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La neutralité de l'internet

 | 
Hervé Le Crosnier
, 
Valérie Schafer

Des frontières politiques pour un réseau mondial

Testo integrale

1Les gouvernements nationaux prennent part au débat sur la neutralité de l’internet à des degrés variables : celui de Barack Obama s’est engagé avec force dans la discussion, et les décisions de la FCC* ont révélé les divergences de points de vue entre républicains et démocrates sur un thème qui touche au libéralisme, à la concurrence, au droit des consommateurs et au rôle de l’État dans la régulation. Les pays de l’Union européenne disposent d’une capacité d’interpréter les mesures prises au niveau communautaire dans un sens plus ou moins contraignant. Celles-ci imposent de nouvelles obligations de transparence (avec des mentions dans les contrats sous une forme claire, détaillée et aisément accessible), sur les procédures de gestion de trafic mises en œuvre, les restrictions à l’accès à des services ou à des équipements, les réactions prévues pour assurer la sécurité et l’intégrité du réseau* (article L. 121-83 modifié du Code de la consommation). On est bien ici au centre de la question de la neutralité de l’internet. En outre le « 3epaquet télécoms* » étend le pouvoir réglementaire des autorités de régulation nationale et prévoit qu’elles pourront imposer des exigences minimales en matière de qualité de service sur les réseaux, afin d’éviter la congestion*.

2Les différents pays européens doivent tenir compte de ces mesures, des réalités du problème, des structures concurrentielles et des relations entre acteurs économiques dans leur pays, des rapports de force, mais aussi d’une culture politique et juridique qui peut engager la réflexion dans des voies différentes.

  • 1 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/10/153

3Si dans une allocution du 13 avril 2011, Neelie Kroes, Commissaire européenne en charge de la société numérique depuis 2009, insiste sur l’importance de réfléchir à la question et annonce une consultation publique avant l’été, si elle note que les États-Unis peuvent fournir des pistes pour la réflexion européenne, par l’antériorité du débat Outre-Atlantique, elle souligne aussi que le contexte européen n’est pas similaire, que son cadre réglementaire, les structures concurrentielles qu’il favorise, ne l’ont pas confronté aussi rapidement que d’autres au problème1. Une comparaison du traitement médiatique de la neutralité de l’internet en France et aux États-Unis révèle des approches différentes, qui interrogent autant le rapport de la presse au public que celui de la société au libéralisme et aux libertés. Dès 2006, Jack Goldsmith et Tim Wu, dans Who Controls the Internet, Illusions of a Borderless World, montraient que le caractère mondial du « réseau des réseaux » n’efface pas les frontières nationales, le rôle des États et leur volonté de souveraineté. Le débat sur la neutralité de l’internet invite à penser le rôle du cadre économique et juridique, mais aussi des cultures politiques différentes des pays.

Petit tour d’horizon

  • 2 http://cyber.law.harvard.edu/sites/cyber.law.harvard.edu/files/Berkman_Center_Broadband_Final_Repo (...)

4Les comparaisons internationales ne sont pas aisées, elles ne sont pas nécessairement neutres et les critères pris en compte peuvent témoigner d’une vision partiale. Une étude par le taux d’équipement, les débits, ou encore les structures concurrentielles n’apporte pas les mêmes regards et conclusions. Ainsi, l’analyse des taux de pénétration du haut débit par l’UIT* et l’OCDE a été au cours de ces dernières années un point de tension politique. Le débat ressemble à « une course de chevaux, dans laquelle ceux qui ont déjà placé leurs paris se disputent sur la façon de décider quel cheval a gagné2 ». Dans Next Generation Connectivity. A Review of Broaband Internet Transitions and Policy from Around the World, le Berkman Center livre en février 2010 un rapport qui cherche à concilier analyse des structures économiques et pratiques. Il propose entre autres un panorama de l’avancée sur la question de la neutralité d’Internet et l’on peut voir que, si les États-Unis ont, fin 2010, via la FCC rendu visibles un certain nombre de propositions, d’autres pays sont investis dans la question, selon des degrés et avec des positions très variés.

5Dans plusieurs pays la question n’est pas posée avec acuité. C’est le cas de l’Australie où l’autorité de concurrence, l’ACCC a refusé d’imposer une forme de neutralité en 2004. La tarification au volume, notamment, lui semble garante de l’absence de volonté des FAI* de bloquer les contenus, les incitant au contraire à encourager des usages supplémentaires. Des FAI pratiquent la « discrimination positive », en permettant l’accès illimité à certains contenus. Mais c’est aussi ce pays qui a proposé un système de contrôle et de filtrage national, au nom de la lutte contre la pédopornographie.

  • 3 Extrait du Rapport « La neutralité dans le réseau internet », CGIET, p. 8.

6La position suédoise, également assez peu favorable à une législation en faveur de la neutralité, met en avant le fait que la population est rarement tributaire d’un seul opérateur et peut donc en changer en cas de non-satisfaction. De plus PTS, l’autorité de régulation, estimant que des cas d’atteinte à la neutralité de l’internet ne se sont pas posés dans le pays, privilégie les mesures de transparence et de concurrence, davantage qu’une législation a priori sur un problème encore incertain3.

  • 4 Ibid.

7D’autres pays sont davantage investis dans le débat, pour des raisons différentes : comme le montre le cas italien, un contexte médiatique particulier et des enjeux politiques forts autour des moyens de communication peuvent être sources de réflexion et de politisation du débat. Des entorses concrètes à la neutralité peuvent aussi accélérer la pénétration de la discussion : c’est le cas de la Norvège, par exemple, qui s’est trouvée confrontée à un cas d’atteinte à la neutralité de l’Internet en 2006, un des opérateurs norvégiens ayant restreint la bande passante d’accès au site web de la radio-télévision publique norvégienne4. L’autorité de régulation, la NPT, a alors souhaité définir des principes directeurs sur un mode consensuel entre acteurs économiques. La Corée du Sud a aussi connu en 2006 un cas d’atteinte à la neutralité, plusieurs opérateurs ayant ralenti ou bloqué le service d’IPTV (Hanaro Telecom), qui consommait une bande passante excessive. La KCC a forcé les compagnies en cause à négocier, sans pour autant prendre de mesures particulières. Le gouvernement japonais a, au contraire, affirmé des principes de neutralité, et dès 2007, le ministère des Affaires intérieures et des communications a produit un rapport sur la question.

  • 5 www.piac.ca/files/nn_execsumm_full_1_fr_correct.pdf

8Une gestion par le consensus n’est pas acquise au Canada, où la question a pris de l’ampleur quand le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) a annoncé que les pratiques de gestion de trafic d’internet de Bell Canada pour son marché de la revente de l’accès pouvaient continuer, en dépit des protestations de l’Association canadienne des fournisseurs internet (ACFI). Le Centre pour la défense de l’intérêt public a demandé en 2010 au Parlement canadien de se saisir de la question de la neutralité d’internet dans un rapport qui reprend les différentes étapes du problème5. En avril 2008, l’ACFI, composée principalement de petits FAI indépendants et de clients de services de gros, dépose une plainte auprès du CRTC contre Bell Canada lui reprochant d’utiliser la technologie de Deep Packet Inspection* pour engorger le trafic poste à poste des clients de leur service Sympatico, mais aussi celui des autres consommateurs qui passent par des FAI indépendants. Le CRTC a conclu à la légalité des pratiques de gestion du trafic internet de Bell Canada. En septembre 2009, le Commissariat à la protection de la vie privée a toutefois enjoint Bell Canada de fournir des explications sur la façon dont elle utilise des renseignements pour réguler le trafic.

  • 6 Pour de plus amples informations :
    Gilioli, A., Di Corinto, A., I nemici della Rete, BUR Rizzoli/Fu (...)

La neutralité de l’internet en Italie
La neutralité de l’internet n’a su attirer que récemment l’attention en Italie, mais elle se profile, en tant qu’objet politique, comme un objectif commun aux différents partis politiques, chacun d’entre eux cherchant par ailleurs à en revendiquer la paternité.
Si en 2009, le premier projet de loi faisant une référence explicite à la net neutrality a été soumis au Parlement italien par des sénateurs appartenant à la gauche modérée, en février 2011 il revient au sénateur Alessio Butti, membre de la majorité de droite, de présenter son projet de loi visant le développement du haut débit en vertu d’un programme triennal d’investissement, et une meilleure transparence vis-à-vis des consommateurs en matière d’accès à internet. Sa proposition attribue un rôle clé à l’Autorité garante des communications (AGCOM).
L’AGCOM a publié, en février 2011, une consultation publique sur les questions relatives à la neutralité du Net. Destinée à contribuer au débat international, elle se concentre en particulier sur certaines pratiques de gestion du trafic et leurs potentiels effets de concurrence déloyale sur les utilisateurs ; sur les conditions nécessaires à la concurrence et la stabilité structurelle de l’internet ; et finalement, sur les valeurs inhérentes à la neutralité du réseau et les dimensions politique, culturelle et sociale du débat. Le document de consultation se fonde sur les propositions formulées par l’Organisation des régulateurs européens des communications électroniques (BEREC), créée début 2010. Tout en soulignant la nécessité de transparence (les consommateurs ne sont pas nécessairement en mesure de détecter les techniques de gestion du trafic discriminatoires, ni de distinguer la part de ces techniques sur la qualité de service par rapport à d’autres facteurs), l’AGCOM note que la régulation des réseaux de distribution de contenus doit en premier lieu servir à prévenir la discrimination (le blocage d’accès à un contenu spécifique, ou la discrimination des prix sur la base de la qualité du service). Elle a par ailleurs noté que la neutralité de l’internet ne pourra qu’être réglementée aux niveaux européen et international ; elle a donc invité les parties prenantes à contribuer à un débat supra national. Ce sont notamment les opérateurs de télécommunications qui, récemment, ont nourri la controverse sur la forme, les temps, l’opportunité même d’une régulation de la neutralité. Le 1er mars 2011, Telecom Italia, l’opérateur historique de télécommunications en Italie, a annoncé l’adoption d’un système se proposant de limiter la vitesse de connexion pour les applications qui consomment le plus de bande passante, comme les applications de partage de fichiers (de façon intéressante, le Voice over Internet Protocol – VoIP – ne serait pas affecté).
L’association italienne des fournisseurs internet a déposé une plainte auprès de l’AGCOM, alléguant que cette initiative enfreint le principe de neutralité. Ce n’est pas la première fois qu’un opérateur de télécommunications italien adopte des mesures de gestion du réseau impliquant des contraintes au trafic : Vodafone Italia, le mois précédent, avait décidé d’augmenter les cotisations pour les services VoIP sur les téléphones mobiles. En l’absence d’une régulation claire, ce qui est pour le moment reconnu est le droit des utilisateurs à la transparence. Cela a été confirmé par l’amende à l’encontre de l’opérateur Tele 2, qui avait omis de divulguer de manière adéquate aux consommateurs l’existence de filtres sur des protocoles* P2P. Des questions liées à la transparence – manque de clarté des contrats, atteintes à la vie privée qui dériveraient d’une inspection du trafic trop serrée, et responsabilité du fournisseur – sont également au centre des préoccupations du monde de la recherche, en particulier du travail du Centre NEXA pour l’internet et de la Société du Polytechnique de Turin, qui a récemment publié une analyse comparative des contrats proposés par les principaux fournisseurs de services internet italiens.
La neutralité n’est cependant pas sans détracteurs. Le président de l’Autorité pour la concurrence, Antonio Catricalà, a expressément pris position contre le « tabou de la neutralité de l’internet » lors d’une conférence à Capri en octobre 2010. Selon lui, la neutralité du net étouffe la création des réseaux de nouvelle génération – les opérateurs devraient donc être autorisés à opérer des distinctions entre les différents contenus, en fonction de la capacité de bande passante que ces services exigent, encourageant ainsi les investissements efficaces dans les infrastructures et la promotion de l’innovation. Le directeur de Fastweb, Stefano Parisi, a récemment invité le Sénat italien à s’abstenir de toute solution normative prématurée qui vise à enfermer dans les contraintes, a priori, un marché dont les évolutions sont encore incertaines.
Au vu de la situation très particulière dans laquelle verse le système des médias « traditionnels » en Italie, certains groupes de consommateurs sont particulièrement sensibles aux tendances à la dérive monopoliste dans la gestion des réseaux. L’association NNSquad Italia souligne qu’en cas d’autorisation à la création de parcours ou types de trafic préférentiels, dans le contexte italien il ne faudrait pas négliger les opportunités/risques que le manque de neutralité comporte pour l’évolution de la convergence entre médias. Des inquiétudes sont tout particulièrement exprimées quant à l’évolution de la télévision via internet : les lois Mammì et Gasparri, qui ont dans le passé contribué à consolider des positions dominantes dans le marché de la télévision, seraient susceptibles d’ouvrir la voie – plus facilement que dans d’autres contextes nationaux – à des accords exclusifs entre quelques « géants » de la production de contenus et de la gestion de l’infrastructure du haut débit6.
Francesca Musiani

Le contexte français

  • 7 Renault, M.-C., « Internet, la fin des forfaits illimités à 30 euros », Le Figaro, 6 déc. 2010.

9Si la question de la neutralité de l’internet se pose au Canada de manière quelque peu différente, en regard des équipements et des infrastructures en haut débit, les situations des États-Unis et des États européens se distinguent également. Par exemple, la téléphonie fixe est plus concentrée Outre-Atlantique, autour de quelques opérateurs, Verizon, AT& T, Qwest et Sprint. Mais les différences sont aussi internes aux différents pays de l’Union européenne, la France faisant figure d’exception par le prix de ses forfaits internet sur ligne fixe, largement inférieurs à ceux de ses voisins, une situation qui découle de l’initiative offensive de Free qui, dès 2002, fait le choix d’un forfait illimité, et ses offres triple play (offres commerciales pour les abonnées à l’ADSL ou plus récemment à la fibre optique comprenant à la fois internet, téléphonie fixe et télévision à des tarifs parmi les moins chers d’Europe et avec forfait illimité à internet). Face à l’annonce par les opérateurs d’une augmentation des tarifs en France pour l’internet « fixe », fin 2010, pour répercuter la hausse de la TVA, certains s’inquiètent de l’entrée dans un internet à plusieurs vitesses et des risques sur la transparence des forfaits pour le consommateur. « Avec la hausse de la TVA, une brèche s’est ouverte et les opérateurs s’y engagent. La France, qui prend déjà du retard sur la fibre, est en train de détruire son modèle ADSL, où elle est première de la classe et enviée par le monde entier », explique Édouard Barreiro, directeur des études chez UFC-Que choisir. « Le problème n’est pas que les opérateurs ajoutent 3, 4 ou 5 euros à la facture, mais qu’ils ont là l’occasion de brouiller complètement les tarifs et de les rendre illisibles7.» Mais les différences d’infrastructures et de tarifications ne sont pas seules en cause, dans les diverses voies nationales choisies.

  • 8 La Rue, F., Report of the Special Rapporteur on the Promotion and Protection of the Right to Freed (...)

10La comparaison du traitement médiatique de la question de la neutralité de l’internet en France et aux États-Unis témoigne aussi de la volonté de porter le débat sur des terrains différents. La presse aux États-Unis met davantage l’accent sur la question du libéralisme et de l’innovation : comment protéger au mieux la concurrence ou le consommateur ? En France, le débat est très rapidement passé également sur le terrain des droits et de la liberté. Les Français sont encore marqués par les discussions sur la Loi qui a conduit à la création de l’Hadopi*, et par celles autour de Loppsi 2 *. Un rapport de l’ONU8 de juin 2011 « s’alarme des propositions qui visent à déconnecter l’utilisateur d’Internet lorsqu’il violent les droits de propriété intellectuelle. Cela inclut les législations basées sur le concept de riposte graduée qui imposent une série de sanctions et qui peuvent mener à la suspension de la fourniture de la connexion Internet comme la riposte graduée en France ou le Digital Economy Act 2010 en Grande-Bretagne ». Dans l’esprit du public, les dangers pour les libertés publiques d’une trop grande intervention sur l’accès au réseau rejoignent la question de la neutralité de l’internet, notamment parce que les contrôles sur les activités des internautes demandent la participation (imposée par la Loi en France) des fournisseurs d’accès.

  • 9 http://www.scribd.com/doc/52921570/Rapport-provisoirede-la-mission-d-information-sur-la-neutralite (...)

11Le rapport provisoire d’information sur la neutralité de l’internet et des réseaux déposé par la députée UMP Laure de la Raudière9, et préparé avec la députée PS Corinne Ehrel, s’ouvre sur la référence à la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen, déjà affirmée lors de la décision 2009-580 du 10 juin 2009 du Conseil constitutionnel, qui note :

12« 12. Considérant qu’aux termes de l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 : “La Libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi” ; qu’en l’état actuel des moyens de communication et eu égard au développement généralisé des services de communication au public en ligne ainsi qu’à l’importance prise par ces principes pour la participation à la vie démocratique et l’expression des idées et des opinions, ce droit implique la liberté d’accéder à ces services. »

  • 10 Ibid., p. 73.

13Les propositions énoncées à la page 10 du rapport provisoire, en désignant comme premier axe la volonté de consacrer la neutralité de l’internet comme objectif politique, sont explicites sur la manière dont la France politise un débat que d’autres pays cherchent à maintenir sur le terrain plus économique. Le deuxième axe souligne la volonté d’encadrer strictement les obligations de blocage de l’internet : on touche là encore à un thème particulièrement sensible en France, qui fait débat depuis 2004 avec la Loi relative à la confiance dans l’économie numérique et s’est accru avec Hadopi. La position soutenue dans le rapport provisoire est par ailleurs intéressante : « Il n’est pas évident qu’il faille empêcher la communication des “contenus illégaux”. À cet égard, un exemple peut être éclairant. Téléphoner en conduisant est dangereux et constitue une communication “illégale”, que la police et la gendarmerie répriment lorsqu’ils la constatent, et qui fait l’objet de mesures de prévention dans le cadre de la sécurité routière. Faut-il pour autant mettre en œuvre un dispositif complexe et coûteux pour bloquer les communications au volant en géolocalisant les appels et en analysant le signal vocal de manière systématique afin de repérer les appels passés au volant et pouvoir les bloquer ? Il faut noter par ailleurs que l’absence de blocage des “contenus illégaux” ne signifie pas l’absence de sanction10

  • 11 http://www.lesechos.fr/medias/2011/0413//0201300677033_print.pdf, p. 68.

14En proposant une loi, la France doit prendre en compte un cadre légal qui existe déjà (notamment le Code des Postes et communications électroniques ou la décision 2009-580 du 10 juin 2009 du Conseil constitutionnel), mais Laure de la Raudière, dans le rapport provisoire, insiste sur le souci de répondre à l’insuffisance du droit en vigueur et à venir11, là où d’autres pays préféreraient une voie pragmatique*, plus attentiste ou jurisprudentielle, en fonction des cas concrets posés. Ce sont aussi les cultures juridiques et politiques des différentes parties prenantes qui sont posées.

Note

1 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/10/153

2 http://cyber.law.harvard.edu/sites/cyber.law.harvard.edu/files/Berkman_Center_Broadband_Final_Report-C3_15Feb2010.pdf

3 Extrait du Rapport « La neutralité dans le réseau internet », CGIET, p. 8.

4 Ibid.

5 www.piac.ca/files/nn_execsumm_full_1_fr_correct.pdf

6 Pour de plus amples informations :
Gilioli, A., Di Corinto, A., I nemici della Rete, BUR Rizzoli/Futuropassato, 2010. Glorioso, A., Vitkov, V., Accesso ad Internet e contratti di connettività business to consumer di quattordici fornitori italiani. NEXA Center for Internet & Society, Politecnico di Torino, 2008. (http://nexa.polito.it/nexafiles/ExecutiveSummary-AnalisiContrattiISP-NEXA-dic2008.pdf).

7 Renault, M.-C., « Internet, la fin des forfaits illimités à 30 euros », Le Figaro, 6 déc. 2010.

8 La Rue, F., Report of the Special Rapporteur on the Promotion and Protection of the Right to Freedom of Opinion and Expression
http://www.article19.org/pdfs/reports/report-of-the-specialrapporteur-on-the-promotion-and-protection-of-the-righ.pdf

9 http://www.scribd.com/doc/52921570/Rapport-provisoirede-la-mission-d-information-sur-la-neutralite-du-net

10 Ibid., p. 73.

11 http://www.lesechos.fr/medias/2011/0413//0201300677033_print.pdf, p. 68.

© CNRS Éditions, 2011

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