Chapitre 8. Une administration démocrate volontariste mais à la vision irréaliste
p. 137-152
Texte intégral
1L’arrivée de Jimmy Carter à la Maison-Blanche en janvier 1977 sembla augurer d’une véritable refonte des modalités de l’exercice du pouvoir et de l’élaboration de la politique étrangère américaine. Mais bien qu’ambitieuse, la rupture annoncée fut d’emblée mise en péril. Les promesses idéalistes d’un renouveau des relations entre Washington et New Delhi furent rapidement endiguées par la question nucléaire et des doutes persistants quant à l’utilité stratégique de l’Inde. Les pressions de l’administration Carter sur le programme nucléaire d’Islamabad provoquèrent quant à elles de très vives tensions avec Bhutto.
Des ambitions aussi nobles qu’incohérentes : leadership défaillant et poids de la Guerre Froide
2L’itinéraire personnel du président Jimmy Carter semblait à bien des égards annoncer une ère nouvelle pour les États-Unis. Durant sa campagne, le gouverneur de l’État de Géorgie n’avait cessé de dénoncer les dérives du pouvoir, tout en faisant des thèmes de la repentance et de la pureté morale son cheval de bataille. S’affirmant comme un homme simple, honnête et de devoir, Carter s’était fait élire contre l’establishment de Washington1. Rompant avec les cyniques années Nixon-Kissinger, il souhaitait instaurer une politique étrangère « digne du peuple américain »2. Le premier axe de ce renouveau diplomatique, à savoir la promotion des droits de l’Homme, bénéficiait d’un appui non négligeable au Congrès, qui s’était démarqué dans les années précédentes par sa farouche volonté de stopper les violations des libertés individuelles en Amérique Latine, Europe de l’Est et U.R.S.S.3. Dans le domaine de la non-prolifération nucléaire, sa seconde priorité, Carter énonça son souhait de durcir la législation nationale en matière de coopération bilatérale. Il relança par ailleurs les négociations avec Londres et Moscou sur le traité d’interdiction totale des essais nucléaires (C.T.B.T.)4.
3Le discours donné par le président à l’université de Notre-Dame le 22 mai 1977 symbolisa le souffle idéaliste qu’il souhaitait incarner : « Notre politique est basée sur une vision historique du rôle de l’Amérique. Notre politique découle d’une vue d’ensemble sur l’évolution du monde. Notre politique tire ses racines de nos valeurs morales. Notre politique s’appuie sur notre richesse matérielle et notre puissance militaire. Notre politique est conçue pour servir l’humanité »5. Il ne s’agissait ni plus ni moins que de convaincre le monde de « s’élever au-dessus des étroits intérêts nationaux et [de] travailler ensemble à la résolution de […] formidables problèmes globaux » (faim, racisme, course aux armements…)6. Le dirigeant démocrate souhaitait faire reculer l’importance de la Guerre Froide dans la définition de sa stratégie internationale et accorder une plus grande attention aux relations Nord-Sud7. Cet angle d’approche pouvait théoriquement plaire aux plus enthousiastes partisans d’une ligne diplomatique dure, qui souhaitaient l’utilisation des valeurs américaines dans la lutte contre l’U.R.S.S., mais aussi aux libéraux, pour qui l’Amérique devait faire rentrer dans le rang les alliés autoritaires avec lesquels elle s’était trop longtemps compromise8.
4Pourtant, bien qu’attrayante, la vision évoquée par Jimmy Carter se heurta très vite à de plus prosaïques réalités. Celles-ci touchaient d’abord à l’autorité personnelle du président. Premièrement, dans le contexte post-Vietnam et post-Watergate, ce furent ses qualités personnelles, et non son programme politique, qui l’avaient mené à la victoire : « La personnalité de Carter, empreinte moins d’imagination que de volonté, pénétrée moins d’idées que de règles de conduite, représente certaines des vertus premières de la nation. Il n’annonçait […] rien de précis […] : plus d’honnêteté, plus de clarté, plus de justice… Bref une non-politique »9. De plus, malgré l’usure du pouvoir ayant affecté le camp républicain après huit années de présidence, Jimmy Carter était loin d’avoir fait l’unanimité dans les urnes (40,8 millions de voix contre 39 millions). Par ailleurs, peu expérimenté en matière de politique étrangère, il vit sa marge de manœuvre réduite par l’activisme renouvelé du Congrès, qu’il s’était déjà aliéné durant sa campagne en jouant sur son statut d’outsider10, et dont le pouvoir même (auparavant dominé par les présidents des grandes commissions) était en phase de dissémination11. Enfin, les projets de réforme avancés par la Maison-Blanche se heurtèrent bien souvent à de puissants intérêts bureaucratiques, comme l’illustra le cas de la C.I.A.12.
5La nouvelle administration démocrate elle-même n’avait pas les moyens d’assumer ses ambitions. En effet, son manque de cohésion se fit rapidement ressentir, à l’image de la célèbre rivalité opposant le secrétaire d’État Cyrus R. Vance au conseiller à la sécurité nationale Zbigniew Brzezinski. Ce dernier, ancien professeur à Columbia, avait très tôt fui sa Pologne natale pour les États-Unis, un vécu qui avait forgé ses profondes convictions antisoviétiques. Il incarnait une approche « dure » de la Guerre Froide à laquelle appartenaient aussi d’autres pontes de l’administration Carter, comme James Schlesinger, secrétaire à l’Énergie, et Stansfield Turner, directeur de la C.I.A.13. Négociateur reconnu, Cyrus Vance avait, lui, partagé sa carrière entre cabinet d’avocats privé et diplomatie. Il avait pris la tête de nombreux pourparlers menés par le gouvernement américain (Panama en 1964, Vietnam en 1966…)14. Il incarnait une tendance modérée, tout comme Paul C. Warnke, négociateur principal sur la question des armements15. Quant à Harold Brown, secrétaire à la Défense, à l’origine proche de Vance, il se rapprocha progressivement des vues intransigeantes de Brzezinski16. Plus généralement, la balance, initialement favorable au secrétaire d’État, pencha peu à peu en faveur du conseiller à la sécurité nationale au gré de désaccords nourrissant de vives tensions entre les deux hommes17. Or, ce conflit interne fut aggravé par le style même du président Carter, souvent indécis et soucieux de préserver les ego de ses conseillers18.
6La dégradation de la détente entre les deux superpuissances constitua elle aussi un obstacle de premier ordre. La tendance n’était pas nouvelle. Les Soviétiques avaient par exemple été outrés d’être mis sur la touche au Moyen-Orient après la guerre du Kippour (octobre 1973)19. En août 1974, la démission de Nixon, grand architecte de la détente, avait constitué un autre coup dur20. Mais le cœur de ces tensions bilatérales fut la question du tiers-monde, où les États-Unis avaient nettement perdu de leur crédit en raison de leur soutien à des régimes ultraréactionnaires et de leur promotion d’un système économique international que beaucoup considéraient injuste21. Or, un profond malentendu avait subsisté entre Washington, qui souhaitait articuler la détente avec le comportement des deux superpuissances dans le tiers-monde, et le Kremlin, qui cherchait au contraire à les « découpler »22 tout en sous-estimant les conséquences de son activisme sur les États-Unis23. L’intérêt croissant des Soviétiques pour le tiers-monde résultait de nombreux paramètres stratégiques, incluant l’expansion de leurs infrastructures militaires, leur perception d’une vulnérabilité américaine dans le sillage de la guerre du Vietnam, l’idéologie communiste, et les incitations de pays alliés (par exemple Cuba). Mais il découlait également de facteurs de politique intérieure. En effet, afin de faire avaliser la détente, le secrétaire général Léonid Brejnev avait dû faire d’importantes concessions à ses adversaires24. Or, la congestion cérébrale qui avait frappé le leader soviétique au début de l’année 1975 avait marqué le début d’une sourde lutte de succession25 tout en forçant Brejnev à passer la main à des cadres militaires aux options plus offensives26. Du fait de ce problème de leadership, la ligne officielle de Moscou était, depuis, parasitée par la quasi-emergence d’une diplomatie parallèle plus agressive27.
7L’activisme croissant du Kremlin dans le tiers-monde s’était manifesté à de nombreuses reprises, notamment le soutien militaire aux troupes du Nord-Vietnam après la rupture des accords de paix de janvier 197328. Cependant, au milieu des années 1970, sa cible principale était l’Afrique29. La crise de l’Angola, carrefour stratégique riche en ressources naturelles emporté dès novembre 1975 dans une sanglante guerre civile faisant suite à la décolonisation portugaise, avait illustré cette dynamique30. Soucieux de contrer l’appui de Moscou aux marxistes du M.P.L.A. (Mouvement Populaire de Libération de l’Angola) et le déploiement de troupes cubaines31, les États-Unis avaient augmenté leur soutien au F.N.L.A. (Front National de Libération de l’Angola) et à l’U.N.I.T.A. (Union Nationale pour l’Indépendance Totale de l’Angola)32. Pourtant, suite à la décision du Congrès de geler les activités locales de la C.I.A. en décembre 1975, les régions vitales du pays étaient rapidement tombées aux mains des forces pro-U.R.S.S.33. Or, ces événements eurent un impact symbolique non négligeable. À Moscou, ils renforcèrent la croyance de nombreux Soviétiques en la marche historique du communisme34. À Washington, ils exposèrent l’administration Ford à de virulentes critiques s’indignant du manque de crédibilité des États-Unis35.
8Au fil des années, la dégradation des relations entre les deux superpuissances pénétra le cœur même du jeu politique américain. Lorsque Jimmy Carter arriva au pouvoir, la détente se trouvait déjà sous le feu croisé des Démocrates, qui se plaignaient de l’engagement insuffisant de leur pays en faveur des droits de l’Homme, et des Républicains, qui appelaient à une nouvelle croisade contre le communisme36. La classe politique et intellectuelle était alors en train de virer à droite, comme l’illustra, entre autres, la création, en mars 1976, du Committee on the Present Danger, organisme de réflexion faisant pression en faveur d’un puissant réarmement des États-Unis37. Le rejet de la détente s’était également diffusé au sein de la population, sous l’effet du reflux progressif du traumatisme vietnamien, de l’essor d’une nouvelle idéologie conservatrice, et de la résurgence de l’anticommunisme38. Or, ces considérations résonnaient avec la peur du déclin politique, économique et international qui irriguait alors la société américaine39. Resserrant progressivement l’étau sur les ambitions idéalistes de Jimmy Carter, ce sentiment de décrochage stratégique fit bientôt de l’antisoviétisme un argument électoral imparable40.
9Malgré les critiques qu’il avait émises à son égard durant sa campagne électorale, le président reprit initialement à son compte le concept de détente. Les deux superpuissances continuèrent leurs négociations sur un certain nombre de dossiers, notamment S.A.L.T. II. Pourtant, des tensions firent rapidement surface. Les positions de la Maison-Blanche sur les droits de l’Homme, symbolisées par le soutien aux dissidents soviétiques, furent immédiatement interprétées par Moscou comme une ingérence trahissant le modus vivendi de la détente41. Le fossé fut tout aussi visible dans le domaine de la non-prolifération lorsque, en mars 1977, les États-Unis proposèrent, avec le projet « deep cuts », une réduction du nombre de missiles balistiques, armes nucléaires et rampes de lancement bien plus importante que celle prévue par les accords de Vladivostok (novembre 1974)42. Plus généralement, l’administration démocrate se trouva rapidement enferrée dans une véritable impasse conceptuelle : « Les relations américano-soviétiques seraient marquées à la fois par la compétition et la coopération. Ainsi soit-il ! Mais, comment s’y prendrait-on, en poursuivant chaque moitié de cette politique, pour ne pas étouffer l’autre ? »43. Le gouvernement Carter tâtonna, entre un Vance modéré et un Brzezinski pour qui l’activisme soviétique dans le tiers-monde exposait Washington à un risque d’altération du rapport de force global44. Le 29 mai 1978, le secrétaire d’État évoqua son inquiétude à Jimmy Carter : « […] certains individus exercent une pression croissante pour dépeindre les aspects de compétition caractérisant notre relation [avec l’U.R.S.S.] comme clairement prioritaires sur la recherche de domaines de coopération »45. Mais la ligne agressive défendue par Brzezinski avait alors déjà commencé de prendre l’ascendant à la Maison-Blanche.
10Ce tournant fut symbolisé par l’évolution des relations sino-américaines. Les différends entre Washington et Pékin étaient demeurés nombreux depuis le rapprochement opéré sous l’égide de Nixon et Kissinger au début de la décennie : victoire des Khmers rouges au Cambodge, chute du régime sud-vietnamien46, refus américain de livrer du matériel militaire à Pékin47 et de lâcher Taïwan48, détente avec l’U.R.S.S.49, troubles politiques traversés par chacun des deux pays50. Cependant, les relations sino-américaines franchirent un nouveau palier sous l’ère Carter. Pékin s’inquiétait toujours davantage de la stratégie d’encerclement soviétique51. De plus, son nouveau leader, Deng Xiaoping, avait besoin des États-Unis pour mener à bien son ambitieuse politique d’ouverture économique52. Au printemps 1978, la Maison-Blanche, sensible aux tensions avec Moscou comme aux appels de Pékin, décida de privilégier la « carte chinoise »53. La normalisation bilatérale officialisée en janvier 1979 mena à la formation d’un véritable front destiné à contrer l’intolérable menace que représentait l’U.R.S.S.54.
L’illusoire promesse d’un âge nouveau entre Washington et New Delhi
11Dangereusement assombri depuis l’instauration de l’état d’urgence, l’horizon de la démocratie indienne s’éclaircit subitement à la mi-janvier 1977 lorsqu’Indira Gandhi annonça, à la surprise générale, des élections pour le mois de mars. La fille de Nehru se croyait probablement encore capable de vaincre dans les urnes (d’autant plus dans des délais si serrés)55, même si d’autres hypothèses furent évoquées, comme le sentiment que l’état d’urgence n’avait pas porté ses fruits, ou la prise en compte des critiques internationales56. Toujours est-il que le parti du Congrès fut sèchement battu par le Janata, une coalition formée dans l’urgence par d’anciens proches d’Indira Gandhi et des socialistes et nationalistes hindous. L’administration Carter ne perdit pas une seconde avant d’exprimer son enthousiasme pour cette « réaffirmation de la démocratie » indienne57. De leur côté, de nombreux Indiens se réjouissaient du retour d’un président démocrate à la Maison-Blanche, d’autant plus que la mère de Jimmy Carter elle-même avait passé deux ans comme infirmière dans un village de leur pays à la fin des années 196058. Surtout, le président américain et le nouveau Premier ministre indien Morarji Desai développèrent très vite de réelles affinités personnelles, ancrées entre autres dans leurs convictions politiques et dans leur expérience commune d’accession au pouvoir suite à un traumatisme national59.
12Cette embellie semblait également se décliner en termes stratégiques. Le Janata, qui avait critiqué la complaisance d’Indira Gandhi vis-à-vis de l’U.R.S.S., souhaitait rétablir un non-alignement « véritable »60. Desai et son ministre des Affaires étrangères, A.B. Vajpayee, étaient connus pour leur sympathie à l’égard des États-Unis61. Pour leur part, les Soviétiques étaient désormais sur la défensive, d’autant plus qu’ils avaient explicitement soutenu l’état d’urgence62. De son côté, le gouvernement Carter apparaissait bien mieux disposé que ses prédécesseurs républicains vis-à-vis de l’Inde, qu’il présenta comme l’une des puissances régionales (Arabie Saoudite, Iran, Indonésie, Nigéria, Brésil…) sur lesquelles les États-Unis devaient compter à l’avenir63. Pour marquer sa bonne volonté, Washington nomma à New Delhi un ambassadeur d’envergure, Robert F. Goheen, ancien président de l’université de Princeton, né en Inde et ayant vécu une partie de son enfance à Madras64. De plus, en invitant l’expert Thomas P. Thornton à rejoindre le N.S.C., Jimmy Carter plaça à sa disposition directe un spécialiste de l’Asie du Sud, rompant ainsi avec une décennie de négligence présidentielle65.
13Pourtant, en dépit des signaux envoyés au plus haut niveau de l’État, de puissants facteurs d’inertie persistaient. Parmi eux figuraient les préjugés subsistant dans toutes les strates de la société américaine. L’Inde y souffrait toujours d’une image largement négative, notamment en tant que pays « miné par la pauvreté et impuissant »66. Corollaire d’une active recherche de main d’œuvre (scientifiques, ingénieurs…), le vote du Nationality Act Amendment (N.A.A.) en 1965 avait fait bondir le nombre de ses ressortissants vivant aux États-Unis (de 13 150 à 387 000 entre 1970 et 1980)67. Mais leur assimilation restait pour l’heure limitée (fort taux de naissance à l’étranger, bas taux de naturalisation, diversité interne), réduisant ainsi leur poids politique68. Plus globalement, seuls 23 % des Américains interrogés en 1978 estimaient très important de coopérer avec New Delhi69. Malgré les velléités de rapprochement exprimées par certains représentants, la tendance était la même au Congrès70. Peu de ses élus étaient dotés d’une réelle connaissance de l’Inde71. Surtout, beaucoup lui en voulaient toujours de ne pas avoir clairement rejoint le camp des États-Unis lors de la Seconde Guerre mondiale et de la Guerre Froide72, de ne pas avoir vaincu son sous-développement malgré l’importante assistance américaine73, d’avoir conservé un système économique à dominante socialiste74, et de garder ses distances vis-à-vis d’Israël75. Le gouvernement Carter (notamment Brzezinski) semblait pour sa part toujours nourrir des doutes quant à la capacité du Janata – une fragile coalition – à gouverner efficacement76. Quant au département d’État, sa structure administrative rattachait toujours le sous-continent indien au bureau du Proche-Orient, le plaçant donc de facto sous le giron d’un responsable situé quatre niveaux hiérarchiques en dessous du secrétaire d’État77.
14Plus concrètement, les tensions entre Washington et New Delhi ressurgirent très rapidement au sujet de leur partenariat nucléaire civil. Le Premier ministre indien Morarji Desai avait maintes fois proclamé avec véhémence son opposition à tout développement de la bombe atomique78. Pour autant, à l’image d’une grande majorité d’Indiens, il s’insurgeait contre les réticences des États-Unis à honorer leurs livraisons de carburant nucléaire pour la centrale de Tarapur, une question considérée comme symbole de souveraineté. Or, laissée en l’état quelques mois plus tôt, la querelle refit surface au printemps 1977 lorsque la N.R.C. s’opposa à la demande indienne d’une nouvelle livraison d’uranium enrichi, au motif que New Delhi n’avait pas mis en place des standards de sécurité suffisants sur ses installations. Carter désavoua alors l’institution américaine, demandant simplement à l’Inde de s’engager à ne jamais produire la bombe et à travailler avec Washington à l’harmonisation des politiques nucléaires des deux pays79. Mais si la crise fut donc temporairement évitée, le problème de fond restait, lui, entier.
15En janvier 1978, Jimmy Carter devint le troisième président des États-Unis à se rendre en Inde (et le premier sans faire escale au Pakistan). Il s’agissait alors de montrer que « les frictions du passé avaient été surmontées »80. Invité au Parlement, Carter y loua le triomphe des valeurs démocratiques indiennes :
« Le mouvement non-violent pour la justice raciale aux États-Unis – mouvement s’inspirant dans une large mesure des enseignements et de l’exemple de Gandhi et d’autres personnalités de l’Inde – a transformé et enrichi ma vie et celle de millions de mes compatriotes. Vous me pardonnerez, j’en suis sûr, de m’étendre sur ce sujet. Si je m’y arrête longuement, c’est pour vous faire comprendre que lorsque je parle de l’amitié entre les États-Unis et l’Inde, mes paroles viennent du cœur autant que de la raison »81.
16À l’issue du sommet, Carter et Desai publièrent un communiqué contre le « spectre de la guerre » qui se distingua par son franc idéalisme : « Aucune fin ne peut jamais justifier des moyens abusifs. Les nations, comme les individus, sont moralement responsables de leurs actes »82. La visite du président américain ne fut pas sans accrocs. Les tensions sur le nucléaire prirent même un tour burlesque lorsque, ne réalisant pas que ses micros étaient branchés, Carter, en évoquant à Cyrus Vance une nouvelle livraison vers la centrale de Tarapur, fit référence au Premier ministre indien en des termes peu amènes : « Je lui ai dit que j’autoriserais le transfert de carburant maintenant… Cela n’a pas eu l’air de l’impressionner… À notre retour, je pense que nous devrions lui écrire une autre lettre, juste froide et brutale »83. Résistant aux pressions du Parlement et du Janata, Desai ne lui tint pas rigueur de cette bévue84. La visite de Carter s’avéra même à bien des égards un succès public85. Cependant, une fois encore, les questions de fond étaient restées en l’état.
Une implosion quasi-immédiate des relations avec Bhutto
17Les relations de l’administration Carter avec le Pakistan s’assombrirent immédiatement à cause de la question nucléaire. Pire, cette dispute gagna en virulence au fur et à mesure que Bhutto perdit le contrôle de son pays. Au début du mois de janvier 1977, le Premier ministre pakistanais avait annoncé des élections générales anticipées devant se tenir le 10 mars. Ce calendrier très serré visait à empêcher les partis d’opposition d’avoir le temps de s’organiser86. Le P.P.P. comme la presse étrangère anticipaient une victoire sans conteste87. L’ambassade américaine évoqua quant à elle un « non-événement »88. Pourtant, Bhutto abordait l’année 1977 avec de lourds handicaps tels que l’émergence de foyers d’opposition de plus en plus puissants et les tensions ethniques parcourant le Baloutchistan et la N.W.F.P.89. À cela s’étaient récemment ajoutés des indicateurs économiques en berne : chute de la croissance90, aggravation des déficits, baisse de la compétitivité, baisse du revenu moyen, hausse du chômage91. L’opposition se coalisa rapidement au sein de la Pakistan National Alliance (P.N.A.), constellation de droite dominée par les partis religieux92. Le climat politique se dégrada tout au long de la campagne, caractérisée par de violentes attaques contre la personnalité, le mode de vie et les origines mêmes de Bhutto93.
18Selon l’ambassadeur Henry A. Byroade, le tournant pris par la soirée électorale déstabilisa profondément le Premier ministre : « [Il] était en train de perdre à Karachi. Il était en train de perdre à Peshawar. Puis les chiffres du Pendjab commencèrent à tomber et des individus pourtant connus comme des escrocs absolus remportèrent 99 % des votes. [Bhutto] commença à boire plus que de raison »94. En effet, manifestement trafiqués, les résultats officiels attribuèrent une victoire éclatante au P.P.P. (60 % des bulletins)95. La P.N.A. cria immédiatement au scandale, quitte à exagérer l’ampleur des fraudes96. Les troubles qui suivirent aboutirent à la mort de plus de 200 personnes en 15 jours sous l’effet d’une féroce répression97. Acculé, Bhutto dut bientôt recourir à l’armée et faire des concessions à l’opposition religieuse98. Mais, grevées par une forte méfiance mutuelle, les négociations s’enlisèrent99. Or, de son côté, l’institution militaire prit chaque jour davantage la mesure de la contestation populaire. La crise raviva sa profonde conviction que le pouvoir civil ne pouvait gérer « honorablement » le pays100. Le 5 juillet, l’armée se retourna contre Bhutto.
19L’auteur du coup d’État n’était autre que le général Zia ul-Haq, commandant en chef des forces pakistanaises. Ce dernier était né le 12 août 1924 à Jalandhar (Pendjab), dans une famille de classe moyenne-inférieure. Son père s’était saigné à blanc pour l’envoyer au prestigieux Saint Stephen’s College de New Delhi, dont il était sorti diplômer en 1944 avant d’intégrer l’armée101. La partition de 1947 avait forcé sa famille à quitter sa région natale pour la ville pakistanaise de Peshawar. Cet exode constitua un véritable traumatisme pour Zia, qui se remémora plus tard sa mère « luttant jusqu’à l’épuisement, avec pour toute possession ce qu’elle avait dans les mains lorsqu’elle traversa la frontière »102. Le jeune officier gravit un à un les échelons de l’armée, se distinguant notamment en protégeant le roi Hussein de Jordanie face au soulèvement des réfugiés palestiniens en septembre 1970103 et en présidant le procès tenu contre un groupe d’officiers ayant fomenté un coup d’État visant Bhutto au début de l’année 1973104. Trois ans plus tard, le Premier ministre décida, à la surprise générale, de transgresser le principe d’ancienneté pour nommer Zia à la tête des armées105. Ce dernier semblait en effet donner de sérieux gages, parmi lesquels « sa piété, son patriotisme et son professionnalisme »106. Il paraissait également loyal et dénué d’ambitions politiques107. Toutefois, la collaboration entre les deux hommes fut rapidement ternie par le mépris qu’affichait constamment le leader pakistanais. Bhutto multiplia en effet les signes de condescendance envers Zia, n’hésitant jamais à l’humilier en public : « Où est mon général singe ? Viens ici, singe ! »108.
20Lorsqu’il écroua le Premier ministre en juillet 1977, le chef des armées lui déclara : « Je suis désolé monsieur, je devais le faire… Mais dans 90 jours j’organiserai de nouvelles élections. Vous serez élu Premier ministre, et soyez-en sûr, monsieur, je vous saluerai »109. Le 28 juillet, Zia rendit effectivement la liberté à Bhutto en vue de l’organisation de nouvelles élections. Mais ce répit fut de courte durée. Le Premier ministre fut à nouveau arrêté dans la nuit du 3 septembre. Selon certains cadres de l’armée, cette décision se justifiait par l’agressivité de ses déclarations durant l’été et par la récente découverte de l’étendue de ses abus de pouvoir (corruption, violence…) par l’administration militaire110. Cependant, il ne fait aucun doute que l’armée, avide de pouvoir, saisit là une occasion inespérée de réaffirmer son autorité sur le pays111. Zia lui-même ne semblait guère avoir le choix : peu après sa libération, Bhutto, dont la réélection semblait probable, lui avait imprudemment rappelé que, selon la Constitution de 1973, tout coup d’État était passible de la peine de mort112.
21Ce contexte politique explosif gêna considérablement les efforts de Washington sur le dossier extrêmement sensible du programme nucléaire pakistanais113. L’administration Carter s’était initialement montrée optimiste, estimant que des gestes d’ouverture envers Bhutto (livraison d’avions F-5, assistance économique…) le feraient renoncer à l’usine de retraitement de plutonium de Chasma que le Pakistan s’apprêtait toujours à construire avec l’aide de la France114. Pourtant, à mesure qu’il perdait en autorité, le Premier ministre pakistanais rejeta de plus en plus catégoriquement les injonctions américaines. Pire, il ne cessa d’accuser les États-Unis de vouloir provoquer sa chute115. Dans une lettre adressée au secrétaire d’État Cyrus Vance, il se déclara « franchement choqué [par les] preuves dérangeantes… d’une implication américaine aux côtés de l’opposition […] »116. Cette dégradation continua tout au long du printemps 1977. Excédé par l’obstination d’Islamabad, Jimmy Carter décida au mois de juin de mettre un terme définitif aux négociations sur la livraison d’avions de combat américains117.
22Les États-Unis tentèrent-ils de déstabiliser le régime pakistanais ? Certains éléments pouvaient à première vue le laisser penser : les déclarations de Kissinger selon lesquelles Washington ferait de Bhutto un « horrible exemple » s’il s’obstinait dans sa course au nucléaire (août 1976), le refus américain d’exporter du gaz lacrymogène alors que le Pakistan était proie à de virulentes manifestations (printemps 1977), l’efficace mobilisation de la P.N.A. (qui sembla suggérer à certains la possibilité que le mouvement ait été soutenu par la C.I.A.)118 et l’arrêt des négociations sur les avions de chasse américains, qui donna à Bhutto la « forte impression […] que [les États-Unis avaient] décidé [de ne plus] faire d’affaires avec [lui] »119. Pourtant, cette thèse ne semble pas tenir. La dureté des conversations entre le Premier ministre pakistanais et Kissinger en 1976 n’empêcha pas les deux hommes de conserver par la suite un réel respect mutuel, et fut plus tard relativisée par un proche conseiller du Premier ministre, Rafi Raza120. L’annulation de la livraison de gaz lacrymogène semblait quant à elle relever d’une procédure bureaucratique enclenchée à l’insu des leaders de l’administration Carter121. Washington livra même deux destroyers au Pakistan en plein cœur de la crise du printemps 1977122. En définitive, ce furent surtout les erreurs de Bhutto qui le menèrent à sa propre perte123. Pour autant, la Maison-Blanche ne se révéla guère hostile au coup d’État de l’armée, à qui fut donné le bénéfice du doute : « Soyons amicaux envers le nouveau régime. Mais attendons des élections précoces »124. Ces espérances seraient néanmoins rapidement déçues.
Notes de bas de page
1 Melandri, Histoire des États-Unis contemporains, op. cit., p. 599.
2 « worthy of the American people »; Caldwell Dan, dans Westad Odd Arne (dir.), The fall of détente: Soviet-American relations during the Carter years, Oslo, Boston, Scandinavian University Press, 1997, p. 105.
3 Hamilton, Tama, op. cit., p. 51-52.
4 —, Arms control…, op. cit., p. 31.
5 « Our policy is based on a historical vision of America’s role. Our policy is derived from a large view of global change. Our policy is rooted in our moral values, which never change. Our policy is reinforced by our material wealth and by our military power. Our policy is designed to serve mankind »; Caldwell, dans Westad (dir.), The fall of détente…, op. cit., p. 106.
6 Melandri, La politique extérieure des États-Unis de 1945 à nos jours, Paris, P.U.F., 1995, p. 182.
7 Kux, Estranged democracies, op. cit., p. 345-346.
8 Garson Robert, The United States and China since 1949: a troubled affair, London, Pinter, 1994, p. 155.
9 M.A.E., Série Amériques, Sous-Série États-Unis (1975-1981), Carton 889, Notes Politiques (septembre 1977-janvier 1978), Alain Grenier, Rapport rédigé à l’occasion de la visite de Mr. Carter, « Mr. Carter et son pays », p. 2-3.
10 Melandri, Histoire des États-Unis contemporains, op. cit., p. 568, 599.
11 Melandri, La politique extérieure…, p. 248-249.
12 Jeffreys-Jones Rhodri, The C.I.A. and American democracy, 3rd edition: New Haven, London, Yale University Press, 2003, p. 218-219; voir aussi COLL Steve, Ghost wars: the secret history of the C.I.A., Afghanistan and Bin Laden, from the Soviet invasion to September 10, 2001, New York, Penguin Books, 2004, p. 43-44.
13 Dobrynin, op. cit., p. 375.
14 Smith Gaddis, op. cit., p. 40.
15 Dobrynin, op. cit., p. 375.
16 Brzezinski Zbigniew Kazimierz, Power and principle: memoirs of the National Security Advisor, 1977-1981, New York, Farrar, Straus, Giroux, 1983, p. 44.
17 Vance Cyrus, Hard choices: critical years in America’s foreign policy, New York, Simon and Schuster, 1983, p. 35-36; Smith Gaddis, op. cit., p. 42.
18 Balthazar, David, Vaïsse, op. cit., p. 325.
19 Westad, The global Cold War…, op. cit., p. 200.
20 Voir partie 2.
21 Westad, The global Cold War…, op. cit., p. 157.
22 « decouple »; Saivetz Carol R., « Superpower competition in the Middle East and the collapse of Détente », dans Westad (dir.), The fall of détente…, op. cit., p. 74; voir aussi Garthoff Raymond L., Détente and confrontation: American-Soviet relations from Nixon to Reagan, Washington D.C., Brookings Institution, 1994, p. 54.
23 Ibid., p. 56.
24 Saivetz, dans Westad (dir.), The fall of détente…, op. cit., p. 75.
25 McKenzie David, From messianism to collapse: Soviet foreign policy, 1917-1991, Fort Worth (Texas), Harcourt Brace College Publishers, 1994, p. 207; pour une évocation détaillée des consequences de la santé défaillante de Brejnev sur son leadership, voir Haslam Jonathan, Russia’s Cold War: from the October Revolution to the fall of the wall, New Haven, Yale University Press, 2011, p. 299-300.
26 Gaddis, The Cold War…, op. cit., p. 201-202.
27 Westad, The global Cold War…, op. cit., p. 206; voir aussi Haslam, op. cit., p. 300.
28 Gelman Harry, The Breznhev Politburo and the decline of détente, Ithaca (New York), Cornell University Press, 1984, p. 164.
29 Zubok Vladislav Martinovic, A failed empire: the Soviet Union in the Cold War from Stalin to Gorbachev, University of North Carolina Press, Chapel Hill, 2007, p. 248.
30 Westad, The global Cold War…, op. cit., p. 220-221.
31 Ibid., p. 233-235.
32 Melandri, Histoire des États-Unis contemporains, op. cit., p. 593.
33 Westad, The global Cold War…, op. cit., p. 236-237.
34 C.I.A., Electronic Reading Room, Research Study, « Changing Soviet perceptions of world politics and the U.S.S.R.’s international role », October 1975, p. 2.
35 Westad, The global Cold War…, op. cit., p. 237.
36 Kissinger Henry A., Years of upheaval, Boston, Toronto, Little-Brown, 1982, p. 240-243.
37 Ibid., p. 106 ; pour une description détaillée de ce mouvement complexe et multidimensionnel, voir Vaïsse Justin, Histoire du néoconservatisme aux États-Unis : le triomphe de l’idéologie, Paris, Odile Jacob, 2008, 337 p.
38 Voir Caldwell, dans Westad (dir.), The fall of détente…, op. cit., p. 101 ; alors que les dépenses de défense soviétiques (indexées sur l’inflation) avaient augmenté de 3 % par an en 1970-1975, celles de Washington avaient annuellement décliné de 4,5 % ; voir Gaddis, Strategies of containment…, op. cit., p. 318-319.
39 Westad Odd Arne, « The fall of détente and the turning tides of history », dans Westad (dir.), The fall of détente…, op. cit., p. 4.
40 Sur ce sujet, voir Dobrynin, op. cit., p. 366 ; voir aussi Njolstad Olav, « Keys of keys ? S.A.L.T. II and the breakdown of détente », dans Westad (dir.), The fall of détente…, op. cit., p. 55.
41 Gaddis, The Cold War…, op. cit., p. 201; Zubok, op. cit., p. 254-255.
42 Smith Gerard C., op. cit., p. 54.
43 Hoffmann , Le dilemme américain…, op. cit., p. 118.
44 Westad, dans Westad (dir.), The fall of détente…, op. cit., p. 21.
45 « […] there is a growing pressure on the part of some people to portray the competitive aspects of the relationship as taking clear precedence over the search for areas of cooperation »; N.S.A., Carter-Breznhev, Box 2, Administrative Files, « U.S.-Soviet relations during the Carter Administration: a chronology of events », December 10, 1993.
46 Joyaux François, La tentation impériale : politique extérieure de la Chine depuis 1949, Paris, Imprimerie Nationale, 1994, p. 55.
47 Foot Rosemary, The practice of power: U.S. relations with China since 1949, Clarendon Press, Oxford, 1995, p. 138.
48 Ibid., p. 107-108.
49 D.N.S.A., U.S. Intelligence and China, Collection, Analysis, and Covert Action, Secret Intelligence Appraisal, « Mao worries over Sino-U.S. relations », September 17, 1973, p. 2.
50 Westad, Restless empire…, p. 370.
51 N.A.R.A., Jimmy E. Carter Presidential Library, Collection 26, Staff Material, Far East, National Foreign Assessment Center, « Memorandum in support of the president’s discussions with Vice Premier Deng Xiaoping », January 1979, p. 16.
52 Garthoff, op. cit., p. 761.
53 Ibid., p. 766.
54 Ross Robert S., op. cit., p. 140.
55 Oldenburg, op. cit., p. 137-138 ; d’autres émirent cependant des doutes sur l’hypothèse selon laquelle Indira Gandhi s’attendait à gagner ; voir Raghavan Srinath, « Indira Gandhi : India and the world in transition », dans Guha (dir.), op. cit., p. 228 ; l’annonce de nouvelles élections au Pakistan joua probablement elle aussi dans sa décision ; Jaffrelot Christophe, « Le premier règne d’Indira Gandhi », dans Jaffrelot (dir.), L’Inde contemporaine…, p. 66.
56 Raghavan, dans Guha (dir.), op. cit., p. 228.
57 « reassertion of democracy »; Horn, Soviet-Indian relations…, p. 153.
58 Palmer, op. cit., p. 265.
59 Kux, Estranged democracies…, op. cit., p. 346-347.
60 « genuine »; ibid., p. 347-349.
61 Hurtig, dans Jaffrelot (dir.), L’Inde contemporaine…, op. cit., p. 198.
62 Horn, Soviet-Indian relations…, op. cit., p. 148.
63 Kux, Estranged democracies…, op. cit., p. 346-347.
64 Palmer Norman D., « The United States and South Asia: the Carter and Reagan Administrations », dans Ziring Lawrence (dir.), The subcontinent in world politics: India, its neighbors, and the great powers, New York, Praeger, 1982, p. 204.
65 Kux, Estranged democracies…, op. cit., p. 349.
66 « poverty-stricken and helpless »; Mellor John W., India: a rising middle power, Boulder (Colorado), Westview Press, 1979, p. 359.
67 Desai Manish, Khagram Sanjeev, Varughese Jason, « Seen, rich, but unheard? The politics of Asian Indians in the United States », Chang Gordon H. (dir.), Asian Americans and politics: perspectives, experiences, prospects, Washington D.C., Woodrow Wilson Center Press, Stanford (California), Stanford University Press, 2001, p. 267.
68 Ibid., p. 268-271.
69 Crump Hanson, dans Ganguly, Gould (dir.), op. cit., p. 193-194 ; durant les années 1970, les perceptions indiennes vis-à-vis de l’U.R.S.S. furent toujours meilleures (et parfois bien meilleures) que celles vis-à-vis des États-Unis, à l’exception des débuts de la présidence Carter ; Richter William L., « Long-term trends and patterns in Indian public opinion toward the United States », dans Ganguly, Gould (dir.), op. cit., p. 210.
70 N.A.R.A., Carter Presidential Library, White House Central Files, Subject File, Countries, Confidential, C.O. 67 1/20/77 – 1/20/81 through Executive, C.O. 69 7/1/78 – 12/31/78, Box C.O.-30, Letter from Congress House of Representatives to the President, April 27, 1977, p. 1-2.
71 Rubinoff, dans Ganguly, Gould (dir.), op. cit., p. 157.
72 Rubinoff, dans Gould, Kapur, Malik, Rubinoff (dir.), op. cit., p. 425.
73 Rubinoff, « Changing perceptions of India in the U.S. Congress », Asian Affairs: an American Review, vol. 28, issue 1, Spring 2001, p. 44.
74 Gould, « The reasons why: the U.S. failure to control the nuclear agenda in South Asia », dans Gould, Kapur, Malik, Rubinoff (dir.), op. cit., p. 158.
75 Rubinoff, dans Ganguly, Gould (dir.), op. cit., p. 165.
76 N.A.R.A., Carter Presidential Library, Collection 10, Brzezinski Materials, Staff Evening Reports File, Box 3, N.L.C. 10-3-7-4-6, Memorandum from North-South to Brzezinski, Evening Report, July 8, 1977, p. 1; N.A.R.A., Carter Presidential Library, Collection 33, Donated Historical Material, Brzezinski Collection, Weekly Reports, Box 41, Memorandum from Zbigniew Brzezinski to the President, Weekly National Security Report no 6, March 25, 1977, p. 1.
77 Rubinoff, op. cit., p. 38.
78 « even if the whole world arms itself with the bombs we will not do so »; Perkovich, op. cit., p. 201.
79 Goheen, dans Ganguly, Gould (dir.), op. cit., p. 127-128.
80 « the irritants of the past have been removed »; Kux, Estranged democracies…, op. cit., p. 352.
81 M.A.E., Série Asie-Océanie, 1973-1980 : Sous-Série Inde, Carton 2267, Inde, Politique Étrangère, Relations avec les États-Unis, Documents d’Actualité Internationale, « Discours du président Carter à New Delhi », 2 janvier 1978, p. 114.
82 « specter of war »; « Ends can never justify evil means. Nations, like individuals, are morally responsible for their actions »; Kux, Estranged democracies…, op. cit., p. 354.
83 « I told him [Desai] I would authorize the transfer of fuel now… It didn’t seem to make an impression on him… When we get back, I think we should write him another letter, just cold and very blunt »; Kux, Estranged democracies…, p. 354-355.
84 Perkovich, op. cit., p. 210.
85 Id.
86 Wolpert, Zulfi…, op. cit., p. 270.
87 Ibid., p. 275.
88 « non-event » ; Kux, Disenchanted allies…, op. cit., p. 227.
89 Voir partie 2.
90 2,7 % en 1974-1977 contre 6,8 % en 1959-1969 ; Lieven, op. cit., p. 72.
91 Burki, Pakistan under Bhutto…, op. cit., p. 176-177.
92 Ali, op cit., p. 129.
93 Ziring, Pakistan: the enigma…, op. cit., p. 128-129.
94 « [He] was losing in Karachi. He was losing in Peshawar. Then the Pendjab numbers started coming in and guys who were absolute thugs won by 99 per cent… [Bhutto] started drinking heavily… »; Kux, Disenchanted allies…, op. cit., p. 228.
95 Ziring, « South Asian tangles and triangles », dans Ziring, The subcontinent…, op. cit., p. 20; selon certains experts, il semble que Bhutto ait été débordé par le zèle de certains membres du P.P.P.; voir Ziring, Zulfi…, op. cit., p. 278-283; Jalal, The struggle for Pakistan…, op. cit., p. 210; d’autres restent plus sceptiques quant à l’innocence du leader pakistanais; Kux, Disenchanted allies, op. cit., p. 238.
96 Haqqani, Pakistan: between mosque and military, op. cit., p. 121.
97 Jaffrelot, « la démocratie introuvable », dans Jaffrelot (dir.), Le Pakistan, op. cit., p. 140.
98 Haqqani, Pakistan: between mosque and military, op. cit., p. 123.
99 Ibid., p. 125 ; le rôle initial joué par l’armée dans cette impasse politique reste difficile à mesurer ; Shah, op. cit., p. 143-144.
100 « honorably » ; ibid. ; p. 140.
101 Burki Shahid Javed, « Zia’s eleven years », dans Baxter Craig, Burki Shahid Javed (dir.), Pakistan under the military : eleven years of Zia ul-Haq, Lahore, Pak Book corporation, Boulder (Colorado), Westview Press, 1991, p. 4.
102 « struggling on tired, with all her worldly possessions in her hands, when she crossed the border »; ibid., p. 5.
103 Arif, Khaki shadows…, op. cit., p. 145.
104 Cloughley, op. cit., p. 243.
105 Shafqat, op. cit., p. 177.
106 « piety, patriotism, and professionalism »; Talbot Ian, Pakistan: a modern history, London, Hurst, 1998, p. 255.
107 Burki, « Zia’s eleven years » in Baxter, Burki (dir.), op. cit., p. 6.
108 « Where’s my monkey-general? Come over here, monkey! »; Wolpert, Zulfi…, op. cit., p. 263.
109 « I’m sorry Sir, I had to do it… But in ninety days I’ll hold new elections. You’ll be elected Prime Minister again, of course, Sir, and I’ll be saluting you »; Kux, Disenchanted Allies…, op. cit., p. 233.
110 Arif, Working with Zia…, op. cit., p. 132.
111 Selon Husain Haqqani, les services secrets pakistanais avaient même probablement œuvré au sabotage des négociations du printemps 1977 ; Haqqani, Pakistan : between mosque and military, op. cit., p. 125.
112 Kux, Disenchanted allies…, op. cit., p. 233.
113 N.A.R.A., Carter Presidential Library, Collection 33, Donated Historical Material, Zbigniew Brzezinski, Box 41, Memorandum from Zbigniew Brzezinski to the President, Weekly National Report no 5, March 18, 1977, p. 2.
114 N.S.A., Electronic Briefing Book, The U.S. and Pakistan’s Quest for the Bomb, doc. 2, Acting Secretary of State Warren Christopher to the President, « Reprocessing negotiations with Pakistan: a negotiating strategy », April 2, 1977, Secret, p. 2.
115 Nasr, op. cit., p. 186.
116 « frankly shocked [by the] disturbing evidence… of American involvement on the side of the opposition […] »; N.A.R.A., Carter Presidential Library, National Security Affairs, Collection 6, Brzezinski Material, Country File, Pakistan: 1/12/77 through Pakistan 8/80 – 1/81, Box 59, « Text of Prime Minister of Pakistan’s message in reply to the message of Secretary of State (April 29, 1977) »; p. 1-2.
117 N.A.R.A., Carter Presidential Library, N.L.C. 128-3-2-9-5, Collection 128, Jimmy Carter Plains File, Box 3, Letter from President Jimmy Carter to Prime Minister Morarji Desai, August 14, 1979, p. 4.
118 Akhund, op. cit., p. 320.
119 « strong impression […] that [the United States] ha[d] decided [they could] no longer do business with [him] »; Kux, Disenchanted allies…, op. cit., p. 231.
120 Raza, op. cit., p. 243-248; voir aussi Wolpert, Stanley A., Zulfi…, op. cit., p. 273.
121 N.A.R.A., Carter Presidential Library, N.L.C. 24-52-8-17-2, Collection 24, Staff Material: North/South, Box 52, Memorandum from North/South to Brzezinski, Evening Report, April 22, 1977, p. 3.
122 Kux, Disenchanted allies…, op. cit., p. 231.
123 Amin, op. cit., p. 80.
124 « Let’s be friendly with the new regime. But expect early elections »; N.A.R.A., Carter Presidential Library, Collection 34, White House Central File, Subject File, Memorandum from Cyrus Vance to the President, untitled, July 6, 1977, p. 3; voir aussi N.A.R.A., Carter Presidential Library, N.L.C. 10-3-6-9-2, Collection 10, Brzezinski Materials, Staff Evening Report File, Box 3, Memorandum from North/South to Brzezinski, Evening Report, July 5, 1977, p. 2.
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