusqu’alors, n’avait que faiblement attiré l’attention du public français. Comme on l’a vu, ce dernier retenait du système constitutionnel américain une vision axée sur la partition de la fonction législative en plusieurs branches. L’important, donc, semblait être que les constituants de 1787 aient ratifié le principe anglais de la balance des pouvoirs, sans pour autant associer celui-ci à la formule du gouvernement mixte. D’où l’utilisation assez abondante de l’exemple américain par certains anglophiles français, soucieux de montrer la compatibilité de leur projet avec une société qui répugnait à admettre l’existence d’une aristocratie en son sein, ou qui refusait délibérément la forme monarchique pour son gouvernement.

40Or, l’aspect mis en exergue par Laboulaye, lorsqu’il évoque la double question de l’indépendance de l’exécutif et du droit de dissolution, avait été étrangement délaissé par ceux qui invoquaient le cas des États-Unis, alors qu’il s’agissait, dans l’esprit des constituants américain, d’un aspect déterminant de leur œuvre. C’est, en effet, en pleine conscience que ceux-ci refusèrent de créer des liens de dépendance organique entre les pouvoirs constitués. Selon eux, il ne pouvait y avoir de véritable balance entre les pouvoirs – par le biais de leur collaboration fonctionnelle, qu’à la condition que chacun de ces pouvoirs ne soit pas soumis à l’influence d’un autre.

  • 74 Toutefois, il existait également un courant de pensée, dans l’Angleterre de cette époque, qui soute (...)
  • 75 Cf. supra, pp. 195 s.

41Pareilles réflexions rejoignaient, somme toute, les critiques que certains anglais, au dix-huitième siècle, adressaient à l’influence du monarque sur les chambres. Le pouvoir du roi de nommer des Pairs en nombre illimité, la capacité de l’exécutif de se concilier les faveurs de la chambre élue par voie d’argent : autant de faits qui poussaient bon nombre d’observateurs à douter de la réalité de la balance supposée établie entre les pouvoirs74. Ceci, comme on l’a vu, allait d’ailleurs être utilisé par les détracteurs français et américains du système anglais, qui aimaient à rappeler le caractère fictif de l’équilibre entre les trois pouvoirs du Parlement britannique75.

42Au sein de la Convention de Philadelphie, ces arguments allaient porter. Pour la majorité de ses membres, il était acquis que les délicates pondérations de la balance des pouvoirs britannique devaient, pour subsister, être préservées des facteurs de corruption apparus de l’autre côté de l’Atlantique. En d’autres termes, pour qu’il y eut au sein de la balance des pouvoirs américaine ces conflits d’intérêts dont devait résulter la modération du pouvoir, il était indispensable d’assurer à chaque composante de cette balance une complète indépendance, faire en sorte que chacune puisse jouer son rôle d’opposition et de contrepoids.

  • 76 Le Fédéraliste, d’ailleurs, ne manque pas de souligner la différence qui existe à cet égard avec le (...)

43Ces préoccupations expliquent le refus d’octroyer au président américain un droit de dissolution de la Chambre basse76, l’impossibilité pour l’exécutif d’influer sur la composition du Sénat, ou encore l’absence de droit d’entrée des ministres aux deux assemblées. Ainsi, c’était, en définitive, la conviction en la valeur du système de la balance des pouvoirs qui avait déterminé les constituants américains à assurer si fermement l’indépendance des organes qu’ils avaient institués.

  • 77 Cf. Le Fédéraliste, op. cit., p. 622, nous soulignons.

44De même, c’est toujours la conviction en la valeur de ce système qui les a conduit à en généraliser l’application. Cette généralisation faisait particulièrement l’orgueil de John Adams, qui se félicitait des « complications » apportées par la Convention de Philadelphie au principe de balance des pouvoirs. Celui-ci, à l’origine, ne concernait que la seule fonction législative. Or, les constituants américains en avaient étendu l’application aux autres fonctions de l’État. En particulier, à la fonction exécutive. Celle-ci n’est pas confiée au seul président, ainsi qu’à ses ministres, mais également au Sénat. La nomination de certains fonctionnaires – notamment les ministres, ou encore la conclusion d’accords internationaux sont autant de tâches conjointement exercées par le président et la haute assemblée. De l’opinion des auteurs du Fédéraliste, cette immixtion du Sénat dans la conduite des affaires de l’exécutif était loin d’être un point d’importance secondaire. Ainsi, l’auteur de la 75e lettre avoue que la disposition constitutionnelle prescrivant l’obtention d’une majorité qualifiée des deux tiers des sénateurs pour la conclusion des traités par le président est « une des plus importantes et des mieux méditées du plan proposé77 ».

45En fin de compte, l’attachement des constituants américains au principe de balance des pouvoirs explique parfaitement l’économie générale du système institué : un système dans lequel sont multipliées les occasions de collaboration fonctionnelle entre les organes, tandis que sont bannis tous les mécanismes susceptibles de porter atteinte à leur indépendance mutuelle.

46Ceci exposé, on comprend mieux la position, relatée plus haut, de Laboulaye vis-à-vis de la question de la responsabilité ministérielle et, plus généralement, des moyens de dépendance de l’exécutif vis-à-vis du législatif.

  • 78 E. Laboulaye, Histoire politique des États-Unis d’Amérique, op. cit. t. III, p. 462, nous soulignon (...)

47Pour un admirateur du gouvernement parlementaire comme Prévost-Paradol, le vice fondamental de la constitution américaine réside dans l’absence de toute relation organique entre les pouvoirs institués. À peu près à la même époque, Laboulaye en personne concède les inconvénients potentiels d’un semblable état de chose : « Actuellement, au congrès des États-Unis, les ministres ne connaissent pas les chambres, les chambres ne connaissent pas les ministres. [...] C’est un état de frottement qui peut devenir dangereux, tandis qu’avec la responsabilité ministérielle, vous avez des ministres qui représentent les chambres dans le cabinet du président, et le président dans les chambres. Il y a ainsi une facilité de jeu dans les ressorts des pouvoirs qu’on ne peut produire d’aucune autre façon78. » Mais, pour autant, Laboulaye n’abdique pas la faveur qu’il a toujours eu pour le système américain.

  • 79 L’influence des thèses de Constant sur le développement de la réflexion libérale de Laboulaye n’est (...)
  • 80 E. Laboulaye, Lettres politiques, Esquisse de constitution républicaine, suivie d’un projet de cons (...)

48Comme il s’en expliquera un peu plus tard, le système américain reste le mieux adapté à la forme républicaine de gouvernement. Dès lors qu’à l’hérédité on préfère le principe électif pour la désignation du chef de l’État, il est fort à parier, commente-t-il, qu’une condition indispensable au fonctionnement du régime parlementaire fera défaut. En effet, ce régime repose sur l’existence d’un ministère qui endosse, à l’égard des chambres, la responsabilité de l’action de l’exécutif, et ce en lieu et place d’un monarque qui, conformément à l’analyse qu’en avait fait Benjamin Constant79, doit rester pouvoir neutre. Mais le principe électif vient compromettre cette dernière condition. Élu par les chambres, ou par le peuple directement, le chef de l’État « se contentera-t-il du rôle d’arbitre entre les diverses fractions du corps législatif ? Représentant d’une opinion, choisi comme le chef d’un parti, s’effacera-t-il derrière le ministère que les chambres lui donneront ?80 »

  • 81 Ibid., p. 74, nous soulignons.
  • 82 Ibid., p. 74.
  • 83 Ibid., p. 76, nous soulignons.

49Manifestement, à ces interrogations, Laboulaye est tenté de répondre par la négative. Or, le système américain est, selon lui, justement le moyen de s’abstraire de ces difficultés, posées par le risque d’incompatibilité entre la forme républicaine et le principe de la responsabilité politique du ministère. « Les Américains », écrit-il, « ont soigneusement gardé les usages constitutionnels d’Angleterre qui pouvaient s’accommoder à la démocratie ; la plupart de leurs institutions sont venues de la Grande-Bretagne avec les premiers émigrants, mais, en ce point, ils n’ont pas suivi l’exemple de la mèrepatrie ; ils ont mis l’administration en dehors des chambres. Les ministres ne font pas partie du corps législatif, le Président ne communique avec lui que par message81. » Grâce à ces précautions, « il n’y a pas aux États-Unis ce contrôle de tous les jours, ce gouvernement en commun dont les Assemblées usent et abusent dans les états constitutionnels82 ». Car, pour Laboulaye, la responsabilité du ministère devant les chambres n’est pas seulement difficile à concilier avec l’élection du chef de l’État, elle est aussi difficile à concilier avec le système de balance des pouvoirs, qui est à la base de tout gouvernement modéré. Retrouvant l’inspiration qui était celle des constituants de 1787, il rappelle ainsi que « les Américains sont d’accord en ce point qu’un cabinet parlementaire détruirait la balance des pouvoirs, annulerait le Président au profit des Assemblées83 ».

  • 84 Le Fédéraliste, op. cit., p. 637.

50Le refus énoncé par Laboulaye, cependant, ne signifie pas que l’exécutif américain est soustrait à tout contrôle de la part des assemblées délibérantes, ce qui serait, naturellement, un danger d’envergure. En réalité, la collaboration du Sénat à l’exercice de la fonction exécutive satisfait admirablement à cette exigence de contrôle. Comme le publiciste français prend soin de le montrer, la participation de cette assemblée à la nomination des fonctionnaires est une « mesure qui lie l’existence politique des hommes publics à l’opinion d’un corps dont la permanence et le nombre garantit la sagesse et la constance84 ».

  • 85 E. Laboulaye, Lettres politiques, op. cit., p. 77, nous soulignons.

51Finalement, le système américain, pour emprunter de toutes autres voies que l’anglais, n’en aboutissait pas moins, aux yeux de Laboulaye, à un résultat similaire, sinon supérieur. En tout état de cause, il était, dans un État républicain, celui dont il était le plus opportun de s’inspirer, en raison de la situation très particulière du chef d’État élu. L’important était, finalement, d’appliquer dans toute son étendue le principe des checks and balances, qui pouvait à lui seul assurer la bonne marche des institutions ; ainsi, préconise Laboulaye, « si l’on veut parer au danger d’une séparation absolue, il sera bon d’emprunter à la Constitution des États-Unis une de ses dispositions les plus sages. Il faut attribuer au Sénat un droit de veto sur la nomination des principaux fonctionnaires : ministres, ambassadeurs, consuls, juges de la Cour suprême, etc., de façon à se mettre en garde contre les visées particulières ou les ambitions d’un Président. On maintiendra l’accord entre les deux pouvoirs en empêchant le Président d’entrer en lutte avec le grand conseil de la nation85 ».

52Dans les dernières années du second Empire, les représentations des systèmes anglais et américains, sans différer radicalement de ce qu’elles pouvaient être jusqu’alors, ont donc subi une notable évolution. La méthode de la partition de la fonction législative entre plusieurs organes continue d’apparaître, aux yeux des observateurs, comme le tronc commun aux systèmes constitutionnels britanniques et américains. En revanche, ce qui différencie les deux, c’est la nature des rapports établis entre les organes exécutif et législatif. La constitution anglaise, elle, est regardée comme fonctionnant sur le principe d’une forte dépendance organique, les mécanismes symétriques de la responsabilité des ministres et du droit de dissolution assurant une harmonie de vues entre le législatif et l’organe chargé de l’exécution. Dans le système américain, ce but est atteint par une généralisation du procédé de collaboration fonctionnelle : le droit de sanction législative donne à l’exécutif, pris en la personne du président, le moyen de résister aux volontés du Congrès ; l’intervention du Sénat dans la fonction exécutive, quant à elle, permet d’assurer le contrôle des œuvres du président et de son cabinet.

La décisive contribution de Bagehot

53Il est impossible d’évoquer le mouvement d’idées qui s’affirme au long du second Empire, et qui tend à différencier de plus en plus nettement les systèmes constitutionnels d’Angleterre et d’Amérique, sans parler de l’ouvrage de Walter Bagehot, traduit en français en 1869, sous le titre de La constitution anglaise. Dans ce texte célèbre, le publiciste britannique pose les premiers jalons de ce qui allait devenir le mode de classification des régimes politiques le plus prisé par la doctrine française en même temps qu’il propose une vision des gouvernements britannique et américain très éloignée des conceptions françaises ayant dominé jusqu’alors.

  • 86 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 2.
  • 87 Ibid., p. 3.
  • 88 Bagehot poursuit : c’est « une grande théorie qu’on nomme la théorie des “Freins et Contre-poids” » (...)
  • 89 Cf. cet écho des plus orthodoxes des théories du gouvernement mixte : « La monarchie, dit-on, a que (...)

54Pour saisir toute l’étendue de l’apport de Bagehot, il est nécessaire de partir du projet que ce texte était supposé servir. Projet, d’ailleurs, qui est esquissé d’entrée de jeu par l’auteur britannique : il s’agit pour lui de donner un aperçu de la constitution anglaise actuelle. Selon l’auteur, cette constitution souffrirait d’être mal connue, parce que trop commentée et, surtout, depuis trop longtemps : « Ceux qui lui sont soumis répètent des formules exactes du temps de leurs pères et inculquées par ceux-ci, mais qui ne sont plus l’expression de la vérité86. » Pour l’essentiel, résume Bagehot, ces formules se ramènent à deux schémas principaux et alternatifs. Selon le premier, la constitution anglaise reposerait sur une séparation complète des pouvoirs exécutif, législatif et judicaire ; chacune de ces trois fonctions serait confiée « spécialement à une personne ou une assemblée, qui ne saurait, à aucun degré, s’immiscer dans l’exercice de leurs attributions respectives87 ». Le second schéma, lui, est celui qui rencontre le plus d’audience : « On dit que l’élément monarchique, l’élément aristocratique et l’élément démocratique ont chacun leur part dans l’autorité suprême, et que le concours de ces trois autorités est indispensable à l’exercice de la souveraineté88. » Dans ce dernier cas, il s’agit donc du très classique schéma de balance des pouvoirs dans le cadre d’un gouvernement mixte89. Or, au dire de Bagehot, l’une comme l’autre de ces interprétations serait erronée.

  • 90 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 14.
  • 91 Ibid., p. 19, nous soulignons.

55Il serait faux, en premier lieu, de prétendre que les trois pouvoirs agiraient indépendamment les uns des autres, chacun dans leur domaine d’action propre. Tout au contraire, explique-t-il, « l’efficacité de la constitution anglaise réside [...] dans l’étroite union, dans la fusion presque complète du pouvoir exécutif et du pouvoir tif90 ». Fusion qui s’opère au moyen de cet organe-pivot qu’est le Cabinet, sorte de comité parlementaire principal, composé des personnages qui disposent du plus haut crédit au sein de l’Assemblée, et « combiné de telle sorte qu’il sert, comme un trait d’union ou une boucle, à rattacher la partie législative à la partie exécutive du gouvernement. Par son origine il appartient à l’une, et par ses fonctions à l’autre91 ».

  • 92 Ibid., p. 16 ; Ainsi « commission du corps législatif choisie pour être le corps exécutif. Le corps (...)
  • 93 « Le Parlement et la nation désignent d’une façon assez claire quels hommes doivent entrer dans le (...)

56Que le Cabinet soit une émanation de la législature, Bagehot en rend compte par les deux considérations suivantes. D’abord, sa composition est dictée par le vœu de l’assemblée. Autrefois à disposition du monarque, le choix du Premier ministre est désormais le fait des représentants élus des Communes : « Il y a presque toujours quelque individualité que désigne pour son chef la voix du parti prédominant dans la chambre des communes ; or, comme cette chambre prédomine à son tour dans le Parlement, c’est ce chef de parti qui gouverne la nation92. » Le Premier ministre désigné, il reste à choisir les autres membres du gouvernement. Et, là également, c’est la configuration du Parlement qui achève de dicter les choix à opérer : la liste des personnages les plus en vue de la majorité parlementaire est appelée naturellement à faire partie du gouvernement, en sorte que la seule liberté qui reste au Premier ministre consiste en la répartition des portefeuilles au sein d’un groupe déjà identifié93. Une fois constitué, en outre, le Cabinet ne rompt pas les attaches qui le lient originellement à la chambre. L’existence d’une responsabilité solidaire du ministère, mise en jeu au moyen de techniques spécifiques, suffit à maintenir l’identité de vue entre la chambre et ceux qui agissent en son nom au sein de l’exécutif.

  • 94 Le Cabinet est, selon Bagehot, « une créature qui a le pouvoir d’anéantir ses créateurs ; c’est un (...)
  • 95 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 19.

57Toutefois, il ne faudrait pas déduire de ce qui précède que le Cabinet est situé dans la dépendance de l’Assemblée dont il émane. Entre eux, il n’est pas de rapport de subordination à proprement parler, insiste Bagehot. Le Cabinet, muni de la confiance dont il a été investi lors de sa formation, ne retombe pas, aussitôt après, dans la crainte paralysante de la conserver. Par le droit de dissolution dont il est titulaire de fait, le Cabinet dispose, non seulement d’un utile moyen de pression envers la législature, mais aussi, en dernière extrémité, du pouvoir d’en appeler au peuple à l’encontre de cette dernière94. C’est grâce à ce droit que le Cabinet, une fois constitué, se mue en autre chose qu’un simple comité parlementaire révocable à merci ; c’est désormais en lui que réside le point central du régime anglais car, unissant le pouvoir de faire la loi à celui de l’exécuter, il concentre, dit Bagehot, « le pouvoir le plus considérable de l’État95 ». En fin de compte, conclut le publiciste britannique, il est donc non seulement impossible de voir, dans la constitution anglaise, une séparation rigoureuse des pouvoirs, mais ce qui la caractérise au plus haut point c’est bien, à l’inverse, l’étroite union de l’exécutif et du législatif qui s’opère par le truchement du Cabinet.

  • 96 Ibid., p. 323, nous soulignons.
  • 97 Ibid., pp. 13 s.

58De même, il est faux, affirme Bagehot, de prétendre que la constitution anglaise agirait selon le principe d’une balance entre pouvoirs. Selon lui, « le gouvernement anglais est, au contraire, le type des gouvernements simples dans lesquels l’autorité souveraine sur toutes les questions est confiée aux mains des mêmes personnes96 ». Pour appuyer cette assertion, qui prend le contre-pied des vues les plus admises sur le sujet, Bagehot recourt notamment à une importante distinction entre ce qu’il nomme les parties « efficientes » et les parties « imposantes » de la constitution anglaise : le monarque, la chambre des lords en sont les parties imposantes, car elles sont « fort anciennes et passablement vénérables », tandis que la chambre des communes et le Cabinet en sont les parties efficientes, ce qui signifie que, tout en ayant « un jeu très simple et un cachet plus moderne97 », ce sont elles qui possèdent le rôle moteur dans l’État.

  • 98 S’agissant de la chambre des lords, Bagehot écrit : « Quand on cesse de considérer la chambre des L (...)

59Cette distinction, sans nier l’importance, pour l’économie générale du système constitutionnel, des parties imposantes, permettait à Bagehot de montrer que la réalité du pouvoir était détenue par le Cabinet et les Communes98 ; ce qui revenait, en définitive, à en situer la source dans la seule chambre élue, puisque c’est d’elle que procédait directement le Cabinet.

  • 99 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., pp. 323-324, nous soulignons ; c’est cette unité qu (...)

60C’est avec beaucoup de force que Bagehot soutient cette idée à première vue paradoxale : la Chambre basse anglaise « peut accorder à la Chambre des Lords un pouvoir de révision, et se soumettre, pour les affaires dont elle n’a pas grand souci, au veto suspensif de cette chambre ; mais lorsqu’elle se sent forte de l’assentiment populaire, lorsqu’elle vient de passer par l’élection, elle a une autorité absolue, elle a le droit de gouverner comme elle l’entend, de prendre les décisions qu’elle juge convenable de prendre, et elle a les meilleures garanties que ses décisions ne seront pas vaines ; elle peut assurer l’exécution de ses décrets, car elle nomme l’exécutif ; elle peut punir de la façon la plus sévère toute négligence en renversant l’exécutif. [...] En un mot, la constitution anglaise a pour but de confier l’autorité souveraine à un seul pouvoir qu’on choisit, et de manière à ce qu’il soit de bonne qualité99 ».

  • 100 Cf. M. Troper, La séparation des pouvoirs et l’histoire constitutionnelle française, op. cit., pp.  (...)

61La position de Bagehot revenait donc à affirmer, à rebours d’une longue tradition, que la constitution anglaise ne participait d’aucune des deux versions concurrentes du principe de la séparation des pouvoirs. Elle ne reposait, en effet, nullement sur une spécialisation fonctionnelle des organes, pas plus qu’elle ne faisait appel au système des contrepoids. En somme, la constitution anglaise était en complète contradiction avec le principe de non-cumul des fonctions, tronc commun de ces deux théories100.

  • 101 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 21 ; Bagehot rattache explicitement le système p (...)
  • 102 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 21, nous soulignons.
  • 103 Ibid., p. 35, nous soulignons.

62Cette démonstration, pour le moins hétérodoxe, ne devait pas seulement affecter les représentations intellectuelles du système constitutionnel anglais. En effet, Bagehot, tout au long de son propos ne cesse de confronter les gouvernements anglais et américain : à toute caractéristique du premier est supposée faire écho une caractéristique inverse du second. Le point focal de cette opposition est révélé dès les commencements de l’ouvrage : on ne saurait mieux appréhender le système anglais, écrit Bagehot, qu’en le rapportant au « système rival » qu’est le « système présidentiel »101. Et l’auteur d’énoncer ce qui allait devenir une sorte d’axiome de la discipline du droit constitutionnel : « C’est l’indépendance mutuelle du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif qui est la qualité distinctive du gouvernement présidentiel, tandis qu’au contraire la fusion et la combinaison de ces pouvoirs sert de principe au gouvernement de Cabinet102. » Quant à l’explication avancée par Bagehot pour expliquer cette économie du régime américain, elle est bien connue, pour avoir été fréquemment reprise par la doctrine publiciste française. Selon lui, ce serait par suite d’une compréhension défectueuse de la constitution coutumière anglaise que les constituants américains auraient conçu leur œuvre : « Ils voulaient maintenir une séparation absolue entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif ; ils croyaient que c’était nécessaire à une bonne constitution ; ils pensaient qu’une distinction semblable se trouvait dans la constitution anglaise que les plus habiles d’entre eux regardaient comme la meilleure de toutes les constitutions103. »

63Il apparaît donc très clairement que, dans la perspective adoptée par Bagehot, le régime présidentiel et le gouvernement de Cabinet – qu’il désigne aussi du nom de « parlementaire » – sont conçus en opposition stricte l’un à l’autre et que le critère qui permet d’opérer la distinction entre ces deux formes d’organisation constitutionnelle tient à la nature des relations organiques qu’entretiennent exécutif et législatif : la dépendance des pouvoirs qui prévaut dans le régime parlementaire fait contrepoint au cloisonnement de ceux-ci dans le système présidentiel.

  • 104 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 31.
  • 105 Ibid., p. 39.
  • 106 Cf. Ibid., pp. 324 s.
  • 107 Ibid., p. III, nous soulignons.

64Au moyen de cette opposition radicale, le régime des États-Unis va permettre à Bagehot de faire ressortir, en négatif, les vertus de la dépendance organique savamment organisée par la constitution anglaise. Alors qu’en Angleterre le Cabinet tire la force qui lui est nécessaire du concours d’une législature dont il procède, le Président américain est livré aux volontés d’un Congrès qui lui est étranger dans sa source : de là, la déplorable « faiblesse de l’exécutif en Amérique104 ». Mais, pour autant, cette faiblesse du Président vis-à-vis du Congrès n’est nullement gage de la qualité de l’exécution des volontés de ce dernier ; un président dont le veto aura été surmonté par une majorité qualifiée au sein des chambres devra tout de même faire exécuter la loi ainsi votée, mais son zèle sera alors des plus douteux. Enfin, et par-dessus tout, l’absence de tout moyen d’action mutuel à disposition des organes fait courir au gouvernement américain un péril constant : « Quand arrive une crise soudaine, circonstance dans laquelle l’usage de la souveraineté devient surtout nécessaire, on ne sait où trouver le peuple souverain105. » L’impossibilité de démettre l’exécutif et celle, complémentaire, de dissoudre la Chambre des représentants, portent en elles le risque d’antagonismes destructeurs que les États-Unis doivent à la seule particularité de leur situation d’avoir pu surmonter106. Comme le résume Bagehot : « Les Américains seuls peuvent marcher avec un pareil système, grâce au respect qu’ils ont pour leur pacte fondamental, et aussi parce que leur esprit pratique leur permet de juger dans quel mesure ils peuvent en étendre le cercle sans le briser107. »

65Les analyses avancées par Bagehot contrariaient donc assez profondément les lectures des systèmes anglais et américain qui dominaient jusqu’à présent dans la réflexion française.

  • 108 Ibid., p. II.
  • 109 « Les pages peut-être les plus remarquable de son œuvre », écrit Bagehot, « sont consacrées aux rap (...)

66S’agissant de la constitution anglaise, pour commencer ; quoique celle-ci ait cessé d’être appréhendée uniquement en terme d’équilibre ou de pondération entre les pouvoirs, pour faire place de plus en plus à une approche basée sur les relations de dépendance entretenues par l’exécutif et le législatif, les vues de Bagehot introduisaient tout de même un bouleversement conséquent. Ceci apparaît d’ailleurs clairement dans l’introduction qu’il donne à la traduction française de son texte, où il confronte ses positions à celles du Prévost-Paradol de la France nouvelle. Le ton y est des plus élogieux pour ce dernier ; « peu d’Anglais », complimente Bagehot, « connaissent les institutions de leur pays d’une manière aussi complète que M. Prévost-Paradol108 ». Toutefois, en dépit de cette connaissance approfondie, un point d’une importance fondamentale aurait échappé à Prévost-Paradol. Certes, ce dernier a su rendre, avec une appréciable justesse de ton, les subtils rouages du gouvernement de Cabinet109. Mais, pour autant, certains traits devenus caractéristiques de la constitution anglaise auraient été méconnus.

  • 110 A. Prévost-Paradol, La France nouvelle, op. cit., p. 145.
  • 111 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. VIII.
  • 112 Ibid., p. IX.
  • 113 Ibid., p. IX.
  • 114 Ibid., p. 155.

67C’est le cas, pour commencer, du rôle véritable désormais assumé par le monarque britannique. Selon Prévost-Paradol, le monarque était, de par son droit de dissolution, celui qui pouvait « prévenir tout grave désordre » dans « le jeu de la machine politique »110. Or, constate Bagehot, ces vues, appliquées à la Grande-Bretagne, sont fausses. « Dans la pratique », corrige-t-il, « le souverain se croit obligé, en Angleterre, de suivre l’avis du ministère que la chambre des communes veut maintenir au pouvoir. Toute prérogative contraire à ce principe est tombée en désuétude111. » D’ailleurs, ce droit de dissolution, « prérogative que le jeune et savant publiciste regarde comme si nécessaire et si précieuse112 », est devenu, en pratique, presque vain : « les membres d’un parlement anglais tiennent beaucoup trop à être réélus pour s’opposer aux désirs énergiques de leurs commettants. Ce ne sont pas les désaccords du Parlement avec des collèges électoraux qu’il faut redouter, c’est au contraire l’excès de sa soumission aux vœux populaires dans leurs écarts momentanés113 ». Finalement, la conclusion de Bagehot est la suivante : ces faits, ajoutés à celui-ci, qui est que la chambre des lords « n’a plus assez d’influence pour diriger les affaires, même d’une manière latente114 », attestent de ce qu’il n’existe plus, à présent, de partage de la fonction législative, au contraire de ce que pouvait encore croire Prévost-Paradol ; seuls les liens qui unissent la chambre à son Cabinet sont caractéristiques de ce régime parlementaire qu’est le régime anglais.

  • 115 Ainsi, à plusieurs reprises, Bagehot s’en prend à cette « dangereuse division de pouvoirs » (W. Bag (...)

68Quant à la constitution des États-Unis, Bagehot, sans revenir sur les conceptions qui dominaient à son propos, allait livrer de cette dernière un aperçu très critique. En effet, l’analyse qu’il fait de la constitution anglaise étant centrée sur la question des relations entre les organes exécutif et législatif, et l’invocation du cas américain ne se faisant qu’à l’occasion de cette dernière analyse, il résulte que le regard que porte Bagehot sur les institutions américaines est nettement axé sur les relations entretenues par le président et le Congrès. Ce qui le conduit, évidemment, à insister sur les difficultés engendrées par l’indépendance dont ces deux autorités jouissent, l’une par rapport à l’autre. Comme on l’a vu, ce point avait déjà été noté, y compris par les admirateurs des institutions des États-Unis ; mais, alors que ceux-ci avaient foi dans les balances « compliquées » établies entre les pouvoirs américains pour pallier l’absence de liens organiques entre le président et les chambres, Bagehot, lui, se montre beaucoup plus réservé, essentiellement parce que le principe même de balance des pouvoirs lui semble vicieux115.

69Finalement, l’ouvrage de Bagehot apportait un réel bouleversement dans les positions respectivement occupées par les systèmes anglais et américain. Non seulement il s’inscrivait en faux contre l’idée, usuellement acceptée, d’une parenté de ces deux systèmes sous le rapport de la partition de la fonction législative, mais, par surcroît, il opposait rigoureusement l’un à l’autre, au seul motif qu’à l’indépendance organique retenue par les constituants de Philadelphie faisait écho l’étroite dépendance du Cabinet par rapport aux Communes qui s’était progressivement affirmée en Angleterre.

Section 2 – La réception de ces nouvelles conceptions en France

70Les conditions d’élaboration des lois constitutionnelles de 1875 sont naturellement une occasion des plus favorables pour apprécier l’audience des vues neuves apportées par Bagehot sur les systèmes constitutionnels anglais et américains. Or, force est de constater que les constituants, à ce moment, retiennent de l’Angleterre et des États-Unis des conceptions presque exclusivement tributaires du fonds d’idées antérieur aux analyses de l’auteur anglais. Il faudra, en réalité, patienter jusqu’aux toutes dernières années du siècle pour voir apparaître, dans la doctrine, les effets du bouleversement conceptuel introduit par Bagehot.

Les lois constitutionnelles de 1875 : un état transitoire des modèles anglais et américains

  • 116 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 5e éd., p. 52.

71Lors des nombreuses discussions qui précèdent l’édiction des lois constitutionnelles de 1875, apparaissent à de nombreuses reprises les référents anglais et américains. Pour la résolution du problème de la responsabilité de l’exécutif – d’une cruciale actualité dès 1873 –, pour traiter de la question de la seconde chambre, pour déterminer la nature des rapports à établir entre les organes institués : en tous ces aspects, les constituants de la troisième République ne manquèrent pas de faire appel aux enseignements constitutionnels venus d’Amérique ou d’Angleterre. À ce propos, est même généralement acceptée la proposition selon laquelle il faudrait voir dans le régime institué en 1875 une déclinaison, sur le mode républicain, des préceptes constitutionnels britanniques. À tout le moins, il est courant de souligner l’« action éducatrice116 » exercée par le parlementarisme anglais sur les auteurs des lois constitutionnelles de 1875.

72En réalité, il est difficile de faire la part réelle de l’influence des exemples anglais ou américain sur les options finalement retenues par les constituants.

  • 117 Cf. L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principales lois politiques de la Franc (...)
  • 118 Cf. Ibid., pp. 323 s.

73Cette difficulté tient, d’abord, aux conditions tout à fait particulières dans lesquelles ont été élaborées les lois constitutionnelles de 1875. Le jeu compliqué d’une discussion parlementaire qui s’étend, globalement, de l’été 1871 (loi du 31 août 1871, dite « loi Rivet117 ») à l’été 1875 (loi du 16 juillet 1875 relative aux rapports entre les pouvoirs publics118), les amendements nombreux qui la nourrissent, ajoutés aux mouvantes divisions partisanes, sont autant de facteurs qui rendent malaisée l’appréhension des conditions de genèse des institutions de la troisième République.

  • 119 Le discours que Gambetta prononce, le 22 avril 1875 est, de ce point de vue, révélateur, quand il é (...)
  • 120 M. Deslandres, Histoire constitutionnelle de la France, L’avènement de la IIIe République, La const (...)

74Ensuite, et surtout, il convient de souligner que les motifs qui ont inspiré les membres de l’Assemblée durant ces discussions étaient de natures très mêlées. À ceux qui ressortissaient de convictions bien arrêtées, de principes tenus pour acquis, il faut ajouter ceux, nombreux autant que puissants, qui découlaient des circonstances. Ainsi, comment comprendre les positions de l’Assemblée, en 1873, sur la question de la responsabilité ministérielle, sans avoir à l’esprit les relations qu’elle entretenait à ce moment avec Adolphe Thiers ? De la même façon, comment interpréter les discussions de 1875 relatives à l’organisation du Sénat sans tenir compte des enjeux alors présents entre le camp monarchiste et le républicain ?119 C’est ainsi que l’ensemble constitutionnel passablement hétéroclite de 1875 a légitimement pu être qualifié d’« œuvre de l’histoire, résultante de l’état des forces en présence lors de son élaboration, œuvre de transaction, sans principes absolus120 ».

  • 121 Cf. Séance du 21 juin 1875, Journal officiel du 22 juin 1875, pp. 4505 s.

75En fin de compte, l’étude, quant à la question des influences étrangères, des débats parlementaires de cette période révèle deux points. Le premier, c’est que l’usage qui est fait des exemples anglais et américains à l’occasion des discussions constituantes est conforme aux représentations de ces systèmes qui dominent sous le second Empire. Certes, il est bien un député – Louis Blanc – qui se réclame des analyses iconoclastes de Bagehot, afin de contrecarrer les invocations de l’exemple anglais réalisées par les conservateurs121 ; mais c’est une vision bien plus classique de la constitution anglaise qui domine alors les esprits. Le second enseignement qui résulte de l’étude des débats tient au degré d’influence de ces deux modèles. Ceux-ci, souvent invoqués, ne déterminent que très incomplètement la discussion. La progression de cette dernière, et les issues auxquelles elle conduit, sont le résultat d’enjeux beaucoup plus immédiats : les invitations à s’inspirer des exemples anglo-américains sont étroitement subordonnées aux impératifs partisans.

76Ces deux aspects apparaissent nettement à l’examen des principales orientations institutionnelles décidées par les constituants, qu’il s’agisse de la question de la nature de l’organe législatif à instituer, ou de celle des relations à ménager entre les pouvoirs.

77Le premier point qu’il convient de noter, c’est le maintien d’une identité de vues entre les tenants de l’exemple anglais et ceux de l’exemple américain, sur la question de la division de la fonction législative. Tant à l’occasion des débats relatifs à l’institution d’une seconde chambre que lors de ceux consacrés au droit de veto, ces deux modèles apparaissent régulièrement, mais sans que leur exemplarité puisse faire oublier à l’Assemblée le poids des enjeux et des circonstances.

  • 122 Cette commission avait été désignée le 21 novembre 1872 par l’Assemblée. Elle était chargée de prép (...)
  • 123 Séance du 21 février 1873, Journal officiel du 22 février 1873, p. 1288.
  • 124 Séance du 21 février 1873, Journal officiel du 22 février 1873, p. 1288, nous soulignons.

78L’étroitesse du lien qui unit les modèles anglais et américains sur ces questions apparaît dès le rapport réalisé par le duc Albert de Broglie, au nom de la première « commission des Trente122 », le 21 février 1873. Il est significatif que le seul point relatif à l’organisation des pouvoirs publics qu’ait décidé de traiter cette commission – en dehors de la question de la responsabilité de l’exécutif, pour laquelle elle avait été spécialement missionnée par l’Assemblée – fut celui de l’institution d’une seconde chambre. Comme s’en explique le duc de Broglie, « la division de la représentation nationale en deux branches et la création d’une seconde chambre » est un principe qui vient « en première ligne parmi [les] préoccupations »123 de la commission. En effet, ce principe, poursuit-il, « se recommand[e] par de trop hautes autorités, par une trop constante expérience des pays libres124 », pour qu’il puisse y avoir quelque hésitation à en retenir l’application en France.

  • 125 Cf. Séance du 28 février 1873, Journal officiel du 1er mars 1873, pp. 1440 s.

79Le débat qui fit suite à ces propositions fut en tout point conforme aux habitudes contractées en la matière par les précédents constituants français. Notamment, en réponse au discours de Broglie, Gambetta prit la parole le 28 février, pour refuser catégoriquement l’idée d’une seconde chambre. Outre les raisons tirées du fait que la consécration d’une seconde chambre revenait à faire œuvre constituante, et donc à dépasser les limites de la mission impartie à la commission, Gambetta reprenait à son compte les arguments relatifs à l’absurdité d’une « chambre de résistance » eu égard au principe de la souveraineté nationale125 : argument qui, depuis 1789, se devait d’être rituellement opposé à toute idée de partition de l’organe législatif.

  • 126 Séance du 28 février 1873, Journal officiel du 1er mars 1873, p. 1449, nous soulignons.

80Celui qui apporte la réplique aux tenants du monocamérisme est Laboulaye, qui vient ainsi au secours des positions défendues par le duc de Broglie. Pour ce faire, Laboulaye prend argument de l’exemple américain pour répéter avec force le principe de la compatibilité de la forme républicaine avec le système des chambres hautes. « J’avoue », dit-il, « que j’ai été un peu étonné quand j’ai entendu dire qu’une seconde chambre et la république étaient incompatibles. Il me semblait que nous avions un exemple suffisant dans la grande république des États-Unis qui, apparemment, est démocratique. [...] Et il ne faut pas parler de république fédérale [...], cette république fédérale couvre trente-sept républiques qui ne sont fédérales ni les unes ni les autres. Quelques unes de ces républiques sont aussi peuplées que le Danemark ; celle de l’État de New York est aussi peuplée que la Belgique. Eh bien, dans chacun de ces trente-sept États qui composent la fédération, est-ce qu’il n’y a pas une Chambre des représentants et un Sénat ? [...] Voilà une organisation démocratique, républicaine et qui vit avec deux chambres126. »

81Pour mieux éclairer ces propos, il n’est pas inutile de s’en rapporter aux écrits antérieurs de Laboulaye, dans lesquels ce dernier s’explique longuement sur l’importance qu’il attache à la partition du législatif dans le système américain.

  • 127 Laboulaye indique au commencement de la douzième leçon ce changement de perspective : « Nous avons (...)

82Parmi les nombreuses réflexions consacrées par Laboulaye à ce système constitutionnel entre 1848 et la fin du second Empire, les plus nourries sont celles qui figurent dans son Histoire politique des États-Unis. La troisième partie de cette œuvre, notamment, qui rassemble les leçons données par Laboulaye au Collège de France en 1864, contient une série d’essais par lesquels se clôt l’ensemble, et qui tiennent infiniment moins du récit historique que d’une analyse du système constitutionnel américain contemporain. Comme le reconnaît Laboulaye lui-même, ces derniers essais délaissent la perspective historique pour s’intéresser, cette fois, aux résultats des travaux des constituants américains qui avaient été préalablement relatés127.

  • 128 E. Laboulaye, Histoire politique des États-Unis, op. cit., t. III, p. 289.
  • 129 Ibid., t. III, p. 289, nous soulignons.
  • 130 Ibid., t. III, p. 290.
  • 131 Ibid., t. III, p. 291.
  • 132 Ibid., t. III, p. 292.
  • 133 Ibid., t. III, p. 291, nous soulignons ; d’où cette mise au point de Laboulaye, expliquant : « La d (...)

83La manière dont Laboulaye expose les principes du système américain en dit long sur l’importance qu’il accorde à certains d’entre eux. Ainsi commence-t-il par le point qu’il considère comme capital, « la division des pouvoirs et le partage du corps législatif128 ». L’explication qu’il donne du caractère bénéfique d’une telle division est, elle aussi, des plus instructives, dans la mesure où elle repose sur une réflexion relative au principe de séparation des pouvoirs et aux interprétations concurrentes qui en ont été données. « Partout », constate-t-il, « on proclame que la première condition de la liberté, c’est que le pouvoir exécutif, législatif et le pouvoir judiciaire soient séparés. Nos constitutions expriment presque toutes ce principe avec une grande vivacité. En Angleterre et en Amérique, c’est également un lieu commun129. » Mais Laboulaye souligne aussitôt que derrière cet apparent consensus se dissimulent en réalité les conceptions les plus diverses. « Qu’entend-on par cette séparation des pouvoirs ? [...] Estce une division parfaite, une séparation absolue ? Jamais le pouvoir exécutif ne doit-il s’immiscer dans la confection des lois ? Le pouvoir judiciaire n’a-t-il jamais le pouvoir législatif ? Les chambres ne doivent-elles jamais se mêler de l’administration ? ou veut-on dire simplement qu’il ne faut pas qu’un seul et même homme ait tous les pouvoirs dans la main ?130 » Il est clair que les interrogations ainsi posées par Laboulaye ne sont qu’artifice rhétorique. Et, en effet, Laboulaye prend très rapidement position. L’idée selon laquelle les trois fonctions étatiques devraient être confiées, chacune d’elle, à un organe qui l’exercerait dans sa plénitude, en toute indépendance vis-à-vis des autres organes, est une conception viciée, un dangereux produit de « l’absolu de la logique française131 » : « Les théoriciens révolutionnaires [...] voulaient que les pouvoirs fussent absolument divisés pour que les peuples fussent libres. C’étaient, suivant eux, la guerre des pouvoirs qui permettaient à la liberté de se développer : chose difficile à comprendre, car, quand les pouvoirs se querellent, il y a nécessairement des victimes. C’est quelquefois la royauté ou la chambre, mais c’est toujours le peuple132. » La meilleure intelligence du principe de séparation des pouvoirs est, en réalité, celle dont firent preuve les constituants américains, à la suite de l’exemple anglais. « C’est au contraire », écrit-il, « une maxime constante en Angleterre que le Parlement, l’ensemble du pouvoir législatif est composé de trois éléments : le roi, la chambre des Lords, la chambre des communes [...]. En Amérique, nous trouvons la même chose. Le principe est appliqué de la même façon133. »

  • 134 Discours du 4 mars 1873, in A. Thiers, Discours parlementaires, op. cit., t. IX, p. 454, nous souli (...)

84Cette identité de techniques entre la Grande-Bretagne et les États-Unis, que souligne ici Laboulaye, allait être reprise abondamment lors des débats autour des institutions de la troisième République. Peu de temps après l’intervention de Laboulaye, en 1873, c’est Thiers qui s’appuie sur ces deux exemples : « La grande et magnifique république des États-Unis, que tout le monde pourrait accepter comme modèle et mettre en parallèle avec la royauté la mieux organisée, cette grande république des États-Unis, après avoir vécu sans seconde chambre pendant quelques années, est revenue à la saine politique, non pas à celle des clubs, mais à celle des grands publicistes134. »

  • 135 A. N., Séance du 21 janvier 1875, Journal officiel du 22 janvier 1875, p. 565, nous soulignons.
  • 136 Elle avait déjà été faite par Albert de Broglie, au mois de mai 1874. Broglie, alors président du C (...)

85Lors de la discussion des trois lois constitutionnelles de 1875, se produit la même alliance entre partisans du système anglais et ceux du système américain. Cette discussion s’était ouverte sur un rapport de Ventavon, chargé, au nom de la seconde « commission des Trente », de présenter le projet de loi relatif à l’organisation des pouvoirs publics. La question de la seconde chambre allait, naturellement, figurer, parmi les toutes premières considérations du rapporteur. Et, comme à l’occasion des controverses précédentes, il ne manqua pas de rappeler que le principe d’une seconde chambre avait été consacré par de concluantes expériences : « Il existe en effet une seconde assemblée dans les monarchies constitutionnelles, comme en Angleterre ; dans les États républicains, comme aux États-Unis135. » Cette dernière remarque était loin d’être anodine136.

86Le but de ces manœuvres était précisément, pour ces adeptes de la formule parlementaire, de montrer que le fait de se prononcer en faveur de l’institution d’une seconde chambre restait sans incidence sur la question, encore non tranchée, de la forme républicaine ou monarchique du gouvernement.

  • 137 Hervé de Saisy, Séance du 21 février 1873, Journal officiel du 22 février 1873, p. 1288 ; ce député (...)
  • 138 Séance du 25 janvier 1875, Journal officiel du 26 janvier 1875, p. 669.

87Dans cette perspective, le recours à l’exemple américain était une ressource précieuse ; c’était un puissant argument à opposer aux républicains qui, tels Gambetta, clamaient l’impossibilité d’instituer au sein d’une république une « chambre de résistance à la souveraineté nationale137 ». Et, de fait, les partisans du bicamérisme ne se privaient pas de l’employer. Ainsi, dans la séance du séance du 25 janvier 1875, Antonin Lefèvre-Pontalis, comme rapporteur de la commission, argue de la nécessité d’une seconde chambre quelle que soit la forme définitive des institutions. À ce propos, il fait remarquer la portée de l’expérience américaine, dont il propose une lecture quelque peu approximative : « Une grande république, dont nous gagnerions souvent à suivre les exemples, la grande et glorieuse république des États-Unis... (Ah ! Ah ! à gauche), a suivi une autre voie. Quand elle s’était fondée, elle avait commencé par donner la préférence à une chambre unique et, au bout de neuf ans d’un essai malheureux, elle a eu la sagesse de s’en repentir à temps. La république des États-Unis d’Amérique n’a réformé qu’une fois sa Constitution, et ce fut pour y mettre un Sénat. Elle a eu des législateurs assez sages pour reconnaître que la toute-puissance d’une assemblée unique est un obstacle insurmontable à l’indépendance légitime du pouvoir exécutif, et le Sénat, auquel les États-Unis doivent leur grandeur, est devenu la clef de voûte d’un gouvernement qui a survécu et qui survit à tous les nôtres (Très bien ! Très bien ! sur plusieurs bancs à droite et au centre)138 ».

  • 139 L’amendement d’Alfred Naquet prévoyait que « le pouvoir législatif s’exerce par une assemblé unique (...)
  • 140 Séance du 28 janvier 1875, Journal officiel du 29 janvier 1875, p. 766.
  • 141 Séance du 28 janvier 1875, Journal officiel du 29 janvier 1875, p. 766.

88Les exclamations qui avaient surgi à la gauche de l’orateur, lorsque ce dernier avait annoncé son intention de s’appuyer sur l’autorité du précédent américain, reflètent assez l’état d’esprit des républicains radicaux, las de s’entendre prêcher cet exemple. Aussi, lors de la séance du 28 février, l’un de leurs plus distingués représentants, Alfred Naquet, devait s’appesantir sur son refus de toute imitation du système établi outre-Atlantique. À l’appui d’un amendement très directement inspiré de l’amendement Grévy de 1848139, il récuse toute idée d’établir une comparaison avec l’organisation du pouvoir législatif américain. Aux États-Unis, « s’il y a un Sénat ce n’est pas en vue d’éviter les conflits entre le pouvoir exécutif et la chambres des Représentants, ni pour prendre des délibérations plus mûres et plus réfléchies140 ». Selon le député, l’existence de cette Chambre haute n’était imputable qu’au caractère fédéral de l’État, en sorte que le Sénat « représente plutôt un congrès d’ambassadeurs des différentes fractions de la fédération141 ». Pour cette raison, conclut Alfred Naquet, il ne saurait être tiré, à partir de l’exemple du Sénat des États-Unis, un quelconque enseignement applicable à la France.

  • 142 Séance du 28 janvier 1875, Journal officiel du 29 janvier 1875, p. 766.
  • 143 Cf. Journal officiel du 29 janvier 1875, p. 769.
  • 144 Séance du 29 janvier 1875, Journal officiel du 30 janvier 1875, p. 796.

89Quant au cas des chambres hautes des États fédérés, il causait manifestement à Naquet un embarras plus grand : « Je sais qu’à cette réponse que je viens de faire, on a objecté qu’aux États-Unis chacun des États était une république unitaire, et que cependant là, comme dans le gouvernement fédéral, le pouvoir législatif est confié à deux assemblées. Mais il est probable qu’en Amérique les constitutions des États ont été calquées sur celles du gouvernement fédéral142. » Ainsi, en dissociant l’objet de l’effet des secondes chambres américaines – pour ne retenir arbitrairement que le premier – Naquet tentait de circonvenir l’argument majeur employé par les partisans du bicamérisme pour rallier l’aile gauche de l’Assemblée. En vain, puisque son amendement devait être facilement écarté le jour même143. Sa démonstration allait tout de même être reprise ; dès la séance suivante, Ferdinand Boyer en utilise le principe pour refuser les raisons invoquées par les anglophiles et les américanophiles : « La chambre des lords », dit-il, « se perpétue en grande partie par l’hérédité ; elle est aussi ancienne et aussi durable que la monarchie anglaise. Aux États-Unis, le Sénat, qui n’a de commun que le nom avec notre chambre haute, représente les États souverains confédérés. Il a été créé pour défendre leurs droits, leur indépendance144 » ; la France, qui n’est ni une antique monarchie, pas plus qu’un État fédéral, n’aurait donc aucune raison d’adopter une institution dont ses promoteurs aiment à rappeler la provenance.

  • 145 Journal officiel du 30 janvier 1875, p. 798.

90Cette dernière intervention restera sans effet. À sa suite, il est procédé au vote et à l’adoption de l’article 1er du projet de loi présenté, disposant que « le pouvoir législatif s’exerce par deux Assemblées : la chambre des députés et le Sénat. La chambre des députés est nommée par le suffrage universel dans les conditions déterminées par la loi électorale. La composition, le mode de nomination et les attributions du Sénat seront réglés par une loi spéciale145 ».

91L’autre technique de partition de la fonction législative, le droit de veto, est de ces questions dont le traitement fut tout particulièrement soumis, lors des discussions des constituants de la troisième République, à l’influente pression des circonstances.

  • 146 Cf. Journal officiel du 22 février 1873, p. 1289.
  • 147 Séance du 5 mars 1873, Journal officiel du 6 mars 1873, p. 1563, nous soulignons.

92Les anglophiles, à ce sujet, s’étaient montrés fort réservés. Pour commencer, il faut noter que le projet présenté, en 1873, par le duc de Broglie, ne prévoyait pas d’octroyer au président un véritable droit de sanction législative. Ce dernier disposait seulement, aux termes de l’article 2 du projet146, du droit de demander, par message motivé, une nouvelle délibération du texte à promulguer. Il est très probable que ces dispositions aient été inspirées par la crainte de conférer à Thiers un pouvoir sur les délibérations de l’Assemblée, au moment précis où cette dernière tentait de contrecarrer l’autorité du chef d’État. D’ailleurs, l’article en question provoqua le dépôt de plusieurs amendements, généralement pour dénier tout droit au président de la République en matière législative. À l’exception notable d’un, toutefois. Lors de la discussion du projet de loi, le député Sansas devait en effet proposer un amendement allant en un tout autre sens, puisqu’il avait pour objet de mettre ce projet en conformité avec les stipulations constitutionnelles américaines en la matière : « Ce que j’ai l’honneur de vous proposer n’est pas une chose nouvelle. Aux États-Unis, très souvent cités, une disposition spéciale déclare que lorsque le président s’oppose par un message à la promulgation d’une loi et demande par une nouvelle délibération, la nouvelle délibération doit être prise à la majorité des deux-tiers. Cela se trouve dans la constitution générale des États-Unis et dans la constitution spéciale de New York. [...] Je crois, Messieurs, que l’exemple est bon à suivre, et dans cette situation je demande l’application du principe qui est pratiqué aux États-Unis.147. » Significativement, l’amendement devait être écarté par une majorité de députés manifestement soucieuse de ne pas étendre les pouvoirs d’un président dont elle avait à subir quotidiennement la pesante influence.

  • 148 E. Laboulaye, Lettres politiques..., op. cit., p. 72, nous soulignons.

93Plus surprenante est la position de Laboulaye à cet égard. Comme cela a été montré précédemment, Laboulaye voyait dans le droit de veto de l’exécutif un élément essentiel de l’équilibre entre les pouvoirs, au même titre que Prévost-Paradol considérait le droit de dissolution comme une condition fondamentale du régime parlementaire. Dans les Lettres politiques que Laboulaye écrit durant l’été 1872, pour faire connaître ses vues sur la république conservatrice qu’il appelle de ses vœux, le problème de la participation de l’exécutif à la fonction législative est traité simplement : « En ce point », écrit-il, « il n’y a qu’à copier la Constitution des États-Unis, qui a sagement ménagé les droits du pouvoir exécutif et les droits non moins respectables des représentants du pays. Toute loi votée par les deux chambres doit être portée au Président ; s’il l’approuve, il la signe, et on la promulgue ; s’il ne l’approuve pas, il la renvoie avec ses observations à la chambre qui l’a présentée. Cette chambre procède à un nouvel examen. Si les deux tiers des membres sont d’accord pour voter la loi, elle est envoyée à l’autre chambre, qui doit, elle aussi, l’examiner une seconde fois, et la voter aux deux tiers des voix. Dans ce cas, la loi n’a plus besoin de l’approbation du Président148. »

  • 149 Séance du 22 juin 1875, Journal officiel du 23 juin 1875, p. 4535.
  • 150 Cf. Article 5 de la loi du 25 février 1875 (L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les (...)
  • 151 Cf. supra, pp. 425 s.

94Pourtant, désigné pour être le rapporteur de la seconde commission des Trente, Laboulaye devait défendre, au mois de juin 1875, des principes fort différents en réclamant l’attribution au président de la République d’un simple droit de demander une nouvelle délibération. Quoique s’efforçant de montrer l’analogie qui pouvait exister entre un tel droit et le droit de veto conféré au président américain, il devait pourtant concéder que « ce droit de veto [celui du président américain] est plus sévèrement réglé que dans la loi qu’on vous propose149 ». En réalité, la position de Laboulaye était, là aussi, de pure circonstance. Puisqu’il avait été déjà été décidé d’accorder au président un droit de dissolution150, il n’était plus question de lui octroyer, de surcroît, un droit de sanction législative qui, selon Laboulaye, assumait dans le système américain une fonction comparable à celle du droit de dissolution151.

  • 152 Cf. M. Deslandres, Histoire constitutionnelle de la France, op. cit., t. III, p. 396.

95Dans ce contexte, Laboulaye était ainsi contraint de soutenir des propositions fort éloignées de ses convictions, tout en expliquant que son refus de donner au président français un droit de veto, même limité, était justifié par le fait que le président français était déjà beaucoup mieux armé « contre les envahissements du pouvoir législatif » que son homologue américain152.

96Le traitement réservé à la question de la relation entre les organes, en revanche, indique de la part des fondateurs de la troisième République la conscience des distances qui peuvent séparer les solutions d’origine britannique et américaine en la matière. Comme on sait, la préférence de l’Assemblée pour les premières s’exprimera nettement, tant sur la question de la responsabilité de l’exécutif que sur celle du droit de dissolution, même si les impératifs stratégiques rendent parfois nécessaire de prendre d’importantes libertés avec le modèle anglais.

97La première commission à être nommée par l’Assemblée le 29 novembre 1872 pour œuvrer sur le traitement de la question constitutionnelle, s’était vue assigner pour unique tâche la préparation d’un projet de loi relatif à la responsabilité ministérielle. À ce moment, la décision était motivée par les relations qu’entretenaient Thiers et l’Assemblée. Thiers, jouissant du grand prestige que lui conférait son ancienneté ainsi que le rôle assumé dans la répression de la Commune, constituait une menace importante pour une majorité monarchiste fragilisée depuis les élections de 1871 ; le personnage, en effet, incarnait la possibilité d’une république conservatrice, susceptible de rallier une partie de l’électorat de droite.

  • 153 Article 2 de la loi du 31 août 1871 (L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les princi (...)
  • 154 Comme l’écrit au même moment Ernest Duvergier de Hauranne : « À en croire les hommes d’état de la c (...)

98Aussi, pour conjurer la menace, l’Assemblée avait-elle approuvé la loi Rivet qui, tout en décernant le titre de « président de la République » à Thiers, s’efforçait d’atténuer le pouvoir de ce dernier en déclarant ses ministres responsables devant les Assemblées153. Ces mesures ne devaient toutefois pas s’avérer suffisantes pour atteindre leur but ; quoique les ministres de Thiers fussent responsables au même titre que lui, il restait seul détenteur véritable de l’exécutif et continuait d’exercer une prépondérance marquée. La formation d’une nouvelle commission parlementaire, le 29 novembre 1872, allait justement avoir pour tâche de trouver les moyens d’y mettre un terme154.

99Le rapport lu à l’Assemblée par Albert de Broglie, dans la séance du 22 février suivant, constitue un important témoignage des conceptions qui prévalent quant aux liens à établir entre l’exécutif et les chambres. Après avoir retracé les événements ayant conduit à la situation d’alors, et une fois établie la nécessité de réglementer les relations de Thiers avec l’Assemblée, Albert de Broglie se livre en effet à un exposé des solutions envisageables à partir des deux exemples anglais et américain.

  • 155 Journal officiel du 23 février 1873, p. 1286.
  • 156 Journal officiel du 23 février 1873, p. 1286.
  • 157 Journal officiel du 23 février 1873, p. 1286.
  • 158 Journal officiel du 23 février 1873, p. 1286.

100Sur le premier, le rapporteur s’étend peu. Il se contente simplement de rappeler que, dans un tel système, le chef de l’État ne soutient pas le poids des discussions publiques ; ses ministres se substituent à lui, et endossent toute la responsabilité de l’action gouvernementale. « C’est ce qu’on nomme, par une expression consacrée dans le régime parlementaire, la “responsabilité ministérielle” », conclut-il155. Le second système est celui « qui prévaut dans le Nouveau-Monde156 » et il est républicain. Dans ce système, le chef de l’État est responsable, « en vertu même du principe de la République157 ». Puisqu’il est responsable, il est naturel que le chef de l’État soit partie prenante à l’action de l’exécutif. Cette situation est tenable dans le cas des États-Unis car le chef de l’État dispose de peu de rapports avec les assemblées : il ne « fait partie d’aucune assemblée délibérante et sa voix n’est entendue à aucune tribune. S’il communique avec les assemblées c’est par voie de message écrit, qu’il ne vient pas lire lui-même. Ainsi diminuent, avec les points de contact, les occasions de conflit et disparaissent, au moins dans les rapports du chef de l’État et des assemblées, ces prises, ces luttes personnelles dont la vivacité aigrit et envenime aisément les dissentiments politiques158 ».

101Au terme de cet exposé, il faut donc en conclure que la France, au moment où s’exprime le rapporteur, est loin de fonctionner selon l’un de ces deux systèmes. Thiers, par son comportement, est insusceptible d’être réduit au rôle passif du monarque parlementaire ; par ailleurs, émanant de l’Assemblée, aux débats de laquelle il continue d’assister en vertu de son mandat de député, sa situation ne présente aucune des garanties qui existent dans le cas du président américain : il ne saurait donc être question d’appliquer ce système.

  • 159 Quoique, en réalité, il n’est pas douteux que la solution américaine n’ait guère eu les faveurs de (...)
  • 160 Sur la réaction de Tiers au projet présenté par Albert de Broglie, v. P. Guiral, Adolphe Thiers, Pa (...)
  • 161 Cf. article 4 de la loi du 13 mars 1873 (L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les pr (...)
  • 162 Le procédé, dans son ensemble, est plus complexe. En effet, à cette répartition, la commission ajou (...)
  • 163 Journal officiel du 23 février 1873, p. 1286.
  • 164 Journal officiel du 23 février 1873, p. 1287, nous soulignons.

102La solution qui sera préconisée, en fin de compte, par la commission est ainsi présentée comme la conséquence de l’impossibilité d’assimiler aucune des deux formules qui ont été exposées159. Ironiquement appelé par Thiers le « cérémonial chinois160 », le procédé retenu consistait essentiellement en une dissociation des responsabilités du président et de ses ministres devant l’Assemblée. Le premier devait répondre de l’ensemble des seules « affaires extérieures161 », alors que les ministres pouvaient faire l’objet des interpellations de l’Assemblée sur tous les autres domaines de l’activité du gouvernement162. Par ce biais, la commission espérait parvenir à limiter « à des cas rares et solennels163 » la responsabilité du président, et par voie de conséquence son pouvoir. Quant aux évidentes complications induites par ces dispositions, Albert de Broglie les reconnaissait volontiers, mais assurait qu’elles n’étaient que la conséquence de l’impossibilité qu’il y avait, alors, à consacrer aucun des systèmes déjà éprouvés : « La solution serait plus claire et plus simple », dit-il, « si nous avions en face de nous un chef d’État inviolable, comme en Angleterre, ou comme en Amérique, un président qui ne tint pas à être un orateur164. »

  • 165 Cf. Journal officiel du 4 février 1875, pp. 932 s.

103La préférence pour le premier de ces deux systèmes ne fera guère de doute lorsque, au début de l’année 1875, l’Assemblée va aborder la question des relations entre l’exécutif et le législatif dans le cadre de la discussion du texte qui allait devenir la loi du 25 février. En réalité, cette question ne fait pas même l’objet d’une véritable discussion. L’article qui est proposé dans la séance du 3 février, qui prévoit la responsabilité solidaire des ministres devant les chambres et la responsabilité pour « haute trahison » du Président de la République, est adopté sans aucun débat165.

104En soi, le fait trahit tout autant la lassitude éprouvée par une assemblée dont tout l’intérêt était capté par la question de la forme du régime – tranchée depuis seulement deux jours par l’amendement Wallon – que le consensus de la majorité de ses membres sur les modalités de la responsabilité de l’exécutif. À cet égard, il est même tentant de risquer l’hypothèse selon laquelle ce consensus avait justement été facilité par la lassitude de l’Assemblée. Une fois acquise la forme républicaine du futur régime, il semble que la plupart des députés se soient laissé aller à entériner, purement et simplement, les vues sur la question exposées par les libéraux sous le second Empire.

105Quant au problème du droit de dissolution, dépendant du précédent dans la logique parlementariste, force est de constater que son traitement avait obéit, lui aussi, à des raisons très circonstancielles.

  • 166 Séance du 2 février 1875, Journal officiel du 3 février 1875, p. 899.

106En effet, au nom de la commission des Trente, Ventavon avait proposé de confier au seul Maréchal Mac Mahon le droit de dissoudre l’Assemblée nationale, de nouvelles élections devant alors suivre dans un délai de six mois166. Or, l’aile républicaine de l’Assemblée allait se livrer à l’instrumentalisation de cette proposition. En effet, l’Assemblée, quelques jours plus tôt, s’était prononcée en faveur de la république, à cette seule voix de majorité qu’avait recueillie l’amendement d’Henri Wallon. Reconnaître, non plus au Maréchal Mac Mahon, nommément désigné, mais au président de la République, en cette qualité, un droit de dissolution, c’était, du même coup, asseoir plus encore la république en France. Aussi, toutes les discussions engagées à ce propos furent déterminées par ces considérations stratégiques.

  • 167 Séance du 1er février 1875, Journal officiel 2 février 1875, p. 881.
  • 168 Séance du 2 février 1875, Journal officiel 3 février 1875, p. 899.
  • 169 Séance du 2 février 1875, Journal officiel 3 février 1875, p. 904.
  • 170 Cf. l’amendement déposé par Henri Wallon, dans la séance du 1er février 1875, in Journal officiel 2 (...)
  • 171 Séance du 2 février 1875, Journal officiel 3 février 1875, p. 899.

107Les républicains du centre gauche qui prennent la parole à ce moment tentent tous de démontrer la nécessité de reconnaître définitivement un droit de dissolution au président. C’est ce que font Wallon167, Luro168, ou encore Dufaure. L’intervention de ce dernier, d’ailleurs, témoigne de l’embarras du camp républicain à prôner une institution si peu conforme à ses doctrines ; « je conviens », dit-il, « que si on cherche dans l’histoire des républiques qui ont vécu jusqu’à ce jour, on pourra ne pas y voir inscrit le droit de dissoudre l’une des chambres169 »... En outre, ces républicains soutiennent la proposition, introduite par Wallon, de soumettre l’exercice du droit de dissolution du président à l’avis conforme du Sénat170. Selon eux, c’était là l’aménagement indispensable à apporter, en république, à cette prérogative typiquement monarchique. Comme l’explique Luro171, à la différence d’un monarque héréditaire le président, élu par les suffrages des deux chambres, ne disposera pas d’une légitimité suffisante pour oser renvoyer les députés devant leurs électeurs. L’appui de la Chambre haute était le moyen de compenser ce déficit. Par ailleurs, le consentement du Sénat permettait, selon eux, d’éviter toute dérive despotique de la part des futurs présidents. En quelque sorte, le Sénat se voyait attribuer une fonction d’arbitrage dans les rapports entre le président et la chambre élective, pouvant, soit autoriser et faciliter la dissolution, soit l’empêcher.

  • 172 Cf. l’allocution de Ventavon, à la suite de Dufaure : Séance du 2 février 1875, Journal officiel, 3 (...)

108Naturellement, les députés monarchistes allaient s’opposer à ces arguments, le but étant, pour eux, ne pas lier un peu plus les futures institutions au magistrat républicain. Pour ce faire, le comte de Meaux, puis Ventavon énumèrent les dangers liés à la proposition d’amendement d’Henri Wallon. Confier aux présidents futurs un pouvoir qui n’avait été proposé par la commission des Trente qu’en raison des garanties que présentait la personnalité de Mac Mahon, c’était faire courir à la France le risque de la dictature, soutint Ventavon ; c’était, à tout le moins, le risque de voir des chefs d’État en faire, à l’avenir, un usage purement partisan. De plus, l’intervention du Sénat, en la matière, constituait une innovation dont il était difficile de prévoir les effets : la Chambre haute risquait de soumettre l’exécutif, peut-être le forcer à la démission, en cas d’avis négatif172.

109Finalement, il apparaît que l’emploi qui a été fait, par les constituants de la troisième République, des référents étrangers, fut constamment subordonné aux impératifs stratégiques issus des luttes d’influence au sein de l’Assemblée. Toutefois, les invocations des exemples anglais et américain indiquent la persistance, à leur sujet, de conceptions relativement classiques. Même si l’accent est plus volontiers mis sur les distances qui séparent ces deux modèles sur le plan des relations qu’ils ménagent entre les organes exécutif et législatif, il n’en reste pas moins que l’un comme l’autre persistent à être conjointement invoqués pour le traitement de la question, restée cruciale, de l’organisation du pouvoir législatif. C’est pourquoi ces débats constituants révèlent bien un état transitoire des modèles anglais et américains dans la réflexion française. Sans faire l’objet d’une lecture entièrement héritée du passé, les systèmes anglais et américains continuent pourtant d’être compris – au moins partiellement – au travers des schémas qui dominent à leur sujet depuis le commencement du siècle.

Une réception doctrinale tardive

110En réalité, la pleine réception des idées de Bagehot n’intervient que dans les premières décennies de la troisième République, et elle est avant tout le fait de la doctrine publiciste. À étudier les conditions de cette réception par la doctrine française classique, deux phénomènes ressortent. Le premier a trait à la façon dont cette doctrine a repris, en ne l’amendant que légèrement, l’opposition introduite par Bagehot entre les deux formes d’organisation politique incarnées par la Grande-Bretagne et les États-Unis, opposition déterminée à partir du critère des relations organiques entre exécutif et législatif. Sans toujours employer, dans les premiers temps, la terminologie usitée par le publiciste britannique, les auteurs français vont, à partir de cette opposition, adopter un mode de classification des régimes représentatifs appelé au plus grand succès : la distinction entre régimes parlementaire et présidentiel. Le second phénomène, quant à lui, est relatif aux ambiguïtés qui affectent ce mode de classification, et ce dès son origine. Quoique les notions de régime parlementaire et de régime présidentiel aient toujours été regardées comme désignant respectivement un type de régime représentatif, susceptible donc d’être défini au moyen de critères généraux, il apparaît que la doctrine française ne parviendra jamais à distinguer nettement ces deux notions de leurs matrices historiques.

111La première innovation d’importance véhiculée par les analyses de Bagehot sur les systèmes constitutionnels anglais et américains résidait, sans aucun doute, dans l’opposition de principe postulée entre ces derniers. La réflexion constitutionnelle française ayant, depuis 1787, tenu pour acquis avec constance que les expériences de l’Angleterre et des États-Unis se rejoignaient pour démontrer la nécessité de certaines techniques constitutionnelles, il fallait, pour suivre Bagehot, renoncer à cette certitude. C’est ce que va faire la doctrine dans les toutes dernières années du dix-neuvième siècle. Comme en attestent à ce moment les écrits des auteurs les plus influents, les anciennes représentations des régimes anglais et américain font alors place à des conceptions nouvelles. Dès lors, ces régimes dont la parenté avait paru, jusqu’alors, un fait d’évidence vont être compris dans le cadre d’une opposition binaire de l’un à l’autre : le régime britannique étant à présent caractérisé par la subsistance de relations organiques entre exécutif et législatif, et le régime américain étant, quant à lui, réputé faire appel à une séparation « absolue » entre les pouvoirs.

  • 173 Ce qui ne signifie nullement, évidemment, qu’il ait été le premier à relayer les analyses de Bageho (...)
  • 174 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 5e éd., p. 134.
  • 175 Cf. Ibid., pp. 407 s.
  • 176 Ce propos, repris dans les Éléments de droit constitutionnel, est déjà présent dans la contribution (...)

112Le premier auteur à donner à la typologie esquissée par Bagehot une place éminente dans la réflexion constitutionnelle française semble avoir été Adhémar Esmein173. Celui-ci, dès les premières éditions de ses classiques Éléments de droit constitutionnels, ne dissimule pas le cas qu’il fait de l’auteur britannique, et de « son livre si remarquable sur la Constitution anglaise174 ». Un indice notable de l’influence de Bagehot sur la pensée développée par Esmein dans son maître ouvrage est d’ailleurs l’adoption d’une classification des régimes représentatifs contemporains qui oppose radicalement le type américain au type britannique. Sans faire un usage régulier de l’expression de « régime présidentiel », le juriste français reprend toutefois l’opposition énoncée par Bagehot entre les régimes constitutionnels d’Angleterre et d’Amérique, et adopte pour critère distinctif de ces deux formes de gouvernements la nature des relations qu’ils établissent entre les organes exécutif et législatif175. Ainsi, écrit-il en 1894, le système représentatif, peut se combiner « soit avec le gouvernement parlementaire, soit avec la séparation tranchée des pouvoirs, telle qu’elle existe aux États-Unis » 176.

113Cela dit, l’approche adoptée par Esmein ne suit pas scrupuleusement celle de son devancier anglais : si Esmein relaye la typologie de Bagehot, c’est sous une forme passablement modifiée. Alors que Bagehot professait que le régime britannique était un régime de « fusion » des pouvoirs, la doctrine française va se montrer réticente à adopter une telle lecture de ce régime, pour lui en préférer une autre, substituant à la notion de « fusion » celle d’« équilibre » entre les organes.

  • 177 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 21, nous soulignons.
  • 178 Cf. supra, pp. 433 s.
  • 179 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 5e éd., p. 424, nous soulignons.

114Pour un amateur aussi fervent des formes britanniques que l’était Esmein, il était difficilement acceptable de ratifier purement et simplement les conclusions de Bagehot, qui faisaient de la constitution anglaise, ni plus ni moins, un régime de confusion des pouvoirs. En effet, selon Bagehot, le critère distinctif de la constitution anglaise contemporaine résidait, comme on l’a vu, dans « la fusion et la combinaison177 » des pouvoirs législatif et exécutif. Par cette formule quelque peu obscure le publiciste britannique affirmait l’existence de liens de dépendance très forts entre les organes titulaires des fonctions législative et exécutive, dépendance qui se résolvait, en définitive, par la concentration du pouvoir d’État au profit de la seule chambre des communes et de son « poste avancé », le Cabinet. Thèse qui revenait donc à nier toute idée de séparation des pouvoirs – même conçue comme simple principe de non-cumul – dans le système anglais178. De la sorte, le régime constitutionnel de l’Angleterre se serait, finalement, approché des méthodes de la Convention française... Il n’est guère surprenant qu’Esmein se soit élevé contre de telles conceptions. Le juriste français admet bien un certain effacement du monarque, au profit du ministère, mais pour aussitôt ajouter : « qu’on ne s’y trompe pas : même en ce point on ne revient pas à l’exercice du pouvoir par les chambres. On a, à cet égard, donné des formules bien exagérées et qui tendent à devenir courantes. On dit que le gouvernement parlementaire n’est pas autre chose que le pouvoir exécutif exercé par un Comité que nomme la chambre populaire et qu’elle peut révoquer à son gré. Cela a été dit pour l’Angleterre non seulement par M. Bagehot, mais aussi par un parlementaire aussi correct que M. Bryce179 ».

115Pour établir ce refus d’assimiler le régime parlementaire à un état de confusion de pouvoirs, Esmein fait valoir un certain nombre d’éléments de nature, selon lui, à démontrer l’existence en Angleterre d’obstacles à l’omnipotence de la Chambre des communes.

  • 180 Ibid., 5e éd., p. 425 ; Esmein revient à plusieurs reprises sur ce point de désaccord avec Bagehot, (...)
  • 181 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 5e éd., p. 425.

116Ainsi, expose-t-il, le monarque reste formellement titulaire du droit de former le Cabinet ; et surtout, en pratique, « lorsque les majorités sont ou incertaines ou mal disciplinées, sa sagesse et sa perspicacité déterminent, pour une large part, la formation du Cabinet180 ». Par ailleurs, ajoute Esmein, « pour maintenir l’indépendance constitutionnelle181 », le chef de l’exécutif dispose du droit de dissolution, prérogative essentielle, dont Bagehot aurait gravement mésestimé l’importance.

  • 182 Ibid., p. 136, nous soulignons.
  • 183 Ibid., p. 428.

117Finalement, si ce dernier avait raison de voir dans l’existence de relations organiques entre l’exécutif et le législatif le trait distinctif du régime parlementaire anglais, c’est à tort qu’il estimait que ces relations avaient pour conséquence une absorption de l’intégralité du pouvoir d’État entre les mains de l’assemblée élue. Cette conclusion, Esmein l’énonce à diverses reprises, en des termes destinés à marquer la doctrine française : « Le gouvernement parlementaire n’admet pas la séparation tranchée du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif. Il ne les confond pas cependant, comme on l’a quelquefois prétendu. Il admet seulement entre eux une pénétration réciproque182. » Formule qui revenait à soutenir que le gouvernement parlementaire, comme il existe en l’Angleterre, « atténue la séparation des deux pouvoirs, mais la maintient cependant183 ».

118À la suite d’Esmein, la plupart des auteurs français conçurent le régime parlementaire comme un régime dit de « séparation souple des pouvoirs », expression à la signification littérale énigmatique, par laquelle on entendait généralement désigner le fait que, dans un tel régime, les organes sont placés dans la dépendance les uns des autres, essentiellement par le biais des techniques de la responsabilité ministérielle et du droit de dissolution, sans que cette interdépendance aboutisse toutefois à l’omnipotence de l’organe législatif.

  • 184 M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 2e éd., 1929, p. 360, nous soulignons.
  • 185 L. Duguit, Leçons de droit public général faites à la Faculté de droit de l’Université égyptienne, (...)

119Maurice Hauriou écrira donc, quelques années plus tard, que le régime parlementaire est « une forme de gouvernement, à base de régime représentatif et de séparation des pouvoirs souple184 ». Formule reprise par Duguit qui, à l’occasion des leçons qu’il dispense à la Faculté de droit de l’Université égyptienne en 1926, livre un aperçu très représentatif de la conception doctrinale française du régime parlementaire à cette époque. Selon Duguit, le régime parlementaire suppose, certes, une forme de séparation des pouvoirs, puisqu’aux deux fonctions étatiques majeures que sont la législation et l’exécution correspondent deux organes qui les assument à titre principal. « Mais il n’y a point de séparation, de cloisonnement étanche entre ces deux organes ; il y a et il doit y avoir entre eux une collaboration constante, intime, et en même temps un équilibre et une pondération. Le gouvernement, par les ministres, a son entrée dans les chambres. Ceux-ci ont le droit d’y parler toutes les fois qu’ils le demandent. Ils exercent une initiative législative sans réserve. Ils peuvent et ils doivent faire sentir leur action constante sur le Parlement. Celui-ci de son côté exerce un droit de contrôle sur tous les actes du gouvernement185. »

120En réalité, derrière cette notion de séparation « souple » des pouvoirs, l’idée qui paraît sous-tendre les conceptions doctrinales françaises au sujet du régime parlementaire britannique est celle de l’équilibre entre les pouvoirs qui serait supposé caractériser cette forme d’organisation constitutionnelle.

  • 186 L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, Paris, Fontemoing, 1911, t. II, p. 805.

121Quoiqu’elle ne soit pas toujours formellement exprimée, cette idée semble en effet assez emblématique de la production doctrinale de cette époque sur le sujet. Les auteurs, dans leur ensemble, retiennent du régime britannique l’image d’une organisation constitutionnelle dont le fonctionnement reposerait sur le précieux équilibre réalisé entre les pouvoirs législatifs et exécutif. La chose ressort distinctement des descriptions que fait Léon Duguit à ce sujet, descriptions dont le ton est emblématique de pareilles conceptions. Selon lui, le régime parlementaire, dans la version qu’en propose l’Angleterre, « repose essentiellement sur l’égalité des deux organes de l’État, le Parlement et le gouvernement, sur leur intime collaboration à toute l’activité de l’État et sur l’action qu’ils exercent l’un sur l’autre en se limitant réciproquement186 ». Ce qui revient à considérer que la caractéristique majeure du parlementarisme britannique réside dans le fait que le gouvernement – organe, par principe, d’exécution – et les chambres – dont la fonction est essentiellement législative – y sont placés de niveau. Le Parlement ne se subordonne pas le gouvernement, pas plus que ce dernier ne possède une complète maîtrise du Parlement.

  • 187 Chez Hauriou, c’est indirectement que ressort cette interprétation du régime parlementaire anglais. (...)
  • 188 L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, op. cit., t. II, pp. 805-806, nous soulignons.

122Quant au moyen de préserver cet équilibre, il réside, naturellement, dans l’existence d’une interdépendance organique qui résulte des moyens d’action réciproques constitutionnellement prévus au profit de l’exécutif comme du législatif187. Mais l’équilibre, ainsi assuré, n’en reste pas moins fragile, tout comme, par conséquent, l’existence même du régime parlementaire. Comme l’affirme Léon Duguit, « la première condition pour qu’un régime parlementaire fonctionne normalement, c’est que le Parlement et le Gouvernement soient égaux en prestige et en influence [...]. Si le Parlement se trouve, pour une raison ou pour une autre, dans une situation d’infériorité à l’égard du chef de l’État personnifiant le gouvernement, l’équilibre est rompu et le régime parlementaire fait bientôt place à la dictature personnelle188 ». À l’inverse, le déséquilibre établi au profit des assemblées substituerait le régime conventionnel au parlementarisme. Aussi, ce qui caractérise le plus fortement le régime parlementaire serait l’existence, en son sein, de ce difficile équilibre entre les deux pouvoirs majeurs de l’État.

  • 189 Ibid., t. II, p. 807, nous soulignons.
  • 190 Cf. R. Capitant, « Régimes parlementaires », in Mélanges Carré de Malberg, op. cit., p. 33.
  • 191 Ibid., p. 33.

123En fin de compte, l’exemplarité du cas anglais tiendrait à la manière dont cet équilibre se serait trouvé réalisé durablement : « En Angleterre, le régime parlementaire a pu s’établir parce que le Parlement et la couronne ne sont considérés que comme les deux parties égales d’un seul organe politique. [...] Et ainsi le Gouvernement et le Parlement peuvent collaborer ensemble, dans un heureux équilibre, à la gestion des affaires du pays189. » Ce sont des vues semblables qui inspirent la majorité de la doctrine française, lorsque celle-ci donne du régime parlementaire britannique l’image d’un régime tout entier caractérisé par l’équilibre supposé prévaloir dans les relations de l’exécutif et du législatif. Robert Redslob évoque ainsi « un système d’équilibre entre les pouvoirs »190, tandis que Joseph Barthélémy et Paul Duez parlent d’une « collaboration équilibrée entre le Parlement et le chef d’État191 ».

124La distance qui sépare ces analyses de celles que proposait Bagehot au sujet de la constitution anglaise est facile à apercevoir. Tandis que ce dernier soutenait la thèse d’une appropriation indirecte de la puissance d’État par la seule chambre des communes, les auteurs de la doctrine publiciste française continuent de voir, dans l’ordonnancement constitutionnel britannique, l’exemple achevé d’une distribution harmonieuse du pouvoir. Selon la lecture française, le régime britannique – grâce à la séparation « souple » des pouvoirs qu’il mettrait en œuvre, laissant subsister entre eux des facultés d’action réciproques – se définirait fondamentalement par l’état d’équilibre qui gouvernerait les relations entre exécutif et législatif, le plaçant à égale distance de la dictature et du gouvernement d’assemblée.

  • 192 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 21, nous soulignons.

125Si les analyses de Bagehot relatives à la constitution anglaise avaient subies des amendements notables, destinés à réconcilier cette dernière avec le dogme de la séparation des pouvoirs, celles qu’il avait consacrées la constitution des États-Unis furent reçues par la doctrine française avec beaucoup moins de réticence. En effet, les auteurs français devaient rapidement souscrire à la proposition de Bagehot selon laquelle « c’est l’indépendance mutuelle du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif qui est la qualité distinctive du gouvernement présidentiel192 ».

  • 193 H. Summer Maine, Essais sur le gouvernement populaire, trad. française, Paris, Ernest Thorin, 1887, (...)
  • 194 H. Summer Maine, Essais sur le gouvernement populaire, op. cit., p. 290, nous soulignons.

126Le ralliement est particulièrement visible dans le cas d’Esmein, et notamment dans la réfutation qu’il apporte à Henri Summer Maine, où il donne à voir le plus clairement ses convictions à cet égard. Dans ses Essais sur le gouvernement populaire193, l’universitaire anglais avait livré une pénétrante réflexion sur les origines de la constitution fédérale des États-Unis, appuyée sur les textes du Fédéraliste. Ce faisant, il indiquait les grandes affinités que la constitution fédérale entretenait avec le régime britannique de l’époque ; comme il l’annonçait au commencement de son étude : « J’espère [...] montrer que la Constitution des États-Unis est colorée toute entière par des idées politiques d’origine anglaise, et qu’elle n’est en réalité qu’une version de la Constitution britannique, telle que celle-ci devait apparaître aux yeux d’un observateur intelligent, durant la seconde moitié du siècle dernier194. »

  • 195 « Leur Président [celui des Américains], c’est simplement une réplique du roi d’Angleterre ; et mêm (...)
  • 196 « Je remarque », écrit notamment Summer Maine, « que cette législature à deux chambres témoigne cla (...)
  • 197 « La chambre des représentants, qui partage avec le Sénat le pouvoir législatif aux États-Unis, est (...)
  • 198 Cf. « cette législature à deux chambres témoigne clairement de la filiation de la Constitution fédé (...)

127Toute la démonstration consistait ensuite en d’adroits rapprochements entre les institutions fédérales créées outre-Atlantique et les institutions anglaises du dix-huitième siècle. Summer Maine établissait successivement la parenté du président américain avec le monarque anglais alors incarné par Georges III195, du Sénat avec la chambre des Lords196 et de la chambre des représentants avec celle des communes197. Quant à l’agencement de ces différents organes, il faisait écho, lui aussi, à l’architecture de la constitution britannique198.

  • 199 A. Esmein, Préface au Fédéraliste, op. cit., p. XXIII ; il faut noter que Summer Maine n’a nullemen (...)
  • 200 Esmein soutiendra, subsidiairement, que si les constituants Américains avaient eu à cœur d’imiter l (...)
  • 201 A. Esmein, Préface au Fédéraliste, op. cit., p. XXVI, nous soulignons.
  • 202 Comme Esmein l’écrit dans son traité classique : « Les hommes du XVIIIe siècle qui rédigèrent les c (...)

128Dans la préface qu’il donne à la réédition du Fédéraliste en 1902, Esmein prend à partie cette interprétation proposée par Summer Maine de l’œuvre des constituants américains. « Il n’y a là », écrit-il au sujet de la démonstration proposée par ce dernier, « qu’un jeu d’esprit ingénieux et une véritable illusion199. » Pour Esmein, en effet, l’opposition radicale mise en exergue par Bagehot entre les régimes anglais et américains prenait sa source dans une volonté délibérée des constituants de Philadelphie de dédaigner l’exemple de la métropole au profit d’une construction inspirée par une interprétation rigoureuse du principe de séparation des pouvoirs200 : « c’est de parti pris que le gouvernement de cabinet n’a pas été admis en Amérique201 », affirme le publiciste français. Au lieu de s’inspirer des mécanismes du gouvernement parlementaire – dont Esmein affirme, d’une part, qu’il existait dans l’Angleterre du dernier dix-huitième siècle et, d’autre part, qu’il était connu des anciens colons anglais – les constituants américains s’en seraient éloignés volontairement, pour se tenir au plus près d’un principe de séparation des pouvoirs dont ils retenaient une conception intransigeante202.

  • 203 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 8e éd., t. I, p. 507.

129Ainsi, aux yeux d’Esmein – et il est en cela représentatif de la pensée constitutionnelle française – c’est par suite d’une intelligence dogmatique du principe de séparation des pouvoirs que les fondateurs des États-Unis auraient institué des organes si rigoureusement indépendants. Les constituants américains, explique-t-il dans ses Éléments de droit constitutionnel, se sont attachés « à appliquer aussi strictement que possible la séparation du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, telle que la professait Montesquieu203 ». Attitude qui explique, poursuit-il, la physionomie actuelle du régime, ses attributs caractéristiques.

  • 204 Ibid., t. I, p. 509, nous soulignons.
  • 205 Ibid., t. I, p. 511, nous soulignons.

130Le premier de ces attributs est l’indépendance organique qui y prévaut : « Les ministres, dans ce système de gouvernement, s’ils n’ont aucune action sur le corps législatif, ne dépendent en rien de celui-ci204. » Le second attribut réside dans la spécialisation fonctionnelle des organes : « la législation appartient toute entière et exclusivement au pouvoir législatif205 », ce qui se traduit, notamment, par l’impossibilité pour l’exécutif de présenter des projets de loi. À la seule lecture de cette dernière assertion, il est facile de prendre la mesure de la distance qui sépare les conceptions d’Esmein de celles, pas si anciennes, de Laboulaye sur la question...

  • 206 R. Foignet, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris, Rousseau, 1904, p. 53.
  • 207 M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, op. cit., p. 355.

131Durant le vingtième siècle, la grande majorité des auteurs va se rallier à une vision du régime américain conforme aux représentations qui viennent d’être rappelées. La doctrine reprend ainsi avec constance l’idée selon laquelle une intelligence défectueuse du principe de séparation des pouvoirs, alliée à une foi intransigeante dans les vertus de ce dernier, auraient égaré les constituants américains de 1787 et amené ceux-ci à consacrer une version intransigeante du principe de séparation des pouvoirs. René Foignet, auteur dans les premières années du siècle de plusieurs ouvrages élémentaires et synthétiques à l’usage des étudiants de droit, énonce ainsi, en 1904, que le régime constitutionnel des États-Unis fonctionne, depuis l’origine, selon « le principe de la séparation absolue des pouvoirs206 ». Maurice Hauriou, quant à lui, reprend assez exactement les propos tenus par Esmein, en affirmant que « c’est par un véritable contre-sens qu’aux États-Unis d’Amérique, le principe de la séparation a été compris comme entraînant une séparation rigide des pouvoirs calquée sur celle des fonctions207 ». Affirmation emblématique des conceptions alors professées par une doctrine publiciste peu encline à l’indulgence pour l’œuvre des constituants de Philadelphie.

132Le second trait qui caractérise les notions de régime présidentiel et de régime parlementaire, dans le discours de la doctrine française de la première moitié du vingtième siècle, tient aux relations qui subsistent entre ces deux types de régimes et les systèmes constitutionnels respectifs dont il procèdent historiquement. Ainsi, s’il subsiste entre la catégorie des régimes parlementaires et le cas britannique des rapports ambigus, la chose ressort avec plus d’évidence encore s’agissant des liens qui unissent le cas des États-Unis à la notion de régime présidentiel.

133Définie de la façon qui vient d’être rappelée, la notion de régime parlementaire allait connaître le plus grand succès auprès des auteurs de la doctrine française. Cependant, une ambiguïté allait affecter constamment l’usage de cette notion : bien qu’employée à fin de désigner une catégorie générique de système constitutionnels, présentant entre eux des caractéristiques communes, elle devait continuer à rester liée étroitement à sa matrice historique, le cas anglais.

134Au commencement, chez Bagehot, l’équivalence est manifeste : c’est au moyen d’une description des traits qu’il juge essentiels du système britannique qu’il trace l’épure du régime parlementaire. La description des mécanismes typiques de ce denier est tout simplement empruntée à l’observation du fonctionnement des institutions anglaises. Or, à l’occasion de la réception en France de la notion de régime parlementaire, les relations établies entre la catégorie des régimes parlementaires et le cas particulier britannique vont subsister de façon ambiguë.

  • 208 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 3e éd., p. 119.
  • 209 Ibid., p. 146.
  • 210 Cf. Ibid., p. 111.
  • 211 M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, op. cit., p. 196.
  • 212 Ibid., p. 196.
  • 213 Cf. not. J. Gicquel, v ° Régime parlementaire, in O. Duhamel et Y. Mény, Dictionnaire constitutionn (...)

135En apparence, la doctrine française classique paraît prendre soin de distinguer les deux. La plupart des manuels de droit constitutionnel parus à la charnière des deux siècles s’efforcent de présenter le régime anglais comme une illustration de ce qu’est un régime dit « parlementaire ». Esmein, par exemple, articule son propos en dissociant la « logique208 » d’un tel régime de ses déclinaisons concrètes, parmi lesquelles il range le cas anglais, mais aussi celui de la Monarchie de juillet209, de la Belgique, du Danemark, de l’Espagne, etc.210. Maurice Hauriou, un peu plus tard, présente les choses à l’identique. Lui aussi fait du régime parlementaire une « forme du gouvernement représentatif211 » et lui aussi précise que cette forme générale s’est incarnée en de nombreux endroits et à diverses époques : dans la France de 1814, dans le Japon contemporain, ainsi qu’en Angleterre bien sûr212. Cette manière de présenter la notion de régime parlementaire – en l’illustrant par recours à l’exemple anglais, mais pas seulement – est celle qui va être adoptée par l’ensemble de la doctrine française au vingtième siècle, cette dernière prenant soin de distinguer la notion de ses « applications213 », auxquelles ressortit le système anglais.

136Ainsi, dans le discours juridique, la notion de régime parlementaire tient apparemment le rôle d’une construction intellectuelle destinée à désigner une collection de systèmes constitutionnels ayant certains traits distinctifs en commun. En d’autres termes, cette notion désigne une catégorie destinée à la classification des systèmes constitutionnels : elle ne saurait donc logiquement se fondre avec l’un, quelqu’il soit, d’entre eux. Tous les objets qui en relèvent doivent entretenir, avec elle, des rapports de même nature, qui sont des rapports de conformité avec les critères préalablement retenus pour définir la catégorie. Un régime donné est ou n’est pas parlementaire, mais il ne saurait y avoir de hiérarchie entre plusieurs régimes selon qu’ils sont plus ou moins parlementaires. Partant, il y a quelque chose de choquant à dire que le régime britannique est plus parlementaire que d’autres qui sont regardés comme appartenant également à cette catégorie. C’est cependant ce que semble faire une partie de la doctrine, dès les premières années du siècle.

137Dans les exposés relatifs à la notion de régime parlementaire, en effet, la place de l’Angleterre n’est nullement comparable à celles des autres systèmes eux aussi qualifiés de parlementaires : le système constitutionnel de l’Angleterre tient de loin une place prééminente. Dans certaines hypothèses, cette prééminence n’a rien de problématique. C’est le cas lorsque les auteurs accordent à l’Angleterre cette place en raison de son ancienneté, ou afin de souligner le fait que c’est à partir du cas anglais qu’a été originellement élaborée la notion. La plupart d’entre eux mentionnent en effet que c’est à partir de l’observation du système constitutionnel anglais, tel qu’il s’était formé historiquement, que la catégorie des régimes parlementaires avait été élaborée : c’est la considération, très répandue, selon laquelle l’Angleterre est le « pays d’origine » du régime parlementaire, la matrice dont procède ce dernier.

138Mais en d’autres cas la prééminence accordée au cas anglais résulte de motifs d’une toute autre nature et qui, eux, posent problème. En traitant de la question du régime parlementaire, bien des auteurs, en effet, ne se contentent nullement d’indiquer l’ancienneté particulière du système britannique, de montrer que ce système était le premier à satisfaire les conditions, posées a posteriori, de tout régime parlementaire. Parfois, la place accordée à l’Angleterre dans leur propos se justifie par une autre considération : le régime britannique serait plus représentatif de la notion de régime parlementaire que les autres, il en incarnerait plus parfaitement le type.

  • 214 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 3e éd., p. 117, nous soulignons.
  • 215 Ibid., p. 118.

139Une idée comme celle-là se trouve sous la plume de bon nombre de publicistes de la doctrine classique. Chez Esmein par exemple : celui-ci, en rappelant les deux critères du régime parlementaire que sont la responsabilité solidaire du ministère et le droit de dissolution, adopte une position équivoque au sujet de ce second critère. Il écrit, en effet, que le droit de dissolution est un trait que comporte « normalement214 » un régime parlementaire : adverbe qui dit bien, quoique prudemment, que le parlementarisme français postérieur aux événements du 16 mai 1877 n’est qu’une version altérée du pur parlementarisme pratiqué en Angleterre où, note-t-il, le droit de dissolution est toujours admis comme un procédé constitutionnel régulier215.

  • 216 L. Duguit, Leçons de droit public général..., op. cit., p. 202.
  • 217 Ibid., p. 202.

140L’œuvre de Léon Duguit, sur cette question, indique une position similaire. À cet égard, les développements qu’il consacre à la notion de régime parlementaire en 1926 sont fort instructifs. Avant même de définir les principes auxquels obéit ce mode de gouvernement, il en offre des exemples, parmi lesquels l’Angleterre, naturellement, mais aussi la France de la troisième République. Suit un éloge appuyé de ce type de régime, qualifié de système « souple » et « savant216 », qui repose sur la « collaboration constante, intime217 » de l’exécutif et du législatif, et dans lequel ces organes sont dépendants l’un de l’autre. Entrant dans le détail de ces mécanismes, Duguit explique alors que la dépendance des organes résulte, d’une part, de l’existence d’un ministère responsable devant la ou les chambres et, d’autre part, du droit de dissolution reconnu à l’exécutif, et que ce sont là les deux traits propres à tout régime parlementaire.

  • 218 Ibid., p. 204.
  • 219 Ibid., p. 203, nous soulignons.
  • 220 Ibid., p. 204.
  • 221 Et ce à plusieurs reprises ; v. not. : « En France, ce n’est pas sans d’assez long efforts que nous (...)

141Il est d’ailleurs intéressant de relever l’insistance avec laquelle le publiciste bordelais traite du droit de dissolution qui est, non seulement le « meilleur moyen qu’on ait encore trouvé d’associer le corps électoral à la direction politique du pays218 », mais aussi « une contrepartie indispensable219 » à la responsabilité du ministère. Et Duguit d’exprimer vivement son regret « qu’en France le droit de dissolution n’a[it] jamais fonctionné normalement220 ». Un tel propos ne peut manquer de surprendre : Duguit affirme, simultanément, que tout régime parlementaire comprend à la fois la responsabilité ministérielle et le droit de dissolution – sa contrepartie indispensable – et que la France est un régime parlementaire221 quoique le droit de dissolution n’y ait jamais fonctionné normalement. On pourrait, bien sûr, soutenir que la contradiction n’est qu’apparente, et que ce que voulait signifier l’auteur était parfaitement compréhensible si l’on prenait soin de distinguer entre les règles constitutionnelles et leur pratique, et que l’on restreignait aux premières l’application des critères du parlementarisme. La France serait bien, dans cette optique, un régime parlementaire qui satisfait aux deux critères du parlementarisme, pour la simple raison que les lois constitutionnelles de 1875 organisent la responsabilité du ministère et le droit de dissolution de la Chambre des députés.

  • 222 Ibid., p. 208, nous soulignons ; cette position avait déjà été celle de Duguit, dans un article par (...)

142Cette dissociation implicite entre les règles et le fonctionnement effectif du système est d’ailleurs autorisée par la conclusion à laquelle aboutit Duguit. Celui-ci finit en effet par considérer que le parlementarisme orthodoxe inscrit dans les lois constitutionnelles de 1875 est pratiqué en France, mais avec « notre esprit national, nos tendances, nos sentiments, nos conceptions propres qui sont à beaucoup d’égard bien éloignées de celles des Anglais ; mais théoriquement nos deux systèmes politiques présentent les mêmes caractères222 ». Une telle façon de comprendre le propos de Duguit permet de n’y voir aucune incohérence, mais il reste que l’impression générale qu’un lecteur en retire est la suivante : la France est bien un régime parlementaire, mais moins que l’Angleterre.

  • 223 M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, op. cit., pp. 360-361, nous soulignons ; et Maurice Ha (...)

143Cette impression est plus forte encore à la lecture de Maurice Hauriou, qui adopte dans son Précis de droit constitutionnel des positions très révélatrices. Après avoir rangé sous l’étiquette commune de « régimes parlementaires » une multitude de régimes particuliers, il sent en effet le besoin, au moment de passer à l’étude des mécanismes de ce type de régime, d’apporter la précision suivante : « Pour les développements qui vont suivre, nous nous plaçons dans la thèse d’un régime parlementaire normal, tel qu’il a été réalisé en Angleterre au XIXe siècle. Nous ne tenons compte ni des débuts du régime, ni des déformations qu’il a subies tout spécialement en France. Si le régime parlementaire est un type de gouvernement, il faut s’attendre à ce que ce type soit déformé, mais c’est le devoir de la doctrine de reconstituer le type en dépit de ses déformations223. »

  • 224 L. Duguit, Leçons de droit public..., op. cit., p. 208.

144Il semble donc que la position de la majeure partie de la doctrine vis-à-vis des liens qui doivent être établis entre le régime britannique et la catégorie des régimes parlementaires conduise à l’idée qu’il existerait, au sein de cette dernière catégorie, deux sous-catégories, implicitement posées, qui seraient, d’une part, la sous-catégorie des « régimes parlementaires purs » ou « normaux », qui serait définie à partir des données fournies par l’observation du système anglais de gouvernement à un certain stade de son développement, et, d’autre part, une énigmatique sous-catégorie des « régimes parlementaires impurs » ou « anormaux ». Sous-catégorie énigmatique, dans la mesure où son existence n’est pas avouée, mais aussi parce que ses critères sont largement indéterminés. Chez Duguit, elle comprendrait, semble-t-il, les régimes qui sont parlementaires « théoriquement224 », mais non pratiquement, c’est-à-dire ceux dont les règles constitutionnelles respectent les canons du parlementarisme mais dans lesquels certaines de ces règles sont partiellement lettres mortes. Chez Esmein ou Hauriou, il est plus difficile de préciser la contenance de cette sous-catégorie, dans la mesure où ces deux auteurs ne font qu’évoquer l’existence de régimes ne satisfaisant pas aux conditions « normales » du parlementarisme, mais qui mériteraient toutefois de recevoir cette dernière qualification.

145Finalement, à parcourir les développements que consacre au régime parlementaire la doctrine française classique, il apparaît que cette dernière est porteuse d’une ambiguïté assez profonde. Elle reconnaît, certes, que la notion de régime parlementaire ne se confond pas avec le système constitutionnel britannique lui-même, mais différents indices laissent à penser qu’à ses yeux l’Angleterre n’est pas seulement la matrice à partir de laquelle a été historiquement élaborée cette notion, mais qu’elle continue d’incarner une version plus parfaite, plus aboutie, en un mot plus pure, de ce qu’est un régime parlementaire. En quelque sorte, la notion de régime parlementaire, dans la doctrine française, n’était pas parvenue à se détacher complètement de la matrice dont elle procédait initialement. Le système politique anglais n’avait pas, dans le discours doctrinal, le statut d’un simple régime parlementaire, ni même celui du plus ancien des régimes parlementaires, mais bel et bien celui de régime parlementaire par excellence : l’étalon à partir duquel pouvait être apprécié le degré de perfection des régimes qualifiés de « parlementaires ».

146Tout comme le régime parlementaire avait été défini par Bagehot à partir d’une observation du fonctionnement des institutions britanniques, la notion de régime présidentiel procédait de l’analyse de la constitution des États-Unis. Cette notion de régime présidentiel allait subir un traitement comparable à celui subi par la notion de régime parlementaire : de même que cette dernière continuait d’être comprise essentiellement par référence au cas britannique, la notion de régime présidentiel allait s’avérer inséparable de l’exemple offert par les États-Unis.

147En théorie, rien ne s’opposait à ce que le régime présidentiel soit défini, conventionnellement, comme un régime de séparation absolue des pouvoirs, le caractère dit « absolu » de cette séparation impliquant qu’il n’existerait entre ces derniers aucun rapport d’aucune sorte, ni fonctionnel ni organique. De la sorte, à la catégorie idéale du « régime parlementaire » aurait été opposée une catégorie idéale alternative, dénommée « régime présidentiel ».

148Mais le problème résidait dans le fait que la doctrine française postulait, après Bagehot, que le régime constitutionnel des États-Unis appartenait à la catégorie des régimes présidentiels. Or, il était manifestement impossible de soutenir que le fonctionnement des institutions fédérales correspondait au schéma idéal d’une séparation absolue des pouvoirs : en particulier, la prétendue spécialisation du Congrès et de la présidence ne pouvait être vérifiée en fait. L’existence d’un droit de veto accordé à l’exécutif, l’ingérence du Sénat dans certaines des fonctions présidentielles, notamment, attestaient de l’existence d’une collaboration fonctionnelle entre les organes.

  • 225 Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 5e éd., p. 415 ; finalement, pour toute explication, E (...)

149Esmein lui-même relevait la chose, manifestement un peu embarrassé. Ayant affirmé que la constitution des États-Unis reposait sur la séparation absolue des pouvoirs, il peinait à rendre compte des raisons qui pouvaient justifier de l’existence d’un droit de veto accordé au président américain, car, comme il l’écrit, « tout droit de veto accordé au pouvoir exécutif paraît absolument contraire au principe de la séparation des pouvoirs225 ».

  • 226 Mais, dans ce cas, régimes parlementaire et présidentiel ne pouvaient se penser en opposition, ce q (...)

150Dans ces conditions, plusieurs attitudes auraient pu être adoptées. La plus simple aurait consisté à maintenir la définition idéale du régime présidentiel – comme régime reposant sur une complète séparation des organes et des fonctions – et à admettre que le système américain ne correspondait pas, en réalité, à cette description abstraite. Une seconde attitude était encore concevable. C’est celle qui abandonnait le critère de la séparation absolue des pouvoirs, et l’opposition radicale au régime parlementaire, en choisissant de modeler la catégorie dite des « régimes présidentiels » à partir de la réalité du système américain, ce qui impliquait de choisir les critères distinctifs de cette catégorie parmi les caractères propres à ce dernier système226.

151La voie qui fut choisie par la doctrine, dans un premier temps, fut toute différente de celles qui viennent d’être exposées. Elle préféra, en effet, maintenir l’équivalence entre le régime parlementaire, la séparation souple des pouvoirs et le cas anglais d’une part, et le régime présidentiel, la séparation absolue des pouvoirs et le cas américain de l’autre.

152Cette solution n’allait pas sans difficultés : il fallait, dans le même temps, admettre que l’organisation constitutionnelle des États-Unis prévoyait un complet cloisonnement des pouvoirs, et reconnaître que ce cloisonnement n’avait, en fait, rien du caractère absolu qu’on lui prêtait. Pour se livrer à cet exercice périlleux la doctrine pris soin de faire une distinction entre l’organisation théorique du système constitutionnel américain telle qu’elle ressortait du texte élaboré par la convention de Philadelphie – c’est-à-dire reposant prétendument sur un cloisonnement complet entre les pouvoirs – et le système constitutionnel américain tel qu’il s’était, dans la pratique, établi.

  • 227 R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, op. cit., t. II, p. 32 ; Carré d (...)
  • 228 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 5e éd., p. 419, nous soulignons.
  • 229 Cf. L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, op. cit., t. I, p. 410.
  • 230 M. Hauriou, Principes de droit public à l’usage des étudiants de licence et en doctorat ès sciences (...)

153Il s’agissait donc de montrer que le régime présidentiel américain – puisque la dissociation des deux était refusée – s’analysait, constitutionnellement, en un régime de séparation absolue des pouvoirs, mais pratiquement en un régime ménageant certaines relations entre eux. De surcroît, la doctrine ne manqua pas de relever qu’un tel état de fait était inéluctable. Comme le faisait remarquer Carré de Malberg, « les organes étatiques ne sauraient fonctionner sans entretenir les uns avec les autres certaines relations227 ». Opinion qui avaient déjà été énoncée par Esmein, lorsqu’il notait, que « la séparation du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif n’a pas pu se maintenir aux États-Unis, telle que la Constitution l’avait arrêtée. La pratique a fatalement établi un contact plus intime et un trait d’union entre les pouvoirs228 ». Cette position, en définitive, est commune à tous les auteurs ; le Traité de droit constitutionnel de Duguit en fait état229 et Maurice Hauriou rappelle que « la séparation des pouvoirs ainsi entendue est trop radicale et se montre impropre à la vie230 ».

154Mais l’unanimité de la doctrine ne s’étend guère au-delà de ce premier constat. Car si tous les auteurs s’accordent à reconnaître que le régime américain, par son fonctionnement, administre la preuve de ce qu’une séparation complète des pouvoirs est impraticable, leurs positions divergent, en revanche, quant à la physionomie réelle que présente ce régime. Autrement dit, s’il était acquis que les relations entre l’exécutif et le législatif américains, en pratique, ne correspondaient nullement à l’idée d’une séparation complète entre les pouvoirs, il restait à déterminer quelle était la nature véritable de ces relations. De cela dépendait la nature des critères du régime présidentiel.

  • 231 Cf. E. Boutmy, Études de droit constitutionnel, op. cit., pp. 138 s.
  • 232 W. Wilson, Le gouvernement congressionnel, Étude sur la politique américaine, trad. Boucard et Jèze (...)
  • 233 W. Wilson, Le gouvernement congressionnel, op. cit., p. 271.
  • 234 Ibid., pp. 273 s.
  • 235 L’importance de ces comités avait été révélée au public français par Émile de Laveleye qui écrivait (...)
  • 236 W. Wilson, Le gouvernement congressionnel, op. cit., p. 13.

155Une première partie de la doctrine soutenait que la séparation complète des pouvoirs désirée par les constituants américains avait conduit, en réalité, à la prééminence de l’organe législatif. C’est déjà l’opinion de Boutmy, en 1884, quand il décrit les ressources dont dispose constitutionnellement le Congrès américain, face à l’exécutif231. C’est surtout ce qu’établit Woodrow Wilson, dans l’étude qui paraît en France, en 1900, sous le titre du Gouvernement congressionnel232 et dont le retentissement est alors important. L’auteur – futur président des États-Unis – y montre en effet la faiblesse de la position de l’exécutif vis-à-vis du Congrès. Faiblesse dont les causes sont variées, mais profondes. Elle tient, en premier lieu, au mode même de désignation des candidats à la fonction présidentielle par les partis, système dans lequel « la nullité du caractère d’un candidat est la condition du succès de sa candidature233 ». Elle tient aussi, en second lieu, à la nature des fonctions qui sont assumées par la présidence fédérale ; le président, contraint de n’exécuter que des tâches administratives et routinières, pourrait même n’être qu’un fonctionnaire permanent234. Mais la faiblesse de l’exécutif américain est surtout le produit de ce que Wilson appelle le parlementarisme de couloir, c’est-à-dire ce contrôle que le Congrès exerce, de façon occulte, par l’intermédiaire de ses comités, sur l’exercice de la fonction exécutive235. Quant au produit de la conjonction de ces éléments il est ainsi résumé : « La forme actuelle de notre gouvernement présent est simplement un système de suprématie du Congrès236. »

  • 237 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 5e éd., p. 421. À ce propos, Esmein écrit : (...)
  • 238 R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, op. cit., t. II, p. 50, nous sou (...)

156Ce point de vue est celui que partage la majorité de ceux qui s’efforcent de décrire le régime américain au tout début du vingtième siècle. Esmein, ainsi, parle de la « tendance irrésistible » des organes législatifs à « contrôler les actes du pouvoir exécutif, à intervenir même dans son fonctionnement pour le diriger et commander237 ». Vérité que Carré de Malberg démontrait en des pages restées célèbres, par la considération selon laquelle « la hiérarchie des fonctions provoque et implique fatalement celle des organes238 ».

157Mais la période durant laquelle cette représentation du régime des États-Unis est majoritaire ne sera que très brève.

  • 239 Il est quelques auteurs qui, bien avant cette date, soutinrent la thèse de la prééminence président (...)
  • 240 J. Barthélémy, « La condition actuelle de la présidence des États-Unis d’Amérique depuis les ouvrag (...)

158En effet, dès les premières années du vingtième siècle apparaît une autre image du système américain, qui ne va pas tarder à prévaloir durablement : ce régime, que l’on croyait indéfectiblement caractérisé par la prédominance de fait du législatif, ne semble fonctionner, en réalité, que sous les impulsions décisives de son président.239 C’est ce que soutient, parmi les premiers, Joseph Barthélémy, expliquant que « les présidents de l’époque actuelle, loin d’être les serviteurs du Congrès, sans influence sur lui, suivant la description de Woodrow Wilson et de Bryce, suivent leur propre politique sans se préoccuper des tendances de la majorité des chambres et, non contents de s’affirmer rétifs aux tentatives de direction ouvertes ou dissimulées de la part du Congrès, ils s’efforcent, souvent avec succès, de s’emparer de la conduite de son activité, afin d’obtenir une législation en harmonie avec leur politique propre240 ».

  • 241 Cf. D. Perkins, The Monroe Doctrine (1826-1867), Gloucester Mass., P. Smith, 1965, 280 p.
  • 242 J. Barthélémy, « La condition actuelle de la présidence des États-Unis d’Amérique... », op. cit., p (...)
  • 243 Ibid., p. 280 ; v. aussi les développements que J. Barthélémy donnera à ces vues dans l’ouvrage qui (...)

159Ce changement d’attitude, de la part de la doctrine, s’explique assez facilement par les modifications de la vie politique américaine à cette époque. La politique extérieure des États-Unis, au dix-neuvième siècle, reposait essentiellement sur une interprétation non-interventionniste des principes énoncés par le président James Monroe dans son message du 2 décembre 1823 au Congrès, et connue sous l’appellation de « doctrine Monroe241 ». Le tournant du siècle va marquer une profonde modification à cet égard ; puissante, la République américaine va désormais être en mesure de jouer, sur le plan diplomatique, un rôle qu’elle s’était refusée à assumer par le passé. Le conflit hispano-américain de 1898, l’annexion de Hawaii, sont autant d’événements qui annoncent l’ambitieuse politique internationale qu’entendent mener à présent les États-Unis. Cette mutation n’est pas sans emporter les plus importantes conséquences sur le plan du fonctionnement des institutions fédérales. Constitutionnellement en charge des questions de politique étrangère, le président de l’Union devient celui qui conduit les destinées internationales de cette dernière. Comme le résume Joseph Barthélémy : « L’entrée bruyante de la grande République américaine dans la politique mondiale a imprimé à l’exécutif un mouvement ascensionnel décisif242 », mouvement encore facilité par « l’éclat exceptionnel du président Roosevelt243 ».

  • 244 Cf. L. Duguit, Études de droit public, Paris, Fontemoing, 1903, t. II, pp. 347 s. ; v. également le (...)
  • 245 L. Duguit, Leçons de droit public général..., op. cit., p. 201.
  • 246 L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, Paris, Boccard, 1928, 3ème éd., 1928, t. II, p. 802, no (...)
  • 247 P. Belmont, « Le régime personnel aux États-Unis, Les ministres devant le Congrès », Revue politiqu (...)
  • 248 Ibid., pp. 161 s.

160La thèse de la prééminence présidentielle dans la République nord-américaine va, par la suite, s’imposer très largement. Dans les premières années du siècle, on la trouve chez Duguit qui l’expose de la manière la plus étendue244. Celui-ci reprend l’idée, commune, selon laquelle les constituants de Philadelphie, par esprit de système, ne comprirent pas le subtil jeu d’influences qui était à l’œuvre dans le régime britannique de leur époque ; « sous prétexte de respecter le principe de la séparation des pouvoirs leur constitution a soustrait le gouvernement au contrôle direct des chambres », écrit-il245. Ainsi, au lieu de mettre en place le régime parlementaire, les américains n’ont fait qu’en instituer une caricature grossière : la prépondérance de fait acquise par le président n’est que la conséquence prévisible de ce vice de conception. Et Duguit de paraphraser Barthélémy, en écrivant que « loin de suivre la volonté du congrès, les présidents savent lui imposer la leur. Ils sont véritablement les chefs de leur pays246 ». Le témoignage des Américains eux-mêmes ne vient pas infirmer ces vues. Au commencement de la Première Guerre mondiale, la Revue politique et parlementaire fait même paraître un article – significativement intitulé « Le régime personnel aux États-Unis »247 – signé du représentant du parti démocrate américain Perry Belmont, et dans lequel ce dernier s’interroge sur l’opportunité qu’il y aurait à instituer, aux États-Unis, le droit d’entrée des ministres au Congrès. Réforme qui, selon l’auteur, dépend entièrement de la réponse à apporter à la question suivante : « Y a t-il lieu d’accentuer de plus en plus la suprématie du pouvoir exécutif, ou bien a-t-elle déjà atteint progressivement un degré tel qu’un effort soit devenu indispensable en vue de rétablir l’équilibre entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif ?248 » Le seul énoncé de la question suffit à faire deviner la position de son auteur.

  • 249 D’où, aussi, la valeur contestable de la classification reposant sur la distinction régime parlemen (...)

161C’est dans ces conditions que va s’imposer assez généralement, dans la langue du droit constitutionnel français, après une période d’hésitations, le vocable de « régime présidentiel ». Vocable désignant une catégorie de régimes politiques ambiguë, élaborée à la fois par opposition pure et simple avec le système constitutionnel anglais et par référence au système américain. D’où le caractère fondamentalement composite d’une notion définie à partir de deux critères de natures différentes249. Un premier critère qui s’attache à la structure constitutionnelle du régime : un régime présidentiel serait, tout d’abord, celui dans lequel l’indépendance des organes exécutif et législatif est constitutionnellement prévue. Un second critère, ensuite, qui n’est pas relatif aux règles constitutionnelles qui définissent le régime, mais au fonctionnement effectif de ce dernier : est présidentiel un régime dans lequel les pouvoirs sont constitutionnellement indépendants et dans lequel le chef de l’exécutif dispose, en fait, d’une place prééminente.

  • 250 M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1929, 2e éd., p. 359.
  • 251 Ibid., p. 359.
  • 252 Ibid., p. 359.
  • 253 Ph. Ardant, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Les cours de droit, 1981-1982, (...)
  • 254 Ibid., t. II, p. 355 ; mais une telle définition ne mettra pas fin à tous les dilemmes de la doctri (...)
  • 255 G. Vedel, v ° Régime présidentiel, in Encyclopaedia Universalis, Paris, 2001, nous soulignons.
  • 256 D’où le succès d’une notion comme celle de régime présidentialiste : celle de régime présidentiel a (...)

162À ce sujet, la position de Maurice Hauriou est typique. En abordant la question du « gouvernement présidentiel américain250 » – et il faut ici relever la jonction qu’il opère entre cette catégorie et ce cas – il en donne une image qui est conforme aux traits qui viennent d’être indiqués, énonçant ses deux caractéristiques majeures, qui sont, d’une part, de comporter un « pouvoir exécutif très fort251 » et, d’autre part, de prévoir que « les organes du pouvoir exécutif et ceux du pouvoir législatif [sont] chacun enfermé dans sa fonction252 ». Cette définition sera celle qui va dominer au vingtième siècle, la majorité des auteurs considérant que le régime présidentiel suppose « une séparation de l’exécutif et du législatif particulièrement stricte253 » ainsi qu’« une Présidence forte254 ». Par ces réajustements successifs, la doctrine française était finalement parvenue à faire de la catégorie des régimes présidentiels une catégorie de régimes politiques dont les États-Unis étaient « le modèle le plus parfait255 », et peut-être même le seul256.

Conclusion du chapitre premier

  • 257 C’est l’aboutissement de ce mouvement que résumera plus tard Maurice Duverger, en écrivant que « la (...)

163Le mouvement qui parcourt la doctrine française, dans les premières années du vingtième siècle, aura donc été l’occasion d’un bouleversement conséquent des positions respectivement occupées par les référents anglais et américain dans la réflexion constitutionnelle française. Ceux-ci, considérés jusqu’alors comme deux déclinaisons d’un même principe d’organisation technique du pouvoir, véhiculaient à présent des leçons institutionnelles proprement incompatibles257, sous les appellations faussement génériques de « régime parlementaire » et de « régime présidentiel ». Sans suivre pleinement les conclusions iconoclastes de Bagehot – particulièrement quant à l’analyse proposée du régime britannique –, la doctrine publiciste avait ainsi puissamment contribué à redéfinir les rôles qui allaient, à présent, devenir ceux des modèles anglo-américains en France.

Notes

23 E. Littré, Le dictionnaire de la langue française classique, Paris, Hachette, 3e éd., 1876, v ° Parlementaire.

24 Ibid., v ° Parlementaire.

25 E. Ollivier, L’Empire libéral, Études, récits, souvenirs, Paris, Garnier Frères, 1898, t. III, p. 28).

26 Ce sont les paroles des adversaires de l’évolution libérale de l’empire, rapportée par Adolphe Thiers, dans son discours du 11 janvier 1864, in Discours politiques, Paris, Calmann-Lévy, 1880, t. IX, p. 393, nous soulignons ; v. aussi, pour un usage comparable de l’expression : Ch. Latour du Moulin, Questions constitutionnelles, Paris, Degorce-Cadot, 1870, p. 34.

27 F. Bluche, Le bonapartisme, op. cit., p. 311.

28 Proclamation du 14 janvier 1852 (L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principales lois politiques de la France, op. cit., p. 271).

29 Cf. l’article 3 de la constitution, qui dispose que « le président de la République gouverne au moyen des ministres » (L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principales lois politiques de la France, op. cit., p. 275) ; « Le souci constant des rédacteurs de la constitution de 1852 a été de s’éloigner le plus possible du régime des deux chartes, de la responsabilité ministérielle, de l’opposition des partis et de leur alternance au pouvoir. Au départ, on doit reconnaître que les collaborateurs de l’empereur ont assez bien réussi », note très justement Marcel Prélot (« La signification constitutionnelle du second Empire », R.F.S.P., 1953, p. 48).

30 Article 44 (L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principales lois politiques de la France, op. cit., p. 278).

31 « Les ministres [...] prêtent le serment ainsi conçu : “Je jure obéissance à la Constitution et fidélité au Président” » (Article 14, in L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principales lois politiques de la France, op. cit., p. 276).

32 Article 13 (L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principales lois politiques de la France, op. cit., p. 275).

33 Cf. « c’est le régime parlementaire, sa prédominance et l’oubli du rôle que le pouvoir exécutif a joué en France et doit jouer sans cesse. Ce rôle est la première condition de notre existence comme nation ; et il n’est pas permis de le méconnaître dans nos institutions politiques » (La révision de la constitution, Paris, [s.d.], cité par J. Petot, Les grandes étapes du régime républicain français, op. cit., pp. 327-328).

34 P. Duvergier de Hauranne, Histoire du gouvernement parlementaire en France, op. cit., t. I, p. II.

35 Ibid., t. I, p. II.

36 Prévost-Paradol ne reniera jamais son admiration pour l’Angleterre, cette « heureuse nation qui a su concilier la liberté la plus étendue avec la prospérité la plus solide, les respect religieux de la loi avec le gouvernement presque immédiat de l’opinion publique, l’ordre assuré avec le progrès le plus rapide » (cf. P. Guiral, Prévost-Paradol (1829-1870), Pensée et action d’un libéral sous le second Empire, Paris, P.U.F., 1955, p. 116 [842 p.]).

37 L. Prévost-Paradol, Essais de politique et de littérature, Paris, Lévy, 1859, p. 173, nous soulignons.

38 Ibid., p. 174.

39 Ibid., p. 174.

40 Ibid., p. 174.

41 Cf. not. l’interdiction de toute publicité des séances du Corps législatif qui ne s’en tient pas au procès-verbal officiel (Article 42 de la constitution du 14 janvier 1852, in L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principales lois politiques de la France, op. cit., p. 276), à laquelle fait écho l’exigence de libre reproduction des débats des assemblées posée par Prévost-Paradol.

42 A. Prévost-Paradol, Essais de politique et de littérature, op. cit., p. XIX, nous soulignons.

43 Ibid., p. XXI, nous soulignons ; Prévost-Paradol, pourtant, admettra la définition qu’il proposait lui-même, en concluant que « la civilisation et la liberté, qui en est la fleur, sont les résultats compliqués du progrès de la société et du progrès des sciences politiques, et les gouvernements les plus faciles à définir sont le plus souvent les moins faciles à supporter ». (La France nouvelle, op. cit., pp. 174-175).

44 Il serait toutefois très exagéré de voir dans le décret du 24 novembre 1860 la date de naissance de cet « Empire libéral » dont parlera Ollivier ; l’expression qui convient est plutôt celle de Pierre de la Gorce, pour qui il s’agit alors surtout d’un « Empire équivoque », participant à la fois des principes énoncés en 1852 et très imparfaitement placé sur la voie du parlementarisme... (v. P. de la Gorce, Histoire du second Empire, Paris, Plon-Nourrit, 1904-1908, t. V, pp. 361 s. [7 vol.]).

45 Ch. Latour du Moulin, La France comparée à l’Angleterre, Lettres sur la constitution de 1852, Paris, Amyot, 3e éd., 1863, 317 p.

46 Ch. Latour du Moulin, La France comparée à l’Angleterre, op. cit., p. 93.

47 Ibid., p. 94.

48 Ibid., p. 98.

49 Ibid., p. 99.

50 Ibid., pp. 179-180, nous soulignons.

51 Discours du 11 janvier 1864, in A. Thiers, Discours parlementaires, op. cit., t. IX, p. 393.

52 Ibid., t. IX, p. 393.

53 Sénatus-consulte du 2 février 1861 (v. L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principales lois politiques de la France, op. cit., p. 304) et sénatus-consulte du 31 décembre 1861 (v. Ibid., p. 303).

54 A. Prévost-Paradol, La France nouvelle, Paris, Michel Lévy, 1868, 423 p. ; est ici citée la réédition parue chez Garnier, coll. Classiques de la politique, 1981, 295 p.

55 A. Prévost-Paradol, Quelques pages d’histoire contemporaine, op. cit., t. III, p. 355 ; Prévost-Paradol reprend ces propos, presque à l’identique, dans le chapitre conclusif de La France nouvelle, op. cit., pp. 275 s.

56 « Oui, si dure que cette vérité puisse paraître à notre orgueil, c’est notre existence nationale qui est en jeu, et nous e pouvons nous flatter d’échapper à cette décadence irrémédiable autant que rapide si nous ne prenons pas le grand parti de nous réformer nous-mêmes et de montrer enfin au monde une France nouvelle » (A. Prévost-Paradol, La France nouvelle, op. cit., p. 158).

57 Cf. not. A. Prévost-Paradol, La France nouvelle, op. cit., pp. 191.

58 A. Prévost-Paradol, La France nouvelle, op. cit., p. 194, nous soulignons.

59 Ibid., p. 194.

60 Ibid., p. 195.

61 Ibid., p. 196.

62 Ibid., p. 202.

63 Ibid., p. 202.

64 Ibid., p. 203.

65 Ibid., p. 203.

66 Ibid., p. 203.

67 Ibid., p. 195.

68 La procédure d’impeachment n’aboutira pas, puisque l’année suivante, faute de majorité qualifiée, le Sénat ne prononcera aucune sanction à l’encontre de Johnson. Sur les circonstances de cet épisode marquant de l’histoire constitutionnelle américaine, v. la monographie classique : M. D. Dewitt, The impeachment and Trial of Andrew Johnson, réimp. New york, Russell, 1967.

69 A. Prévost-Paradol, La France nouvelle, op. cit., p. 195.

70 E. Laboulaye, De la constitution américaine, op. cit., p. 21.

71 Ibid., p. 22.

72 Ibid., p. 22, nous soulignons.

73 E. Laboulaye, Histoire politique des États-Unis d’Amérique, op. cit., t. III, p. 296.

74 Toutefois, il existait également un courant de pensée, dans l’Angleterre de cette époque, qui soutenait la nécessité de liens de dépendance organique entre les pouvoirs, particulièrement en raison de la désuétude progressive dont était affecté le droit de veto du monarque. Ne disposant plus, de fait, de ce dernier, l’exécutif, selon les représentants de ce courant, risquait d’être absorbé par les autres pouvoirs ; de là, le besoin de lui reconnaître d’autres moyens d’action – qui ne ressortissaient pas de la collaboration fonctionnelle – afin de permettre sa survie (cf. not. D. Hume, Essais politiques, op. cit., chap. « l’indépendance du Parlement »).

75 Cf. supra, pp. 195 s.

76 Le Fédéraliste, d’ailleurs, ne manque pas de souligner la différence qui existe à cet égard avec le monarque britannique : « Le Président des États ajourne les chambres de la législature dans les seules occasions où elles ne peuvent convenir entre elles de l’époque de leur ajournement. Le Monarque anglais dissout ou proroge à volonté les sessions du Parlement » (Le Fédéraliste, op. cit., p. 538).

77 Cf. Le Fédéraliste, op. cit., p. 622, nous soulignons.

78 E. Laboulaye, Histoire politique des États-Unis d’Amérique, op. cit. t. III, p. 462, nous soulignons.

79 L’influence des thèses de Constant sur le développement de la réflexion libérale de Laboulaye n’est pas douteuse. Non seulement cette influence se fait fortement sentir dans certains écrits de Laboulaye (cf. not., sur la question des droits individuels, son introduction à L’État et ses limites, Paris, Charpentier, 1863, pp. I s.), mais ce dernier reconnaîtra, en outre, sa dette ; ainsi établit-il la nouvelle édition du Cours de politique constitutionnelle de Constant (Paris, Guillaumin, 1861), et lui consacre-t-il plusieurs études parues dans la Revue nationale et étrangère entre 1861 et 1867. (Cf. L. Jaume, L’individu effacé, op. cit., pp. 120-121).

80 E. Laboulaye, Lettres politiques, Esquisse de constitution républicaine, suivie d’un projet de constitution, Paris, Charpentier, 1872, pp. 73-74.

81 Ibid., p. 74, nous soulignons.

82 Ibid., p. 74.

83 Ibid., p. 76, nous soulignons.

84 Le Fédéraliste, op. cit., p. 637.

85 E. Laboulaye, Lettres politiques, op. cit., p. 77, nous soulignons.

86 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 2.

87 Ibid., p. 3.

88 Bagehot poursuit : c’est « une grande théorie qu’on nomme la théorie des “Freins et Contre-poids” » et qui « domine dans la plupart des écrits politiques » (Ibid., p. 3).

89 Cf. cet écho des plus orthodoxes des théories du gouvernement mixte : « La monarchie, dit-on, a quelques défauts, quelques tendances mauvaises, l’aristocratie en a d’autres, la démocratie également ; mais l’Angleterre a démontré qu’il y a moyen de construire un gouvernement dans lequel ces tendances fâcheuses vont parfaitement à l’encontre l’une de l’autre et s’entredétruisent ; de cette sorte, il résulte un ensemble satisfaisant, non pas seulement en dépit, mais à la faveur même des défauts opposés dont sont entachées les parties constitutives » (Ibid., p. 3).

90 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 14.

91 Ibid., p. 19, nous soulignons.

92 Ibid., p. 16 ; Ainsi « commission du corps législatif choisie pour être le corps exécutif. Le corps législatif a plusieurs commissions, mais celle-là est la plus grande. Il choisit pour elle, pour cette principale commission, les hommes en qui il a le plus confiance. Il ne les choisit pas directement ; mais il est presque tout-puissant pour les choisir indirectement. Il y a un siècle, la Couronne avait réellement le choix de ses ministres, bien qu’elle n’eût plus le choix de la politique à suivre... Mais, en règle générale, le Premier ministre en titre est choisi par la législature ; et celui qui à bien des égards représente le Premier ministre effectif – c’est-à-dire le leader de la chambre des communes – l’est toujours sans exception. Presque toujours dans le parti qui prédomine à la chambre des communes, la branche prédominante de la législature, il y a un homme nettement choisi par la voix de ce parti pour être son chef et, par conséquent, pour gouverner la nation ».

93 « Le Parlement et la nation désignent d’une façon assez claire quels hommes doivent entrer dans le Cabinet, mais la désignation n’est pas aussi nette en ce qui concerne la place que doit occuper chacun d’eux » (W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 7) ; C’est ainsi, en fin de compte, que Bagehot définit le Cabinet comme une « commission du corps législatif choisie pour être le corps exécutif. Le corps législatif a plusieurs commissions, mais celle-là est la plus grande. Il choisit pour elle, pour cette principale commission, les hommes en qui il a le plus confiance. Il ne les choisit pas directement ; mais il est presque tout-puissant pour les choisir indirectement » (Ibid., p. 7).

94 Le Cabinet est, selon Bagehot, « une créature qui a le pouvoir d’anéantir ses créateurs ; c’est un pouvoir exécutif qui peut anéantir la législature tout aussi bien qu’un pouvoir exécutif que la législature a choisi ; et quoique tenant d’elle son origine, il peut exercer sur elle une action destructrice » (W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., pp. 20 s.).

95 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 19.

96 Ibid., p. 323, nous soulignons.

97 Ibid., pp. 13 s.

98 S’agissant de la chambre des lords, Bagehot écrit : « Quand on cesse de considérer la chambre des Lords sous son aspect imposant pour l’examiner par son côté strictement utile, on trouve que notre théorie constitutionnelle, comme la plupart des œuvres de ce genre, fourmille de fautes. D’après cette théorie, la chambre des Lords serait un État du Royaume du même ordre et du même rang que la chambre de communes, elle serait la branche aristocratique du Parlement, comme la chambre des communes en est la branche populaire, et cette dernière n’aurait, en vertu du droit constitutionnel, qu’une autorité égale à celle de sa rivale. Cette doctrine est complètement fausse ». (La constitution anglaise, op. cit., pp. 150-151). Quant au monarque : « Dans la théorie admise en général sur la Constitution anglaise, il y a deux erreurs relativement au souverain. La première, c’est qu’autrefois du moins, on le regardait comme un État du royaume, c’est-à-dire comme ayant de l’autorité au même titre que la chambre des Lords et la chambre des communes. Et, en effet, le souverain d’autrefois avait cette autorité [...] mais il n’en est plus ainsi. [...] C’est par une fiction du passé qu’on lui attribue le pouvoir législatif, il y a longtemps qu’il n’en possède plus une seule parcelle » (Ibid., pp. 98-99).

99 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., pp. 323-324, nous soulignons ; c’est cette unité que loue longuement Bagehot, en des termes que n’auraient pas renié, en leur temps, un Turgot ou un Sieyes... (v. not. Ibid., p. 325).

100 Cf. M. Troper, La séparation des pouvoirs et l’histoire constitutionnelle française, op. cit., pp. 118 s.

101 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 21 ; Bagehot rattache explicitement le système présidentiel aux États-Unis, « le grand pays où se montre par excellence le gouvernement présidentiel » (Ibid., p. 27). Il convient de noter que l’expression de « régime présidentiel », à la différence de celle de « régime parlementaire », ne fait l’objet, alors, d’aucun usage régulier en France. Une étude lexicale portant sur le vocabulaire politique employé en France précisément à la fin du second Empire montre qu’elle y est encore généralement ignorée (J. Dubois, Le vocabulaire politique et social en France de 1869 à 1872 à travers les œuvres des écrivains, des revues et des journaux, Thèse de lettres, Paris, 1963, pp. 243 s.). Certes, il est quelques auteurs sous la plume desquels elle se rencontre : Prévost-Paradol, notamment, fait référence à ce qu’il nomme la « république présidentielle » (A. Prévost-Paradol, La France nouvelle, op. cit., p. 122), mais ce n’est qu’une formule vague par laquelle il désigne, d’une façon ponctuelle, une organisation politique de forme républicaine ayant un président pour chef d’État.

102 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 21, nous soulignons.

103 Ibid., p. 35, nous soulignons.

104 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 31.

105 Ibid., p. 39.

106 Cf. Ibid., pp. 324 s.

107 Ibid., p. III, nous soulignons.

108 Ibid., p. II.

109 « Les pages peut-être les plus remarquable de son œuvre », écrit Bagehot, « sont consacrées aux rapports qui devraient exister entre le pouvoir exécutif et la législature, tels que l’auteur les rêve pour son pays » (W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. II).

110 A. Prévost-Paradol, La France nouvelle, op. cit., p. 145.

111 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. VIII.

112 Ibid., p. IX.

113 Ibid., p. IX.

114 Ibid., p. 155.

115 Ainsi, à plusieurs reprises, Bagehot s’en prend à cette « dangereuse division de pouvoirs » (W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 152). Cf. not. cette condamnation du bicamérisme, surprenante de la part d’un laudateur des institutions britanniques : « C’est évidemment un inconvénient que d’avoir deux chambres diverses et à pouvoirs égaux. [...] La plupart des constitutions ont ce vice » (Ibid., p. 152). Symétriquement, Bagehot aime à rappeler les avantages qui résultent de la concentration du pouvoir : « Dans toute constitution, l’autorité doit résider quelque part. Le pouvoir souverain doit être remis à qui peut l’exercer » (Ibid., p. 153) ; dans les « suggestions » qu’il adresse aux Français, en août 1874, relativement à leur futur gouvernement, Bagehot préconise d’ailleurs l’institution d’une chambre législative unique (cf. « A Suggestion for the Future Government of France » [15 août 1874], in Collected works The Political Essays, London, The Economist, 1974, t. 8, pp. 236 s.) et, à ceux qui pourraient s’étonner de cette entorse faite au précédent anglais, répond par cet argument : « A French copy of the English Constitution must not be one of its exterior but one of its interior ; it must copy the mainspring of the movement, and not the for of the case » (Ibid., t. 8, p. 237).

116 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 5e éd., p. 52.

117 Cf. L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principales lois politiques de la France, op. cit., pp. 315 s.

118 Cf. Ibid., pp. 323 s.

119 Le discours que Gambetta prononce, le 22 avril 1875 est, de ce point de vue, révélateur, quand il évoque le sénat initialement retenu par les monarchistes, « citadelle pour l’esprit de réaction », désigné à partie d’un « corps électoral suffisamment dosé, trié, préparé et muni de droits tellement réduits et imperceptibles que ce devait être une véritable dilution homéopathique de suffrage universel » (v. L. Gambetta, Discours et plaidoyers politiques, éd. Reinach, Paris, Charpentier, 1881, t. IV, pp. 308 s.).

120 M. Deslandres, Histoire constitutionnelle de la France, L’avènement de la IIIe République, La constitution de 1875, Paris, A. Colin-Sirey, 1937, p. 448.

121 Cf. Séance du 21 juin 1875, Journal officiel du 22 juin 1875, pp. 4505 s.

122 Cette commission avait été désignée le 21 novembre 1872 par l’Assemblée. Elle était chargée de préparer un projet de loi relatif aux attributions des pouvoirs publics et aux conditions de la responsabilité ministérielle. Il ne faut pas la confondre avec la seconde « commission des Trente », qui sera désignée un an plus tard par l’Assemblée, le 20 novembre 1873.

123 Séance du 21 février 1873, Journal officiel du 22 février 1873, p. 1288.

124 Séance du 21 février 1873, Journal officiel du 22 février 1873, p. 1288, nous soulignons.

125 Cf. Séance du 28 février 1873, Journal officiel du 1er mars 1873, pp. 1440 s.

126 Séance du 28 février 1873, Journal officiel du 1er mars 1873, p. 1449, nous soulignons.

127 Laboulaye indique au commencement de la douzième leçon ce changement de perspective : « Nous avons fait l’histoire de la Convention fédérale qui devait réformer la Confédération, et je vous ai tracé les portraits des principaux personnages qui prirent part aux discussions de cette assemblée. Nous abordons aujourd’hui l’examen de la constitution elle-même. [...] Ce qui nous intéresse, c’est d’étudier les grands principes de la constitution américaine, de savoir pourquoi on les a adoptés, puis enfin de comprendre ce qui a été fait en Angleterre et en Amérique avec ce qui a été fait dans d’autres pays. Désormais donc notre exposé sera systématique » (Histoire politique des États-Unis, op. cit., t. III, p. 288).

128 E. Laboulaye, Histoire politique des États-Unis, op. cit., t. III, p. 289.

129 Ibid., t. III, p. 289, nous soulignons.

130 Ibid., t. III, p. 290.

131 Ibid., t. III, p. 291.

132 Ibid., t. III, p. 292.

133 Ibid., t. III, p. 291, nous soulignons ; d’où cette mise au point de Laboulaye, expliquant : « La division des pouvoirs n’a donc qu’une valeur relative, et se réduit à ceci : il faut que les pouvoirs législatifs, exécutif et judiciaires ne soient pas entièrement et tous ensemble dans la même main, mais cela ne doit pas empêcher que le pouvoir exécutif ait une part de la législation, que le pouvoir législatif ait une influence sur l’administration, ni même que le pouvoir judiciaire supplée, au besoin, à l’insuffisance des lois » (Ibid., t. III, p. 293, nous soulignons).

134 Discours du 4 mars 1873, in A. Thiers, Discours parlementaires, op. cit., t. IX, p. 454, nous soulignons.

135 A. N., Séance du 21 janvier 1875, Journal officiel du 22 janvier 1875, p. 565, nous soulignons.

136 Elle avait déjà été faite par Albert de Broglie, au mois de mai 1874. Broglie, alors président du Conseil, présentait un nouveau projet de loi tendant à la création d’une seconde chambre et précisant les attributions de cette dernière. Dans le discours qui accompagnait la présentation de ce projet, le duc de Broglie expliquait que la création d’une seconde chambre était la conséquence du principe de la séparation des pouvoirs qui est, disait-il, de ces « principes qui s’appliquent à toutes les formes de gouvernement, survivent à toutes les révolutions, sont inhérents à tous les régimes légaux, qu’ils soient permanents ou temporaires, et qu’ils s’appellent république ou monarchie » (Séance du 15 mai 1874, Journal officiel du 16 mai 1874, p. 3268). Et l’orateur d’insister sur les vertus de la « division du pouvoir législatif en deux assemblées » (Ibid., p. 3268), principe qui n’appartient « en propre ni à la monarchie, ni à la république. Toutes les républiques du nouveau monde ont deux assemblées, aussi bien que toutes les monarchies constitutionnelles de l’ancien » (Ibid., p. 3268, nous soulignons).

137 Hervé de Saisy, Séance du 21 février 1873, Journal officiel du 22 février 1873, p. 1288 ; ce député faisait alors usage de l’expression de « chambre de résistance » qui venait d’être introduite dans les débats par le duc de Broglie.

138 Séance du 25 janvier 1875, Journal officiel du 26 janvier 1875, p. 669.

139 L’amendement d’Alfred Naquet prévoyait que « le pouvoir législatif s’exerce par une assemblé unique composée du nombre de députés qui a été fixé par la constitution de 1848 » (cf. Journal officiel du 29 janvier 1875, p. 765) ; comp. sa proposition de révision constitutionnelle au Journal officiel du 16 mars 1894 (Chambre des députés, pp. 525 s.), à l’appui de laquelle il reprend sensiblement les mêmes arguments : l’exemple anglais est disqualifié au motif qu’il s’agit d’un « pays aristocratique, où la chambre des Lords représente de vieux privilèges héréditaires » (Ibid., p. 529), et l’exemple américain l’est car dans la France, « République une et indivisible » (Ibid., p. 529), « la loi se fait au centre et rien qu’au centre » (Ibid., p. 529, nous soulignons).

140 Séance du 28 janvier 1875, Journal officiel du 29 janvier 1875, p. 766.

141 Séance du 28 janvier 1875, Journal officiel du 29 janvier 1875, p. 766.

142 Séance du 28 janvier 1875, Journal officiel du 29 janvier 1875, p. 766.

143 Cf. Journal officiel du 29 janvier 1875, p. 769.

144 Séance du 29 janvier 1875, Journal officiel du 30 janvier 1875, p. 796.

145 Journal officiel du 30 janvier 1875, p. 798.

146 Cf. Journal officiel du 22 février 1873, p. 1289.

147 Séance du 5 mars 1873, Journal officiel du 6 mars 1873, p. 1563, nous soulignons.

148 E. Laboulaye, Lettres politiques..., op. cit., p. 72, nous soulignons.

149 Séance du 22 juin 1875, Journal officiel du 23 juin 1875, p. 4535.

150 Cf. Article 5 de la loi du 25 février 1875 (L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principales lois politiques de la France, op. cit., p. 320).

151 Cf. supra, pp. 425 s.

152 Cf. M. Deslandres, Histoire constitutionnelle de la France, op. cit., t. III, p. 396.

153 Article 2 de la loi du 31 août 1871 (L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principales lois politiques de la France, op. cit., p. 316 : « Le Conseil des ministres et les ministres sont responsables devant l’Assemblée. – Chacun des actes du président de la République doit être contresigné par un ministre ».)

154 Comme l’écrit au même moment Ernest Duvergier de Hauranne : « À en croire les hommes d’état de la coalition monarchique, tous les maux viennent de la présence du chef du gouvernement dans la chambre, et la responsabilité ministérielle et, avec l’expulsion de M. Thiers, le remède suprême à toutes nos inquiétudes. Si la France est agitée, si elle s’effraye du lendemain, c’est qu’elle n’a pas la responsabilité ministérielle ; si la république alarme certains conservateurs timorés, c’est que M. Thiers a le droit de venir à l’assemblée, et que sa présence empêche la formation d’un ministère responsable » (La république conservatrice, Paris, Baillière, 1873, p. 117).

155 Journal officiel du 23 février 1873, p. 1286.

156 Journal officiel du 23 février 1873, p. 1286.

157 Journal officiel du 23 février 1873, p. 1286.

158 Journal officiel du 23 février 1873, p. 1286.

159 Quoique, en réalité, il n’est pas douteux que la solution américaine n’ait guère eu les faveurs de la commission à majorité monarchique. C’est même ce qui ressort des propos de Broglie, qui prend soin de souligner que le système américain met nécessairement l’exécutif en position de « sortir de sa sphère » (Journal officiel du 23 février 1873, p. 1286).

160 Sur la réaction de Tiers au projet présenté par Albert de Broglie, v. P. Guiral, Adolphe Thiers, Paris, Flammarion, 1986, pp. 472 s.

161 Cf. article 4 de la loi du 13 mars 1873 (L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principales lois politiques de la France, op. cit., p. 318).

162 Le procédé, dans son ensemble, est plus complexe. En effet, à cette répartition, la commission ajoutait une exception, en sorte que la responsabilité du président pouvait être recherchée au sujet de la « politique générale du Gouvernement ». Dans ce cas, le Conseil des ministres devaient, par une délibération spéciale, en avertir l’Assemblée, afin que le président soit entendu par elle au moyen d’un message lu à la tribune par un ministre (cf. articles 4 et 1er de la loi du 13 mars 1873, in L. Duguit et H. Monnier (éd.), Les constitutions et les principales lois politiques de la France, op. cit., pp. 317-318).

163 Journal officiel du 23 février 1873, p. 1286.

164 Journal officiel du 23 février 1873, p. 1287, nous soulignons.

165 Cf. Journal officiel du 4 février 1875, pp. 932 s.

166 Séance du 2 février 1875, Journal officiel du 3 février 1875, p. 899.

167 Séance du 1er février 1875, Journal officiel 2 février 1875, p. 881.

168 Séance du 2 février 1875, Journal officiel 3 février 1875, p. 899.

169 Séance du 2 février 1875, Journal officiel 3 février 1875, p. 904.

170 Cf. l’amendement déposé par Henri Wallon, dans la séance du 1er février 1875, in Journal officiel 2 février 1875, p. 881.

171 Séance du 2 février 1875, Journal officiel 3 février 1875, p. 899.

172 Cf. l’allocution de Ventavon, à la suite de Dufaure : Séance du 2 février 1875, Journal officiel, 3 février 1875, p. 905.

173 Ce qui ne signifie nullement, évidemment, qu’il ait été le premier à relayer les analyses de Bagehot en France. De ce point de vue, le premier commentateur français de l’œuvre de Bagehot semble avoir été le saint-simonien Michel Chevalier, qui devait reprendre les conclusions du publiciste anglais, sans toutefois les soumettre à une véritable analyse critique. Ainsi, Chevalier écrit dans la Revue des deux Mondes, dès 1867 – année de la parution, en Angleterre, de l’essai de Bagehot – que ce qui distingue la constitution anglaise « c’est que le pouvoir réside effectivement dans un corps nommé le cabinet, placé lui-même sous l’autorité d’un homme, d’un seul, le premier. Ce corps représente avec son chef une unité, un tout, une pensée unique. [...] Le cabinet est l’émanation de la chambre des communes ». (M. Chevalier, « La constitution de l’Angleterre », Revue des deux Mondes, 1er décembre 1867, p. 550).

174 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 5e éd., p. 134.

175 Cf. Ibid., pp. 407 s.

176 Ce propos, repris dans les Éléments de droit constitutionnel, est déjà présent dans la contribution d’Esmein parue dans la première livraison de la Revue du droit public (« Deux formes de gouvernement », R.D.P., 1894, p. 15).

177 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 21, nous soulignons.

178 Cf. supra, pp. 433 s.

179 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 5e éd., p. 424, nous soulignons.

180 Ibid., 5e éd., p. 425 ; Esmein revient à plusieurs reprises sur ce point de désaccord avec Bagehot, s’efforçant de réévaluer l’importance du monarque. Selon Esmein le rôle de ce dernier « n’est pas ce rôle cérémonial et figuratif qui paraît si important à M. Bagehot [...] je veux parler d’une action réelle et très efficace. Le chef du pouvoir exécutif n’est pas une simple figuration : il a voix au chapitre pour tous les actes du gouvernement », etc. (Ibid., p. 137).

181 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 5e éd., p. 425.

182 Ibid., p. 136, nous soulignons.

183 Ibid., p. 428.

184 M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 2e éd., 1929, p. 360, nous soulignons.

185 L. Duguit, Leçons de droit public général faites à la Faculté de droit de l’Université égyptienne, Paris, de Boccard, 1926, p. 203.

186 L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, Paris, Fontemoing, 1911, t. II, p. 805.

187 Chez Hauriou, c’est indirectement que ressort cette interprétation du régime parlementaire anglais. En se proposant de dévoiler les « deux postulats » qui gouverneraient la forme britannique d’organisation du pouvoir, Hauriou écrit en effet que le premier consisterait « dans la primauté du pouvoir exécutif sur le pouvoir délibérant et sur le pouvoir de suffrage » (Précis de droit constitutionnel, op. cit., p. 361), mais ajoute ensuite que « le second postulat [...] est que le pouvoir exécutif ne doit cependant gouverner qu’avec la confiance du pouvoir législatif, maintenue d’une façon formelle par le jeu d’une responsabilité politique » (Ibid., p. 361). Manière de dire que la « primauté » postulée de l’exécutif est subordonnée à l’acceptation du législatif...

188 L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, op. cit., t. II, pp. 805-806, nous soulignons.

189 Ibid., t. II, p. 807, nous soulignons.

190 Cf. R. Capitant, « Régimes parlementaires », in Mélanges Carré de Malberg, op. cit., p. 33.

191 Ibid., p. 33.

192 W. Bagehot, La constitution anglaise, op. cit., p. 21, nous soulignons.

193 H. Summer Maine, Essais sur le gouvernement populaire, trad. française, Paris, Ernest Thorin, 1887, XX-391 p.

194 H. Summer Maine, Essais sur le gouvernement populaire, op. cit., p. 290, nous soulignons.

195 « Leur Président [celui des Américains], c’est simplement une réplique du roi d’Angleterre ; et même, ce qu’ils ont copié, ce n’est pas le roi anglais abstrait et idéal, c’est celui qui régnait alors et qu’ils ne connaissaient que trop, George III » (H. Summer Maine, Essais sur le gouvernement populaire, op. cit., p. 297).

196 « Je remarque », écrit notamment Summer Maine, « que cette législature à deux chambres témoigne clairement de la filiation de la Constitution fédérale américaine par un original britannique, comme elle trahissait auparavant la même généalogie avec les constitutions coloniales antérieures. Si nous pouvions concevoir un architecte politique s’efforçant de construire, au dix-huitième siècle, une nouvelle Constitution, dans l’ignorance du parlement britannique, ou avec le propos délibéré de n’en tenir aucun compte, on peut imaginer qu’il eût organisé sa législature avec une chambre, ou trois, ou quatre ; mais il est des plus improbables qu’il l’eût construite avec deux » (H. Summer Maine, Essais sur le gouvernement populaire, op. cit., p. 314, nous soulignons).

197 « La chambre des représentants, qui partage avec le Sénat le pouvoir législatif aux États-Unis, est incontestablement la reproduction de la chambre des communes. Aucune autre Constitution autre que la Constitution anglaise n’aurait pu inspirer la section 7 de l’article 1er de la Constitution fédérale » (H. Summer Maine, op. cit., p. 297). La section 7 de l’article 1er de la constitution fédérale dispose, en son premier alinéa : « Tout bill autorisant une perception d’impôt doit émaner de la chambre des représentants ; mais le Sénat peut y concourir et proposer des amendements comme pour les autres bills » (cf. S. Rials, Textes constitutionnels étrangers, op. cit., p. 28).

198 Cf. « cette législature à deux chambres témoigne clairement de la filiation de la Constitution fédérale américaine par un original britannique » (H. Summer Maine, Essais sur le gouvernement populaire, op. cit., p. 314).

199 A. Esmein, Préface au Fédéraliste, op. cit., p. XXIII ; il faut noter que Summer Maine n’a nullement l’exclusivité de cette approche à cette époque ; Jellinek fera une interprétation de l’œuvre des constituants américains conforme à la sienne dans son Allgemeine Staatslehre, Berlin, Springer, 1920, pp. 675 s.

200 Esmein soutiendra, subsidiairement, que si les constituants Américains avaient eu à cœur d’imiter la Grande-Bretagne, ce ne pouvait être que celle du temps du protectorat de Cromwell (cf. A. Esmein, « Les constitutions du protectorat de Cromwell », R.D.P., 1900, pp. 2 s.).

201 A. Esmein, Préface au Fédéraliste, op. cit., p. XXVI, nous soulignons.

202 Comme Esmein l’écrit dans son traité classique : « Les hommes du XVIIIe siècle qui rédigèrent les constitutions conçues en ce temps voulaient par là, et tout d’abord, appliquer exactement le principe séparatiste proclamé par Montesquieu » (Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 8e éd., t. I, p. 511).

203 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 8e éd., t. I, p. 507.

204 Ibid., t. I, p. 509, nous soulignons.

205 Ibid., t. I, p. 511, nous soulignons.

206 R. Foignet, Manuel élémentaire de droit constitutionnel, Paris, Rousseau, 1904, p. 53.

207 M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, op. cit., p. 355.

208 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 3e éd., p. 119.

209 Ibid., p. 146.

210 Cf. Ibid., p. 111.

211 M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, op. cit., p. 196.

212 Ibid., p. 196.

213 Cf. not. J. Gicquel, v ° Régime parlementaire, in O. Duhamel et Y. Mény, Dictionnaire constitutionnel, Paris, P.U.F., 1992, pp. 883 s.

214 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 3e éd., p. 117, nous soulignons.

215 Ibid., p. 118.

216 L. Duguit, Leçons de droit public général..., op. cit., p. 202.

217 Ibid., p. 202.

218 Ibid., p. 204.

219 Ibid., p. 203, nous soulignons.

220 Ibid., p. 204.

221 Et ce à plusieurs reprises ; v. not. : « En France, ce n’est pas sans d’assez long efforts que nous sommes arrivés à l’institution du régime parlementaire » (L. Duguit, Leçons de droit public général..., op. cit., p. 205), ou encore : « Depuis 1871, la France pratique le régime parlementaire sur le modèle anglais » (Ibid., p. 207).

222 Ibid., p. 208, nous soulignons ; cette position avait déjà été celle de Duguit, dans un article paru en 1900 (« Le fonctionnement du régime parlementaire en France depuis 1875 », Revue politique et parlementaire, 1900, pp. 263 s.). Dans cet article, Duguit soutenait que « si l’organisation politique de la France est, en droit, le gouvernement parlementaire, le régime politique qu’elle pratique, en fait, n’est point le régime parlementaire ».

223 M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, op. cit., pp. 360-361, nous soulignons ; et Maurice Hauriou, de préciser que ce qui distingue le parlementarisme français du parlementarisme pur qui se pratique outre-Manche, c’est que le gouvernement parlementaire, en France, « a été déformé par la vieille tendance révolutionnaire à la domination des assemblées qui a transformé le contrôle du Parlement en une direction occulte » (Ibid., p. 361).

224 L. Duguit, Leçons de droit public..., op. cit., p. 208.

225 Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 5e éd., p. 415 ; finalement, pour toute explication, Esmein devait se contenter de faire remarquer que « la raison principale de cette déviation [devait] être cherchée dans l’influence prépondérante de la Constitution anglaise » (Ibid., p. 416).

226 Mais, dans ce cas, régimes parlementaire et présidentiel ne pouvaient se penser en opposition, ce qui rendait problématique l’intérêt de la distinction alors établie. Sur l’utilité d’un tel mode de classification, v. M. Troper, « Les classifications en droit constitutionnel », in Pour une théorie juridique de l’État, Paris, P.U.F., Léviathan, 1994, p. 255).

227 R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, op. cit., t. II, p. 32 ; Carré de Malberg traitait d’ailleurs de cette question à partir du cas américain, montrant l’existence, entre les organes, de ces relations nécessaires. Il soulignait, en particulier, l’importance du pocket veto dont dispose le président américain, en notant que, « en outre de son droit de veto suspensif, le Président possède, quant aux lois votées par le Congrès durant les derniers jours de la session, le pouvoir d’empêcher leur formation en s’abstenant simplement de les signer, auquel cas son inaction équivaut à un véritable veto absolu » (Ibid., t. II, p. 32).

228 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 5e éd., p. 419, nous soulignons.

229 Cf. L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, op. cit., t. I, p. 410.

230 M. Hauriou, Principes de droit public à l’usage des étudiants de licence et en doctorat ès sciences politiques, Paris, Sirey, 2e éd., 1916, p. 699 ; chez André Hauriou, le propos est le même, lorsqu’il relève que sans ces atténuations de fait à la séparation des pouvoirs, « le régime n’aurait pas pu fonctionner » (A. Hauriou, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Montchrestien, 2e éd., 1967, p. 208).

231 Cf. E. Boutmy, Études de droit constitutionnel, op. cit., pp. 138 s.

232 W. Wilson, Le gouvernement congressionnel, Étude sur la politique américaine, trad. Boucard et Jèze, Paris, Giard et Brière, 1900, XXXII-372 p.

233 W. Wilson, Le gouvernement congressionnel, op. cit., p. 271.

234 Ibid., pp. 273 s.

235 L’importance de ces comités avait été révélée au public français par Émile de Laveleye qui écrivait, en 1886 : « Aux États-Unis, au contraire, l’initiative et la législation ont été enlevées peu à peu au congrès et elles sont passées aux mains des comités parlementaires désignés par le président de la chambre, de sorte qu’il s’est constitué ainsi un gouvernement très autoritaire, occulte et dont le fonctionnement échappe aux regards non-seulement des étrangers, mais même du peuple américain » (« La nouvelle forme du gouvernement aux États-Unis et en Suisse », La Revue des deux mondes, 1886, t. LXXVII, p. 627). Et, plus loin, l’auteur à cette conclusion : « Dans tous les degrés de la vie politique [américaine], la démocratie règne en maître. [...] Et cependant, elle vient expirer au seuil du congrès. Là, le président de la chambre, et les comités qu’il nomme, font les lois à leur guise, presque à l’insu du public et sans responsabilité. Au sommet du gouvernement, la démocratie cesse d’exercer son empire » (Ibid., p. 634).

236 W. Wilson, Le gouvernement congressionnel, op. cit., p. 13.

237 A. Esmein, Éléments de droit constitutionnel, op. cit., 5e éd., p. 421. À ce propos, Esmein écrit : « Par là même s’est établi en fait un contrôle du pouvoir législatif sur le pouvoir exécutif, une dépendance du second (en la personne des ministres) à l’égard du premier. Mais cette pratique, contraire au principe initial, présente un double vice, que reconnaissent les Américains eux-mêmes » (Ibid., p. 420, nous soulignons).

238 R. Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l’État, op. cit., t. II, p. 50, nous soulignons.

239 Il est quelques auteurs qui, bien avant cette date, soutinrent la thèse de la prééminence présidentielle aux États-Unis (cf. H. Taÿ, Le régime présidentiel et la France, Étude d’histoire des idées juridiques et politiques, Paris, L.G.D.J., 1967, pp. 15 s.). C’est notamment le cas de l’anglophile Albert de Broglie, qui y voyait une raison de se défier du système américain. Il écrivait en 1894 : « Non, en bonne foi, on ne peut contester que le choix par le peuple soit, en fait d’élection présidentielle, le mode républicain et démocratique par excellence. Toute constitution républicaine est placée sur la pente qui y conduit. Ça a été le sort de la constitution fédérale des États-Unis » (Histoire et politique, op. cit., p. 17).

240 J. Barthélémy, « La condition actuelle de la présidence des États-Unis d’Amérique depuis les ouvrages de Bryce et de Woodrow Wilson », Revue politique et parlementaire., 1906, p. 277, nous soulignons.

241 Cf. D. Perkins, The Monroe Doctrine (1826-1867), Gloucester Mass., P. Smith, 1965, 280 p.

242 J. Barthélémy, « La condition actuelle de la présidence des États-Unis d’Amérique... », op. cit., p. 280.

243 Ibid., p. 280 ; v. aussi les développements que J. Barthélémy donnera à ces vues dans l’ouvrage qui paraît l’année même : Le rôle du pouvoir exécutif dans les républiques modernes, Paris, Giard et Brière, 1906, pp. 102 s.

244 Cf. L. Duguit, Études de droit public, Paris, Fontemoing, 1903, t. II, pp. 347 s. ; v. également les développements que consacre Duguit à la question, dans son Traité de droit constitutionnel, op. cit., t. II, pp. 801 s.

245 L. Duguit, Leçons de droit public général..., op. cit., p. 201.

246 L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, Paris, Boccard, 1928, 3ème éd., 1928, t. II, p. 802, nous soulignons.

247 P. Belmont, « Le régime personnel aux États-Unis, Les ministres devant le Congrès », Revue politique et parlementaire, août 1915, pp. 161 s.

248 Ibid., pp. 161 s.

249 D’où, aussi, la valeur contestable de la classification reposant sur la distinction régime parlementaire et régime présidentiel (cf. R. Moulin, Le présidentialisme et la classification des régimes politiques, op. cit., pp. 16 s. ; M. Troper, « Les classifications en droit constitutionnel », op. cit., p. 255 ; pour une réponse aux critiques adressées à la distinction, v. Ph. Lauvaux, « Propositions méthodologiques pour la classification des régimes », Droits, 2000, no 32, pp. 109 s.).

250 M. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1929, 2e éd., p. 359.

251 Ibid., p. 359.

252 Ibid., p. 359.

253 Ph. Ardant, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, Les cours de droit, 1981-1982, t. II, p. 355.

254 Ibid., t. II, p. 355 ; mais une telle définition ne mettra pas fin à tous les dilemmes de la doctrine quant à la question des critères du régime présidentiel. Alors que se fixe peu à peu la définition qui vient d’être rappelée, des interrogations subsistent sur l’adéquation qu’elle présente avec le système politique des États-Unis. Aussi, pendant la seconde moitié du vingtième siècle, assiste-t-on à diverses tentatives en vue d’adapter la notion au plus près des réalités politiques américaine. La position de Georges Burdeau sur cette question est riche d’enseignements. Il explique clairement que « s’il apparaît difficile de fonder le régime présidentiel sur la séparation des pouvoirs et si, d’autre part, on ne peut accepter de voir en lui une simple modalité du pouvoir personnel, force est d’en proposer une définition qui ne soit que la systématisation de la pratique suivie aux États-Unis depuis que l’hôte de la Maison-Blanche y apparaît comme étant durablement la pièce maîtresse du système gouvernemental » (G. Burdeau, Traité de science politique, op. cit., t. V, p. 406, nous soulignons). Méthode qui conduit Georges Burdeau à proposer la définition suivante : « Le régime présidentiel est la forme politique dans laquelle un chef d’État, élu du suffrage universel direct et responsable exclusivement devant le peuple, dirige personnellement la politique du pays à la seule condition d’obtenir des chambres qu’il ne peut pas révoquer les moyens nécessaires à son action » (Ibid., t. V, pp. 406-407). C’est en suivant une démarche comparable que certains auteurs finiront par imposer une définition concurrente du régime présidentiel à celle qui avait été rappelée plus haut : pour eux, le critère déterminant de ce type de régime serait, en définitive, l’élection au suffrage universel du chef de l’État. Ce mode de désignation particulier, qui confère au président à la fois le pouvoir de contrebalancer l’autorité des chambres élues et une position de leader politique qui tend à lui assurer la domination du gouvernement, serait le plus à même d’expliquer ce qui fait la spécificité du régime américain (cf. not. M. Prélot et J. Boulouis, Institutions politiques et droit constitutionnel, op. cit., p. 87 : « L’essentiel du régime présidentiel réside [...] dans l’élection populaire du chef de l’État qui est en même temps chef de gouvernement. »).

255 G. Vedel, v ° Régime présidentiel, in Encyclopaedia Universalis, Paris, 2001, nous soulignons.

256 D’où le succès d’une notion comme celle de régime présidentialiste : celle de régime présidentiel ayant été calquée avec tant de précision sur le cas des États-Unis, il n’est pas surprenant que rares aient été les organisations constitutionnelles qui satisfassent aux exigences qu’elle pose. L’idée de régime présidentialiste était peu être le complément inévitable de celle de régime présidentiel, trop spécifique pour servir utilement de mode de classification.

257 C’est l’aboutissement de ce mouvement que résumera plus tard Maurice Duverger, en écrivant que « la séparation des pouvoirs revêt deux formes principales dans les démocraties occidentales, suivant le mode de relations entre le Parlement et le Gouvernement : le régime parlementaire et le régime présidentiel. Les auteurs classiques français qualifiaient le premier de séparation souple ou atténuée des pouvoirs, ou encore de collaboration des pouvoirs. Ils qualifiaient le second de séparation rigide, ou tranchée, des pouvoirs » (M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, P.U.F., 1971, t. I, pp. 181-182).

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