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L'eau à découvert

 | 
Agathe Euzen
, 
Catherine Jeandel
, 
Rémy Mosseri

Sixième partie. Eau et société

16. Outils, obstacles et défis de la politique de l’eau en France

Jean-Pierre Le Bourhis

Texte intégral

1L’eau est ordinairement perçue au travers d’un prisme technique ou gestionnaire, qui dissimule sa dimension profondément politique, la diversité de ses usages et leurs relations conflictuelles. Comme le montrent les mobilisations autour des rivières, l’eau fait débat : elle relie et oppose des groupes qui divergent sur sa répartition ou ses modes de gestion. La politique de l’eau est le produit de ces échanges plus ou moins feutrés ou violents et des rapports de force qui s’y expriment. Elle est l’un des moyens par lesquels les sociétés hiérarchisent les besoins, légitiment toujours provisoirement des usages dominants et traitent les différents entre les intérêts contraires des acteurs économiques (agriculture, industries, production d’énergie, transports…), les exigences des écosystèmes et les demandes des consommateurs et des citoyens.

Des opposants au barrage de Sivens (Tarn) manifestent sur le site du chantier, le 25 octobre 2014. © MAXPPP

Des outils pour une gestion publique de l’eau

2Ces politiques se sont particulièrement développées dans les pays industrialisés après la Seconde Guerre mondiale pour répondre aux conflits d’usages intensifiés par la croissance économique, l’envolée des besoins et les pressions accrues sur l’environnement. Les gouvernements conçoivent alors des institutions et des procédures visant à mieux encadrer les utilisateurs de l’eau. Elles complètent des dispositions plus anciennes basées sur l’attribution de droits de propriétés, mais aussi des solutions techniques, comme la construction d’infrastructures massives, de moins en moins légitimes socialement et économiquement (cf. VI.4).

3Dans le sillage de ce processus, qui fait de l’eau un problème public, l’État français élabore dès le milieu des années 1960 un dispositif de gestion qui repose sur trois types d’outils : réglementaires, financiers et de planification. Le socle réglementaire, constitué très tôt, s’élargit surtout à partir des années 1970 sous impulsion européenne. Cet ensemble disparate et quelque peu enchevêtré de règles vise à encadrer, avec des niveaux variables de contrainte, les activités ayant un impact sur les milieux aquatiques : rejets de polluants ou prélèvements industriels, agricoles ou urbains, travaux et ouvrages dans les cours d’eau. En parallèle, il protège aussi certains usages par des normes de qualité strictes (eau potable, eaux de baignade), là où prime l’enjeu sanitaire.

4Un second type d’outil concerne le financement de l’action publique dans ce domaine, pris en charge en grande partie par les Agences de l’eau créées en 1964. À la façon de mutuelles, ces établissements gèrent collectivement les coûts liés à la dépollution, au développement des stocks en eau et, plus marginalement, à la protection des milieux. Chaque utilisateur contribue par une taxe, dont le montant cumulé aide en retour à financer des actions principalement curatives, stations d’épuration ou réservoirs. Trop faible pour être incitative, cette fiscalité environnementale répond moins au principe économique et moral du « pollueur-payeur » qu’elle ne vise à créer une source de financement public, supporté dans ce cas par les factures d’eau des ménages à près de 90 %.

5Enfin, un dispositif de planification est introduit dans les années 1990 en France, puis généralisé à l’échelle européenne, avec la Directive-cadre sur l’eau de 2000. Celle-ci prévoit des cycles de planification de six ans visant à l’atteinte échelonnée d’un « bon état » global des eaux, décliné en objectifs et programmes d’actions localisés. Défini par convention, l’objectif de « bon état » se décompose en une longue série de paramètres biologiques, physico-chimiques et hydromorphologiques, faisant l’objet d’un dispositif de surveillance et de rapportage. Mais il s’agit ici moins d’une norme contraignante que d’un horizon politique commun. Chaque État membre peut obtenir un régime dérogatoire s’il démontre que les modifications de ses masses d’eaux sont irréversibles ou que leur remise en état est trop coûteuse.

Des obstacles à la mise en œuvre effective de la politique de l’eau

6Aussi large que soit cette panoplie d’outils d’intervention, leur mise en action ne peut se faire sans moyens humains, organisationnels et informationnels. La politique de l’eau risque de n’être que symbolique sans une infrastructure assurant sa mise en œuvre à toutes les échelles territoriales. Celle-ci s’appuie d’abord sur une police administrative d’application des normes réglementaires, ce qui pose la question des effectifs des corps de fonctionnaires mis à disposition, principalement issus d’un Ministère en charge de l’Écologie et d’établissements publics aux moyens limités. De même, la réalisation de travaux de dépollution ou de restauration est freinée par l’éparpillement des collectivités territoriales. Seules des institutions intervenant à l’échelle intercommunale ou départementale peuvent soutenir financièrement et politiquement cette politique de travaux publics environnementaux dans le cadre hydrographique adéquat. Enfin, les outils de planification ne peuvent fonctionner sans un système efficace de données sur l’eau, basé sur un réseau suffisamment dense de points de mesure. La capacité de ce système à suivre et à évaluer localement les politiques est cependant réduite du fait d’une information globalement déficiente. Des évaluations récurrentes ont pointé en particulier la dispersion des producteurs de données, la diversité de leurs objectifs de connaissance et d’évaluation ainsi qu’une coordination insuffisante de leurs efforts.

7Les tensions présentes dans la politique de l’eau se sont intensifiées depuis près de deux décennies face au maintien de ces obstacles et à la récurrence des problèmes, notamment de pollutions agricoles, de déficit quantitatif ou de réduction des zones humides. Dans le milieu militant, comme dans les sphères administrative et médiatique, des diagnostics critiques ont remis en cause les bases de la politique menée. Ils ont porté sur les outils, mais aussi sur l’architecture institutionnelle et les rôles respectifs de l’État, de ses établissements et des collectivités. Le système des Agences de l’eau est ici particulièrement en cause. Le pouvoir inégal d’influence des parties prenantes au sein de ces instances suggère leur capture par certains groupes d’intérêts (agriculteurs, industriels, élus locaux) au détriment d’autres (consommateurs et protecteurs de la nature) et interroge donc sur leur capacité à servir l’intérêt général. Ces interrogations sont d’autant plus vives face à un contexte environnemental et sociétal changeant. Centrée dans les années 1960 sur la lutte contre les pollutions industrielles, la politique de l’eau et ses institutions doivent prendre position par rapport à d’autres enjeux qui dessinent des futurs possibles, mais introduisent aussi de l’instabilité : biodiversité, santé environnementale (pollutions diffuses, micropolluants), inondations et sécheresse liées au changement climatique.

Bibliographie

Références bibliographiques

• CONSEIL D'ÉTAT – L'eau et son droit. Rapport annuel du Conseil d'Etat, La Documentation française, www.ladocumentationfrancaise.fr/catalogue/9782110081537/, 2010.

• OCDE – La Gouvernance de l’eau dans les pays de l’OCDE : une approche pluri-niveaux, Éditions OCDE, 2012.

Table des illustrations

Légende Des opposants au barrage de Sivens (Tarn) manifestent sur le site du chantier, le 25 octobre 2014. © MAXPPP
URL http://books.openedition.org/editionscnrs/docannexe/image/10061/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 78k

Auteur

Politiste, Chargé de recherche au CNRS, CURAPP-ESS, Université de Picardie Jules Verne, Amiens, p. 278.
lebourhis@u-picardie.fr

© CNRS Éditions, 2015

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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