1Les premières difficultés rencontrées par l’administration Carter en Asie du Sud évoluèrent très vite en un enlisement plus structurel. La mise en œuvre des nouvelles mesures de non-prolifération américaines portée par le Congrès mit littéralement le feu aux poudres en Inde. Dans le même temps, la querelle sur le nucléaire détériora rapidement les relations de Washington avec une dictature militaire pakistanaise de plus en plus brutale.

Nuclear Non-Prolifération Act et réveil des vieux démons indo-américains

2Ayant fait de la non-prolifération l’un des axes majeurs de sa campagne électorale, le président Carter avait rapidement transmis au Congrès un projet de loi visant à redéfinir les modalités des exportations nucléaires civiles américaines. Ce processus aboutit, en février 1978, à la promulgation du N.N.P.A. (Nuclear Non-Proliferation Act) par une majorité écrasante : 88 voix contre 3 au Sénat, 411 contre 0 à la Chambre1. Selon le texte, tout pays receveur de technologies nucléaires américaines se verrait désormais imposer une renégociation des contrats existants en vue de l’instauration de standards de sécurité internationaux sur l’intégralité de ses installations nucléaires2. Du fait de son unilatéralisme, le N.N.P.A. déclencha immédiatement une énorme bronca à l’étranger3. Le secteur industriel américain, que ces nouvelles restrictions menaçaient de perte de parts de marchés, se plaignit vivement lui aussi4. Certains allèrent jusqu’à décrire le N.N.P.A. comme un « acte d’auto-mutilation unique et extraordinaire » qui heurterait in fine les efforts de non-prolifération de Washington5. L’administration Carter elle-même avait été prise de court par la sévérité et l’unilatéralisme qui se dégageaient du texte6.

3Malgré l’existence d’un délai d’application de 18 mois, les clauses de la nouvelle législation américaine suscitèrent une intense colère à New Delhi, où le N.N.P.A. « rappela amèrement le colonialisme »7. Or, quelques jours à peine après l’introduction de la nouvelle loi, la N.R.C. laissa en l’état (deux voix contre deux) la question d’une nouvelle livraison de carburant à Tarapur8. Le 27 avril, Carter trancha en faveur de l’Inde, espérant ainsi préserver la possibilité d’un futur accord sur des standards de sécurité intégraux9. Toutefois, la livraison américaine restait encore tributaire de l’aval du Congrès. C’est dans ce contexte électrique que le Premier ministre Desai se rendit à Washington les 13 et 14 juin. Durant l’une de leurs conversations, Carter s’engagea à tout faire dans le respect de la loi pour que les livraisons continuent10. Desai profita de sa présence dans la capitale américaine pour s’adresser directement au Congrès, et s’avéra suffisamment persuasif pour que ce dernier valide la décision du président11. Cependant, la question de fond n’avait toujours pas été tranchée, alors que les antagonismes de part et d’autre se faisaient de plus en plus vifs.

4Or, en parallèle, d’autres dossiers avaient déjà commencé de compliquer les relations indo-américaines, nourrissant un désenchantement mutuel. Au niveau économique, le principe d’auto-suffisance défendu par New Delhi posait toujours problème à Washington. Les investissements directs à l’étranger en direction de l’Inde avaient déjà plongé de 6,9 à 2,1 milliards de dollars entre 1969 et 1977 sous l’effet de l’essor des entreprises indiennes, de la lourdeur des contraintes administratives, et de la peur des nationalisations12. Le Foreign Exchange Regulation Act (F.E.R.A.), en place depuis 1973, avait envenimé la situation en interdisant aux entreprises étrangères (sauf dans quelques secteurs stratégiques) de posséder plus de 40 % du capital d’une entreprise indienne. De plus contrairement aux attentes, le Janata procéda à une lecture encore plus intransigeante de la loi que le gouvernement d’Indira Gandhi en son temps13. Ce phénomène provoqua le départ de multinationales telles que Coca-Cola ou I.B.M. et jeta un véritable froid parmi les cercles d’affaires américains14.

5Les limites du repositionnement diplomatique de l’Inde et de sa politique de « non-alignement véritable » suscitèrent également quelques réserves. Le parti de Morarji Desai tenta indubitablement de réduire le poids de sa relation avec l’U.R.S.S., notamment dans le domaine des livraisons militaires15. Il œuvra même, au grand dam du Kremlin, à améliorer quelque peu les relations de l’Inde avec la Chine, dans la continuité des efforts entrepris par Indira Gandhi16. Cependant, au-delà de persistantes affinités idéologiques, le Janata s’était heurté à une véritable dépendance aux produits et équipements soviétiques (acier, kérosène…)17. Ainsi, entre 1976 et 1980, les livraisons d’armes de Moscou s’élevèrent à 2,3 milliards de dollars sur un total de 2,8 milliards, par contraste avec Washington, dont les exportations vers l’Inde dans ce même secteur pesaient seulement à hauteur de 50 millions de dollars18. Même si elle était mieux acceptée que par le passé, cette situation provoqua immanquablement une certaine gêne aux États-Unis19.

L’impuissance de Washington face à la course à la bombe du nouveau régime militaire pakistanais

6À peine son coup d’État contre Bhutto entériné, le général Zia avait mis un point d’honneur à en avertir l’ambassadeur américain Arthur W. Hummel. Dans le même temps, il s’était engagé à tenir rapidement des élections20. Pourtant, le visage dictatorial du régime se fit de plus en plus visible. En tant qu’administrateur de la loi martiale, Zia s’adjugea immédiatement les ministères les plus puissants (Défense, Affaires étrangères…)21. Le 1^er mars 1978, il proclama l’interdiction de toute activité politique22. Il musela également la presse : tout éditeur d’une publication jugée dangereuse pour la « souveraineté, l’intégrité et la sécurité du Pakistan ou [pour] la moralité et le maintien de l’ordre public » serait désormais passible de dix coups de fouet et 25 ans de prison23. Les syndicats furent écrasés24. De plus, Zia court-circuita la justice civile par la création d’un système parallèle de cours militaires25. Il parvint néanmoins à convaincre certains membres de la P.N.A. de participer à son gouvernement26. Le Jamaat-i-Islami, parti religieux aux orientations rigoristes, constitua son principal allié au sein de ce dernier27.

7Une fois son pouvoir quelque peu consolidé, le général Zia lança une grande politique nationale d’islamisation. Les racines de cette dernière étaient profondes, remontant à la création de l’école déobandie (du nom d’une ville située au nord de New Delhi) en 1867, dix ans après la chute du dernier empereur moghol face aux Britanniques, qui avait fait passer la minorité musulmane du statut de dominant à celui de dominé (face à la majorité hindoue). Dès 1947, certains partis pakistanais avaient prôné l’instauration de lois islamiques28. Après la mort de Jinnah, les membres du lobby religieux avaient accru la pression sur les épaules de son successeur, Liaquat Ali Khan29. La Constitution de 1956 leur avait accordé quelques concessions (proclamation d’une « République islamique », organes législatifs de surveillance)30. Mais surtout, une fois installée au pouvoir, l’armée s’était largement appuyée sur l’Islam pour façonner une identité nationale anti-indienne31. L’ère Bhutto avait accentué la tendance. L’organisation de la conférence islamique internationale de Lahore, en février 1974, s’était avérée cruciale non seulement pour obtenir l’assistance financière et militaire du monde musulman mais également en tant que porte-voix identitaire visant, au sortir du traumatisme de 1971, à « restaurer la fierté pakistanaise en la rattachant plus fermement au monde musulman »32. Surtout, soucieux d’apaiser les critiques faisant de lui le responsable du déclin des valeurs islamiques du pays33, Bhutto « l’occidental » avait fait toujours davantage de concessions à ses adversaires religieux. Ainsi la Constitution de 1973 avait-elle proclamé un « État islamique »34. Le Premier ministre avait par ailleurs injecté une rhétorique religieuse dans ses discours et n’avait pas hésité à nourrir le sectarisme en proclamant que la minorité ahmadie n’appartenait pas à la communauté islamique35. Acculé durant ses derniers mois au pouvoir, il avait même annoncé la promulgation de la charia dans les six mois et l’interdiction de l’alcool, des jeux et des boîtes de nuit36.

8Toutefois, les mesures de Zia donnèrent une ampleur nouvelle à ce phénomène. Le général pakistanais instaura rapidement une aumône obligatoire et une taxe foncière islamique37. Il fit tomber une véritable chape de plomb sur les activités culturelles38. Le nombre d’écoles religieuses (madrasas) explosa39. Dans le domaine juridique, le gouvernement introduisit une loi autorisant tout tribunal à rendre jugement selon la charia40. Par ailleurs, Islamabad réduisit la valeur des témoignages féminins à 50 % de celui des hommes et créa des tribunaux spéciaux surveillant la conformité religieuse de l’évolution des lois nationales41. Certes, l’application de la charia resta limitée aux sanctions les plus spectaculaires, comme les lapidations et le fouet (punissant la « fornication »), l’amputation (pour vol), la prison ou la peine de mort (pour blasphème), les sentences les plus sanglantes ne furent jamais exécutées42 et le système judiciaire lui-même resta pour l’essentiel inspiré du modèle anglo-indien43. Cependant, bien qu’atténuant quelque peu les tensions ethniques infranationales au nom de la solidarité religieuse44, la politique nationale d’islamisation généra un conservatisme et une intolérance qui irradièrent profondément la société pakistanaise45, y compris dans les rangs de l’armée46.

9En dépit d’un certain mécontentement vis-à-vis de la brutalité du régime de Zia, l’administration Carter resta focalisée sur la question du programme nucléaire d’Islamabad. Le département d’État avait initialement estimé que l’armée pakistanaise se montrerait moins enthousiaste que Bhutto au sujet de la bombe47. Pourtant, bien au contraire, l’avènement du régime de Zia constitua une donnée structurelle extrêmement néfaste sur le long terme :

« Le rôle de l’armée signifiait que la capacité nucléaire du Pakistan serait intégrée au planning militaire bien plus profondément que celle de l’Inde ne l’avait été ou ne le serait. Cela signifiait également que lorsque la démocratie serait de retour au Pakistan, les leaders civils élus auraient des difficultés à façonner la politique nucléaire nationale […]. La capacité du pays à produire la bombe devint […] une arme dont la question de l’usage potentiel serait en grande partie décidée par l’armée »48.

10Washington réalisa rapidement que Zia n’avait aucune intention de céder sur la centrale de retraitement de plutonium de Chasma49. En septembre 1977, les États-Unis mirent donc un terme à leur assistance bilatérale au développement50. Cependant, cette rupture n’eut guère d’effet. Zia se contenta de dénoncer les injustes pressions américaines et de déclarer que le Pakistan se doterait de standards de sécurité complets seulement si l’Inde en faisait de même51. L’administration Carter conclut alors que le seul moyen de faire échouer Islamabad était de dissuader directement la France de participer au projet de Chasma52. Sollicitée à nouveau par Washington sur la question, Paris éprouva des réticences, notamment par peur de répercussions négatives sur d’autres contrats industriels à l’étranger53. Cependant, la visite de Jimmy Carter en France en janvier 1978 débloqua les choses54. Paris suspendit bientôt sa coopération nucléaire avec le Pakistan55. Soulagée, l’administration Carter annonça la reprise de son programme d’assistance économique bilatérale à Islamabad56.

11Las, les États-Unis n’avaient alors pas encore réalisé l’existence du programme à base d’enrichissement d’uranium dans lequel le Pakistan s’était secrètement lancé depuis l’été 1975. Une certaine prise de conscience s’était amorcée chez certains. Ainsi, au printemps 1977, Leonard Weiss, chercheur au Congrès travaillant pour le sénateur John H. Glenn (D., Ohio), avait commencé à soupçonner la possibilité d’une ruse pakistanaise visant à défendre ardemment le projet de centrale de Chasma afin de masquer l’existence d’un second programme nucléaire57. Cependant, d’une manière générale, un profond décalage subsistait. C’est ce qu’illustra en avril 1978 une étude de la C.I.A. stipulant que les risques de voir le Pakistan développer la bombe seraient minimes faute d’une large usine de retraitement de plutonium58. Cette négligence paraissait d’autant plus criante au vu de la connaissance que les services de renseignement américains avaient acquise sur les activités d’espionnage d’A.Q. Khan aux Pays-Bas, et de l’existence d’un précédent avec la Chine, qui, au début des années 1960, avait pris de court Washington en passant subrepticement du procédé de retraitement de plutonium à celui d’enrichissement d’uranium59. C’est seulement en mars 1978 que les États-Unis tirèrent véritablement le signal d’alarme, après que Londres les ait avertis d’achats suspects de technologie nucléaire par Islamabad60. Les agences de renseignement américaines rivèrent dès lors leur regard sur la centrale de Kahuta61.

12Washington et Londres tentèrent par la suite de sensibiliser d’autres puissances nucléaires (R.F.A., France, Suisse, Pays-Bas, Japon…) et l’opinion publique occidentale à l’importance de la question62. Cependant, leurs efforts se heurtèrent à plusieurs obstacles d’importance. Premièrement, le Pakistan continua de se révéler sourd aux pressions comme aux ouvertures de l’administration Carter. En novembre 1978, celle-ci fit par exemple une offre de matériel militaire pour 500 millions de dollars (missiles sol-air, hélicoptères…) et proposa la livraison de 70 avions de combat F-5. Toutefois, les Pakistanais s’estimèrent déçus, jugeant le F-5 dépassé, notamment face aux modèles que Moscou fournissait à l’Inde63. Ces tensions n’empêchèrent aucunement Zia de continuer à nier l’existence du programme nucléaire militaire national avec un admirable aplomb : « C’est totalement ridicule. Vos informations sont incorrectes. Nous devons clarifier cela. Donnez-moi n’importe quel endroit au Pakistan où vous désireriez envoyer vos experts et je les laisserai s’y rendre et vérifier d’eux-mêmes »64. Il ne donna bien sûr jamais suite à cette proposition.

13Deuxièmement, Washington et Londres virent leurs efforts contrecarrés par la complexité et l’atomicité du marché privé, comme l’illustra l’affaire Emerson. Découvert par le gouvernement britannique en mars 1978, le contrat que cette entreprise avait signé avec le Pakistan pour la livraison de convertisseurs fut rendu public en juillet. Toutefois, l’enquête diligentée par le ministre de l’Énergie, Tony Benn, conclut que ces transactions n’avaient rien d’illégal. Il fallut donc attendre le mois d’octobre pour que Londres ajoute les pièces concernées à sa liste d’éléments prohibés à l’exportation. Entre-temps, les Pakistanais avaient fait acheminer leurs premiers convertisseurs, qu’ils purent dès lors reproduire en toute quiétude65. Pire, une fois l’étau britannique resserré, les hommes d’A.Q. Khan se rabattirent simplement sur d’autres acteurs privés, démarchant par exemple l’entreprise japonaise Mitsubishi Electrics, puis des entreprises canadiennes66. Le Financial Times révéla même à l’été 1979 que le Pakistan se fournissait encore au Royaume-Uni67, tirant parti des persistants angles morts de la législation britannique68.

14Troisièmement, les États-Unis durent également faire face aux réticences d’un certain nombre de gouvernements occidentaux à faire directement pression sur le Pakistan. Ainsi, la France expliqua qu’elle avait déjà assez fait en annulant la construction de la centrale de Chasma. L’Allemagne se montra également peu concernée69. Ces différends intervenaient dans un contexte plus vaste de tensions entre les États-Unis et un certain nombre de leurs alliés (notamment Paris et Bonn) sur la question des restrictions aux – très lucratives – exportations de technologie nucléaire70. Enfin, l’inertie générale résultait également du fait que la Chine, qui soutenait activement les ambitions nucléaires d’Islamabad depuis 197671, usait de toute son influence pour que son allié pakistanais ne soit pas pris à la gorge72.