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Les outils informatiques de débat public : le cas de la consultation sur les éoliennes dans le Nord-Pas-de-Calais
p. 65-82
Note de l’éditeur
Reprise1 du no 47 de la revue Hermès, Paroles publiques : communiquer dans la cité, 2007.
Texte intégral
1Une expérience originale de débat public initiée par des élus locaux, désireux de mettre en discussion un projet controversé de développement de leur territoire, à savoir l’implantation d’un parc d’éoliennes dans une Communauté de communes située en France, a eu lieu dans la région Nord-Pas-de-Calais. Il s’agit ici de replacer la procédure dans son contexte, d’en décrire les conditions d’élaboration et le fonctionnement, ainsi que les outils qui la composent afin de comprendre quel type de parole elle autorise et quelle figure du public elle dessine en creux. En suivant quelques-uns des apports de l’anthropologie des techniques2, il s’agit de mettre en évidence les principes normatifs enserrés dans la procédure et qui mettent à la fois en forme les enjeux de la discussion et les publics qui y participent.
2Nous souhaitons ainsi contribuer à une analyse politique qui donne un statut aux formes matérielles de la communication sans pour autant verser dans le mythe du salut démocratique par la technique selon lequel « améliorer les communications, c’est nécessairement faire de l’égalité et de la démocratie3 ». Il faut pour cela se garder de « poser la technique comme un donné extérieur à la politique en oubliant que l’identité des machines à communiquer fait l’objet d’une construction sociale, c’est-à-dire aussi discursive4 ». Nous verrons que c’est au niveau de ce type de discussion que se cristallisent les tensions sur la nature démocratique de cette expérience de débat public.
Un débat local sur l’énergie : faut-il implanter des éoliennes en Atrébatie ?
3La Communauté de communes de l’Atrébatie (CCA) est une entité créée en 1999 qui regroupe douze mille habitants répartis sur vingt-sept communes rurales du Pas-de-Calais, un département français à fort potentiel pour l’énergie éolienne. Depuis sa création, ses élus ont entrepris une réflexion sur le développement économique et industriel de leur territoire, avec en particulier un projet d’implantation d’un parc d’éoliennes. Ils ont tout d’abord chargé une société de réaliser un travail d’exploration technique sur la faisabilité du projet. Il est vrai que l’implantation d’éoliennes représente pour ces territoires une manne financière non négligeable : un parc d’environ quarante machines comme celui envisagé en Atrébatie peut rapporter aux communes concernées entre deux et trois millions d’euros par an de rentrées fiscales. On comprend dès lors mieux la détermination des élus locaux à proposer un tel projet, alors que deux initiatives similaires ont suscité de vives oppositions et ont été mises en échec à quelques kilomètres à peine du territoire de l’Atrébatie5. Mais pour éviter que les mêmes scènes n’y soient rejouées, les élus de la CCA ont décidé au début de l’année 2005 de « rendre le dossier au public, afin qu’il puisse être débattu par toute la population du territoire6 ». À ce niveau d’avancement d’un tel projet, il n’existe en France aucune obligation légale prévoyant une procédure de débat public codifiée. Les schémas de planification territoriale et les études techniques sont habituellement soumis à notification du Préfet, dont l’accord permet d’engager les démarches nécessaires à l’obtention du permis de construire.
4Particulièrement au niveau local, les démarches qui visent à informer, consulter et inviter la population à participer ne sont toutefois pas rares (Blondiaux et al., 1999). Il existe de nombreux dispositifs qui permettent de consulter les citoyens, voire même de les associer à l’élaboration d’une décision. Ils sont apparus pour donner la possibilité d’entendre les différents points de vue sur une question, d’en voir éventuellement émerger de nouveaux. Dans la plupart des cas, il s’agit de dispositifs ad hoc, souvent proposés par les élus eux-mêmes, qui évoluent en fonction des expériences passées et des enjeux abordés : ils ne sont pas nécessairement institutionnalisés, et ne sont donc pas forcément juridiquement contraignants. Le débat public en Atrébatie correspond à l’un de ces cas : les élus ont en effet créé une dérivation dans la procédure habituelle, qui consiste en une discussion publique, avant que le dossier ne reprenne éventuellement son cours auprès du préfet.
5Depuis la fin des années 1990, on a assisté à une prolifération de débats en ligne, y compris lorsque ces derniers abordent des enjeux micro-locaux7. La singularité de l’initiative que nous proposons ici d’aborder tient peut être davantage au fait que les TIC n’y font pas véritablement office de vecteur de la discussion, mais qu’elles sont mises à l’épreuve pour animer et organiser une procédure articulée autour d’une réunion publique. En d’autres termes, aucune discussion relative au projet d’implantation d’éoliennes n’a dans ce cas eu lieu sur un forum internet. Une description de la procédure doit à présent nous permettre d’apporter des précisions quant au déroulement du débat et aux outils qu’il mobilise.
L’organisation du débat public
6La base locale de ce débat public n’est pas sans rappeler l’esprit du town hall meeting* de la démocratie américaine (Bryan, 2004) : l’expérience consiste en effet à réunir sous l’égide des élus locaux les citoyens de la Communauté affectés par l’éventuelle implantation d’éoliennes afin qu’ils puissent exprimer leurs points de vue et idées aux élus, avant que ces derniers ne prennent une décision (Dewey, 1993). Les élus atrébates pensent d’abord rendre le dossier public avec les moyens d’information et de communication traditionnellement à leur disposition, puis organiser une réunion avec les habitants du territoire. Parmi eux, certains ont eu l’occasion de mener une politique volontariste en matière de diffusion des TIC. Le président de la CCA, par ailleurs à l’initiative du projet de développement et de la démarche de consultation, estime par exemple qu’« Internet est une source d’intégration et de développement pour un territoire8 ». Ainsi, des contacts sont déjà noués avec un projet du Conseil Régional du Nord-Pas-de-Calais, DREAM 2, qui vise à faire du « développement de la e-démocratie une réalité locale9 ».
7L’organisation de la procédure de débat public en Atrébatie est redéfinie lorsque s’établit une connexion avec le projet DREAM 2 : l’existence de ce dernier permet de financer une procédure de débat en recourant aux TIC, ainsi que d’identifier une société parisienne qui dispose d’une expertise dans l’animation de débat public sur Internet10. Avec une consultante de cette société, les élus de l’Atrébatie élaborent un ensemble de règles et de principes qui encadrent la démarche et précisent son fonctionnement, regroupés dans une charte rendue publique. Il s’agit de préparer une réunion publique en recourant notamment aux TIC. Il est aussi précisé que les résultats de l’enquête ainsi réalisée seront rendus publics. La procédure apparaît comme extrêmement réglée : la possibilité de s’y exprimer s’accompagne de contraintes qui pèsent sur la prise de parole.
8À la lecture de la charte du débat, il n’y a pas d’ambiguïtés sur le fait qu’il ne s’agit pas d’une procédure qui fonde la décision finale sur la participation des citoyens. À travers le bulletin d’information de la CCA, la presse locale et l’ouverture d’un site web dédié au débat11, les élus consultent leurs citoyens sur l’éventuelle implantation d’éoliennes sur leur territoire.
L’élaboration collaborative de l’agenda de la réunion publique
9Dans un premier temps, et pendant trois semaines (du 15 novembre au 5 décembre 2005), il s’agissait de proposer des formulations du problème à travers l’envoi de questions qui devaient être explorées collectivement dans le cadre d’ateliers lors de la réunion publique. Au cours de cette période, les animateurs ont reçu plus de quatre-vingt-dix propositions. Ils les ont triées et synthétisées, avant de publier sur le site web les résultats de ce travail sous forme d’une vingtaine d’enjeux.
10Entre le 8 et le 15 décembre 2005, les habitants du territoire ont été invités à choisir sur le site web parmi la liste proposée cinq enjeux qu’ils estimaient importants d’aborder au cours de la réunion publique. La hiérarchisation des thèmes s’est fondée sur une méthode qui recourt à la technique du vote par couleur. Par le choix d’une couleur, on signifie le degré d’importance que l’on accorde à un thème particulier. En s’appuyant sur sa propre expérience, ainsi que sur celle d’autres structures engagées dans l’expérimentation de complémentarités entre phases de débat en ligne et phases se déroulant en « face à face12 », cette société a acquis la conviction que l’ouverture de la discussion sur Internet est particulièrement précieuse pour identifier des idées et en effectuer un premier tri. Elle a traduit cette idée dans une série de lignes de code informatique débouchant sur un module de prioritarisation d’enjeux qui vient s’arrimer au système de gestion de contenu Plone avec lequel est réalisé le site web dédié au débat.
11Environ soixante internautes ont ainsi contribué à l’élaboration de l’agenda du débat, en faisant part des enjeux qu’ils souhaitaient prioritairement aborder au cours de la réunion publique. Au bout de ce processus, les thèmes suivants ont donc été soumis à discussion : « maintenance, démantèlement et pérennité de l’installation », « implantation des éoliennes », « coût et rentabilité de l’éolien », « autres sources d’énergies » et « répartition et affectation des gains ». Un tel dispositif produit un cadrage particulier des débats en orientant les interventions vers un nombre limité de thèmes et en laissant d’autres de côté. Parmi les thèmes finalement retenus, certains n’étaient pas nécessairement attendus par les organisateurs du débat : ils ont par exemple été surpris que soit réclamée une réflexion sur les « autres sources d’énergies ». Au contraire, des thèmes généralement indissociables de projets d’implantation d’éoliennes n’ont pas fait partie de la liste des enjeux finalement obtenue en vue du débat : c’est notamment le cas du thème de l’« atteinte au paysage » (arrivé en septième position au bout du processus de hiérarchisation des enjeux) dont on sait qu’il s’agit généralement du principal argument déployé par les opposants à l’énergie éolienne13. La procédure de mise en discussion du projet prévoit donc des modalités de mise hors discussion de certains de ses aspects.
12Au cours de ce mois d’information et d’identification des enjeux saillants, le site web a reçu plus de mille visites, soit une quarantaine de visites par jour en moyenne. Pour tous ceux qui ne disposent pas d’une connexion Internet, un accueil avait été prévu dans les mairies et les cinq cybercentres du territoire. À la connaissance des animateurs de ces espaces, ce service n’a été que très modestement utilisé. Il était par ailleurs possible de proposer des enjeux par voie postale, un formulaire papier ayant été distribué aux cinq mille foyers que compte la CCA. Une vingtaine de propositions d’enjeux ont été retournées par ce biais, soit environ cinq fois moins que par Internet.
Contenir d’éventuels débordements : l’organisation de la réunion publique
13Une centaine de personnes ont assisté à la réunion publique qui s’est tenue dans la soirée du 21 décembre 2005 dans la salle polyvalente de l’une des communes de l’Atrébatie. Quatre intervenants qui ont pu s’exprimer depuis la tribune ont disposé d’un temps de parole strictement encadré pour que chacun puisse donner son point de vue à propos des enjeux sélectionnés au cours de la première phase de la procédure. Parmi les acteurs du débat à la tribune, on trouvait le président de la CCA, un représentant de la société chargée de l’étude de faisabilité technique, un représentant de l’Agence de l’Environnement et de la Maîtrise de l’Énergie (ADEME) et un opposant au projet se réclamant avant tout de la défense du patrimoine de l’Atrébatie. Aucune question émanant de la salle n’a pu être posée à ces acteurs. Tel qu’il a été conçu, le dispositif de discussion ne permettait à aucun des participants de s’exprimer devant l’ensemble du public : en effet, après cette heure de présentation, les discussions et l’exploration des cinq thèmes préalablement sélectionnés via le site web furent lancées par petits groupes, sous forme d’atelier de dix personnes distribuées de manière aléatoire à chaque table, affectée par tirage au sort à l’entrée de la salle. Dans chaque groupe, un animateur était chargé d’une prise de note nécessaire à la restitution.
14En prenant en considération le mécanisme de tirage au sort pour déterminer une place dans la salle, qui permet de défaire d’éventuels groupes constitués à l’entrée, on peut avancer l’hypothèse qu’un tel dispositif permet d’éviter que des groupes organisés d’opposants n’investissent la réunion et cherchent à prendre la parole pour mettre en évidence la cause qu’ils défendent. Tous les participants, qu’ils soient indécis, opposés ou favorables au projet ont accepté de se plier aux règles édictées et fixées dans la charte de la procédure. En plus d’une définition spécifique du problème abordé à travers le processus de sélection des enjeux, la procédure met en forme un public, en faisant émerger un atrébate débattant autorisé à prendre la parole, mais à le faire sous un certains nombre de conditions et de contraintes. La performativité de la charte de la procédure de débat a permis d’établir au cours de la réunion une atmosphère décrite par les organisateurs comme « constructive et sereine14 ». Après la rencontre, une synthèse affinée des discussions tenues dans les ateliers a été réalisée et mise en ligne sur le site web. Ce dernier a également permis d’assurer une dissémination des résultats de l’investigation des thèmes réalisée en commun.
15À l’issue de cette procédure, et même si les élus de la CCA ont souhaité « introduire les synthèses des discussions dans le processus décisionnel », ils ont gardé la main pour décider si l’instruction du dossier devait ou non suivre son cours en étant soumis à notification du Préfet. Le fait de rendre public le dossier et de le discuter publiquement est dans ce cas une dérivation qui permet d’assurer une problématisation et une exploration d’hypothèses sur la faisabilité du projet par les participants au débat. C’est ce que signifie le président de la CCA lorsqu’il avance que « les enjeux affirmés par les citoyens ont défini les conditions d’acceptation d’un tel projet15 ».

Schéma général de la procédure de débat public en Atrébatie
La légitimité de la procédure en question
16La nature démocratique de l’expérience de débat fait à sa clôture l’objet de discussions entre les différents participants. Modèle de participation citoyenne pour les uns, manipulation au profit du projet éolien pour les autres, la procédure suscite des réactions contrastées. Chacun en propose une analyse et en tire des conclusions pour étayer les positions qu’il défend. Les TIC sont unanimement montrées du doigt pour souligner le caractère expérimental et novateur de la démarche : d’un côté pour saluer le caractère exemplaire de l’expérience, de l’autre pour mettre en doute sa nature démocratique. Les promoteurs du débat s’appuient sur Internet pour saluer ce qui est considéré comme « un premier essai d’une participation renouvelée16 ». Bien que perçu comme anecdotique, le recours aux outils informatiques dans la première phase de la procédure contribue à l’expression et à la formalisation de mécontentements : il fournit en effet aux opposants une preuve supplémentaire du caractère non démocratique de l’expérience, en ce qu’il exclut une grande partie de la population de ce territoire rural, notamment celle privée d’accès à Internet ou des compétences nécessaires à son utilisation.
17Les opposants donnent à ce propos le change à ceux qui, en s’en tenant à une description formelle de la procédure, sans jamais envisager qu’il puisse exister des avis divergents, s’appuient sur la présence d’outils informatiques pour se réjouir d’une consultation d’un nouveau genre : malgré sa taille réduite et sa portée modeste, l’expérience à propos des éoliennes en Atrébatie a en effet attiré l’attention de la presse puisque le principal quotidien régional a publié pas moins de quatre articles mettant en valeur le fait que « la démocratie participative [était] expérimentée sur Internet17 » et la presse spécialisée sur les nouvelles technologies a également salué la tenue d’« un débat public exemplaire18 » en épousant le point de vue des promoteurs. Les opposants qui ont accepté de participer se sont sentis lésés par la procédure dans la mesure où, selon eux, « elle encadrait complètement le débat au profit de ceux qui sont favorables à l’arrivée des éoliennes19 ». C’est cet argument qui avait poussé les membres d’associations thématiques d’opposition à l’énergie éolienne à finalement choisir la défection, en refusant de prendre la parole à la tribune lors de la réunion publique (même si certains d’entre eux étaient présents dans la salle).
18À l’épreuve du débat, la procédure fait donc face à des critiques et des mises en cause de la part de certains participants. Bien que perçu comme anecdotique, le recours aux TIC donne des prises aux opposants pour dénoncer ce qu’ils considèrent comme un simulacre de démocratie. Cette situation permet de mettre en évidence une composante réflexive de l’équipement de la démocratie afférant à ce type d’expérimentation, en ce qu’il est régulièrement pointé comme objet de la critique.
Conclusion
19À travers ce cas d’étude, il apparaît que la mobilisation des TIC dans le cadre de procédures politiques plus dialogiques n’équivaut pas nécessairement à la dissolution des médiations politiques traditionnelles par l’avènement d’une agora électronique. Des outils dérivés d’innovations réalisées dans le domaine des TIC sont mis à l’épreuve au sein de procédures de débat public qu’ils contribuent à enrichir et animer. De la mise à disposition d’informations à la sélection d’arguments qui seront ultérieurement débattus, de la publicisation d’une cause à l’ouverture de « sites de démonstration » (Barry, 2001), ces technologies peuvent faire l’objet d’investissements différenciés et d’une multitude d’usages, notamment en fonction des objectifs et des compétences des animateurs de la procédure au sein de laquelle elles prennent place.
20Le dispositif que nous avons étudié n’exclut en aucune manière une régulation de la part des élus. Ces procédures s’intègrent à la « démocratie du public » en ce qu’elles peuvent être considérées comme relevant d’un processus complémentaire de formation de l’opinion publique, mobilisant de nouveaux dispositifs. En suivant les analyses de B. Manin, le gouvernement représentatif ne se caractérise pas par un évitement de « l’épreuve de la discussion » en dehors du temps fort que constitue l’élection, dans la mesure où il « n’est pas un régime où tout doit naître dans la discussion mais où tout doit être justifié dans la discussion » (Manin, 1996, p. 244).
21Le cas étudié permet également de mettre en évidence le fait que l’équipement dont a besoin un système politique pour fonctionner n’est pas figé une fois pour toutes, mais se renouvelle et s’affine au gré des expérimentations. De ce point de vue, en offrant de nouvelles possibilités pour l’organisation de procédures participatives, les TIC s’intègrent à la boîte à outils d’une démocratie plus dialogique dont elles ne constituent finalement qu’un élément parmi d’autres.
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Références bibliographiques
Barry, A., Political Machines. Governing a Technological Society, London, The Athlone Press, 2001.
Barthe, Y., Le pouvoir d’indécision. La mise en politique des déchets nucléaires, Paris, Economica, 2006.
Blondiaux, L., Marcou, G., Rangeon, F. (dir.), La démocratie locale : représentation, participation et espace public, Paris, PUF, 1999.
10.7208/chicago/9780226077987.001.0001 :Bryan, F., Real Democracy: the New England Town Meeting and how it Works, Chicago, University of Chicago Press, 2004.
Callon, M., Lascoumes, P., Barthe, Y., Agir dans un monde incertain. Essai sur la démocratie technique, Paris, Seuil, 2001.
Dewey, J., Logique : la théorie de l’enquête, Paris, PUF, 1993.
10.3917/dec.latou.2004.02 :Latour, B., Politiques de la nature. Comment faire entrer les sciences en démocratie, Paris, La Découverte, 1999.
Manin, B., Principes du gouvernement représentatif, Paris, Flammarion, 1996.
Notes de bas de page
1 Publié sous le titre « Des éoliennes en Atrébatie ? Les technologies de l’information et de la communication (TIC) dans la boîte à outils de la démocratie dialogique », p. 29.
2 Akrich, M., « Comment décrire les objets techniques ? », Techniques et culture, no 9, 1987.
3 Mattelart, A., « La communication et la promesse de rédemption », Quaderni, no 40, 1999, p. 73.
4 Chambat, P., « La démocratie assistée par ordinateur », Cahiers politiques, no 4, 2000, p. 69.
5 Il s’agit des projets de parcs de Fruges et de la Communauté de communes des Villages Solidaires.
6 Entretien avec Pierre Guillemant, président de la Communauté de commune de l’Atrébatie.
7 Pour une approche de l’exemple de la route nationale 19 sillonnant le territoire de Belfort, voir Benvegnu, N., « Le débat public en ligne. Comment s’équipe la démocratie dialogique ? », Politix, no 75, 2006, p. 103-124.
8 <http://perso.orange.fr/jean-pierre.cabaret/actu.html>
9 <http://www.e-democratielocale.info/>
10 Voir le site <http://www.sopinspace.com> ; je remercie chaleureusement Anne Brisset Giustiniani et Philippe Aigrain De Sopinspace d’avoir répondu à mes questions.
11 <http://www.debat-atrebatie.org>
12 Citons par exemple ici le cas de l’association Delibera (<http://www.delibera.info>) de la région de Barcelone, avec laquelle Sopinspace entretient un échange depuis plusieurs années.
13 Sur les mobilisations qui s’articulent autour de la notion de paysage, on pourra consulter Trom, D., Zimmerman, B., « Mobilisation et constitution des problèmes publics : les cas du travail et du paysage », in Cefaï, D., Trom, D. (dir.), L’action collective : mobilisation dans des arènes publiques, Raisons Pratique, Paris, Éditions de l’EHESS, 2001.
14 Entretien avec Pierre Guillemant.
15 <http://www.debat-atrebatie.org/suivre/synthese-du-debat/premier-essai-d2019une-participation-citoyenne-renouvelee>.
16 Guillemant, P., « Premier essai d’une participation renouvelée », Bilan politique et réponse de la Communauté de Communes, <http://www.debat-atrebatie.org/suivre/synthese-du-debat/>
17 Derieux, D., « La démocratie participative expérimentée sur Internet », La Voix du Nord, 23 décembre 2005.
18 Guillaud H., « Atrébatie : un débat public exemplaire », Internet Actu, juin 2006, http://www.internetactu.net/?p=6496
19 Entretien avec Bruno Desnoulez, représentant l’opposition au projet lors de la réunion du 21 décembre 2005, 30 mai 2006.
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