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L'Asie-monde

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Jean-François Sabouret

Partie II. Enjeux nationaux et stratégiques

La démocratisation de la démocratie indienne

Christophe Jaffrelot

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1Août 2005

2Longtemps la démocratie indienne a été plus formelle que substantielle parce qu’elle fonctionnait en circuit fermé : certes l’alternance amenait des hommes nouveaux aux postes de responsabilité, mais leur profil sociologique restait le même. En fait trois groupes de l’élite indienne – tous de haute caste – se partageaient le pouvoir : l’intelligentsia, en bonne part de caste brahmane, très présente dans l’administration et à la tête des partis politiques, les milieux d’affaires, issus pour l’essentiel des castes marchandes (vaishyas), et les propriétaires fonciers qui se recrutent – en tout cas pour ce qui est des anciens princes (maharajahs) dans les castes guerrières (kshatriyas). Ces trois groupes avaient des intérêts divergents.

3L’intelligentsia, qui s’identifiait à l’État, considérait qu’elle avait vocation à gouverner et justifiait sa détermination par la nécessité de construire l’État-nation. Tant par souci d’émanciper l’État (« son » État) de la tutelle des « élites traditionnelles » que par conviction, l’intelligentsia indisposa donc les « capitalistes » et les « féodaux » en proposant des nationalisations et une réforme agraire. Ces deux derniers groupes disposaient cependant d’atouts considérables puisqu’ils tenaient l’économie et jouissaient d’un grand pouvoir social. L’intelligentsia de l’État-Congrès tarda d’autant moins à l’admettre que ses membres venaient du même univers social. Certains d’entre eux avaient même noué des liens étroits avec tel maharajah en travaillant au service de son administration, ou avec tel homme d’affaire en devenant son avocat.

  • 1 Gopal Krishna, “One party Dominance, Development and Trends”, in CSDS, Party System and Election S (...)

4Plutôt que d’entrer dans une relation purement conflictuelle d’où nul ne serait facilement sorti vainqueur, étant donné l’équilibre des forces en présence, ces trois élites vont inventer une forme de démocratie conservatrice où chacune trouvera son compte. Le Congrès conclut un marché tacite avec les milieux d’affaires aux termes duquel il renonçait à nombre des réformes socialistes qu’il avait en projet en échange d’un soutien financier, que certains chefs d’entreprise lui apportaient d’ailleurs déjà avant l’indépendance. Entre 1962 et 1968, les firmes indiennes donnèrent officiellement près de 26 millions de roupies aux partis politiques au titre de dons officiels, dont 20,5 millions au Congrès1. Or, les dons aux partis ne représentent qu’environ un cinquième des fonds d’origine privée : l’essentiel était versé aux individus, le Premier ministre, d’autres membres de son gouvernement, mais aussi des candidats à un siège au Parlement. Ces recettes servaient principalement au financement des campagnes électorales à l’occasion de scrutins, de plus en plus disputés à partir des années 1960 à mesure que l’opposition au Congrès s’intensifiait et s’organisait autour de nouveaux partis politiques.

5Le même passage du conflit à la collaboration – voire à la collusion d’intérêts – s’observa du côté des rapports entre l’intelligentsia d’État et les propriétaires fonciers. Ce conflit était d’autant plus aigu en 1947 que, pendant des décennies, ces derniers avaient été dans le camp adverse à celui du Congrès : ils avaient collaboré avec les Britanniques pour relayer leur autorité au niveau local (ou même régional dans le cas des princes, maharajahs ou autres nawabs). En réaction et par fidélité à ses idéaux socialistes, le Congrès avait inscrit une réforme agraire à son programme dès avant l’indépendance.

6Celle-ci fut bel et bien votée après 1947, mais sa mise en œuvre se révéla très laborieuse. Si Nehru persévérait dans ses efforts de réforme, le Congrès multipliait les dérogations dans les États (qu’il contrôlait pratiquement tous jusqu’en 1967). Les plafonds agraires furent souvent relevés au-delà du raisonnable en fonction de l’absence d’irrigation ou du nombre de personnes à la charge du propriétaire et, surtout, le pouvoir fermait les yeux sur les fraudes, qui consistaient par exemple à inscrire une terre au nom d’un parent pour rester dans les limites des plafonds agraires et échapper à une redistribution de sa terre. Au lieu de continuer à s’aliéner les notables ruraux, le Congrès avait finalement choisi de s’en faire des alliés. Ceux-ci finirent par former les piliers du « système congressiste » dès lors que en échange de la mansuétude de l’État, ils apportaient au Congrès les voix de leurs tenanciers et de tous ceux qui, formant de véritables « banques de votes », s’étaient endettés auprès d’eux.

7Les premières décennies de la démocratie indienne furent donc dominées par le clientélisme et le conservatisme. Les trois élites trouvaient la démocratie à leur goût car elle leur permettait à chacune de faire valoir ses atouts : l’intelligentsia était aux commandes de l’État du fait de ses compétences ; les milieux d’affaires pouvaient faire valoir leur force de frappe financière mieux que dans n’importe quel autre système où les gouvernants n’auraient pas eu besoin de leur manne financière pour payer leurs campagnes électorales et les propriétaires fonciers se trouvaient dans la même situation, même si leur ressource principale n’était pas l’argent mais les hommes – donc les voix – qu’ils tenaient dans leur dépendance.

  • 2 Kaka Kalelkar, Report of the Backward Classes Commission, vol. I, Delhi, Government of India, 1955 (...)

8La donne ne changera vraiment qu’à partir des années 1990 sous l’effet de mesures de discrimination positive aux effets politiques considérables. De tels programmes n’étaient pas nouveaux en Inde. En fait, ce pays a servi de premier laboratoire à ce genre d’ingénierie sociale – bien avant les États-Unis de « l’affirmative action ». Les Britanniques ont créé des écoles pour les plus démunis dès la fin du XIXe siècle, après quoi ils leur ont réservé des postes dans la fonction publique dès l’entre-deux guerres. Mais, jusqu’à l’indépendance, ces politiques ne concernaient que les castes intouchables et les tribus aborigènes. Après 1947, les basses castes entrèrent à leur tour en scène. L’Assemblée constituante les prit en considération en inventant la notion « d’Other Backward Classes ». Cette nouvelle catégorie socio-administrative désignait les groupes autres que les intouchables et les aborigènes qui devaient bénéficier d’une aide particulière de l’État. En 1953, une commission nationale fut nommée pour identifier ces groupes et leurs besoins, conformément à la procédure prévue par l’article 340 de la Constitution. Or, elle dressa une liste de 2 399 castes inférieures – mais non intouchables – et recommanda l’établissement de quotas dans l’administration en leur faveur. Le gouvernement rejeta son rapport parce qu’il ne reposait pas sur des indices homogènes de « l’arriération sociale » et qu’il faisait la part trop belle au critère de la caste dans la définition de ce retard, à l’heure où l’État cherchait à développer une conception universaliste (et socialiste) du citoyen indien2. Les castes dont les noms figuraient sur cette liste avaient néanmoins compris l’intérêt de militer pour la mise en œuvre du rapport de la première « Backward Classes Commission ». Dans de nombreux États de l’Inde du Sud, des quotas en faveur des OBC furent donc introduits dans les administrations locales et certains établissements scolaires et universitaires.

9En Inde du Nord, le processus fut plus laborieux, car le rapport des forces était plus favorable aux castes supérieures. Celles-ci représentaient en effet jusqu’à un cinquième de la population dans un État comme l’Uttar Pradesh et dominaient l’économie – notamment agricole – en proportion. En Inde du Nord, la situation des campagnes évolua en faveur des basses castes suite à la révolution verte des années 1960, grâce à laquelle les petits paysans connurent un relatif essor économique. Ils comprirent ensuite l’atout que constituait leur nombre et se regroupèrent derrière des partis politiques tels que le Parti socialiste et le Bharatiya Kranti Dal (Parti indien de la révolution) de Charan Singh, qui, fondé en 1969, sera rebaptisé Bharatiya Lok Dal (Parti du peuple indien) en 1974. À la fin des années 1970, ces formations participèrent au pouvoir à travers le Janata Party (Parti du peuple), dans lequel elles s’étaient fondues en 1977. En 1978, le gouvernement du Janata Party – où Charan Singh était vice-Premier ministre – nomma une nouvelle Backward Classes Commission, baptisée « Mandal Commission » du nom de son président, B. P. Mandal. Elle remit en 1980 un rapport qui établit une nouvelle liste des castes OBC dont les effectifs représentaient cette fois 52 % de la population indienne. Pour les aider à s’élever au plan socio-économique, le rapport Mandal recommandait que 27 % des postes de l’administration nationale leur soient réservés.

  • 3 L’Indian Administrative Service, un corps d’élite recruté sur concours, comptait ainsi 37,67 % de (...)

10Le Congrès revint au pouvoir en 1980 et les gouvernements congressistes successifs se gardèrent d’appliquer ce document, mais le succès de l’opposition en 1989 permit au nouveau Premier ministre, V. P. Singh, d’annoncer, en août 1990, sa mise en œuvre, autant par souci de justice sociale que pour se gagner les faveurs de l’électorat OBC. Des membres de hautes castes réagirent violemment à cette mesure qui remettait en cause le quasi monopole dont ils jouissaient dans la haute fonction publique3. Les manifestations furent particulièrement violentes à Delhi où des étudiants de hautes castes descendirent dans la rue en grand nombre. Certains d’entre eux s’immolèrent même par le feu en signe de protestation. La Cour suprême, qui avait été saisie par des hindous de hautes castes contestant la constitutionnalité du rapport Mandal, suspendit peu après la décision de V. P. Singh. Une contre-mobilisation des OBC s’ensuivit, qui marqua la cristallisation d’une nouvelle identité politique : les OBC commençaient à prendre conscience des intérêts qu’elles avaient en commun – la perspective de quotas dans l’administration en était le symbole – et de la nécessité de faire front pour exploiter leur principal atout, le nombre. Elles votèrent donc ensemble et pour les leurs, comme en témoigne l’évolution du profil sociologique des députés élus du Nord hindiphone, la « Hindi belt ». Dans cette zone regroupant l’Uttar Pradesh, le Bihar, le Madhya Pradesh, le Rajasthan, l’Himachal Pradesh, l’Haryana, Delhi et Chandigarh, les élus à la Lok Sabha venaient en majorité des hautes castes jusque dans les années 1970.

11Les élections de 1977, celles de la première alternance, avaient marqué l’amorce d’un changement, puisque la part des députés de hautes castes passa pour la première fois sous la barre des 50 % (48,2 % précisément). Ce phénomène s’amplifia lors de la deuxième alternance de 1989, lorsque la part des OBC fut pratiquement multipliée par deux, pour atteindre un cinquième des élus, tandis que celle des hautes castes tombait sous la barre des 40 % – à peine plus de 38,2 %. Le gouvernement de V. P. Singh représentait donc bien les basses castes en cours d’ascension sociale et politique. Le retour du Congrès en 1991 ne remit cependant pas en cause cet essor et le déclin concomitant des hautes castes au sein de l’Assemblée, qui n’a cessé de s’accentuer depuis. Les députés de haute caste ne sont plus aujourd’hui que 33 % des élus de la « Hindi belt » tandis que ceux de caste OBC ont dépassé les 25 % : l’écart n’a jamais été aussi faible et il va sans doute se réduire encore jusqu’à ce que les élus des basses castes deviennent plus nombreux que ceux des hautes castes.

12D’ores et déjà, le pouvoir est passé aux mains d’hommes de basse caste dans les États de l’Union indienne. Les grands États de l’Inde du Nord, l’Uttar Pradesh, le Madhya Pradesh, le Bihar et le Rajasthan ont été gouvernés par des OBC la majeure partie du temps depuis le début de la décennie. Fait remarquable, la présence d’un(e) intouchable à la tête d’un État – par exemple en Uttar Pradesh et au Maharashtra – et non plus seulement à la tête de l’Union (comme cela a été le cas de Narayanan, président de la République largement honorifique dans les années 1990) s’est banalisé.

13La trajectoire politique de « l’après Mandal » s’est traduite par une démocratisation de la démocratie indienne : désormais, les alternances débouchent dans bien des cas sur la transformation du profil sociologique des détenteurs du pouvoir, car elles portent à des postes de responsabilité des partis qui se font porte-parole des castes inférieures, qu’elles soient intouchables ou OBC. Ce faisant, l’Inde s’est engagée sur la voie d’une véritable révolution silencieuse. Si celle-ci est loin d’être entrée dans sa phase de maturité, car le transfert de pouvoir n’a pas encore atteint tous les organes décisionnels, à commencer par le gouvernement central, le processus en cours est unique en son genre : aucun pays n’a en effet vu une plèbe portant les stigmates de sa naissance accéder ainsi au pouvoir sans effusion de sang, par la voie des urnes. Paradoxalement, la caste aura été le vecteur de cette mutation car elle aura été la structure permettant d’agréger les intérêts des masses et de peser sur le jeu politique. Les castes ne se situent plus dans l’agencement vertical d’antan, où une piétaille au statut dégradé regardait avec déférence ces dominants qu’étaient les brahmanes et autres kshatriyas ; elles s’inscrivent désormais dans une logique horizontale où elles ne sont rien d’autre que des groupes d’intérêt en compétition dans l’arène politique et sociale. Ce faisant, la caste a contribué à donner à la démocratie indienne l’assise qui lui faisait défaut : les groupes périphériques, qui restaient extérieurs au système, y sont maintenant intégrés et s’y investissent même plus que l’élite, dont les membres – la partie étant perdue – versent volontiers dans l’antiparlementarisme sur le mode du « tous pourris » traditionnel. En fait, cette élite de haute caste croit désormais moins à la démocratie qu’au marché, ce qui permet aux deux de cohabiter au sein d’une alchimie assez rare dans le Sud.

  • 4 Les trois premières castes ou varnas (a, b, c) correspondraient aux envahisseurs aryens ou Indo-Eu (...)
  • 5 Le solde à 100 se compose de minorités religieuses non recensées parmi les castes et les tribus.

Castes4 et tribus

% dans la population indienne5

Brahmanes(a)

6,4

Kshatriyas(b)

3,7

Vaishyas(c)

2,7

Shudras/Other Backward Classes (SOBC)

52

Castes répertoriées (intouchables)

15

Tribus répertoriées (aborigènes)

7

Total

86,83

D’après le recensement de 1931, le dernier à avoir recensé les castes de manière précise.

Notas

1 Gopal Krishna, “One party Dominance, Development and Trends”, in CSDS, Party System and Election Studies, Bombay, Allied Publishers, 1967, p. 41-42.

2 Kaka Kalelkar, Report of the Backward Classes Commission, vol. I, Delhi, Government of India, 1955 ; et Govind Vallabh Pant, Memorandum on the Report of the Backward Classes Commission, Delhi, Ministry of Home Affairs, [s.d.], p. 2.

3 L’Indian Administrative Service, un corps d’élite recruté sur concours, comptait ainsi 37,67 % de brahmanes, contre 2,04 % d’OBC, selon le rapport Mandal (alors que les brahmanes représentent moins de 7 % de la population). En général, les OBC ne représentaient que 12,5 % de l’administration nationale (Report of the Backward Classes Commission, first part, vol. II et II, New Delhi, Government of India, 1980, p. 42).

4 Les trois premières castes ou varnas (a, b, c) correspondraient aux envahisseurs aryens ou Indo-Européens.

5 Le solde à 100 se compose de minorités religieuses non recensées parmi les castes et les tribus.

© CNRS Éditions, 2011

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