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Le Président de la Ve République et les libertés

 | 
Xavier Bioy
, 
Alain Laquièze
, 
Thierry Rambaud
, 
et al.

Première partie. Témoignages

Le président de la République et l’autorité judiciaire

Robert Badinter

Texte intégral

1À l’origine de ce témoignage, la proposition m’avait été faite de dialoguer avec le président Valéry Giscard d’Estaing. Cette perspective m’avait enchanté parce que j’aurais poursuivi là un dialogue commencé il y a de cela quatre-vingts années dans la cour du lycée Jansonde-Sailly, au marché aux billes. Depuis lors, nous avons eu d’autres entretiens sur d’autres thèmes, mais, malheureusement, le président Giscard d’Estaing n’a pas pu venir aujourd’hui.

2Tous les présidents de la République se proclament les défenseurs des libertés. Le rempart constitutionnel non pas ultime mais premier, c’est la justice, l’Autorité judiciaire. Si la justice est la gardienne constitutionnelle de la liberté individuelle, il est intéressant d’étudier l’évolution des rapports complexes, dans notre Constitution, entre le président de la République et l’organe qui est chargé de l’assister, c’est-à-dire le Conseil supérieur de la magistrature.

  • 1 Recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des Ministres aux États membres sur les juges : indépendan (...)

3Je commencerai par rappeler ce qu’a déclaré le Comité des ministres du Conseil de l’Europe, en novembre 2010 : « L’indépendance des magistrats ne constitue pas une prérogative ou un privilège accordé aux magistrats dans leur intérêt personnel mais dans celui de l’État de droit et de toute personne demandant et attendant une justice impartiale1. »

  • 2 Notamment CEDH, 29 mars 2010, Medvedyev et autres c. France, requête no 3394/03 ; CEDH 20 novembre (...)

4Si je cite cette déclaration, c’est parce qu’elle me paraît révéler ce qui est trop perdu de vue à l’intérieur du corps judiciaire, c’est-à-dire que l’indépendance n’est pas faite pour la commodité ou la conscience des juges, mais qu’elle est structurellement inhérente à la grande fonction de rendre la justice. De cette façon, le justiciable sait qu’il a été jugé par des magistrats qui sont indépendants de tout pouvoir, et notamment du pouvoir politique. La Cour européenne des droits de l’homme a rappelé à cet égard que les magistrats du parquet se trouvaient en France dans une situation de dépendance à l’égard de l’exécutif incompatible avec la garantie nécessaire de leur indépendance2.

5Au regard de l’histoire, on peut dire que les magistrats ont été totalement indépendants en France jusqu’en 1789. Indépendance liée à ce qu’ils étaient propriétaires de leur charge et pouvaient rendre la justice comme bon leur semblait. Je voudrais rappeler à cet égard deux principes fondateurs de la justice française de l’Ancien Régime :

  • le premier, le Roi est « fontaine de justice ». Il est lui-même source de la justice et par conséquent, il peut à tout moment évoquer dans son Conseil toutes affaires ;
  • le deuxième, « Cy veut le Roi, cy fait la loi ».

6Ainsi, le Roi était fontaine de justice et source de législation. On comprend dès lors le symbole que représente, au moment du sacre, la remise de l’épée de justice que le souverain tient dans sa main. C’est cela la structure mentale profonde qui a présidé depuis fort longtemps en France, à travers les changements de régime.

7C’était exactement le contraire dans la justice anglaise qui est née et s’est développée, non pas pour exercer un pouvoir du Roi de plus en plus important sur les justiciables, mais contre le pouvoir du Roi, d’abord pour la haute aristocratie puis ensuite, en descendant de plus en plus bas, pour tous les citoyens anglais.

8Chacun sait que nous sommes indiscutablement champions des modifications constitutionnelles depuis la Révolution. C’est une véritable passion nationale pour l’art constitutionnel. Nous avons eu pas moins de quinze Constitutions écrites alors que, pendant ce temps-là, les États-Unis se sont contentés d’une seule Constitution et de vingt-sept amendements. Dans le cadre de la Ve République, deux articles sont inchangés depuis 1958 :

  • L’article 64 : « Le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire ». C’est un paradoxe : le président de la République, pourtant chef de l’exécutif, reste le garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Le professeur Guy Carcassonne qualifiait cette disposition d’« incongrue » en la comparant au « loup [qui serait] garant de la sécurité de la bergerie ». Et l’article se poursuit : « Il est assisté par le Conseil supérieur de la magistrature ». Je me demande si, pour des raisons de précision, il ne faudrait pas modifier cet article. Mais cela relève d’une prochaine réforme.
  • L’article 66 : « L’autorité judiciaire [et non pas le “pouvoir” judiciaire], gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ». Ce qui compte, c’est la mission de l’autorité judiciaire qui est gardienne de la liberté individuelle.

9Les textes sont limpides. L’interprétation première donnée par le général de Gaulle est aussi claire que possible dans la grande conférence de presse du 31 janvier 1964, chère à tous les historiens de la Ve République : la nomination du président de la République « procède directement du peuple » ce qui implique que le Président, suivant notre Constitution, est « l’homme de la nation, mis en place par elle-même pour répondre de son destin ». On ne peut qu’admirer le style et la forme du propos. Le Président est le seul à détenir et déléguer l’autorité de l’État. Le Général précise, ce qui est pour nous essentiel : « l’autorité indivisible de l’État est confiée tout entière au Président par le peuple qui l’a élu, [...] il n’en existe aucune autre, ni ministérielle, ni civile, ni militaire, ni judiciaire, qui ne soit conférée et maintenue par lui ». Texte célèbre qui en dit beaucoup sur la vision souvent monarchique du chef de l’État et qui précise la pensée des pères fondateurs, c’est-à-dire lui-même et Michel Debré.

10De 1958 à 1993, le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) était présidé par le président de la République, le ministre de la Justice était le Vice-président de droit et neuf membres étaient désignés par le Chef de l’État. Le CSM proposait, mais les nominations et l’avancement dépendaient entièrement du garde des Sceaux. Seuls les procureurs généraux près la Cour de cassation, la Cour d’appel de Paris et la Cour des comptes étaient nommés en Conseil des ministres. Cela ne satisfaisait ni la magistrature, ni les ministres. Cela ne satisfaisait pas non plus l’opposition qui ne cessait de réclamer la transformation du CSM et multipliait les projets. Mais des successions de propositions, aucune n’a prospéré.

11En 1981, il a fallu composer avec le Conseil de la magistrature tel qu’il était alors. En effet, sauf à utiliser l’article 11 de la Constitution sur le référendum, un projet de révision constitutionnelle doit être voté par les deux assemblées puis par le Congrès à la majorité des 3/5e. Ce qui ne pouvait se faire pour une raison simple : le Sénat était presque entièrement à droite. L’idée d’obtenir un accord sur quelque proposition de révision constitutionnelle que ce soit relevait donc du fantasme.

12Quand je suis arrivé à la Chancellerie, je savais qu’on ne pouvait pas réformer le CSM. Alors je me suis exprimé ainsi devant ses membres : « Puisque toute perspective de modification de la Constitution paraît difficile, je vous propose de fonctionner de la façon suivante : le Président viendra quand il nous fera l’honneur de venir, nous sommes dix, et bien nous allons fonctionner comme un collège. C’est-à-dire que nous débattrons de tout ce que nous aurons à traiter, notamment les nominations, puis nous voterons à défaut de consensus, et c’est seulement dans le cas où nous serons moitié-moitié que la voix du Président sera déterminante. Mais je ne le souhaite en rien ». Je dois dire que ce système a bien fonctionné et qu’en définitive, il y a eu peu de débats sur des choix individuels.

13Le deuxième point, qui était plus novateur, est passé presque inaperçu hors des sphères de la magistrature. À propos des propositions de nomination faites par les services judiciaires, j’ai voulu qu’elles soient communiquées bien en amont, non pas uniquement aux chefs de cour mais à tous les magistrats environ quatre semaines avant. Ils étaient appelés à formuler leurs observations. Ainsi, quand cela venait devant le CSM, nous avions le projet de la Chancellerie et les observations des magistrats. À partir de là, les passions se sont rapidement apaisées, parce que chacun pouvait formuler ses observations et faire entendre ses souhaits. C’était la pratique quotidienne.

14Restait évidemment l’ambition de marquer le statut de la magistrature par une révision. Je ne dissimule pas que j’en avais régulièrement la tentation. J’ai demandé une audience au président Mitterrand et je suis allé le voir avec un projet de réforme de la magistrature. Il avait un regard sur la magistrature et une attitude complexe. Il aimait la justice et aimait parler des affaires historiques, mais il n’aimait pas les juges. Il avait des amis magistrats mais la magistrature comme corps ne recueillait pas chez lui une faveur extrême. Il m’a répondu : « Vos magistrats ne sont d’accord en rien, pourquoi faire une révision puisqu’ils seront mécontents de toute façon ? »

15J’ai alors décidé d’interroger tous les magistrats sur leur fonction et, avec M. Jorda et M. Exertier, Directeurs des services judiciaires, nous avons préparé un questionnaire en quatre-vingts points dans lequel toutes les formules possibles et imaginables étaient proposées. C’était une sorte de référendum. Tous les magistrats en ont reçu un exemplaire et 80 % ont répondu qu’il fallait réviser la magistrature, mais aucun consensus ne se dégageait pour telle ou telle proposition. J’ai donc demandé un nouvel entretien au président Mitterrand et je lui ai dit : « La magistrature n’est d’accord sur rien, sauf sur la nécessité d’une réforme. » Il a conclu : « Je vous l’avais dit. Passons à autre chose. »

16Ce sont les cohabitations ou leur perspective, qui ont permis la révision de la Constitution. Le statut de la magistrature, qui avait entre-temps fait l’objet d’une réelle effervescence syndicale, n’était pas simplement un objet de querelle académique ou de proposition universitaire. Une très forte revendication portait sur les procédures de nomination. Alors, à la fin de 1993, au moment où apparaissaient les évidences, le Comité présidé par le doyen Vedel, dont je ne saurais saluer trop la mémoire, a formulé des propositions constitutionnelles. Dans son rapport du 15 février 1993, le Comité Vedel proposait de donner au Conseil une composition équilibrée : cinq magistrats élus par leurs pairs et cinq personnalités choisies par le président de la République, les Présidents des deux assemblées, le Conseil d’État et le Conseil constitutionnel. Point très important, le rapport du Comité Vedel confiait au CSM la possibilité de recevoir les plaintes et doléances des justiciables, ce qui est en soi un pouvoir important. On lui transférait également le pouvoir de nommer l’ensemble des juges du siège (en réservant seulement les magistrats à la Cour de cassation et le Premier Président de Cour d’appel de Paris). C’est un système qui a prospéré. La réforme constitutionnelle est intervenue le 27 juillet 1993 et la loi organique le 5 février 1994.

17Pourquoi l’époque était-elle favorable ? La cohabitation faisait précisément que les deux camps aspiraient à une forme de liberté plus grande du pouvoir judiciaire, ce qui permettait d’avoir la majorité des deux assemblées. Et puis les critiques se faisaient de plus en plus vives du côté de Strasbourg. La nouvelle composition née de 1993 comportait toujours le président de la République comme président du CSM et le ministre de la Justice comme Vice-président. Mais, point essentiel, apparaissaient une formation compétente à l’égard des magistrats du parquet et une autre pour les magistrats du siège, chaque formation étant composée de six magistrats et de quatre personnalités de la société civile nommées par le Président. Quant à ses attributions, pour les magistrats du siège, l’avis conforme du CSM remplaçait l’avis simple. L’avis conforme donnait évidemment au Conseil un pouvoir très important qu’il détient encore aujourd’hui. S’agissant du parquet, c’était l’avis simple.

18Après cette réforme, on a songé en 1998 à aller plus loin. C’est le Premier président Truche qui a, à son tour, présidé une nouvelle commission. Le projet de réforme a été engagé par Mme Guigou. Je précise que l’on voulait déjà à cette époque l’avis conforme du CSM pour la nomination des magistrats du parquet. La question est très importante. Si on la conjugue avec la question des instructions données aux magistrats du parquet, on retrouve là l’un des sujets les plus épineux de la justice française : l’indépendance réelle des magistrats du parquet au regard du pouvoir exécutif.

19Une nouvelle réforme du CSM est intervenue en 2008, sous le quinquennat de Nicolas Sarkozy. S’agissant de la composition, cette réforme a mis fin à la Présidence du Conseil par le président de la République et à la Vice-présidence par le ministre de la Justice (le ministre de la Justice peut cependant assister aux séances du CSM, sauf en matière disciplinaire). Le nombre de membres non-magistrats a été augmenté et les magistrats sont devenus minoritaires dans les formations statuant sur les nominations. Le CSM donne également un avis simple sur la nomination des procureurs généraux, qui étaient nommés jusque-là en seul Conseil des ministres. Enfin, on a instauré le principe d’une saisine du CSM par tout justiciable.

20Si le statut des magistrats du siège leur assure aujourd’hui les garanties nécessaires à leur indépendance, la question du statut des magistrats du parquet fait encore débat. Pour moi, les choses sont simples : puisque les membres du parquet ont la qualité de magistrats – ce qui n’est pas sans poser des problèmes selon la Cour de Strasbourg-, alors il ne doit pas y avoir de différence entre les garanties données en matière d’indépendance statutaire entre les magistrats du siège et ceux du parquet quant à leur nomination, leur promotion et leur régime disciplinaire. Si l’organisation et le fonctionnement du parquet comme corps appellent indivisibilité et hiérarchie pour assurer son efficacité, le statut individuel doit offrir des garanties d’indépendance aussi fortes. À ce niveau-là se situe l’assurance de l’indépendance des magistrats du parquet. À défaut de les assurer, mieux vaudrait radicalement dissocier l’organe de poursuite et l’organe de jugement dans la justice française, le second seul ayant la qualité de magistrat. Mais nous n’en sommes pas là. Et je pense pour ma part que ces garanties renforcées d’indépendance de carrière des membres du parquet devraient satisfaire aux exigences de la Cour de Strasbourg.

Notes

1 Recommandation CM/Rec(2010)12 du Comité des Ministres aux États membres sur les juges : indépendance, efficacité et responsabilités, adoptée le 17 novembre 2010 lors de la 1098e réunion des Délégués des ministres.

2 Notamment CEDH, 29 mars 2010, Medvedyev et autres c. France, requête no 3394/03 ; CEDH 20 novembre 2010, Moulin c. France, requête no 37104/06.

Auteur

Sénateur, ancien Garde des Sceaux et ancien président du Conseil constitutionnel.

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