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Chapitre I. Le ralentissement de l’inflation consultative
p. 339-386
Texte intégral
1856. Parmi les divers outils utilisés par l’administration, la consultation est l’un des plus répandus et des plus visibles. Bernard Chenot, seul auteur ayant procédé à l’inventaire des organismes consultatifs au début des années 1960 – il en dénombra 4 700 – a noté en 1961 qu’« il y a depuis un certain nombre d’années une multiplication des organismes consultatifs, c’est l’un des faits dominants de l’histoire administrative de nos institutions au xxe siècle1312 ». La prolifération des organismes consultatifs n’a pas été freinée, malgré des constats renouvelés, jusqu’au début du xxie siècle. Depuis lors, des mesures ont été prises, notamment pour simplifier le droit. Chaque décret annonçant de nouvelles mesures de suppression d’organismes consultatifs, au nom de l’efficacité et des économies à réaliser, est annoncé par le gouvernement et relayé dans les médias1313. La volonté affichée de procéder à la canalisation et à l’harmonisation devait permettre de réduire drastiquement le nombre d’organismes existants et de réglementer la création et la durée de vie de nouveaux organismes (Section I).
2857. Si le nombre d’organismes était dénoncé, les procédures consultatives étaient décriées pour leurs disparités et leur lourdeur. La simplification du droit devait donc permettre de fixer ces procédures afin d’élaborer un « tronc commun » applicable aux consultations (Section II).
Section I. Une prolifération canalisée du stock consultatif
3858. Pendant longtemps, le nombre d’instances consultatives est demeuré obscur. D’une part, parce qu’aucun travail de recensement précis n’avait été effectué, mis à part en doctrine. D’autre part, parce que ces organismes se trouvent autant auprès des administrations centrales que décentralisées. Face aux différentes critiques et aux nécessités budgétaires, il parut indispensable de procéder à un inventaire de ces organismes, du moins au niveau central. L’article 112 de la loi de finances pour 1996, ajouté en première lecture par le Sénat, a contraint le Gouvernement à présenter chaque année au Parlement, en annexe du projet de loi de finances, une liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres ou de la Banque de France et prévues par les textes législatifs et réglementaires. L’amélioration de la présentation de ce document a permis une meilleure transparence dans le dénombrement des organismes consultatifs.
4859. Toutefois, ce document se borne à procéder à un recensement (seulement auprès des différents ministères) des organismes consultatifs. S’il exerce une quelconque influence dans la réduction de leur nombre, ce n’est que parce qu’il permet une meilleure transparence et qu’il peut, éventuellement, mettre en lumière l’inutilité de certaines instances consultatives. Le contrôle du stock n’a pu se faire qu’au travers d’un effort de suppression mené par les pouvoir législatif et le réglementaire, assorti de règles visant à limiter le recours à ces consultations (I).
5860. Outre le contrôle du stock, la canalisation du phénomène consultatif s’applique également au flux, c’est-à-dire qu’elle doit s’attacher à régir les règles de création et d’existence des organismes consultatifs (II).
I. Le contrôle du stock consultatif
6861. Les pouvoirs publics ont, depuis le début des années 2000, enclenché un processus volontariste de réduction du nombre d’organismes consultatifs, tout en reconnaissant l’utilité de la consultation. La circulaire du 8 décembre 2008 expose ainsi qu’« associer à l’élaboration d’une réforme les acteurs économiques et sociaux est à la fois une marque de bonne santé démocratique et un gage d’efficacité dans la réforme1314 ». Le texte ajoute ensuite que la France « souffre d’une accumulation et d’une stratification des organismes consultatifs1315 ».
7862. Le constat de la lourdeur excessive de l’appareil consultatif s’impose. Nombre d’organismes ont été créés de façon permanente sans réelle nécessité, pour ensuite être délaissés. Les organismes consultatifs se sont ainsi multipliés de façon exponentielle, à tel point qu’il parut indispensable d’en limiter le nombre (A).
8863. Outre le mouvement de réduction des organismes consultatifs, les autorités normatrices ont manifesté la volonté de « neutraliser » le recours à la consultation institutionnelle, en lui substituant une autre forme d’intervention dans le processus décisionnel. En effet, « les nouvelles pratiques sociales et les technologies de l’information permettent désormais d’organiser consultations et concertations sans nécessairement recourir à la création d’instances administratives, conseils ou commissions1316 ». De nouvelles voies de « consultation » permettent désormais de se passer, sous certaines conditions, du recueil de l’avis d’organismes institutionnalisés (B).
A. La diminution importante du nombre d’organismes consultatifs
9864. Régulièrement annoncé, le mouvement de simplification du droit à travers la réduction du nombre d’organismes consultatifs, a réellement débuté en 2003, lorsqu’une loi d’habilitation permit au Gouvernement, pour une durée de douze mois de simplifier la composition et le fonctionnement des commissions administratives1317. Plusieurs mesures ont ainsi été prises dans le but de réduire le nombre d’organismes consultatifs, soit parce qu’ils étaient obsolètes, soit parce qu’ils se superposaient. Cette volonté n’a, par la suite, jamais été démentie (1).
10865. Toutefois, malgré une diminution significative du stock consultatif, certains organismes échappent à une éventuelle suppression, non pas parce qu’ils ont fait la preuve de leur utilité, mais parce que le champ d’application des dispositions adoptées n’est pas assez étendu (2).
1. La suppression d’organismes consultatifs inutiles
11866. La volonté de réduire le nombre d’organismes consultatifs s’est traduite de deux manières différentes. La première d’entre elles consista à supprimer ceux d’entre eux qui paraissaient inutiles. Régulièrement, en effet, différents rapports évoquaient le nombre considérable et grandissant des commissions placées auprès des administrations centrales ou décentralisées1318.
12867. Dès 2003, une loi d’habilitation permit au Gouvernement, pendant une durée de douze mois, de « prendre par ordonnance toutes dispositions modifiant les règles des procédures administratives non contentieuses1319 », aux fins, selon les termes de son article 2, 3°, de « simplifier la composition et le fonctionnement des commissions administratives et réduire le nombre de commissions à caractère consultatif1320 ». L’ordonnance du 1er juillet 20041321 résultant de cette habilitation a répondu à cet objectif au moyen de quatre techniques : la première consista à supprimer un certain nombre de commissions jugées inutiles ou obsolètes, au niveau des administrations centrales1322 ou des administrations déconcentrées1323. La deuxième conduisit à modifier la composition d’instances consultatives existantes afin d’y ôter la présence de magistrats de l’ordre administratif1324 ou judiciaire1325. La troisième procéda au déclassement législatif de commissions déconcentrées. Enfin, la quatrième vise à créer des commissions-pivots permettant l’exercice de compétences initialement dévolues à des organismes consultatifs épars. Cette technique entraîne la création de commissions thématiques à l’échelon national correspondant aux différentes politiques publiques, rassemblant les services, les représentants des organismes publics, des collectivités locales, des entreprises ou des associations intéressées1326. Plusieurs instances consultatives ont ainsi pu être supprimées en vue de la création de commissions pourvues d’un champ de compétence plus étendu, le représentant de l’État ayant, par suite, compétence pour les décliner au niveau des collectivités locales1327.
13868. Devant l’étendue de la tâche de simplification confiée au Gouvernement, une nouvelle loi d’habilitation fut promulguée le 9 décembre 2004, permettant au Gouvernement de prendre par ordonnance des dispositions « visant à réduire le nombre des organismes collégiaux consultatifs et observatoires placés auprès des autorités de l’État et à simplifier leur composition1328 ». Plusieurs mesures ont ainsi été prises par une ordonnance du 30 juin 20051329. Il s’agissait, en réalité, principalement de supprimer des procédures consultatives, soit du fait de leur obsolescence1330, soit dans l’optique de la création de commissions-pivots1331.
14869. De nouvelles dispositions ont été adoptées en 2006, de manière à accélérer le processus de rationalisation des organismes et des procédures consultatives. Le décret du 7 juin1332 se concentre principalement sur les instances consultatives déconcentrées1333, autour de deux axes. Le premier a vocation à réduire le nombre de commissions consultatives, au moyen des commissions-pivots, technique déjà esquissée par l’ordonnance du 1er juillet 2004. La composition globale est fixée par l’article 8 du décret1334, ainsi que les attributions générales de ces commissions. Chaque commission a, en effet, vocation à connaître, indépendamment des attributions conférées par les lois et règlements, « à l’initiative du représentant de l’État de l’ensemble des questions se rapportant aux politiques publiques dans le champ desquelles elle est instituée. Elle peut comporter, le cas échéant, des formations spécialisées appelées à connaître de questions déterminées lorsque celles-ci impliquent un avis répondant à des conditions particulières ou un avis doté d’une portée particulière ». La commission-pivot procède d’une volonté claire de regroupement des diverses commissions existantes et d’une meilleure compréhension des processus consultatifs, y compris par les autorités compétentes en matière de consultation. Les différentes instances consultatives concernées sont ensuite listées par le décret qui détaille leurs différentes attributions1335. Cette disposition témoigne de la volonté de ne pas restreindre l’effort de réduction des organismes consultatifs au seul échelon central et de l’étendre aux administrations déconcentrées. Par ailleurs, ce n’est pas une suppression sèche qui est opérée, mais une fusion, procédant par regroupement des domaines de compétences. Les consultations ne disparaissent pas mais elles ont vocation à être exercées par des organismes moins spécialisés. Cet effort de fusion emporte des conséquences sur la composition des nouvelles commissions ainsi créées. Pourvus d’un domaine de compétence plus étendu, ces organismes doivent comporter davantage de membres et surtout, assurer une grande diversité dans leur représentation1336. Des formations spécialisées peuvent être mises en place en fonction des questions à traiter.
15870. Le deuxième axe du décret du 7 juin 2006 vise à modifier la composition de diverses commissions administratives, notamment pour remplacer la présence de magistrats par celle d’un agent de l’administration1337 ou, par exemple, d’une personnalité qualifiée désignée par le représentant de l’État1338. Il favorise également la consultation directe de professionnels concernés ou d’associations de consommateurs, au détriment de celle, prévue auparavant, d’organismes consultatifs collégiaux permanents1339. Là encore, cette disposition témoigne d’une volonté d’ouverture du processus décisionnel à de nouveaux acteurs, au premier rang desquels les destinataires des normes en préparation. La substitution d’un magistrat par une personnalité qualifiée n’est pas, non plus, anodine. Si la personnalité qualifiée siège pour son expertise dans un domaine déterminé, l’imprécision du terme confère une grande liberté à l’autorité de nomination. La présence d’un magistrat, au contraire, est toujours réputée gage d’expertise et de neutralité.
16871. Le lendemain, un autre décret1340 vint compléter les dispositions de celui du 7 juin 2006. Là encore, l’objectif était de rationaliser et de simplifier organismes et procédures. Concernant les premiers, le décret du 8 juin 2006 procède à l’encadrement de leur création et de leur durée de vie1341. En outre, il s’attache à réduire drastiquement et de manière générale le nombre d’instances consultatives. Il prévoit, en effet, à l’article 17 que « les dispositions réglementaires instituant des commissions administratives définies à l’article 1er créées avant la date de publication du présent décret sont abrogées au terme d’un délai de trois ans à compter de cette date ». Disparaîtront ainsi, à brève échéance – trois ans – tous les organismes consultatifs, considérés comme tels par les dispositions du décret, qui n’auront pas fait l’objet d’une confirmation expresse de la part des autorités compétentes. Cette systématisation de l’effort de suppression aurait permis de faire disparaître du paysage consultatif français plus de 220 commissions1342, à échéance de 2009.
17872. Le Premier ministre, par voie de circulaire, le 8 décembre 2008, rappela ces objectifs, encourageant les ministres du Gouvernement à « organiser consultations et concertations sans nécessairement recourir à la création d’instances administratives, conseils ou commissions1343 », tout en leur enjoignant de dresser la liste des instances dont le maintien paraît indispensable, et leur domaine de compétence.
18873. Tout effort de réduction du nombre d’instances consultatives ne pouvant s’effectuer que sur la base d’un inventaire assez précis du paysage consultatif, une circulaire du 30 novembre 20121344 a rappelé la nécessité pour chaque ministère de « disposer d’une « cartographie » faisant apparaître sa stratégie de consultation, les diverses instances qui y contribuent, leur caractère complémentaire, la logique de leur coexistence ainsi que les fusions ou regroupements envisageables ». Enfin, l’intervention du décret du décret du 23 mai 20131345 a permis la suppression de 64 organismes consultatifs et favorisé des formes de consultation moins formalistes.
19874. Loin d’être exhaustive, la liste des principales dispositions visant à réduire le nombre d’organismes consultatifs permet de constater l’existence, depuis une quinzaine d’années, d’une réelle volonté politique. Au niveau central, les chiffres le prouvent. Alors que le nombre de commissions et instances consultatives et délibératives directement placées auprès du Premier ministre ou des ministres ou de la Banque de France s’élevait encore à 668 en 2012 selon l’annexe au projet de loi de finances pour 2013, il ne s’établissait plus, au 15 septembre 2015, qu’à 504 et, selon l’annexe au projet de loi de finances pour 2020, il est aujourd’hui de 394. L’effort de réduction des organismes placés auprès du seul Premier ministre est encore plus notable. Si, dans les années 1970, on dénombrait plus de 150 organismes lui étant rattachés1346, il n’y en a plus, en 2016, qu’une trentaine1347.
20875. Toutefois, derrière une volonté politique affichée et des chiffres indéniables, se cachent des lacunes dues au champ d’application mal défini des dispositions textuelles.
2. Une suppression limitée
21876. La diminution du nombre d’organismes consultatif est indéniable. Il suffit, pour s’en rendre compte, de consulter les différents chiffres fréquemment publiés par les différents ministères. Toutefois, si cette communication se veut transparente à l’échelle nationale, l’évaluation du nombre d’instances consultatives au niveau déconcentré et décentralisé est moins aisée.
22877. Les différents textes intervenus en la matière ont parfois concerné des instances consultatives expressément désignées. Mais lorsque les pouvoirs législatif ou réglementaire sont intervenus de manière globale, ils ont eu la charge de désigner les organismes visés. Seulement, l’effort de rationalisation n’a pas été homogène, d’où un empilement de règles au champ d’application différent (a). De nombreux organismes sont donc imperméables au processus de rationalisation, et ne feront l’objet d’une suppression que dans l’hypothèse d’une volonté expresse de l’autorité compétente (b).
a. Un champ d’application incertain
23878. Devant l’incertitude quant au nombre d’instances consultatives, la loi de finances pour 1996 a prévu à l’article 112 que « le Gouvernement présente chaque année au Parlement, en annexe du projet de loi de finances, la liste de toutes les commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres prévues par les textes législatifs et réglementaires1348 ». La volonté d’accroître la visibilité du paysage consultatif était accrue par l’obligation de préciser les instances créées et supprimées dans l’année. Effort louable, certes, mais visiblement insuffisant sur de nombreux points. La Cour des comptes, dans un rapport de 2006, a noté que le recensement était lacunaire, dans la mesure où certaines commissions figurant dans le « jaune » n’auraient pas dû y être – c’était le cas de la commission d’accès aux documents administratifs, qui est pourtant une autorité administrative indépendante1349 – alors que d’autres en étaient absentes. Il est vrai qu’en l’absence de définition claire de « la commission consultative et délibérative », sur un plan organique ou fonctionnel, le tableau dressé ne pouvait que pâtir de plusieurs incohérences. La Cour avait également noté les lacunes dans l’actualisation des documents, certaines instances ayant été transférées à d’autres départements ministériels, d’autres ayant été supprimées1350. La mauvaise communication des informations entre les différents services altère la lisibilité du paysage consultatif. Elle peut, également, révéler une certaine légèreté dans le traitement du phénomène consultatif. Considérée comme sans conséquence, dès lors qu’elle n’est pas obligatoire, la consultation prolifère, se traduisant par un empilement d’organismes consultatifs, sans traçabilité réelle. Comment les autorités normatrices peuvent-elles recourir à un organisme existant si une mise à jour régulière n’est pas effectuée ?
24879. Dans le but de satisfaire aux objectifs découlant de l’établissement d’une telle liste, la Cour des comptes préconisait l’amélioration du contenu des informations, notamment « le nombre de membres des structures décrites, la fréquence des réunions et les coûts de fonctionnement1351 ».
25880. La prise en compte des suggestions de la Cour des comptes n’a pas mis fin à toutes les incertitudes autour du nombre des instances consultatives. Le « jaune » susmentionné ne concerne que les instances placées auprès du Gouvernement et nullement les commissions placées auprès des administrations déconcentrées ou des collectivités territoriales. Leur nombre n’a pas fait l’objet d’un recensement précis. À la suite de l’échec des décrets volontaristes du 10 mai 1982 visant à supprimer les commissions administratives exerçant leurs compétences à l’échelon régional et départemental à l’échéance du 30 juin 1984, hormis « celles qui auraient fait l’objet, avant cette date, d’un décret prévoyant leur maintien1352 », l’inspection générale de l’administration a dénombré, dans un rapport sur « les commissions présidées de droit par les préfets », plus de 350 instances différentes1353. L’incertitude autour du nombre d’organismes consultatifs a eu, néanmoins, pour effet de révéler la nécessité d’en réduire le nombre. Ceci explique pourquoi les différentes normes adoptées depuis 2004 concernent tant les organismes nationaux que locaux, malgré l’impossibilité de constituer des catégories uniformes.
26881. La mosaïque de textes adoptés lors de ces dernières années n’a pas réellement permis de contrôler le stock des organismes consultatifs car le périmètre d’application des différentes normes est mouvant et comporte nombre d’exceptions. De ce fait, aucun texte ne peut réellement aboutir au résultat escompté sans définition préalable de ce qu’est une commission consultative. C’est essentiellement une définition organique qui a été posée, c’est-à-dire retenant l’autorité auprès de laquelle l’instance est placée, ou le caractère non contraignant des actes émis. Certes, la dénomination d’un organisme ne fournit aucun indice quant à sa nature, ce qu’a d’ailleurs précisé le décret du 8 juin 2006.
27882. Les différents textes relatifs à la rationalisation de la consultation n’emploient pas tous les mêmes termes pour désigner les organes auxquels ils s’appliquent. Le « jaune » budgétaire qui établit la liste des organismes consultatifs, évoque les « commissions et instances consultatives ou délibératives ». L’emploi d’une telle expression peut expliquer, au moins en partie, le caractère lacunaire de la liste, d’autant qu’aucune définition n’est venue préciser quelles sont les instances que le législateur a souhaité voir y figurer. Il relève donc de l’appréciation des services du Premier ministre et de ceux de chaque ministère d’établir la liste de ce qu’ils considèrent comme entrant dans cette catégorie.
28883. Depuis 2006, les textes désignent tantôt les « commissions administratives », comme c’est le cas du décret du 7 juin 20061354, tantôt les « commissions administratives à caractère consultatif », comme l’indique le décret du 8 juin 20061355 ou le code des relations entre le public et l’administration1356. L’expression « commissions consultatives », est parfois employée, notamment par la loi du 17 mai 20111357, ou encore « organismes consultatifs » par la circulaire du 8 décembre 20081358. Malgré ces similitudes, le champ d’application de chaque texte diffère. Sur ce plan, le décret du 7 juin est particulier en ce qu’il a deux objets. Le premier consiste à désigner nommément les commissions destinées à disparaître, ou au contraire, nouvellement créées. Le second est de créer des commissions-pivots, qui sont définies de manière globale par leur mission consultative en matière de politiques publiques dans leur domaine de compétence, indépendamment des attributions qui leur sont conférées par les lois et règlements1359.
29884. Le décret du 8 juin 2006, qui a vocation à régir le fonctionnement des « commissions administratives à caractère consultatif », définit plus clairement son champ d’application. Le pouvoir réglementaire a choisi de séparer en deux temps la définition des commissions visées. D’une part, l’article 1 précise que les dispositions adoptées s’appliquent « aux commissions administratives à caractère consultatif, quelle que soit leur dénomination, placées auprès des autorités de l’État et des établissements publics administratifs de l’État1360 ». Les commissions créées dans le cadre de la décentralisation ne sont donc pas concernées par ce décret1361. Le fait que le décret s’applique à toutes les commissions indépendamment de leur dénomination montre bien l’absence de clarté en la matière. Seront ainsi ciblés les organismes, dès lors que leur mission est consultative, peu important qu’ils aient été dénommés « commission », « conseil », « comité », ou même « observatoire ».
30885. La loi du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit1362 a procédé différemment. L’article 16 relatif aux « consultations » ouvertes sur internet opte pour une définition matérielle et procédurale. La consultation traditionnelle qui peut être remplacée est celle d’une « commission consultative préalablement à l’édiction d’un acte réglementaire ». Autrement dit, la loi du 17 mai 2011 vise les procédures dans lesquelles un avis est demandé à un organisme collégial, seulement avant l’édiction d’un acte réglementaire, et à l’exclusion des mesures nominatives. Le champ d’application est donc beaucoup plus restreint que celui de la consultation traditionnelle.
31886. D’autres textes se montrent encore moins précis quant à leur champ d’application. C’est le cas notamment de l’ordonnance du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial1363. Ce texte, auquel l’article R. 133-7 du code des relations entre le public et l’administration renvoie, a un champ d’application beaucoup plus étendu que les normes précédentes, spécifiquement relatives aux commissions consultatives. Il s’applique en effet, sans distinction aux autorités administratives régies par la loi du 12 avril 2000, à l’exception des organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements. Il en va ainsi, également, pour les organismes privés chargés de la gestion d’un service public administratif, sauf dispositions contraires. Les autorités administratives indépendantes ont le choix, sous conditions, de recourir aux modalités de délibération prévues par l’ordonnance. Le renvoi du code des relations entre le public et l’administration à l’ordonnance du 6 novembre 2014, dans le chapitre consacré aux commissions administratives à caractère consultatif, ne permet plus le doute sur son application aux organismes consultatifs. Toutefois, le champ d’application établi par l’ordonnance n’était pas des plus évidents. Les commissions consultatives ne sont, en effet, pas des autorités administratives au sens de la loi du 12 avril 20001364. Dans le texte de l’ordonnance du 6 novembre 2014, seule la définition d’un organe collégial – tout organe à caractère administratif composé de trois personnes au moins et ayant vocation à adopter des avis ou des décisions – montre qu’il peut s’agir d’un organisme consultatif.
32887. Le décret du 26 décembre 2014, pris en application de l’ordonnance du 6 novembre 20141365, a nécessairement le même champ d’application. Toutefois, son applicabilité aux commissions administratives ne fait guère de doute, dans la mesure où il modifie le décret du 8 juin 2006, entièrement consacré aux organismes consultatifs.
33888. Les pouvoirs législatif et réglementaire, dans leur volonté de rationaliser la matière consultative, ont retenu des champs d’application différents selon les textes adoptés. De nombreuses exceptions ont ainsi été aménagées, accroissant, d’une certaine manière, le dédale consultatif.
b. Des exclusions explicites
34889. Le décret du 8 juin 2006 a précisé les organismes auxquels il ne s’applique pas. N’étaient donc pas concernées par ses dispositions les autorités administratives indépendantes, les commissions créées pour l’application de l’ordonnance du 22 décembre 19581366, de l’article 9 de la loi du 13 juillet 19831367 et de la loi du 24 mars 20051368. Les commissions exclues du champ d’application du décret du 8 juin 2006 sont des commissions très spécifiques, ayant trait aux catégories professionnelles particulières que sont les magistrats, les fonctionnaires et les militaires. Les exigences qui s’attachent à ces corps particuliers, notamment en termes de permanence et de garantie pour leurs membres, justifient ces exclusions. À cet égard, des dispositions législatives particulières régissent les modalités de composition et de fonctionnement des organismes consultatifs institués. N’étaient également pas visées « les commissions à caractère consultatif placées auprès d’une autorité de l’État lorsqu’elles sont composées exclusivement d’agents de l’État, ni aux instances d’étude à caractère temporaire ». La raison peut être recherchée dans les modalités d’organisation définies par le décret. Les règles de suppléance mentionnent notamment la qualité de membre d’un service ou d’un organisme, celle d’élu d’une assemblée délibérante ou encore celle de personnalité qualifiée. En outre, il est nécessaire pour les commissions internes des administrations de bénéficier d’une certaine souplesse de fonctionnement. C’était également le cas pour les « instances d’étude à caractère temporaire », bien que le terme se distingue par son imprécision. Le décret du 4 juin 2009 est intervenu pour ajouter des exceptions à celles déjà prévues par le décret du 8 juin 2006. En effet, ce sont également, désormais, les instances d’étude ou d’expertise et les organes créés au sein des établissements publics administratifs de l’État ou des services à compétence nationale pour assister leurs autorités compétentes dans l’exercice de leurs missions qui échappent aux règles communes établies1369. Ces différentes exceptions ont été reprises par l’article R. 133-1 du code des relations entre le public et l’administration.
35Il convient, toutefois, de noter que dans une circulaire du 24 octobre 2017, le Premier ministre a estimé que « les dispositions réglementaires instituant des commissions exclusivement composées de fonctionnaires doivent être abrogées à l’exception de celles qui constituent des garanties de procédures notamment dans le cas de l’instruction de recours administratifs préalables obligatoires. Dans tous les autres cas les administrations ont toutes facultés pour constituer des groupes de travail sans dispositions de nature réglementaire1370 ». Ces dispositions semblent étendre le principe de la suppression de certains organismes consultatifs et privilégier les réunions informelles puisque le principe de la liberté de consultation est rappelé.
36890. Cependant, l’incertitude a pu demeurer, pendant plusieurs années, au sujet de certaines instances. Autour des autorités centrales ou déconcentrées gravitent nombre d’organes aux attributions diverses. Si la question des autorités administratives indépendantes a rapidement été tranchée du fait de leur exclusion manifeste du champ d’application du décret du 8 juin 2006, celle des instances disposant d’attributions consultatives, mais également décisionnelles, est restée plusieurs années en suspens. Le décret du 8 juin 2006 ne visait, en effet, que les commissions à caractère consultatif. Cette exclusion des commissions exerçant des compétences décisionnelles a ajouté une exception à celles déjà citées. C’est finalement à un morcellement auquel ce décret a mené, et non à l’harmonisation souhaitée. Le décret du 23 mai 2013 a remédié à cette fragmentation en modifiant le décret du 8 juin 20061371. Il a précisé la définition de son article 1er, dans la mesure où « constituent des commissions administratives à caractère consultatif au sens du présent décret toutes les commissions ayant vocation à rendre des avis sur des projets de texte ou de décision même si elles disposent d’autres attributions »1372. Cette heureuse précision a été reprise à l’article R. 133-1 du code des relations entre le public et l’administration. La tendance est donc à l’inclusion des commissions consultatives dans des ensembles plus vastes, de manière à procéder à une réelle harmonisation.
37891. Toutefois, d’une manière générale, la séparation entre le domaine de la loi et du règlement impose, nécessairement, un morcellement entre les différents textes. Le pouvoir réglementaire a œuvré dans le sens d’une harmonisation mais certaines commissions, créées par la loi, demeurent imperméables à ce processus. Par exemple, l’article 2 du décret du 8 juin 2006, repris à l’article R.133‑2 du code des relations entre le public et l’administration disposait que les commissions créées par voie législative ne sont pas concernées par les règles concernant la durée d’existence des commissions créées après l’entrée en vigueur du décret. Ces règles ne s’appliquent donc qu’aux commissions créées par voie décrétale.
38892. Le stock consultatif a été progressivement réduit, mais pâtit d’une absence réelle de définition. La consultation forme un ensemble mouvant, auquel s’appliquent des textes, certes volontaires, mais trop peu ambitieux. La voie législative aurait, certainement, permis de fixer un « droit commun » de la consultation et d’endiguer plus uniformément la prolifération des organismes consultatifs. Pour autant, le Parlement n’est pas resté indifférent à la question consultative. Dans une optique de simplification du droit, il lui a paru nécessaire de privilégier, parfois même en substitution de la consultation, d’autres formes non contraignantes d’intervention dans le processus décisionnel.
B. La concurrence de nouvelles voies « consultatives »
39893. Selon Jürgen Habermas, les citoyens doivent, en démocratie, pouvoir « se concevoir à tout moment comme les auteurs du droit auquel ils sont soumis en tant que destinataires1373 ». Cette considération, qui prône l’ouverture au peuple du processus décisionnel par l’instauration d’un espace délibératif, semble n’avoir que peu de liens avec la consultation institutionnelle classique en France. Pourtant, cette idée a progressivement irrigué de nombreux pans de l’action publique, à tel point que l’on fait régulièrement référence aujourd’hui à la démocratie administrative. Un rapport de force semble s’être établi entre intervention citoyenne et consultation traditionnelle, souvent au profit – en apparence – de la première (1).
40894. Parmi les principaux motifs de la désaffection à l’égard de la consultation, sont souvent invoqués l’alourdissement des procédures et le coût engendré par la réunion plus ou moins fréquente d’organismes consultatifs. Sans remettre totalement en cause le modèle de l’administration consultative traditionnelle, le pouvoir réglementaire tend, depuis quelques années, à privilégier l’usage de procédés moins formalistes (2).
1. La concurrence des « consultations » ouvertes
41895. Le professeur Jacques Chevallier affirme que l’innovation que constituent les « consultations » ouvertes, « entérinée par le législateur et cautionnée par le Conseil d’État, n’a guère suscité de débats. Tout s’est passé comme si elle était jugée inéluctable et relevant de l’ordre des évidences, sans que l’on s’interroge réellement sur ses implications et sur ses effets potentiels1374 ». En apparence, la nécessité d’ouvrir l’administration aux aspirations citoyennes n’occasionne plus de réticences de la part des pouvoirs normatifs. Toutefois, les modalités de l’intervention citoyenne n’ont pas toujours fait l’objet d’un consensus, ce qui montre que, malgré une adhésion au principe, l’étendue de cette intervention n’est pas toujours évidente. La loi du 17 mai 20111375, qui avait notamment pour but d’instaurer des « consultations » ouvertes, permettant l’expression citoyenne avant l’adoption de la norme, a donné lieu à d’âpres débats, notamment au Sénat. Lors des deux lectures successives, la Chambre haute a refusé l’adoption de l’article 8 relatif aux « consultations » ouvertes, la commission des lois estimant que « le dispositif proposé par l’Assemblée nationale visait à court-circuiter des commissions que le pouvoir réglementaire n’osait pas supprimer ou réformer et qu’il discréditait celles qui fonctionnent à la satisfaction générale1376 ». Le dispositif fut finalement accepté par la commission mixte paritaire. Il prévoit que désormais, « lorsqu’une autorité administrative est tenue de procéder à la consultation d’une commission consultative préalablement à l’édiction d’un acte réglementaire, à l’exclusion des mesures nominatives, elle peut décider d’organiser une consultation ouverte permettant de recueillir, sur un site internet, les observations des personnes concernées »1377. C’est donc une alternative qui est proposée à la consultation traditionnelle. L’autorité compétente peut opter pour une « consultation » ouverte sur internet – qui constitue le seul outil possible dans le cadre de cette procédure – lorsque les textes lui imposent la consultation d’un organisme consultatif. L’avis qui était requis de la part de cet organisme n’est, toutefois, pas totalement exclu, dans la mesure où la même disposition législative prévoit que « les commissions consultatives dont l’avis doit être recueilli en application d’une disposition législative ou réglementaire peuvent faire part de leurs observations dans le cadre de la consultation prévue au présent article1378 ». La « consultation » citoyenne peut donc, désormais, se substituer à la consultation traditionnelle, ce qui signifie que, au moins ponctuellement, son apport peut être supérieur, dans le cadre de l’élaboration de la norme.
42896. Le rapport entre la consultation traditionnelle et les nouvelles « consultations » ouvertes est-il un rapport de concurrence ou de complémentarité ? Une réponse n’est possible qu’après l’analyse de la nature de ces deux procédés. À première vue, ils portent tous deux le nom de « consultation » et interviennent lorsque le texte est déjà élaboré. La « consultation » ouverte, à cet égard, s’écarte d’autres procédés qui relèvent de la même logique, tels le débat public et la concertation, qui ont vocation à intervenir très en amont du processus décisionnel1379. Ces quelques ressemblances suffisent-elles à établir une identité de nature ? La substitution possible d’un procédé par l’autre permet-elle d’apporter une réponse satisfaisante ? Si les deux techniques sont interchangeables, alors cela peut signifier qu’elles ne diffèrent que sur un plan organique. D’un autre côté, les exceptions prévues à cette nouvelle « consultation », ainsi que la possibilité pour les organismes institutionnels de faire part de leurs observations, témoignent de la volonté de laisser subsister la consultation classique.
43897. Par ailleurs, dans le cas des « consultations » ouvertes, ce sont les citoyens – donc les destinataires de la norme – qui sont amenés à exprimer leur point de vue. Le résultat de cette « consultation » ne sera pas de même nature. Alors qu’un organisme institutionnel rendra un avis qui caractérisera une position claire de la majorité du collège, les citoyens sont, eux, amenés à faire valoir une opinion individuelle. Présentée comme un instrument de démocratie délibérative, elle ne permet pas l’échange, contrainte imposée par l’usage exclusif d’internet. La loi du 17 mai 2011, ainsi que le décret du 8 décembre 20111380 confirment ce point, précisant que l’autorité administrative « établit une synthèse des observations qu’elle a recueillies, éventuellement accompagnée d’éléments d’information complémentaires1381 ».
44898. La différence organique induite par les deux techniques n’est pas anodine. Les « consultations » ouvertes traduisent la volonté de permettre l’expression des « personnes concernées ». Au-delà de l’incertitude résultant de la terminologie employée, c’est l’expertise d’usage, autrement appelée expertise citoyenne qui est mobilisée ici. L’esprit du procédé est donc tout à fait différent de la consultation classique qui peut permettre cette expression, mais au sein d’un organisme collégial favorisant la représentativité. Ce nouveau mécanisme témoigne d’une utilisation imprécise de la notion de consultation, considérée ici dans son acception courante. Substituer la « consultation » ouverte à la consultation traditionnelle, en usant sciemment de l’homonymie des termes, c’est sous-entendre que les procédés sont de même nature ou, à tout le moins, se ressemblent, ou produisent un résultat équivalent. Il est intéressant, également, d’observer les qualificatifs appliqués à la consultation pour distinguer les deux techniques. Si la « nouvelle » consultation est qualifiée d’« ouverte », cela signifie, a contrario, que la consultation traditionnelle doit être considérée comme « fermée », alors même que l’ouverture de son enceinte à de nouveaux membres est patente, depuis plusieurs années, en témoigne la présence croissante de personnalités qualifiées1382 ou de représentants des intérêts concernés. En outre, devant de nombreux organismes, il est possible d’entendre des personnes extérieures, dès lors que cette audition est de nature à éclairer leur délibération1383. Ces deux mécanismes seraient alors construits sur une assimilation et sur une opposition.
45899. Or, les nouvelles formes d’expression citoyenne – au titre desquelles on peut citer la consultation ouverte – ont vocation, d’une part à encourager la démocratie participative et, d’autre part, à remédier au formalisme et à l’alourdissement des procédures, souvent dénoncé dans le cadre de la consultation. Certes, les deux mécanismes interviennent au même moment du processus décisionnel, puisque l’un peut se substituer à l’autre, mais leur apport n’est pas équivalent. Une personnalité qualifiée, un expert ou un magistrat n’auront pas la même perception de la norme en préparation que le citoyen s’exprimant de manière individuelle. Le destinataire de la norme ne défend pas le même intérêt qu’un organisme dont la préoccupation sera d’améliorer la légistique matérielle ou formelle de la norme. D’ailleurs, la fonction de la « consultation » ouverte est plutôt d’anticiper la réception de la norme, par le recueil de l’assentiment ou de la désapprobation des citoyens.
46900. D’ailleurs, cette forme d’intervention montre ses limites. Dès lors qu’elles sont consacrées par le droit, des « consultations » ouvertes font l’objet de règles qui ne sont, certes pas, celles qui s’appliquaient aux organismes collégiaux traditionnels, mais qui doivent poser certaines garanties, tant pour les participants que pour les autorités qui en ont l’initiative. Accorder à une autorité la possibilité de substituer une « consultation » ouverte à une consultation traditionnelle, sans l’entourer de garanties procédurales, c’est ouvrir une voie de contournement et permettre une « consultation » de façade. Les discussions au Parlement ont mis en lumière cet écueil, car « selon les choix opérés, on peut mener une véritable consultation, dotée d’une importante valeur ajoutée, ou une parodie de consultation qui prive le dispositif de tout intérêt, quand elle ne le rend pas contre-productif1384 ». Ces garanties ont été prévues par la loi du 17 mai 20111385. La « consultation » a nécessairement lieu sur internet1386, doit durer au minimum quinze jours, et doit faire l’objet, à son issue, d’une synthèse, rendue publique par la personne publique qui en est à l’origine. Ces nouvelles procédures posent également des questions sur le plan contentieux. Le juge sera nécessairement amené à trancher des recours relatifs au champ d’application et au déroulement de cette expression citoyenne, du fait de sa nouveauté et l’imprécision relative des textes. De ce point de vue, les « consultations » ouvertes pourraient ne pas répondre aux attentes du législateur. Elles ont, toutefois, vocation à prospérer dans la mesure où elles ne s’appliquent pas seulement dans le champ de compétence des commissions consultatives traditionnelles. La promotion de la démocratie participative a permis une certaine généralisation des « consultations » ouvertes en matière environnementale1387, domaine privilégié de la consultation traditionnelle, et leur champ d’application a été étendu à l’ensemble des décisions réglementaires des autorités publiques, dont les collectivités territoriales, ainsi qu’aux décisions individuelles avec des modalités spécifiques, par l’ordonnance du 5 août 20131388. Ces consultations ont, par ailleurs, été codifiées et figurent dans le code des relations entre le public et l’administration, entré en vigueur le 1er janvier 20161389 à l’article L. 132-1, ce qui témoigne de la volonté de pérennisation du mécanisme, inséré dans le même titre que les dispositions applicables aux commissions administratives à caractère consultatif1390.
47L’année 2017 a confirmé l’essor et le succès des consultations ouvertes, ce qui a permis au juge administratif d’apporter des précisions sur les modalités de leurs mises en œuvre. Si la question de la substitution de ce nouvel instrument aux consultations institutionnelles se pose légitimement, il est intéressant de constater que les autorités souhaitent parfois accumuler les procédures, faisant intervenir tant les individus que les organismes consultatifs compétents. Le Conseil d’État a été saisi dans le cadre de la dénomination des nouvelles régions, et plus particulièrement de celle regroupant les anciennes régions Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées. La loi procédant à cette réorganisation territoriale a prévu que le nom des régions serait déterminé par décret après avis de chaque conseil régional. Avant de rendre son avis, le conseil régional concerné a voulu recourir à une procédure de consultation ouverte, permettant aux citoyens de plus de quinze ans de choisir le nom qu’il désirait voir la région porter parmi cinq propositions. Dans cet arrêt, le Conseil d’État s’est prononcé sur plusieurs éléments, à commencer par l’autonomie de la procédure désormais prévue à l’article L. 132-1 du code des relations entre le public et l’administration, face au référendum local1391 et à la consultation locale1392, prévus par le Code général des collectivités territoriales, conduisant à s’interroger sur l’opportunité du maintien de ces deux procédures et leur désuétude possible1393. Le juge dégage ensuite un « guide d’usage » de cette procédure, mettant en exergue la nécessité d’assurer l’égalité, l’impartialité et la sincérité de la procédure1394. Enfin, il est intéressant de noter que cette procédure est possible concernant « un projet ou un acte », le cas d’espèce nous permettant de constater que c’est également le cas s’agissant d’un avis. Toutefois, cette affirmation doit être tempérée par le fait que la consultation doit être « partie intégrante d’un même processus décisionnel1395 » et que l’avis qu’elle visait à éclairer s’insérait lui-même dans un processus normatif à brève échéance.
48901. La consultation traditionnelle n’a pas été totalement effacée par l’essor de procédés de démocratie participative. Elle est même, parfois, encouragée, sous d’autres formes que celle consistant à recourir, de manière régulière, à un organisme permanent.
2. L’intervention encouragée des consultations ad hoc
49902. L’effort de réduction des organismes consultatifs et la promotion de la participation citoyenne procèdent tous deux d’un même mouvement : mettre fin à un formalisme excessif et de privilégier des procédures administratives plus souples. La procédure de « consultation » ouverte prévue en substitution à une procédure consultative traditionnelle ne concerne que le cas des consultations obligatoires. En effet, l’article L. 132-1 du code des relations entre le public et l’administration précise que la « consultation » ouverte est possible « lorsque l’administration est tenue de procéder à la consultation d’une commission consultative préalablement à l’édiction d’un acte réglementaire ». La volonté des pouvoirs publics étant le développement de la participation citoyenne, rien n’empêche une autorité administrative de procéder à une « consultation » ouverte lorsque l’intervention d’un organisme consultatif n’est que facultative. D’autant que d’autres procédures permettent d’y recourir1396. Si cette tendance se développait, elle traduirait une volonté, en creux, des autorités normatrices de remplacer la consultation traditionnelle, plutôt que de faire cohabiter les deux mécanismes.
50903. La volonté de concurrencer la consultation institutionnalisée s’observe, également, d’une autre manière. Lorsque les autorités normatrices souhaitent créer un organisme permanent, elles doivent s’assurer qu’aucun organisme existant ne peut fournir la compétence recherchée, au moyen, si nécessaire, d’un ajustement de ses attributions ou de sa composition. Cette idée s’est traduite, notamment, par la création de commissions pivots, au champ de compétences élargi. Elles doivent, également, s’interroger sur la nécessité de créer un organisme permanent. Le guide de légistique, disponible sur le site Légifrance, indique que cette création ne se justifie que « lorsque l’on entend conférer des effets de droit à sa consultation, c’est-à-dire dans le cas où cette consultation a vocation à constituer une garantie procédurale dont le respect conditionnera la légalité des décisions qui en procèdent1397 ». Dans les autres cas, l’autorité compétente doit considérer qu’une consultation institutionnalisée n’est pas nécessaire. Il est rappelé qu’« il est toujours loisible à un ministre ou à toute autre autorité administrative centrale ou déconcentrée de prendre l’initiative d’organiser une ou plusieurs réunions sur un objet déterminé, en invitant à y participer toute personne dont l’avis peut être utile préalablement à la prise de décision, ou de constituer un groupe de travail avec les représentants des intérêts en présence, sans qu’un texte ne soit nécessaire à cette fin1398 ». Le recours à des consultations non formalisées présente plusieurs avantages. Bien que l’autorité doive se conformer aux principes généraux applicables à la consultation, aucune règle particulière ne vient alourdir le processus décisionnel. Mais c’est surtout en termes de composition que les bénéfices de la consultation ad hoc seront les plus visibles. L’autorité est tout à fait libre de faire siéger dans cet organe – souvent collégial – éphémère, les personnalités dont elle souhaite connaître l’avis. Dans le cadre des organismes consultatifs permanents, la composition est souvent plus généraliste, surtout depuis qu’a été déclenché le mouvement de fusion d’organismes existants, au profit d’instances aux attributions plus étendues. Ces organismes consultatifs visent parfois à assurer une représentation d’intérêts catégoriels, ou au contraire, à privilégier l’impartialité de leurs membres, en fonction du domaine concerné. La consultation ad hoc laisse toute liberté en matière de composition, permettant de constituer le groupe le plus compétent en fonction de la nature de l’avis recherché. Lorsqu’elle est médiatisée, elle confère une certaine solennité et une force particulière à la décision de l’autorité compétente. Elle remplit alors parfaitement la fonction légitimatrice qui lui est parfois attribuée.
51904. La consultation ad hoc n’est pas une forme innovante mais elle trouve parfaitement sa place dans la tendance actuelle de rationalisation du mille-feuille consultatif. Elle présente les avantages de la consultation classique tout en étant préservée des reproches qui lui sont régulièrement adressés. Elle est, d’ailleurs, désormais citée à côté des « consultations ouvertes » au titre des méthodes de l’action administrative. Pour exemple, la circulaire du Premier ministre du 30 novembre 20121399 indique que « le souci de consulter ne va pas nécessairement de pair avec l’institution d’un organisme permanent », pour ensuite préconiser, d’une part, le développement des « consultations ouvertes », et d’autre part, les « consultations à caractère informel ou ponctuel (groupes de travail ou conférences réunies en fonction des besoins) dont l’apport peut être spécialement fructueux ». Ce sont donc toutes les formes de consultations non permanentes qui sont privilégiées, qu’elles soient ponctuelles mais « officielles » ou bien totalement informelles. Ce dernier cas constitue l’outil le plus souple à disposition des autorités administratives, surtout dans le cadre de la consultation individuelle, ou encore lorsque celle-ci ne réunit qu’un petit nombre de participants, essentiellement issus de l’administration. Bien qu’encouragée, cette consultation informelle pose un certain nombre de problèmes, à commencer par l’absence de garanties procédurales et donc de sécurité juridique. Le professeur Jean Sirinelli rappelle, également, que la liberté dont disposent les administrations et l’absence de cadre juridique pose « notamment la question des disparités dans le recours à cette consultation et de l’éventuelle instrumentalisation de la procédure qui peut en découler1400 » ajoutant que « la souplesse du procédé fait naître le risque du manque d’unité et de cohérence de la consultation1401 ».
52905. Aucune technique ne présente tous les avantages de la consultation classique sans ses inconvénients. C’est donc un éventail de techniques – consultation traditionnelle, consultation ad hoc ou informelle, expression citoyenne – proposé aux différentes autorités qui permettra de remplir les objectifs de l’action publique, bien que toutes ne doivent pas être placées sur le même plan.
53906. La canalisation du stock va de pair avec un contrôle du flux consultatif. En effet, si l’effort de suppression s’applique nécessairement aux organismes existants, il serait neutralisé en cas d’absence de contrôle de la création et de la durée d’existence des nouveaux organismes.
II. Le contrôle du flux consultatif
54907. Les décisions prises au cours de la dernière décennie, en vue de remédier à l’inflation consultative, ont fait l’objet d’un fort retentissement médiatique, notamment parce qu’a été mis en avant l’objectif de préservation des deniers publics. Ces dernières années, le droit positif et la doctrine se sont, réciproquement, nourris de réflexions relatives à la manière la plus appropriée pour les pouvoirs publics de prendre les décisions les plus efficaces et les mieux acceptées par les citoyens. C’est en ce sens que le vice-président du Conseil d’État, Jean-Marc Sauvé, a rappelé que « la démocratie administrative postule que la décision, éclairée par l’avis d’experts, de groupements d’intérêts ainsi que des points de vue des citoyens, est nécessairement meilleure que celle prise en autarcie : l’ouverture est plus fructueuse et efficace que l’isolement1402 ».
55908. La volonté de canaliser l’inflation consultative s’est, certes, traduite par la suppression de nombreux organismes. Il s’agit là de la partie la plus immédiate et la plus visible du processus engagé en ce sens. Toutefois, si le stock doit être réduit, le flux doit être contrôlé, afin de ne pas compenser les suppressions par un nombre croissant de créations de nouveaux organismes. C’est en ce sens que les pouvoirs normatifs ont prévu des mécanismes gouvernant la création et la durée de vie des organismes consultatifs (A). Malgré l’effort d’encadrement réalisé, l’absence de règles contraignantes ne peut que conduire à un succès relatif des dispositions adoptées (B).
A. Une durée de vie encadrée
56909. Le toilettage opéré par la loi et le règlement ne se limite pas aux instances consultatives existantes. Les efforts déployés dans le sens d’une réduction du nombre d’organismes permanents n’auraient guère d’impact s’ils ne s’accompagnaient pas d’une volonté d’encadrer leur création. Le décret du 8 juin 2006 y a pourvu en prévoyant la nécessité de réaliser, avant la création d’une commission, une étude permettant de vérifier que la mission qui lui est impartie répond à une nécessité et n’est pas susceptible d’être assurée par une commission existante1403. Derrière l’obligation de réaliser une étude d’impact, se manifeste la volonté d’éviter la création d’instances consultatives qui encombreraient inutilement le paysage consultatif. Lorsqu’une mission peut être exercée par un organisme existant, le pragmatisme impose que celui-ci s’en charge, tant en termes de simplification que d’organisation administrative ou encore d’économie. Les autorités compétentes doivent se garder de créer des organismes consultatifs sans que la nécessité s’en fasse sentir, soit que la mission impartie puisse être accomplie par un autre organisme, soit qu’elle ne nécessite pas la création d’un organisme permanent, soit que cette mission puisse être accomplie par un autre moyen que le recours à la consultation.
57910. La circulaire du 30 novembre 2012 a ajouté une condition plus contraignante encore à la création d’un organisme consultatif. Après avoir posé la nécessité, pour chaque ministère, de procéder à une cartographie de sa stratégie de consultation, elle indique que jusqu’à ce que celle-ci soit établie, « la création d’un organisme nouveau, quelle que soit sa dénomination, ne sera possible que si elle s’accompagne de la suppression simultanée d’un autre de ces organismes ». Par son aspect rigoriste, cette nouvelle obligation doit permettre d’éviter que le différentiel entre création et suppression d’instances consultatives ne soit en défaveur de l’effort de canalisation du stock consultatif. Cette technique de réduction semble, selon le professeur Jean Sirinelli, pouvoir s’étendre à d’autres pans de l’action administrative. Prenant pour exemple la circulaire du 17 juillet 2013 relative à la mise en œuvre un gel de la réglementation1404 qui prévoit une méthode similaire, il suggère l’existence d’une méthode « selon laquelle toute règle ou institution nouvelle est nécessairement substituable à une règle ou une institution préexistante1405 ». Les objectifs affichés par la circulaire citée sont d’ailleurs comparables à ceux poursuivis dans le cadre de celle du 30 novembre 2012. En effet, ceux-ci « consistent non seulement à endiguer l’inflation normative, mais encore à accélérer les simplifications. Toute réglementation nouvelle doit désormais contribuer positivement à l’effort de simplification du droit existant ». Il ne s’agit pas, dans ce cadre, de raisonner à volume constant. En effet, si la création est subordonnée à la suppression, elle est indépendante du mouvement général de réduction du nombre d’organismes consultatifs, dont beaucoup ont été supprimés ou fusionnés, sans qu’en découle, pour autant, la création de nouveaux organismes. C’est en ce sens que l’on peut estimer que cette mesure accentue la canalisation du phénomène consultatif. Faisant désormais fi de toute spécificité, le Gouvernement a choisi, par cette disposition, une méthode mécanique et quelque peu artificielle, bien qu’elle ne s’exprime que par la voie d’une circulaire. En outre, le phénomène a été récemment accentué puisque, par une circulaire du 12 septembre 20181406, le Premier ministre a posé le principe selon lequel toute création « devra être accompagnée de la suppression de deux commissions existantes relevant également de ce champ ». Allant plus loin encore, il ajoute que « cette règle s’appliquera également aux commissions créées par voie législative ». Le pouvoir réglementaire devra pallier d’éventuelles oublis du législateur puisque « lorsque la loi ne comportera pas elle-même les suppressions ou regroupements correspondants, il appartiendra au ministère intéressé de proposer la suppression de deux commissions créées par la voie réglementaire ». Le mouvement entamé par le précédent gouvernement semble donc s’accélérer, au profit des consultations concurrentes ou informelles.
58911. Outre l’encadrement de la création des organismes consultatifs, l’article R. 133-2 du code des relations entre le public et l’administration, codifiant les dispositions du décret du 8 juin 2006, en réglemente l’existence. Il dispose, en effet, que « sauf lorsque son existence est prévue par la loi, une commission est créée par décret pour une durée maximale de cinq ans ». Cette disposition conduit à relativiser la notion d’organisme permanent qui était, jusqu’alors, à distinguer de celle d’organisme ad hoc, créé pour une mission particulière. Les organismes consultatifs créés par voie réglementaire, n’ont donc plus vocation à figurer très longtemps dans le paysage consultatif. Pour éviter toute rigidité excessive dans l’application de ces dispositions, la prorogation d’un organisme consultatif est possible par l’adoption d’un décret pris selon les mêmes formes avant le terme échu. Les administrations concernées sont donc conduites, lorsqu’un organisme consultatif est voué à disparaître du fait de ces dispositions, à réaliser une étude permettant d’apprécier la pertinence de son maintien. Que l’absence d’un décret de prorogation résulte d’une volonté manifeste ou d’une négligence de l’autorité compétente, le résultat sera identique. À première vue, cette disposition introduit un mécanisme de disparition automatique, devant mettre un terme à la permanence, parfois non justifiée, des organismes consultatifs. En outre, le flux des dispositions réglementaires visant, depuis une dizaine d’années, à supprimer de manière expresse et nominative un certain nombre d’organismes consultatifs devrait être amené à se tarir, sauf à concerner des commissions auxquelles les dispositions du décret du 8 juin 2006 ne sont pas applicables1407.
59912. La marge de manœuvre conférée par le décret du 8 juin 2006, c’est-à-dire la prorogation possible d’une instance consultative jugée toujours nécessaire, permet d’évaluer la nécessité de son maintien. Cette appréciation découle souvent de l’expérience. La création d’un organisme peut être justifiée sans que cinq ans plus tard son maintien le soit, pour diverses raisons. En cas de consultation obligatoire, la suppression de l’organisme peut s’avérer nécessaire parce qu’elle aura eu pour effet d’alourdir inutilement le processus décisionnel. En cas de consultation facultative, la disparition peut s’expliquer par la preuve de l’inutilité de l’organisme. Des indices, comme des convocations trop peu fréquentes, permettront aux administrations compétentes de laisser l’organisme disparaître. Cette technique a fait preuve de son efficacité puisque plusieurs décrets sont intervenus pour proroger l’existence d’un certain nombre d’organismes consultatifs, soit parce qu’ils ont été créés postérieurement au décret du 8 juin 2006 pour une durée de cinq ans1408, soit parce qu’ils lui préexistaient et étaient voués à disparaître, comme évoqué précédemment, à l’issue d’un délai de trois ans1409. Certains organismes ont fait l’objet d’une première prorogation mais non d’une deuxième, ce qui signifie qu’un examen de leur utilité est, effectivement, régulièrement effectué1410. Cet examen minutieux permet d’ailleurs de moduler la prorogation, qui peut être décidée pour cinq ans mais être beaucoup plus courte, si les spécificités de l’organisme ou de sa mission le justifient1411.
60913. Dans les textes comme dans les chiffres, le succès des dispositions réglementaires encadrant la création et la durée de vie des organismes consultatifs, paraît incontestable. Il devient, cependant, plus contrasté, dès lors que les résultats obtenus sont examinés à la lumière des objectifs affichés.
B. Des règles peu contraignantes
61914. Les différentes normes adoptées, principalement depuis 2004, visaient à harmoniser les règles relatives au fonctionnement et à l’organisation des organismes consultatifs, mais également à définir leurs conditions d’existence.
62915. L’article 2 du décret du 8 juin 20061412, codifié à l’article R.133-2 du code des relations entre le public et l’administration imposait, avant toute création d’une commission, que le caractère nécessaire en soit examiné, qu’aucune commission existante ne puisse remplir la mission envisagée et que la création s’effectue par voie décrétale. Cette exigence fut complétée par la circulaire du 30 novembre 2012 qui établissait de manière temporaire la règle de la suppression d’un organisme consultatif pour chaque création d’un nouvel organisme au sein des différents ministères, sous le contrôle du Secrétaire général du Gouvernement1413. À moyen terme, ces règles ont pour but de tarir le nombre d’organismes créés. Elles souffrent, cependant, d’une imprécision préjudiciable. D’une part, elles n’établissent pas d’obligation véritable. Le pouvoir de création et l’appréciation du caractère nécessaire sont placés entre les mains de la même autorité. Aucune obligation n’est, par ailleurs, imposée quant à la forme que doit revêtir cette étude. Enfin, la règle de la suppression d’un organisme pour toute création d’un autre organisme, pour louable qu’elle soit, semble difficilement applicable. Son champ d’application temporel n’est pas fixé, dans la mesure où elle s’applique jusqu’à ce que chaque ministère dispose d’une « cartographie » faisant apparaître sa stratégie de consultation, les diverses instances qui y contribuent, leur caractère complémentaire, la logique de leur coexistence ainsi que les fusions ou regroupements envisageables ». En outre, cette règle se distingue par son caractère trop mécanique, qui s’accorde mal avec la flexibilité originelle de la consultation. La création d’un organisme peut s’avérer nécessaire, sans pour autant qu’elle doive s’accompagner d’une suppression car les champs de compétences de ces instances peuvent être totalement différents. Par ailleurs, les organismes consultatifs ne sont pas équivalents en termes de structures, de fréquences de réunions ou encore de ressources humaines mobilisées.
63916. Les chiffres disponibles concernant le nombre d’organismes consultatifs supprimés laissent apparaître un bilan flatteur qui est, en réalité, mitigé. En effet, différents textes, le plus souvent réglementaires, ont été adoptés de manière à supprimer un certain nombre de commissions, notamment le décret du 7 juin 20061414, celui du 23 mai 20131415, le décret du 17 février 20141416, et enfin celui du 12 septembre 20181417, surtout au niveau national et parfois à l’échelon local. Les médias ont largement relayé ces efforts de suppression, mettant en avant le nombre de commissions abrogées, davantage que celui des commissions subsistantes1418. Toutefois, c’est un état des lieux tronqué qui est présenté. Certes, de 2009 à 2016, 515 commissions ont été supprimées, mais leur nombre total n’a diminué que de 295, pour s’établir à 504. Cela signifie que sur le seul plan des instances situées auprès du Premier ministre ou des ministres, il y a eu 224 créations dans cette période de six ans1419. La décision de créer une instance consultative peut parfois être perçue comme relevant davantage du calcul politique que le résultat d’une réflexion sur sa nécessité. Le conseiller d’État Thierry-Xavier Girardot indique, à cet égard, que « la lutte contre la tentation des administrations ou des ministres de proposer la création de nouvelles commissions consultatives face à une revendication ou des interlocuteurs qui le réclament est […] quotidienne1420 ».
64917. Outre un rythme de création de nouveaux organismes qui demeure soutenu, le bilan de ces nouvelles dispositions est nuancé par les nombreuses exceptions posées par les dispositions des articles R. 133-1 et R. 133-2 du code des relations entre le public et l’administration. Hormis les organismes cités à l’article R. 133-1, les dispositions relatives à la durée d’existence ne s’appliquent pas aux commissions créées par la loi. Rien n’empêche donc le législateur ou le Gouvernement – par voie d’ordonnance – d’établir de nouveaux organismes. Cette exception, due au caractère réglementaire de la règle, a d’ailleurs conduit à certaines dérives. Thierry-Xavier Girardot remarquait, à cet égard, en 2012, que « certains effets de contournement sont apparus, comme l’accroissement du nombre de commissions mentionnées dans la loi1421 ». Selon lui, « des milieux intéressés ou des administrations désireuses de préserver certaines commissions consultatives ont trouvé plus commode de les faire inscrire dans la loi, alors même que le Conseil d’État nous rappelle avec constance, lorsqu’il examine les projets de loi, que les commissions consultatives n’ont en principe pas à y figurer1422 ».
65918. Le décret du 8 juin 2006 avait prévu deux types de règles. La première prévoyait une durée d’existence de cinq ans pour les commissions créées après l’entrée en vigueur du décret1423, disposition codifiée à l’article R. 133-2 du code des relations entre le public et l’administration, et la deuxième disposait que les commissions définies à l’article 1er créées avant l’entrée en vigueur du décret seraient abrogées au terme d’un délai de trois ans à compter de cette date14241425. L’automaticité constitue, désormais, le principe, tandis que la souplesse devient l’exception. Les commissions créées avant le 9 juin 2006 devaient donc toutes disparaître à échéance du 9 juin 2009, tandis que les commissions postérieures seraient abrogées à l’issue d’un délai maximum de cinq ans. Cette disposition devait, ainsi, permettre d’agir tant sur le stock que sur le flux consultatif, en imposant une échéance à tous les organismes.
66919. Certes, comme il a été vu précédemment, la prorogation peut s’avérer nécessaire, lorsque l’organisme aura fait la preuve de son utilité. Toutefois, celle-ci ne peut s’obtenir qu’à l’issue d’une étude approfondie, basée, notamment, sur des statistiques ou encore sur l’avis de l’autorité susceptible, ou tenue, de recourir à la consultation de l’organisme concerné. Or, la tentation peut être grande de proroger, à l’approche de l’échéance fixée, un certain nombre d’organismes, sans avoir préalablement évalué leur utilité, en l’absence de norme contraignante. Les mesures prises par le Gouvernement en 2006 ont pu, justement, sembler excessives lorsque le terme fut échu. C’est pourquoi des dispositions ont été adoptées pour atténuer l’automaticité de la disparition des commissions créées avant le 9 juin 2006 et entrant dans le champ d’application du décret. Le décret du 4 juin 2009 a prévu une dérogation aux articles 17 et 18 du décret du 8 juin 2006 prévoyant l’abrogation des dispositions réglementaires instituant des commissions administratives. Certaines commissions, dont la liste est fixée par décret, pouvaient être prorogées pour une durée de cinq ans, ainsi que les dispositions réglementaires prévoyant leur consultation1426.
67920. Le 6 juin 2009, plusieurs décrets sont intervenus afin de proroger pour cinq ans un certain nombre de commissions administratives à caractère consultatif. À titre d’exemple, ce sont plus de soixante-dix organismes relevant du ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire qui ont été préservés1427, vingt-neuf relevant du ministère de la santé et des sports1428, dix-huit relevant du ministère de l’éducation nationale1429 ou encore vingt et un relevant du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi1430.
68921. À l’échéance du terme fixé par les différents décrets de prorogation, de nouveaux textes ont été édictés par le Gouvernement, afin de proroger, de nouveau, une partie de ces organismes. Le 6 juin 2014, huit commissions à caractère consultatif relevant du ministère de l’intérieur ont été prorogées1431, cinquante-sept relevant du ministère de l’écologie1432, ou encore seize relevant du ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche1433. Une différence majeure, toutefois, avec les différents décrets du 6 juin 2009, c’est la prorogation fréquente pour une année seulement, afin « que la nécessité de ce maintien soit rapidement réexaminée »1434. Le 5 juin 2015, de nouveaux décrets sont intervenus afin de proroger, de nouveau, certains organismes consultatifs. Parmi ces décrets, plusieurs prolongent pour cinq ans des commissions administratives1435, tandis que d’autres distinguent celles des commissions qui sont reconduites pour un an et celles qui le sont pour cinq ans1436.
69922. L’observation des dispositions des décrets de 2009, 2014 et 2015 démontre que ce sont globalement les mêmes organismes qui sont prorogés au fil des années. Cela signifierait que leur maintien a été jugé nécessaire à chaque réexamen. Pourtant, l’observation de la liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres appelle quelques réserves. Si la mesure de l’utilité d’une commission s’apprécie en termes de fréquence des réunions, la justification du maintien de certaines d’entre elles peut surprendre. À titre d’exemple, alors que le Conseil supérieur des sports de montagne s’est réuni onze fois en 20141437, le Comité technique de l’utilisation des produits pétroliers a été prorogé pour cinq ans1438, alors qu’il ne s’est réuni qu’une fois par an entre 2012 et 2014. La situation est la même pour la Commission consultative pour la délivrance de l’attestation de capacité professionnelle à l’exercice de la profession de transporteur public de marchandises par bateau de navigation intérieure1439, qui s’est réunie une fois en 2012 et jamais depuis. De nombreux organismes consultatifs sont prorogés sans que cela se justifie par une activité régulière. La fréquence des réunions n’est, toutefois, pas le seul critère pris en compte par le pouvoir réglementaire, bien qu’il puisse justifier une préférence pour des organismes ad hoc. Le coût de fonctionnement est également un facteur non négligeable, dans l’optique d’une réduction des dépenses publiques. Le Comité technique de l’utilisation des produits pétroliers et la commission consultative précités n’ont entraîné aucun coût pendant la durée étudiée. Leur maintien, ne grevant pas les finances publiques, a ainsi pu se justifier, au même titre que celui de nombreux autres organismes dans la même situation. Toutefois, la reconduction de commissions « endormies » peut être préjudiciable à d’autres titres, notamment en ce qu’elle participe au problème de plus en plus prégnant de l’inflation normative et parce qu’elle porte atteinte à la visibilité du paysage consultatif, ainsi qu’à l’efficacité du droit. Des fusions pourraient être envisagées lorsque certains organismes, dont la consultation est toujours jugée nécessaire, ne se réunissent que très épisodiquement.
70923. L’efficacité relative de la règle de durée limitée des commissions consultatives est encore atténuée par les dérogations prévues par l’article R. 133-2 du code des relations entre le public et l’administration. Les commissions créées par la loi ne sont pas concernées et seule une autre disposition législative peut supprimer l’une d’elles. Le législateur semble pourtant se montrer rétif à la disparition de certains organismes, alors même que leur utilité peut être remise en question. À titre d’exemple, la Commission nationale de la coopération décentralisée1440 ne s’est réunie que cinq fois entre 2012 et 2014, le Comité de convergence des normes comptables publiques et privées s’est réuni une fois en 2012 et jamais depuis1441, et le Groupe national de suivi des projets d’infrastructures majeurs et d’évaluation des actions engagées ne s’est jamais réuni depuis sa création1442. L’abrogation paraissait pourtant, dans certains cas, comme celui de l’instance précitée, totalement justifiée. Celle-ci devait être mise en place, en vertu de l’article 17 de la loi n° 2000-967, après approbation du schéma national des infrastructures de transports. Ce schéma national n’ayant pas été élaboré dans les délais prescrits, le Groupe national de suivi qui y était associé n’a pas été constitué. Certes, aucun coût n’a été engendré par la création de cette instance qui perdurera, sans existence matérielle, dans l’ordre juridique tant que le législateur n’aura pas expressément décidé de son abrogation.
71924. L’absence de durée limitée, ou du moins d’obligation de réexamen périodique de la nécessité de conservation des organismes consultatifs d’origine législative est pourtant préjudiciable. Dans l’objectif de bonne gestion des deniers publics, souvent mis en avant, de telles règles pourraient se justifier, dans la mesure où certains organismes se réunissent peu au regard du coût important que leurs réunions engendrent. C’est le cas notamment du Comité national de l’eau1443- composé de 155 membres – qui s’est réuni quatre fois en 2012, cinq fois en 2013 et quatre fois en 2014 pour un budget de 60 000 euros sur la période 2012-2013 et du même montant pour la seule année 20141444.
72925. Outre les commissions prévues par la loi, la règle de durée limitée ne s’applique par non plus aux « commissions qui, outre leurs attributions consultatives, sont investies du pouvoir de prendre des décisions, de donner des avis conformes ou de faire des propositions ayant une portée contraignante à l’égard de l’autorité compétente »1445. Si cette exception est tout à fait justifiée au regard de l’exigence de sécurité juridique, elle différencie encore le champ d’application de cette disposition d’autres normes relatives aux commissions consultatives, comme l’ordonnance du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial1446, ou l’article R. 133-1 alinéa 1 du code des relations entre le public et l’administration1447. Elle apporte aussi une preuve de la différence de nature entre la consultation menant à la remise d’un avis et celle qui s’achève sur la remise d’un avis conforme. Ainsi, l’encadrement de la création et de la durée d’existence ne peut concerner que la consultation en ce qu’elle constitue un processus non contraignant, la disparition d’un organisme au terme échu, devant rester insignifiante en termes de conséquences juridiques.
73926. Les commissions-pivots mises en place auprès du représentant de l’État dans le département ou la région par le décret du 7 juin 20061448 ne sont pas non plus concernées par la durée limitée à cinq ans des organismes consultatifs. Enfin, les organismes consultatifs locaux sont soumis à des dispositions particulières contenues dans le Code général des collectivités territoriales. Dans les communes, les départements, les régions ou les établissements publics intercommunaux, leur création peut être imposée1449 ou proposée par l’exécutif et décidée par l’assemblée délibérante1450. Leur nombre échappe donc à tout contrôle textuel, la limite de durée fixée étant celle du mandat municipal en cours.
74927. Les différentes normes adoptées ont visé à rationaliser le nombre d’organismes consultatifs, en influant tant sur leur création et leur durée d’existence, que sur leur suppression, lorsqu’ils ne se justifient plus et alourdissent le processus décisionnel. Toutefois, le bilan est mitigé, dans la mesure où de trop nombreuses exceptions viennent grever l’effort accompli. Le sénateur Michel Moreigne a bien résumé la difficulté d’harmonisation d’organismes aussi disparates, s’exprimant ainsi : « en dernière analyse, quel est le caractère indispensable pour qu’une commission consultative existe et perdure ? Comme toujours chez nous, la tentation est grande d’établir des règles strictes, assorties de telles dérogations que la règle ne sert plus à rien1451 ». Il appelait de ses vœux l’application d’une bonne règle à laquelle on ne puisse pas déroger, sauf pour des raisons majeures. Manifestement, ce souhait exprimé en 2007 est resté lettre morte, tant les organismes consultatifs sont soumis à des dispositions disparates.
75928. La volonté affichée de canaliser les organismes consultatifs devait s’accompagner d’une harmonisation des procédures, afin de remédier au désordre consultatif et de donner davantage de lisibilité au processus, tant pour les autorités normatrices que pour les destinataires de la norme subséquente.
Section II. La rationalisation des procédures consultatives
76929. Le mille-feuille consultatif ne résulte pas seulement de l’empilement des organismes consultatifs, mais aussi d’une multitude de procédures disparates. Le rapport Warsmann, publié en 20091452, a mis en évidence les faiblesses des procédures consultatives. Parfois trop formalistes, elles sont susceptibles de ralentir la production normative et de générer un important contentieux.
77930. Les modalités régissant les procédures consultatives sont issues de dispositions textuelles particulières, mais aussi de la jurisprudence du Conseil d’État qui, en l’absence de règles générales, a dégagé les principes applicables à la consultation. Lorsque les pouvoirs normateurs se sont intéressés à la rationalisation de la matière consultative, il leur a semblé nécessaire de fixer par écrit les règles de procédures applicables à de nombreux organismes consultatifs (I).
78931. Toutefois, ces règles procédurales souffrent des mêmes lacunes que celles qui régissent les organismes consultatifs. Les différents décrets adoptés depuis 2006, puis codifiés en 2015, ont un champ d’application qui, s’il s’applique à de nombreuses procédures, demeure restreint au regard de la diversité de la consultation en droit public. Par conséquent, le code des relations entre le public et l’administration ne concerne pas certaines consultations qui demeureront régies par des règles particulières. Si l’effort de rationalisation est louable, il ne remplit pas tout à fait l’objectif de simplification du droit affiché (II).
I. Une harmonisation nécessaire
79932. Le rapport du sénateur David Assouline sur l’application des lois de la session parlementaire 2012-2013 rappelait que « parmi les impératifs à prendre en compte, il importe de trouver un équilibre entre la qualité des normes – qui peut plaider pour un allongement du processus normatif – et la rapidité de leur mise en application, quitte à alléger quelque peu les procédures préalables. Une des voies dans cette direction consiste à rationaliser l’intervention des différentes commissions administratives susceptibles d’être consultées dans le cadre des procédures d’élaboration des mesures d’application des lois1453 ».
80933. Certes, le mouvement global de suppression d’organismes consultatifs jugés inutiles ou obsolètes a permis, en lui-même, la simplification des procédures administratives. En effet, la suppression d’un organisme consultatif vaut nécessairement, lorsqu’il n’est pas remplacé ou fusionné avec une autre instance, suppression de la procédure consultative associée. Toutefois, le choix ayant été fait de conserver un certain nombre de ces organismes, la question s’est posée de la rationalisation des procédures consultatives, dans une optique de clarification et d’harmonisation.
81934. C’est ainsi que différentes normes sont intervenues afin de permettre l’application de règles communes, en prenant en compte les impératifs budgétaires et les progrès technologiques (A). Cette harmonisation bienvenue a, par la suite, été complétée par l’adoption d’un code des relations entre le public et l’administration, attendu depuis 1996 et entré en vigueur seulement vingt ans plus tard (B).
A. Une harmonisation bénéfique
82935. Les procédures consultatives ont souvent été considérées comme synonymes d’alourdissement du processus décisionnel et source de coût excessif pour les finances publiques. Elles demeurent, toutefois, nécessaires car, d’une part, de nombreux organismes consultatifs n’ont pas été supprimés, et d’autre part, la technique des « consultations ouvertes » souffre de nombreuses exceptions. C’est progressivement, à l’image de la réduction du nombre d’organismes consultatifs, que s’est opérée la rationalisation des procédures (1). Elle eut lieu de manière parcimonieuse avant que le pouvoir réglementaire ne décide d’opérer plus globalement.
83936. En outre, sans se contenter de reprendre les procédures existantes dans certains textes spécifiques, ou établies par la jurisprudence, les normes adoptées ont privilégié de nouvelles méthodes de délibération, parfois éloignées de celles qui étaient utilisées jusqu’alors (2).
1. Des procédures consultatives précisées
84937. Si les processus de simplification et de clarification des organismes et des procédures ont débuté, dans leur phase récente, quasi simultanément, certains textes imposaient déjà des règles communes de procédure dans des domaines définis, comme c’était le cas du décret du 28 novembre 19831454. Ce texte, par les modalités de consultation qu’il prévoit, peut être perçu comme le précurseur des dispositions réglementaires adoptées par la suite. Il s’en distingue cependant, en ce qu’il n’est applicable qu’« aux organismes collégiaux dont l’avis est requis préalablement aux décisions prises, à l’égard des usagers et des tiers, par les autorités administratives de l’État et les organes des établissements publics administratifs de l’État1455 ».
85938. Même dans le cadre de l’effort récent de simplification et d’harmonisation des procédures consultatives, la systématisation n’a pas été immédiate. Pour preuve, l’ordonnance du 1er juillet 20041456, qui supprime un certain nombre de commissions consultatives, ne s’est pas réellement, malgré son intitulé – elle était relative à la simplification de la composition et du fonctionnement des commissions administratives – intéressée à la rationalisation des procédures. Elle s’est, globalement, axée sur la modification de la composition de certaines commissions consultatives1457 et en a supprimé d’autres, jugées inutiles. Le rapport sur le projet de loi portant habilitation du gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de simplification et de codification du droit mentionnait pourtant la possibilité d’adopter une « charte législative » par ordonnance. Celle-ci « fixerait par exemple des règles de quorum, poserait le principe selon lequel un maire peut, dans tous les cas, se faire représenter par un conseiller municipal et encadrerait la détermination de la présidence des commissions, la forme des avis ou encore la possibilité de substituer des consultations à des réunions1458 », concernant les commissions consultatives déconcentrées.
86939. Ce sont les deux décrets du 7 et du 8 juin 20061459 qui ont réellement tenté de définir le régime juridique des procédures consultatives, déjà établi, en l’absence de texte spécifique, par la jurisprudence administrative1460. Tandis que le premier s’attache principalement à la réduction du nombre et à la composition des différents organismes consultatifs, le décret du 8 juin tend à poser les jalons d’un régime juridique commun aux « commissions administratives à caractère consultatif, quelle que soit leur dénomination, placées auprès des autorités de l’État et des établissements publics administratifs de l’État1461 ». Cette clarification a deux objectifs. D’une part, elle facilite la tâche des commissions consultatives par l’édiction de règles lisibles pour leurs membres. D’autre part, elle accroît la compréhensibilité du processus décisionnel par les citoyens. Ces deux aspects ont un impact sur le plan contentieux, puisque le vice de procédure devrait être moins fréquent, ou du moins, aisément identifiable. Le décret présente, d’une part, des règles communes, et d’autre part, des dispositions applicables aux commissions administratives lorsque leur consultation est obligatoire.
87940. Les règles applicables à la suppléance des membres des instances consultatives ne concernent pas directement le déroulement de la procédure mais ne sont pas sans conséquence puisqu’elles concernent la question du quorum nécessaire à l’édiction d’un avis. Selon l’article 3 du décret du 8 juin, une suppléance est possible, tant pour le président et les membres des commissions consultatives, que pour les élus désignés en raison de leur mandat électif. Les modalités sont relativement souples1462. Seules les personnalités qualifiées ne peuvent se faire suppléer. Cette différence s’explique aisément par leur présence intuitu personae, c’est-à-dire que ce n’est pas tant leur fonction que leur qualité propre qui justifie leur présence au sein d’un organisme, ce qui rend l’application de règles générales de suppléance impossibles. Les modalités de remplacement d’un membre en cas de décès, démission ou perte de la qualité au titre de laquelle il a été désigné ont été établies selon le même principe de souplesse, un nouveau membre étant alors désigné pour la durée du mandat restant à courir1463. La suppléance ou le remplacement rapide d’un membre permet d’éviter le blocage des instances consultatives, parfois constaté, du fait d’une absence de quorum.
88941. Les autres dispositions communes du décret permettent de réduire le formalisme qui s’attache aux réunions des organismes consultatifs. La convocation et les documents nécessaires à la préparation de la réunion ou établis à son issue, peuvent être envoyés par tous moyens, notamment par télécopie ou courrier électronique. Le vocabulaire utilisé est, ainsi, très imprécis et laisse une grande marge de manœuvre au président de l’instance consultative qui choisit de quelle manière les membres seront convoqués. Le décret consacre également la possibilité pour des personnes extérieures d’être entendues par une commission, dès lors qu’elles ne participent pas au vote, ce qui permet d’améliorer la qualité des travaux consultatifs.
89942. Les dispositions qui sont applicables aux commissions administratives lorsque leur consultation est obligatoire, s’attachent à établir un certain nombre de principes et de garanties1464. Ceux-ci concernent les délais entre la convocation et la réunion de l’organisme consultatif, la possibilité pour un membre de donner un mandat à un autre membre lorsqu’il n’est pas suppléé, les règles relatives au quorum, au vote, au cas du membre qui aurait un intérêt personnel à l’affaire qui est l’objet d’une délibération, et à l’établissement du procès-verbal. Sans être novatrices, ces règles marquent une réelle volonté de fluidifier le fonctionnement des organismes consultatifs. La possibilité de confier un mandat en l’absence de suppléance ou encore la possibilité pour la commission de délibérer valablement en l’absence de quorum à l’issue d’une nouvelle convocation, témoigne de la volonté d’éviter tout blocage. Il en va de même pour la prépondérance du vote du président en cas de partage égal des voix, ou encore de la possibilité pour l’autorité compétence de prendre la décision en l’absence d’émission de l’avis « dans un délai raisonnable ». Là encore, l’imprécision du terme appelait nécessairement soit un éclaircissement jurisprudentiel, soit l’intervention ultérieure d’un autre texte.
90943. D’autres dispositions semblent davantage relever de garanties d’impartialité et de qualité. C’est le cas du délai minimum – sauf urgence – entre la convocation et la réunion ou encore de l’impossibilité de prendre part aux délibérations en cas d’intérêt personnel. La sanction prévue est, d’ailleurs, dissuasive, puisque le décret prévoyait que « la violation de cette règle entraîne la nullité de la décision prise à la suite de cette délibération lorsqu’il n’est pas établi que la participation du ou des membres intéressés est restée sans influence sur la délibération »1465. Sans une preuve de l’absence d’influence de la part du membre concerné, la décision finale sera annulée, alors même que cette preuve est très délicate à établir et que la décision susceptible d’annulation n’a pas nécessairement subi l’influence de cette participation à la délibération. La formulation de cette disposition, très alambiquée, suscite quelques interrogations, permettant de supposer que la charge de la preuve était inversée et incombait à l’administration. Cette partie de la disposition n’a pas été reprise par le code des relations entre le public et l’administration. Le décret du 8 juin 2006 a donc eu pour principal mérite d’approfondir et de généraliser les dispositions prévues par le décret du 28 novembre 1983, qu’il abroge d’ailleurs expressément1466.
91944. Cet effort notable a été poursuivi par l’adoption du décret du 4 juin 20091467 qui a notamment pour objet de préciser certaines des dispositions relatives au déroulement de la procédure consultative. Certaines d’entre elles manquaient de précision, notamment celles relatives à l’intervention de l’avis dans un « délai raisonnable ». Le décret de 2009 précise que ce délai est de cinq semaines, mais peut être fixé à quinze jours en cas d’urgence1468, voire moins en cas d’« extrême urgence dûment motivée ». Un délai supérieur à cinq semaines peut également être prévu mais son octroi est strictement encadré1469, l’objectif étant de réduire le risque, inhérent à l’administration, d’alourdissement ou de blocage du processus décisionnel.
92945. Enfin, le décret du 23 mai 20131470 est également intervenu pour modifier le décret du 8 juin 2006. Il a eu notamment pour objet d’en étendre le champ d’application à certaines commissions qui, jusqu’alors, n’étaient pas concernées, et de supprimer la distinction entre les règles communes et les dispositions qui étaient seulement applicables aux commissions administratives dont la consultation est obligatoire1471.
93946. L’inscription dans un texte commun de ces dispositions n’a rien d’audacieux sur le fond, mais permet la généralisation de règles déjà anciennes. Toutefois, la volonté de simplifier autant que possible les procédures et de réduire le coût de fonctionnement des organismes consultatifs a conduit les autorités compétentes à introduire de nouvelles règles relatives à l’utilisation des nouvelles technologies, renouvelant ainsi les conditions de délibération de ces instances.
2. Des modalités de délibération modernisées
94947. L’apparition de nouveaux modes de communication a eu une incidence certaine sur l’action administrative. Celle-ci n’a, en effet, pas pu rester hermétique à la technologie numérique, devenue un mode de communication courant et très pratique, notamment en termes de réduction de coût et de dématérialisation des procédures. Les pouvoirs publics, depuis une dizaine d’années, ont pris conscience de la nécessité de recourir aux nouvelles technologies dans une optique de simplification des démarches pour les administrés1472.
95948. Le recours aux communications électroniques devait, également, s’imposer dans les rapports entre les différentes administrations elles-mêmes. Les commissions consultatives n’ont pas échappé à ce processus. L’intérêt des nouvelles technologies dans le fonctionnement des commissions administratives réside principalement, au-delà de la faculté de permettre une communication plus aisée des documents préparatoires, dans la possibilité de permettre la délibération en l’absence de l’un des membres. Le décret du 28 novembre 1983 étant muet à ce sujet1473, il parut nécessaire de prévoir la possibilité pour un membre d’une commission consultative de participer à la délibération lorsqu’il ne peut pas y assister physiquement. Le décret du 8 juin 2006 permet à cet égard, et avec l’accord du président de la commission, que les membres puissent participer aux débats au moyen d’une conférence téléphonique ou audiovisuelle1474. Une limite est, toutefois, fixée, car lorsque le vote est secret, l’utilisation de ces moyens de communication n’est pas possible. Ce décret ne constituait, toutefois, qu’un premier pas, dans la mesure où, dans ce cas, la collégialité était totalement préservée.
96949. Le décret du 4 juin 20091475 a franchi une étape supplémentaire, puisqu’il a modifié l’article 15 du décret de 2006 qui disposait de manière très succincte que « lorsqu’une commission n’a pas émis son avis dans un délai raisonnable, l’autorité compétente peut prendre la décision ». Précisant ces dispositions, le décret du 4 juin 2009 a notamment prévu qu’un délai inférieur à quinze jours pouvait être fixé par l’autorité compétente (Premier ministre dans le cas des projets de loi ou de décret, ou ministre compétent pour les avis sollicités sur les projets d’arrêté). Dans ce cadre strictement défini, « la consultation des membres de la commission peut alors intervenir par tout moyen approprié permettant leur identification et leur participation effective à une délibération collégiale1476 ». Malgré l’imprécision manifeste de ces dispositions, l’exigence du maintien de la collégialité semble la condition sine qua non à leur application. Le décret du 23 mai 2013, ayant également pour objet de modifier le décret du 8 juin 2006 a, semble-t-il, précisé les conditions d’application de cette disposition. Réservée toujours à l’hypothèse de l’urgence, la faculté de délibérer par la voie d’un échange de courriers électroniques « est subordonnée à l’absence d’opposition d’un quart des membres de la commission, à la nécessité que la moitié des membres ait exprimé leur avis et à ce que les observations de chacun soient portées à la connaissance de tous de manière à assurer le caractère collégial de la délibération1477 ». Des discussions ont eu lieu, lors des travaux en commission relatifs au projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens, sur l’opportunité d’étendre la possibilité de délibérer par voie de courriers électroniques, même lorsque l’urgence ne le justifie pas. Sur la base de cette loi d’habilitation, l’ordonnance du 6 novembre 2014 est intervenue pour préciser les modalités des délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial1478. Son champ d’application est étendu, dans la mesure où il ne régit pas que les procédures consultatives mais s’applique aux autorités administratives régies par la loi du 12 avril 2000, à l’exception des organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs groupements, ainsi qu’aux organismes privés chargés de la gestion d’un service public administratif. Quant aux autorités publiques et administratives indépendantes, le choix leur est laissé de l’application des dispositions de l’ordonnance. Cette dernière précise la notion d’organe collégial, celui-ci étant entendu comme « tout organe à caractère administratif composé de trois personnes au moins et ayant vocation à adopter des avis ou des décisions1479 ». La possibilité est reconnue à ces organes de délibérer « par tout procédé assurant l’échange d’écrits transmis par voie électronique permettant un dialogue en ligne ou par messagerie1480 ». Le décret du 26 décembre 20141481 détaille les modalités de cette délibération, qui doit avoir lieu à une date et un horaire précis. La séance est notamment ouverte et close par un message du président, qui indique également l’ouverture des opérations de vote et les résultats aux membres de l’organisme1482.
97950. Les différentes évolutions des méthodes de délibération ont permis de montrer la conciliation entre plusieurs objectifs, notamment la simplification des procédures consultatives, la réduction des coûts et la modernisation de l’action publique. Malgré l’introduction de nouveaux moyens de communication dans les échanges entre les membres des instances consultatives, le respect de la collégialité semble constituer toujours le premier principe à respecter et une limite à la souplesse prônée par les autorités normatrices. La collégialité, lorsqu’elle est requise, constitue une garantie certaine. Selon le Conseil d’État, dans son rapport publié en 2001, elle est « de nature à satisfaire une double exigence : équilibrer l’influence des différentes instances de désignation des membres du collège et assurer une délibération collective sur des sujets sensibles ou des questions complexes, ce qui représente une garantie d’objectivité et de sérieux1483 ». Quelles que soient les modalités de consultation prévues, elles doivent donc permettre la délibération, qui constitue la valeur ajoutée de la collégialité. Le professeur Thomas Pez a affirmé que la collégialité est « la traduction organique de la délibération1484 ». Il ajoute que « la collégialité pour délibérer, telle pourrait être l’une des définitions de l’organe collégial1485 ». Si lors de la création d’une procédure consultative, l’autorité compétente a prévu l’intervention d’un organe collégial, alors cette collégialité doit être préservée, au-delà de toute volonté de simplification ou de prise en compte des progrès technologiques.
98951. Or, peut-on réellement assurer la collégialité lorsque l’on ne communique que par messagerie électronique ? Le fragile équilibre trouvé semble préserver le principe, notamment par la possibilité d’utiliser des logiciels de visioconférence qui correspondent peu ou prou aux conférences audiovisuelles déjà autorisées depuis plusieurs années. En revanche, la délibération au moyen de messages électroniques semble diluer la notion de collégialité. En effet, délibérer signifie, certes, échanger, mais également « discuter », « débattre » et il n’est pas certain que le résultat soit le même lorsque les membres ne sont pas réunis, ou du moins, ne s’expriment pas oralement que lorsque c’est le cas. La faculté d’argumenter et de convaincre n’a pas la même force dans l’une ou l’autre des situations. Toutefois, le souhait d’éviter les consultations bloquantes – celles qui empêchent, souvent par leur formalisme, l’émission d’un avis1486 - semble devoir l’emporter sur ces considérations, d’ailleurs difficiles à apprécier.
99952. Cet effort de rationalisation, d’abord parcimonieux et circonscrit aux procédures consultatives, s’est ensuite généralisé pour concerner un certain nombre d’autorités administratives. Il semble avoir trouvé une forme d’achèvement dans le processus de codification, entamé il y a plus de vingt ans et concrétisé en 2016.
B. Une codification souhaitable
100953. La question de la codification de la procédure administrative a fait l’objet, en doctrine, de nombreuses discussions. Dès le début de la deuxième moitié du vingtième siècle, des auteurs se sont interrogés sur la nécessité de regrouper dans un texte unique les différents principes qui y sont applicables. S’attachant particulièrement au cas de l’administration consultative, André Heilbronner et Roland Drago estimaient, en 1959, qu’« une codification de la procédure administrative serait, en France, sur beaucoup de points et notamment en matière de consultation, difficile et sans doute même inopportune1487 ». Deux ans plus tard, Charles Heller défend la même idée de l’inutilité d’une codification, utilisant des arguments similaires reposant sur la maîtrise adéquate du régime juridique de la consultation par le juge. Aux propos des deux auteurs cités ci-dessus, rappelant la faculté pour le juge administratif de tenir compte de toutes les circonstances – ce qu’un texte ne peut faire – parce qu’il « répugne aux solutions absolues1488 », Charles Heller ajoute qu’« il se dégage de la jurisprudence du Conseil d’État une véritable théorie générale de la fonction consultative, un corps de règles fondées sur l’interprétation commune des textes et les principes généraux du droit1489 ».
101954. La nécessité de maintenir une grande souplesse paraît faire obstacle à toute tentative de codification tant les circonstances en la matière et les objectifs de l’action administrative varient. D’autres auteurs, en revanche, ont plaidé pour une codification rapide, comme ce fut le cas de Guy Isaac1490. La codification de la procédure administrative non contentieuse lui semblant constituer un projet trop ambitieux, il appelait de ses vœux l’édiction d’un « Code de l’administration consultative » regroupant les solutions jurisprudentielles déjà dégagées1491.
102955. Le champ d’application d’un tel code pose un certain nombre de questions, ce qui explique certainement, en partie, pourquoi il n’a vécu pendant de nombreuses années, que dans les débats doctrinaux. Bien qu’un « Code de l’organisation générale de l’administration » – resté lettre morte – ait été envisagé en 19521492, ce n’est qu’en 1996 que l’ambition de créer un tel code s’est manifestée. La circulaire du Premier ministre du 30 mai 19961493 prévoyait, en effet, d’achever la codification de l’ensemble du droit existant à droit constant dans un délai de cinq ans. Parmi les codes envisagés, le Code de l’administration, destiné à constituer un « guide à l’intention des usagers1494 », devait traiter des relations entre les usagers et les administrations, mais aussi de l’organisation des administrations. Malgré un plan adopté en 1998, le code n’a pas vu le jour, notamment du fait de lacunes en termes de moyens humains. En 2004, le projet fut relancé par l’adoption de la loi du 9 décembre 20041495, dont l’article 84 autorisait le Gouvernement à adopter par voie d’ordonnance la partie législative du Code de l’administration. Là encore, le projet ne put aboutir, car trop ambitieux dans son champ d’application. La commission supérieure de codification expliqua cet échec par l’absence de nécessité de la codification « lorsque la matière ou plus simplement « le thème » a peu de substance propre1496 », préconisant, dans ce cas, la « simple élaboration d’un recueil de textes ».
103956. Malgré la proposition du Conseil d’État, dans son rapport public 2011, de recourir à la technique de la « loi-code »1497, qui se voulait certainement moins ambitieuse, c’est bien le principe de l’adoption d’un code qui a été entériné lors du Comité interministériel de modernisation de l’action publique du 18 décembre 2012. Le champ d’application originel a, toutefois, été largement restreint puisque ce projet devait être centré sur les procédures et les relations entre les citoyens et les administrations. Le mode d’élaboration et la présentation de ce code se signalent par leur originalité. Le secrétariat général du Gouvernement, chargé de rédiger le code, a agi en lien avec la commission supérieure de codification. Il a, en outre, mis en place une mission légère ad hoc, qui devait conduire les travaux de codification1498. Sont intervenus dans le processus de codification mené par cette mission, un « cercle des experts »1499 regroupant des universitaires, des magistrats administratifs et des praticiens du droit et la Commission supérieure de codification. Un forum dématérialisé a également permis de recueillir des informations et d’organiser un dialogue entre les différents intervenants. Concernant sa présentation, le code est original en ce qu’il rejette la présentation dichotomique traditionnelle entre partie législative et réglementaire. Destiné à l’usage des citoyens – le « public » – il se veut accessible et clair, les différents articles, quel que soit leur échelon normatif – étant regroupés par thèmes.
104957. Depuis l’adoption du code par une ordonnance et un décret du 23 octobre 20151500, qui ont permis – à l’exception des dispositions du titre IV du livre II relatives à l’abrogation et au retrait des actes administratifs unilatéraux1501 – son entrée en vigueur le 1er janvier 2016, un certain nombre de dispositions relatives à la consultation bénéficient d’une visibilité accrue. Ces dispositions ont été placées dans le Titre III qui s’intitule « L’association du public aux décisions prises par l’administration ». Le Chapitre qui leur est consacré les présente sous un aspect organique, puisqu’il a pour titre « Commissions à caractère consultatif ». Le fait qu’il ait été situé après le Chapitre II relatif à la consultation ouverte sur internet, témoigne de ce renversement de perspective entre l’administration consultative traditionnelle et l’expression citoyenne, désormais privilégiée dans les textes. Comme pour la majeure partie des autres dispositions, la codification de la consultation a été effectuée à droit constant. Elle n’a donc rien de novateur, reprenant essentiellement les dispositions du décret du 8 juin 2006 tel que modifié à plusieurs reprises1502, ne contenant donc que des dispositions à caractère réglementaire. Seules les dispositions les plus générales figurent dans le code, celui-ci procédant parfois par renvoi à d’autres dispositions, comme celles de l’ordonnance du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial1503. La codification de l’administration consultative, évoquée depuis plus de soixante ans et réalisée dans de nombreux pays, semble donc enfin accomplie.
105958. Toutefois, l’insertion de dispositions relatives aux commissions consultatives dans un Titre III consacré à l’association du public aux décisions prises par l’administration ne laisse pas de surprendre. Dans le cadre des procédures administratives, telles qu’elles sont énoncées dans le code des relations entre le public et l’administration, la place accordée au citoyen est inexistante, contrairement aux chapitres II et IV1504 qui présentent une certaine cohérence avec l’ensemble dans lequel ils s’insèrent. Sans doute l’occasion était-elle trop belle de codifier enfin ce type de dispositions qui auraient davantage trouvé leur place dans le « Code de l’administration » maintes fois envisagé mais toujours repoussé, que dans un code évoquant les relations entre le public et l’administration. Cette insertion aura certainement pour bénéfice de permettre une meilleure connaissance de procédures, jusqu’alors éparses. Elle présente cependant l’inconvénient d’entretenir une certaine confusion entre la consultation – qui n’a pas pour objet la participation du public – et l’expression citoyenne qui procèdent d’une logique différente.
106959. L’effort notable de rationalisation des organismes et des procédures s’est heurté à certaines difficultés. Cette simplification du paysage consultatif a trouvé ses limites dans l’extrême diversité qui le caractérise. Ces obstacles témoignent du fait que seule l’élaboration d’un « tronc commun » de la consultation est réalisable, sans une réelle volonté du législateur, d’où une harmonisation des procédures incomplète.
II. Une harmonisation incomplète
107960. La nécessité d’harmoniser les procédures consultatives va de pair avec l’effort de rationalisation des organismes consultatifs. Les règles, prévues de manière casuistiques par les textes, ont souvent manqué de clarté. Ce labyrinthe de procédures consultatives a, par excès de formalisme, favorisé le contentieux et freiné l’action administrative. La mission conduite par le député Jean-Luc Warsmann a ainsi relayé cette inquiétude, souhaitant « redonner tout son sens aux procédures de consultation afin qu’elles permettent d’éclairer le décideur, sans qu’il craigne une sanction juridique pour non-respect de règles purement procédurales1505 ». La mission appelait de ses vœux une clarification des procédures. La distinction entre consultation facultative et obligatoire est, tout particulièrement, mise en lumière, la première étant soumise à des contraintes contre-productives. De fait, « un décideur prudent jugera alors préférable de ne procéder à aucune consultation facultative plutôt que de risquer les foudres du juge administratif1506 ».
108961. L’effort d’harmonisation des procédures consultatives est, toutefois, plus complexe à réaliser que celui visant à supprimer des organismes consultatifs inutiles ou obsolètes. Les différentes procédures sont très disparates, d’autant qu’elles répondent à des objectifs différents. Il peut s’agir d’éclairer le décideur de manière adéquate, ou bien de constituer une garantie pour l’un des acteurs de la consultation, qu’il s’agisse de la personne publique, de l’organisme consulté ou du destinataire de la norme.
109962. Cette difficulté s’est traduite sur le plan normatif, par une harmonisation incomplète. D’une part, les textes se sont révélés lacunaires en ce qu’ils n’ont dégagé qu’une trame générale aux procédures consultatives (A). D’autre part, ils excluent de leur champ d’application de nombreuses procédures qui demeurent régies par des textes particuliers (B).
A. Une trame lacunaire
110963. La volonté du pouvoir réglementaire d’inscrire dans les textes une trame commune à l’ensemble des procédures consultatives a été exprimée de manière nette les 7 et 8 juin 2006. Le décret du 7 juin 20061507, en créant les commissions-pivots à l’échelon déconcentré, précise leur composition et leurs compétences. Avant de nommer les instances consultatives concernées en fonction du domaine d’attribution, il prévoit dans ses articles 8 et 9 les différentes catégories de membres qui y siègent et les modalités de leur nomination, ainsi que le statut de l’avis lorsqu’il est émis par une formation spécialisée de ces commissions1508. Les dispositions communes sont, toutefois, très limitées. En effet, l’article 8 rappelle que « sauf s’il en est disposé autrement par le texte qui les institue, la composition, l’organisation et le fonctionnement de ces commissions et de leurs formations spécialisées sont fixées par arrêté du représentant de l’État1509 ». C’est donc à ce dernier que revient la responsabilité de définir les modalités applicables aux commissions déconcentrées. Si cela semble tout à fait logique concernant la composition de ces organismes, les modalités de fonctionnement auraient pu faire l’objet d’une harmonisation plus générale. Un décret aurait pu, en effet, définir les règles applicables à toutes ces commissions, comme ce fut le cas – bien que de nombreuses exceptions furent prévues – par le décret du 8 juin 20061510, pour les commissions placées auprès des administrations centrales et des établissements publics administratifs de l’État. Les commissions placées auprès de représentants de l’État sont donc soumises à des règles propres et le pouvoir réglementaire s’est davantage attaché à harmoniser et rationaliser les organismes consultatifs que les procédures.
111964. Le décret du 8 juin 2006 est donc le premier texte à avoir tenté une approche globale des procédures consultatives1511. Il s’est, cependant, contenté de bâtir une trame commune à certains organismes consultatifs, dans la mesure où il assortit son application de nombreuses exceptions1512.
112965. Outre un périmètre d’application restreint, il reprend des règles depuis longtemps établies par la jurisprudence. Il adopte, à cet égard, une dichotomie classique, qui sera reprise par la mission menée par le député Warsmann en vue de simplifier le droit. Certaines dispositions sont communes, s’appliquant donc à toutes les commissions consultatives désignées à l’article 1, tandis que les articles 8 à 15 ne concernent que les commissions administratives lorsque leur consultation est obligatoire. En somme, les consultations facultatives ne bénéficient, en 2006, pas des mêmes règles que les consultations obligatoires. D’autant que les dispositions communes n’ont trait qu’aux conditions d’existence des organismes consultatifs (compétence en matière de création, nécessité d’une étude préalable, durée de vie maximale et renouvellement), à la suppléance et au remplacement des membres, à la convocation et aux conditions globales de leur délibération. Les règles qui ne concernent que les consultations obligatoires semblent avoir pour but principal d’éviter toute consultation bloquante et de limiter le contentieux. Il s’agit donc là de règles destinées à fluidifier la consultation obligatoire, bien que là encore, le décret ne comporte pas d’innovations majeures au regard de la jurisprudence dégagée jusqu’alors. Dans cette optique, la possibilité est octroyée à un membre non suppléé de donner un mandat à un autre membre1513, le délai de cinq jours minimum entre la convocation et la réunion en cas d’urgence peut être réduit1514, ou encore l’autorité compétente peut s’affranchir de l’obligation de consultation lorsque l’avis n’est pas émis dans un délai raisonnable1515, permettant ainsi d’optimiser l’obtention d’un avis obligatoire. Cet effort de fluidification traduit la mise en balance entre l’obligation de recourir à la consultation la volonté de tempérer l’alourdissement inévitable du processus décisionnel.
113966. La dichotomie opérée entre consultations facultatives et obligatoires peut tout à la fois se justifier et, dans le même temps, présenter certains inconvénients. Les consultations facultatives doivent bénéficier d’une certaine souplesse, dans la mesure où le décideur ne doit pas craindre un excès de formalisme ou de recours contentieux si une consultation lui semble nécessaire1516. D’ailleurs, les règles posées par la jurisprudence lui octroyaient déjà une certaine liberté dans le cadre de ces procédures consultatives1517. Toutefois, il importe également que des garanties procédurales soient octroyées tout autant aux consultations facultatives qu’aux consultations obligatoires, dans la mesure où elles sont également susceptibles d’influer sur la décision.
114967. La fixation textuelle a pour inconvénient de rigidifier les procédures, mais, dans le même temps, elle permet de poser un cadre commun et de faciliter la compréhension du droit, tant pour le décideur que pour le destinataire de la norme. Différentes pistes ont été explorées pour remédier au formalisme excessif des procédures consultatives. La mission menée par le député Jean-Luc Warsmann, tout en se félicitant de l’allégement opéré des modalités de consultation, avait proposé des mesures plus radicales, d’une part, en supprimant la quasi-totalité des consultations obligatoires1518, d’autre part en établissant un droit commun pour les consultations subsistantes. La mission estimait, en effet, que « les règles du décret de 2006 relatives au fonctionnement des commissions consultatives, devraient être élevées au niveau législatif afin de constituer un droit commun des consultations encore existantes1519 ». Ce n’est pas tout à fait la voie qui a été choisie puisque l’unification textuelle par le législateur, que la mission parlementaire appelait de ses vœux, n’a pas eu lieu. Toutefois, la dichotomie entre consultation obligatoire et facultative a été supprimée par l’article 61 du décret du 23 mai 20131520, les règles posées par le décret du 8 juin 2006 s’appliquant désormais à toutes les procédures consultatives. Le code des relations entre le public et l’administration a repris l’unification opérée en 2013, puisque les articles R. 133-3 à R. 133-15 relatifs aux règles de fonctionnement des commissions consultatives s’appliquent sans distinction aux consultations obligatoires et facultatives.
115968. Cette unification, pour louable qu’elle soit, pose la question d’un excès de rigidité éventuel. D’un côté, il est utile d’harmoniser et de clarifier les consultations préalables à l’édiction d’un acte réglementaire dans une optique de simplification du droit et de sécurité juridique. D’un autre côté, cette formalisation risque d’aller à l’encontre de la nécessité de souplesse revendiquée tant par une partie de la doctrine que par les autorités administratives et les élus. En l’absence de dispositions expresses, l’autorité compétente se voit contrainte par des règles écrites quand, auparavant, elle bénéficiait d’une grande liberté.
116969. Deux arguments permettent, toutefois, de tempérer cette harmonisation textuelle. D’une part, la trame commune définie par le code des relations entre le public et l’administration est très parcellaire. Les textes particuliers régissent toujours les modalités plus précises de la consultation. D’autre part, en l’absence de dispositions textuelles détaillées, ce sont les règles posées par la jurisprudence qui s’appliqueront. C’est le cas, par exemple des dispositions de l’article R. 133-12 du code des relations entre le public et l’administration prévoyant que « les membres d’une commission ne peuvent prendre part aux délibérations lorsqu’ils ont un intérêt personnel à l’affaire qui en est l’objet ». Aucune précision n’est ici apportée quant à la notion d’« intérêt personnel », qui devra donc être appréciée de manière casuistique1521. Les dispositions évoquant la faculté, pour une commission, « d’entendre toute personne extérieure dont l’audition est de nature à éclairer ses délibérations1522 » sont également évasives, mais le juge administratif a déjà eu l’occasion de définir des règles, tant sur le principe de l’audition1523 que sur la participation de personnes étrangères aux réunions1524.
117970. Les dispositions communes prévues par le code des relations entre le public et l’administration doivent donc être perçues comme un cadre relatif, destiné à améliorer le fonctionnement des commissions consultatives en le simplifiant. Faute d’un code détaillé de la procédure administrative non contentieuse, seules les dispositions les plus importantes ont été incluses dans le code des relations entre le public et l’administration. Le choix de la souplesse ayant été valorisé, les disparités subsistent. Cette assertion est d’autant plus vraie que le périmètre d’application retenu par le code est très restreint. Pour les commissions concernées par ces dispositions, les textes prévoyant leur consultation peuvent préciser les modalités de la consultation ou y déroger1525. Quant aux catégories, relativement nombreuses, d’organismes consultatifs expressément exclus du champ d’application du code des relations entre le public et l’administration, des dispositions particulières s’appliqueront toujours, ainsi qu’aux organismes situés à l’échelon déconcentré ou décentralisé.
118971. L’imperfection de l’effort de rationalisation des organismes consultatifs se répercute sur celui des procédures consultatives parce qu’il ne consacre que des dispositions très générales et parce que le même périmètre d’application restreint a été retenu. De nombreuses procédures consultatives spéciales – et parfois très contraignantes – émaillent encore le paysage consultatif français.
B. La subsistance de procédures consultatives disparates
119972. Malgré l’adoption d’un code ayant vocation à harmoniser les procédures administratives, de nombreuses dispositions particulières subsistent. Bien que les modalités relatives à la consultation ne diffèrent jamais profondément, elles peuvent se singulariser du fait de la nature de l’organisme concerné, de sa mission ou encore simplement par la volonté de l’autorité compétente.
120973. Les disparités peuvent s’expliquer par le champ d’application restreint du code des relations entre le public et l’administration. Dans le cas des organismes consultatifs expressément exclus par l’article R. 133-1, ce sont des textes particuliers qui définiront les modalités de consultation (1). Des règles spécifiques peuvent également déroger ou s’ajouter à celles prévues par le code afin de régir les procédures consultatives des organismes entrant dans son périmètre d’application (2).
1. Des disparités dues au champ d’application restreint du code des relations entre le public et l’administration
121974. Les disparités en matière de procédure consultative sont de deux ordres. D’une part, l’article R. 133-1 du code des relations entre le public et l’administration, en rappelant qu’il ne s’applique pas à plusieurs organismes consultatifs, admet implicitement l’application de règles procédurales particulières pour un certain nombre de cas désignés (a).
122975. D’autre part, d’autres organismes, sans être expressément exclus par le code des relations entre le public et l’administration, n’entrent pas dans la définition qu’il retient pour son application et demeurent régis par des règles spécifiques (b).
a. Le cas des organismes expressément exclus du champ d’application du code
123976. Le code des relations entre le public et l’administration exclut expressément un certain nombre d’organismes consultatifs. Parmi ceux-ci, les autorités administratives indépendantes, qui sont régies par des textes particuliers, malgré l’exercice de missions consultatives. C’est le cas de la Commission consultative du secret de la défense nationale dont les missions et les modalités de fonctionnement sont définies aux articles L. 2312-1 à L. 2312-8 du code de la défense. Certains éléments de la procédure consultative sont similaires à ceux contenus dans le code des relations entre le public et l’administration, telle la prépondérance de la voix du président en cas de partage des voix1526. En revanche, eu égard à la nature de sa mission1527, la procédure consultative est soumise à des modalités strictes. La Commission dispose de pouvoirs d’investigations étendus1528, auxquels les ministres, les autorités publiques et les agents publics ne peuvent s’opposer et dont elles doivent favoriser l’exercice1529. Enfin, l’avis doit être remis à l’autorité administrative dans un délai de deux mois, la décision devant ensuite être rendue dans le délai de quinze jours francs à compter de la réception de l’avis de la commission1530.
124977. Les règles relatives à la procédure consultative applicable à la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement, qui est une autorité administrative indépendante en vertu de l’article L. 831-1 du Code de la sécurité intérieure, procèdent de la même logique. Si, comme le code des relations entre le public et l’administration, elle prévoit la prépondérance de la voix de son président1531, les modalités de remplacement d’un membre diffèrent1532.
125978. Les autres commissions créées par des textes particuliers, cités par l’article R. 133-1 du code des relations entre le public et l’administration, répondent également à des modalités particulières de consultation, eu égard à leur nature. C’est le cas des commissions prévues pour l’application de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature1533, ou encore des organismes consultatifs permettant de faire participer les fonctionnaires « à l’organisation et au fonctionnement des services publics, à l’élaboration des règles statutaires et à l’examen des décisions individuelles relatives à leur carrière1534 ». Le Conseil supérieur de la fonction militaire et les conseils de la fonction militaire1535, pourvus de compétences consultatives en matière de condition militaire, sont également exclus du périmètre d’application du code des relations entre le public et l’administration, ainsi que les dispositions réglementaires prévoyant des modalités de désignation et de consultation très spécifiques1536. Les « comités constitués pour entendre les personnes susceptibles d’être nommées à certains emplois publics » répondent à des modalités particulières, eu égard à la nature de leur mission.
126979. En excluant certains organismes consultatifs de son champ d’application, le code des relations entre le public et l’administration laisse subsister des disparités dans le régime juridique des procédures consultatives. Si son inapplication aux commissions destinées à délibérer sur le statut des fonctionnaires, des magistrats ou des militaires peut aisément s’expliquer – d’autant que les dispositions régissant les procédures applicables sont déjà codifiées ailleurs – celui des autorités administratives indépendantes est plus discutable, surtout lorsque leurs attributions sont uniquement consultatives.
127980. Outre les organismes consultatifs expressément exclus par le code des relations entre le public et l’administration, certaines instances répondent à un régime juridique différent car non « placées auprès des autorités de l’État et des établissements publics administratifs de l’État », selon les termes de l’article R. 133-1.
b. Le cas des organismes non placés auprès des autorités ou des établissements publics administratifs de l’État
128981. Au titre de ces organismes peuvent être citées les commissions déconcentrées. Celles-ci, dont l’organisation a été revue par le décret du 7 juin 20061537, se sont vues appliquer les dispositions des actes réglementaires régissant les procédures consultatives, et notamment les décrets du 8 juin 20061538 et du 23 mai 20131539, mais certaines dispositions ne leur sont pas applicables.
129982. Outre les règles relatives à la durée d’existence des commissions consultatives1540, dont sont exclues les commissions-pivots créées par le décret du 7 juin 2006, certaines dispositions du code relatives aux règles procédurales ne s’appliquent pas aux commissions consultatives locales. C’est le cas de l’article R. 133-14 du code des relations entre le public et l’administration, prévoyant que « lorsqu’une commission administrative, quelle que soit sa dénomination, doit être obligatoirement consultée sur un projet de loi, de décret ou d’arrêté ministériel réglementaires, son avis est réputé rendu en l’absence d’avis exprès émis par elle dans un délai de cinq semaines à compter de sa saisine ». Le rapport remis en janvier 2015 par divers services de l’administration au secrétaire d’État chargé de la réforme de l’État et de la simplification auprès du Premier ministre, s’inquiète d’ailleurs de cette absence d’une telle réglementation pour les commissions consultatives locales, dans le cadre de la mise en œuvre du principe de la décision implicite d’acceptation. Rappelant « qu’il est nécessaire que la commission se prononce avant l’expiration du délai de formation de la décision implicite1541 », le rapport ajoute qu’« à défaut, s’il s’agit d’une consultation obligatoire, l’absence de cette formalité substantielle entacherait d’illégalité ladite décision implicite1542 ».
130983. Au-delà des disparités résultant d’une application non uniforme des dispositions du code des relations entre le public et l’administration, le pouvoir réglementaire s’est heurté au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales1543. Il est, sur ce plan, limité et ne peut remédier à la prolifération des organismes consultatifs placés auprès des collectivités territoriales. L’article 72 al. 2 de la Constitution, énonçant que celles-ci « ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon », elles demeurent libres de créer des instances consultatives. Le professeur Jean Sirinelli rappelle, d’ailleurs, que le Code général des collectivités territoriales n’organise que partiellement les règles relatives aux consultations décentralisées1544 et que des comités consultatifs communaux peuvent être librement créés par le Conseil municipal1545, sans constituer une catégorie juridique spécifique1546. La faculté de créer un tel organisme sur toute affaire d’intérêt communal ou intercommunal participe de cet éclatement, ainsi que la compétence octroyée au conseil municipal concernant les modalités de leur mise en œuvre.
131984. Cette fragmentation s’accompagne d’un autre phénomène qui s’applique aux commissions à caractère consultatif concernées par le périmètre d’application du code des relations entre le public et l’administration. Ces organismes, bien que soumis aux dispositions énoncées depuis le décret du 8 juin 2006, se voient toujours appliquer des dispositions particulières, en vertu des textes qui les ont créés.
2. Des disparités dues à des modalités procédurales particulières prévues par des textes
132985. Parmi les organismes consultatifs concernés par l’effort d’harmonisation des procédures consultatives du décret du 8 juin 2006, codifié par le code des relations entre le public et l’administration, des différences subsistent. En effet, les textes qui instituent des organismes consultatifs ont souvent prévu les modalités procédurales de la consultation. Toutefois, il n’existe que peu de différences substantielles entre les règles générales du code, les modalités particulières prévues par des textes et la jurisprudence du Conseil d’État.
133986. Plusieurs exemples permettent d’étayer cette assertion. La loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 a créé le Comité de massif, consulté notamment sur l’élaboration des prescriptions particulières et sur les projets d’unités touristiques nouvelles et sur tout projet de modification de la délimitation des massifs1547. Un décret du 12 janvier 2004 prévoit les modalités de composition et de fonctionnement de ce comité1548, dont certaines diffèrent des règles posées par le code des relations entre le public et l’administration. C’est le cas de la convocation qui, selon l’article R. 133-6 du code, doit être envoyée aux membres au moins cinq jours avant la date de la réunion, alors que l’article 4 du décret du 12 janvier 2004 exige qu’elle soit envoyée « quinze jours au moins avant la date de la séance ».
134987. Le décret n° 2015-77 du 27 janvier 20151549 prévoit, quant à lui, des modalités de remplacement spécifiques des membres du conseil national des villes. L’article R. 133-4 du code des relations entre le public et l’administration dispose que « le membre d’une commission qui, au cours de son mandat, décède, démissionne ou perd la qualité au titre de laquelle il a été désigné est remplacé pour la durée du mandat restant à courir par une personne désignée dans les mêmes conditions ». L’article 2 du décret du 27 janvier 2015 énonce qu’« un successeur est nommé pour la durée de la période restant à courir, sauf si celle-ci est inférieure à quatre mois »1550.
135988. Les règles de quorum sont également susceptibles de varier par rapport aux dispositions du code des relations entre le public et l’administration. Ce dernier précise que « le quorum est atteint lorsque la moitié au moins des membres composant la commission sont présents, y compris les membres prenant part aux débats au moyen d’une conférence téléphonique ou audiovisuelle1551 ». Or, à titre d’exemple, le Conseil national de protection de la nature, chargé de donner des avis au ministre chargé de la protection de la nature, notamment sur les moyens propres à assurer la protection des espaces naturels1552, répond à des règles différentes de quorum. Composé de quarante membres, il ne peut, en effet, « valablement délibérer que si dix-huit au moins de ses membres assistent à la séance ou, pour les membres de droit, sont représentés1553 », ce qui signifie que les règles posées par le Code de l’environnement sont moins exigeantes en matière de quorum que celles du code des relations entre le public et l’administration.
136989. Certaines dispositions relatives à des organismes consultatifs détaillent leur fonctionnement mais de manière lacunaire. Par exemple, les articles D. 221-16 à D. 221-22 du Code de l’environnement détaillent les modalités d’organisation et de fonctionnement du Conseil national de l’air, consulté de manière facultative sur les questions relatives à la lutte contre la pollution de l’air et à l’amélioration de la qualité de l’air, ainsi que sur les projets de textes législatifs et réglementaires et sur les politiques publiques ayant une incidence dans ce domaine1554. La durée du mandat des membres, ainsi que les règles de remplacement sont prévues par les dispositions du code1555 mais rien n’est prévu concernant les modalités de quorum ou les délais relatifs à la remise de l’avis. Il en va ainsi également de la commission nationale de l’expérimentation animale, prévue aux articles R.214-130 à R. 214-133 du code rural et de la pêche maritime et chargée, notamment, de donner son avis sur tout projet de modification de la législation relative à l’expérimentation animale1556. Le code rural se contente d’exposer brièvement les règles de convocation et de vote1557.
137990. Enfin, certains textes ont renvoyé directement aux dispositions du décret du 8 juin 20061558 et désormais à celles du code des relations entre le public et l’administration. C’est le cas de l’article 15 du décret n° 2014-1049 du 15 septembre 2014 qui traite des modalités de fonctionnement de la commission consultative de suivi des conséquences des essais nucléaires1559. Les réunions de cette commission, prévues par la loi n° 2010-2 du 5 janvier 20101560 « sont régies par les dispositions des articles R. 133-8 à R. 133-13 du code des relations entre le public et l’administration ». Le décret n° 2012-211 du 14 février 2012 qui a créé l’autorité de la qualité de service dans les transports, précise que « le haut comité fonctionne et délibère dans les conditions prévues par les articles R. 133-8 à R. 133-13 du code des relations entre le public et l’administration1561 ».
138991. Si des modalités particulières subsistent, elles ne remettent pas en cause l’effort d’harmonisation des procédures consultatives. Celui-ci est louable, car il améliore la visibilité du processus consultatif au sein du processus décisionnel. Toutefois, il aurait été souhaitable d’élever au rang législatif de telles règles, afin qu’elles acquièrent un champ d’application plus étendu. En l’absence de telles dispositions, cette harmonisation ne peut être que lacunaire.
Conclusion du chapitre
139992. À l’aube du xxie siècle, il est devenu impossible de laisser perdurer un dédale consultatif qui nuisait à la lisibilité du processus décisionnel et encombrait le prétoire du juge. Le recours à la consultation a pu, ainsi, s’avérer contre-productif, alors qu’il devait, initialement, aider les personnes publiques dans le cadre de leur production normative. Parallèlement, la consultation a subi la concurrence de nouveaux mécanismes qui l’ont concurrencée en même temps que s’est renouvelée la conception de l’action publique, désormais davantage tournée vers son destinataire.
140993. Peut-on pour autant parler de déclin de la consultation ? Le professeur Pascale Deumier rappelle, à cet égard, que « le droit est ainsi fait qu’il découvre les modèles porteurs de toutes les vertus, les exploite et surexploite jusqu’à ce que, victimes de leurs succès, ils soient délaissés pour des mécanismes plus « tendances » qui, à leur tour, seront exploités et surexploités1562 ». La consultation se trouve ainsi dans cette situation où elle s’est insinuée dans tous les domaines de la production normative, sous de multiples formes, se fragmentant au point d’être près d’imploser alors que son utilité n’est, pourtant pas, dans son principe, remise en cause.
141994. Certes, la consultation souffre aujourd’hui d’une image souvent négative et les pouvoirs normatifs ont pris des mesures visant à canaliser le nombre d’organismes et à harmoniser les procédures. L’objectif était le suivant : les consultations obligatoires doivent perdurer uniquement lorsqu’elles sont nécessaires, auprès d’organismes consultatifs aux domaines de compétences plus étendus. Les consultations facultatives doivent demeurer possibles, sous la houlette d’une autorité publique, dans un cadre formel atténué.
142995. Malgré des efforts indéniables de clarification du paysage consultatif, le résultat est mitigé. L’insaisissabilité de la matière consultative, l’irréductibilité des organismes consultatifs en une catégorie spécifique, la multiplication des échelons décisionnels, l’harmonisation très lacunaire des procédures consultatives qui en résulte constituent autant d’explications potentielles à ce bilan en demi-teinte.
143996. Cette fixation textuelle des procédures consultatives s’intègre dans un ensemble plus vaste que l’on pourrait appeler le droit de la consultation. Ce droit désigne les règles applicables à la matière consultative, tant sur un plan organique que sur un plan procédural.
Notes de bas de page
1312 B. Chenot, Cours de l’Institut d’Études Politiques de Partis, 1961-1962. Cité par J.-L. Bonnefoy, « Aperçu sur l’administration consultative », op. cit., p. 7.
1313 Voir par exemple, « Le gouvernement veut faire le ménage dans les commissions administratives françaises », Le Monde, 7 juin 2006 ; voir également, « Simplification de l’État : ces commissions « inutiles » qui vont être supprimées », L’Express L’Expansion, 17 juillet 2013.
1314 Circulaire du 8 décembre 2008 relative à la modernisation de la consultation.
1315 Idem.
1316 Idem.
1317 Loi n° 2003-591du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit.
1318 Voir par exemple le rapport remis au Premier ministre par P.-R. Houssin, La simplification de l’État dans ses relations avec le public et les collectivités locales, décembre 1997, p. 28. Le nombre de commissions administratives dans chaque département s’élèverait à environ 350. Le communiqué de presse du Conseil des ministres du 30 juin 2004 relatif à l’ordonnance du 1er juillet 2004 évoque le nombre de 600 commissions administratives centrales et de plus de 200 commissions placées auprès des autorités déconcentrées.
1319 Loi n° 2003-591du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, précitée.
1320 Idem.
1321 Ordonnance n° 204-637 du 1er juillet 2004 relative à la simplification de la composition et du fonctionnement des commissions administratives et à la réduction de leur nombre.
1322 Ces suppressions se trouvent aux articles 10 à 35 de l’ordonnance précitée. Peuvent être citées, uniquement à titre d’illustration, la Commission de la sécurité sociale des fonctionnaires, le Conseil national des postes et télécommunications, ou encore le Conseil du crédit et de l’artisanat.
1323 Furent notamment concernées par ces suppressions la Commission locale de dispense du diplôme de professeur de danse, la Commission consultée sur la bonne organisation des débarquements et la mise en marché des produits de la pêche maritime, ou encore la Commission d’organisation de la transfusion sanguine.
1324 Voir par exemple l’article 443 du Code des douanes qui prévoyait que la Commission de conciliation et d’expertise douanière comprenait la présence d’un conseiller de tribunal administratif. L’ordonnance du 1er juillet 2004 précitée, a supprimé la présence de ce magistrat.
1325 Voir par exemple l’article L. 121-3 du code rural et de la pêche maritime qui prévoyait que la présidence de la commission communale d’aménagement foncier soit exercée par un magistrat de l’ordre judiciaire. L’ordonnance du 1er juillet 2004 précitée, a prévu que cette présidence serait désormais exercée par « un commissaire enquêteur désigné par le président du tribunal de grande instance dans le ressort duquel la commission a son siège, dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État ».
1326 Voir Rapport n° 2468, fait au nom de la commission de lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi (n° 2465) adopté avec modification en deuxième lecture par le Sénat, portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, par M. Pierre Morel-A-l’Huissier, enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 juillet 2005.
1327 L’ordonnance n° 2004-637 du 1er juillet 2004 précitée, par exemple, a créé l’article L. 322-2-1 du Code du travail, prévoyant l’institution de commissions départementales compétentes en matière d’emploi et d’insertion présidées par un représentant de l’État. Ces commissions avaient vocation à exercer les compétences consultatives d’anciens comités départementaux.
1328 Article 55 de la loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit.
1329 Ordonnance n° 2005-727 du 30 juin 2005 portant diverses dispositions relatives à la simplification des commissions administratives.
1330 L’ordonnance n° 2005-727 du 30 juin 2005 précitée, supprime la consultation obligatoire du conseil départemental de protection de l’enfance prévue par l’article L. 331-7 du Code de l’action sociale et des familles.
1331 L’article 3 de l’ordonnance n° 2005-727 du 30 juin 2005 précitée, modifie l’article 41 de l’ordonnance n° 2004-637 du 1er juillet 2004 précitée qui prévoyait l’entrée en vigueur progressive d’un certain nombre de dispositions. Ce délai, qui arrivait à échéance au plus tard le 1er juillet 2005 a été repoussé par l’ordonnance de 2005 au plus tard le 1er juillet 2006, de manière à permettre aux préfets de mettre en place les commissions-pivots dont la création avait été prévue.
1332 Décret n° 2006-665 du 7 juin 2006 relatif à la réduction du nombre et à la simplification de la composition de diverses commissions administratives.
1333 Seul le chapitre Ier du décret n° 2006-665 du 7 juin 2006 précité, énonce les « dispositions relatives aux commissions placées auprès des administrations centrales ».
1334 L’article 8 du décret n° 2006-665 du 7 juin 2006 précité, dispose que ces commissions « réunissent, sous la présidence du représentant de l’État, les représentants des services de l’État intéressés ainsi, le cas échéant, que les représentants des autres administrations mentionnées à l’article 1er de la loi du 12 avril 2000 susvisée, les représentants des organismes, établissements, entreprises ou associations intéressées et des personnalités qualifiées ». Le mode de désignation de ces catégories de membres est précisé par l’article 9 du décret.
1335 Sont concernés, de manière particulière et à titre non exhaustif, les commissions en matière de sécurité, le Conseil départemental pour les anciens combattants et victimes de guerre et la mémoire de la nation, les commissions en matière d’agriculture, d’aquaculture, de chasse et de pêche, de forêt, de nature et d’environnement, les commissions en matière d’emploi, d’insertion et de lutte contre les exclusions, les commissions concernant la jeunesse, les sports et la vie associative.
1336 Voir par exemple la Commission départementale d’orientation de l’agriculture, prévue à l’article R. 313-1 du code rural et de la pêche maritime.
1337 L’article 42 du décret n° 2006-665 du 7 juin 2006 précité, prévoit que la présence d’un membre du Conseil d’État au sein du comité national d’agrément soit remplacée par celle du directeur général de la forêt et des affaires rurales.
1338 L’article 48 du décret n° 2006-665 du 7 juin 2006 précité, substitue la présence d’une personnalité qualifiée désignée par le préfet de région à celle d’un conseiller de tribunal administratif et des cours administratives d’appel, au sein de la commission paritaire régionale.
1339 L’article 62 du décret n° 2006-665 du 7 juin 2006 précité, prévoit notamment, en son 5°, la consultation d’association de consommateurs du département agréés, plutôt que celle du collège des consommateurs et des usagers du comité départemental de la consommation. Le 7° du même article de ce décret a substitué la consultation par le préfet des professionnels concernés et des associations de consommateurs du département agrées à celle du comité départemental de la consommation.
1340 Décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif.
1341 Voir infra, n° 910 et suiv.
1342 B. Delaunay, « Les réformes tendant à améliorer les relations des citoyens avec les administrations », AJDA 2011, p. 1180-1204, spéc. p. 1186.
1343 Circulaire du 8 décembre 2008 relative à la modernisation de la consultation, précitée.
1344 Circulaire du 30 novembre 2012 relative à la réduction du nombre des commissions consultatives.
1345 Décret n° 2013-420 du 23 mai 2013 portant suppression de commissions administratives à caractère consultatif et modifiant le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, précité.
1346 Voir le Rapport d’information fait au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur l’enquête de la Cour des comptes relatives aux commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre, par MM. François Marc et Michel Moreigne, sénateurs, n° 244, session ordinaire de 2006-2007, p. 23. Disponible sur le site internet du Sénat.
1347 Selon la liste des commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres, annexée au projet de loi de finances pour 2016.
1348 Article 112 de la loi de finances pour 1996, n° 95-1346 du 30 décembre 1996, précitée.
1349 La difficile classification des autorités administratives indépendantes a été soulignée dans le Rapport fait au nom de la commission d’enquête sur le bilan et le contrôle de la création de l’organisation, de l’activité et de la gestion des autorités administratives indépendantes, par Mme Marie-Hélène Des Esgaulx et M. Jacques Mézard, sénateurs, n° 126, enregistré à la Présidence du Sénat le 28 octobre 2015, p. 114-115. Disponible sur le site internet du Sénat. Les auteurs du rapport estiment que la liste des autorités administratives indépendantes établie par le Conseil d’État, dans son Rapport annuel de 2001 n’est plus à jour et qu’« il y a donc une utilité à ce que le Gouvernement et le Parlement opèrent une mise à jour de cette liste et renvoient certaines instances collégiales, dotées d’attributions limitées, au champ traditionnel des commissions consultatives donnant un avis préalable à la décision d’une autorité relevant du Gouvernement ».
1350 Voir le Rapport d’information fait au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur l’enquête de la Cour des comptes relatives aux commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre, op. cit., p. 10. Disponible sur le site internet du Sénat.
1351 Ibidem.
1352 Article 28 du décret n° 82-389 du 10 mai 1982 relatif aux pouvoirs des commissaires de la République et à l’action des services et organismes publics de l’État dans les départements ; article 36 du décret n° 82-390 du 10 mai 1982 relatif aux pouvoirs des commissaires de la République de région, à l’action des services et organismes publics de l’État dans la région et aux décisions de l’État en matière d’investissement public.
1353 Rapport d’étape relatif aux commissions présidées de droit par les préfets, présenté par Michel Casteigts, Nathalie Pilhes et Jean-Pierre Battesti, de janvier 2003 (n° 1943).
1354 Décret n° 2006-665 du 7 juin 2006, précité. Voir également le décret n° 2015-1689 du 17 décembre 2014 portant diverses mesures d’organisation et de fonctionnement dans les régions de l’administration territoriale de l’État et de commissions administratives.
1355 Décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité.
1356 Le code des relations entre le public et l’administration évoque indifféremment les termes de « commission consultative » à l’article L. 132-1 et de « commissions administratives à caractère consultatif » dans son Chapitre III.
1357 Voir notamment l’article 16 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011, précitée.
1358 Circulaire du 8 décembre 2008 relative à la modernisation de la consultation.
1359 Article 8 du décret n° 2006-665 du 7 juin 2006, précité.
1360 Article 1er du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité.
1361 Des dispositions particulières régissent la création de comités consultatifs locaux, et notamment l’article L. 2143-2 du Code général des collectivités territoriales.
1362 Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011, précitée.
1363 Ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014.
1364 Selon l’article 1 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, « sont considérés comme autorités administratives au sens de la présente loi les administrations de l’État, les collectivités territoriales, les établissements publics à caractère administratif, les organismes de sécurité sociale et les autres organismes chargés de la gestion d’un service public administratif ».
1365 Décret n° 2014-1627 du 26 décembre 2014, précité.
1366 Ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature.
1367 Loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droit et obligations des fonctionnaires. L’article 9 concerne la participation à l’organisation et au fonctionnement des services publics, à l’élaboration des règles statutaires et à l’examen des décisions individuelles relatives à leur carrière, par l’intermédiaire de délégués siégeant dans des organismes consultatifs.
1368 Loi n° 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut général des militaires. Les dispositions situées à l’article 18 concernant les organismes consultatifs et de concertation ont, par la suite, été abrogées par l’ordonnance n° 2007-465 du 29 mars 2007 relative au personnel militaire, modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le Code civil. Elles se trouvent désormais à l’article L. 4124-1 et R. 4124-1 à R. 4124-25 du Code de défense.
1369 Article 1 du décret n° 2009-613 du 4 juin 2009, précité.
1370 Circulaire n° 5975/SG du 24 octobre 2017.
1371 Décret n° 2013-420 du 23 mai 2013 portant suppression de commissions administratives à caractère consultatif et modifiant le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, précité.
1372 Article 61 du décret n° 2013-420 du 23 mai 2013, précité.
1373 J. Habermas, Droit et démocratie. Entre faits et normes, Paris, Gallimard, 1997.
1374 J. Chevallier, « Consultations ouvertes et participation du public », in L’Association française pour la recherche en droit administratif (dir.), Les procédures administratives, op. cit., p. 191-203, spéc. p. 191.
1375 Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, précitée.
1376 Propos du député B. Saugey, rapporteur, tenus lors de la séance du 29 mars 2011 au Sénat. Compte rendu intégral disponible sur le site internet du Sénat.
1377 Article 16 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, précitée.
1378 Notons qu’il existe des dispositions législatives qui prévoient un dispositif alternatif. C’est le cas de l’article 244 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, qui dispose que « sauf disposition particulière relative à la participation du public prévue par le présent code ou par la législation qui leur est applicable, les décisions réglementaires de l’État et de ses établissements publics sont soumises à participation du public lorsqu’elles ont une incidence directe et significative sur l’environnement. Elles font l’objet soit d’une publication préalable du projet de décision par la voie électronique dans des conditions permettant au public de formuler des observations, selon les modalités fixées par le II, soit d’une publication du projet de décision avant la saisine d’un organisme consultatif comportant des représentants des catégories de personnes concernées par la décision en cause, selon les modalités fixées par le III ».
1379 Voir supra, n° 476 et suiv.
1380 Article 3 du décret n° 2011-1832 du 8 décembre 2011 relatif aux consultations ouvertes sur l’internet.
1381 Article 16 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, précitée.
1382 Sur la nature incertaine de cette catégorie de membres des organismes consultatifs, voir supra, n° 782 et suiv.
1383 Voir, notamment, l’article R. 133-6 du code des relations entre le public et l’administration. De nombreux textes particuliers prévoient, en outre, cette possibilité.
1384 Propos tenus par le député Lionel Tardy lors de la deuxième séance du mardi 1er décembre 2009 à l’Assemblée nationale.
1385 Loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, précitée.
1386 L’utilisation exclusive d’internet a été présentée comme présentant davantage de garanties de publicité générale que les autres moyens (réunions publiques, cahiers de suggestion, etc.). Voir le Rapport fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur la proposition de loi de M. Jean-Luc Warsmann (n° 1890) de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, p. 107-108. Disponible sur le site internet de l’Assemblée nationale.
1387 Loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, précitée.
1388 Ordonnance n° 2013-714 du 5 août 2013 relative à la mise en œuvre du principe de participation du public défini à l’article 7 de la Charte de l’environnement et modifiant, en son article 1, l’article L. 120-1 du Code de l’environnement.
1389 Les dispositions relatives aux « consultations » ouvertes sont situées aux articles L. 132-1 à L. 132-3 et aux articles R. 132-4 à R. 132-7 du code des relations entre le public et l’administration, pour ce qui concerne la « consultation ouverte se substituant à la consultation d’une commission ».
1390 On peut noter l’existence d’un guide des consultations ouvertes sur internet rédigé par la Formation spécialisée « Données publiques et participation des citoyens à la vie publique » du Conseil d’orientation de l’édition publique et de l’information administrative (COEPIA), publié en janvier 2018 à destination notamment des personnes publiques désireuses d’organiser ce type de procédure.
1391 Article LO. 1112-1 du Code général des collectivités territoriales.
1392 Article L. 1112-15 du Code général des collectivités territoriales.
1393 Voir supra, n° 41.
1394 CE, 19 juillet 2017, Association citoyenne pour Occitanie pays catalan et autres, req. n° 403928, préc. Le Conseil d’État précise, dans son Considérant 16 qu’ « il incombe en particulier à l’autorité administrative qui organise une consultation dans les cas qui relèvent de l’article L. 131-1 du Code des relations du public et de l’administration d’en déterminer les règles d’organisation conformément aux dispositions de cet article et dans le respect des principes d’égalité et d’impartialité, dont il découle que la consultation doit être sincère. L’autorité administrative doit notamment mettre à disposition des personnes concernées une information claire et suffisante sur l’objet de la consultation et ses modalités afin de leur permettre de donner utilement leur opinion, leur laisser un délai raisonnable pour y participer et veiller à ce que les résultats ou les suites envisagées soient, au moment approprié, rendus publics. La régularité de la consultation implique également, d’une part, que la définition du périmètre du public consulté soit pertinente au regard de son objet, et, d’autre part, qu’afin d’assurer sa sincérité, l’autorité administrative prenne, en fonction de cet objet et du périmètre du public consulté, toute mesure relative à son organisation de nature à empêcher que son résultat soit vicié par des avis multiples émanant d’une même personne ou par des avis émis par des personnes extérieures au périmètre délimité. Il incombe enfin à l’autorité administrative de veiller au bon déroulement de la consultation dans le respect des modalités qu’elle a elle-même fixées ». Voir, par exemple, C. Testard, « Les premiers pas prometteurs d’un droit commun de l’association du public », JCP G, n° 37, 11 septembre 2017, 942, p. 1601-1604 ; G. Eveillard, « La procédure de détermination du nom d’une région », Droit Administratif n° 12, Décembre 2017, comm. 49 ; M. Baubonne, « Les risques de la participation des régions au choix de leur nom », Constitutions, 2017, p. 611.
1395 Considérant 17.
1396 C’est le cas notamment de l’article L. 120-1 du Code de l’environnement, précité. Les ministères mettent également à disposition des internautes des plateformes en ligne, afin qu’ils puissent formuler des propositions dans le but d’améliorer un projet de loi, avant qu’il ne soit débattu au Parlement.
1397 « Créer, modifier ou supprimer un organisme à caractère consultatif », op. cit.
1398 « Créer, modifier ou supprimer un organisme à caractère consultatif », op. cit.
1399 Circulaire du 30 novembre 2012 relative à la réduction du nombre des commissions consultatives, précitée.
1400 J. Sirinelli, « Les commissions consultatives », op. cit., p. 145.
1401 Ibidem.
1402 Intervention de J.-M. Sauvé au Colloque « Consulter autrement, participer effectivement », op. cit.
1403 Article 2 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité. Cette disposition a été codifiée à l’article R. 133-2 du code des relations entre le public et l’administration.
1404 La circulaire du 17 juillet 2013 prévoit dans son 1° intitulé « Gel de la réglementation : une norme créée, une norme supprimée ou allégée », qu’un projet de texte réglementaire nouveau créant des charges pour les collectivités territoriales, les entreprises ou le public ne pourra être adopté que s’il s’accompagne, à titre de « gage », d’une simplification équivalente.
1405 J. Sirinelli, « Les commissions consultatives », in L’Association française pour la recherche en droit administratif (dir.), Les procédures administratives, Paris, Dalloz, 2015, p. 137-157, spéc. p. 147.
1406 Circulaire n° 6038/SG du 12 septembre 2018.
1407 Voir infra, n° 890 et suiv.
1408 Voir par exemple « la commission professionnelle consultative des métiers du sport et de l’animation », créée par le décret n° 2009-660 du 10 juin 2009 et prorogée pour cinq ans par le décret n° 2013-602 du 8 juillet 2013. Cette commission a de nouveau été prorogée pour une durée d’un an par le décret n° 2018-592 du 9 juillet 2018. Par la suite, le décret n° 2019-958 du 13 septembre 2019 instituant les commissions professionnelles consultatives chargées d’examiner les projets de création, de révision ou de suppression de diplômes et titres à finalité professionnelle délivrés au nom de l’État a créé la commission professionnelle consultative « Sport et animation ».
1409 Voir par exemple le décret n° 2009-620 du 6 juin 2009 relatif à certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire. Ce décret a pour objet de proroger plus de soixante-dix instances consultatives.
1410 Voir, par exemple, la Commission nationale d’expertise de la licence professionnelle qui avait été prorogée pour une durée de cinq ans par un décret n° 2009-628 du 6 juin 2009 et n’a pas été prorogée au-delà du 6 juin 2014.
1411 Voir par exemple le décret n° 2015-634 du 5 juin 2015 renouvelant certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère de la ville, de la jeunesse et des sports. L’article 1 de ce décret dispose que certaines commissions sont renouvelées pour une durée de cinq ans à compter du 8 juin 2015, tandis que l’article 2 précise que d’autres sont renouvelées pour une durée d’un an à compter du 8 juin 2015.
1412 Article 2 du décret n° 2006-672 du décret du 8 juin 2006, précité.
1413 Circulaire du 30 novembre 2012 relative à la réduction du nombre des commissions consultatives, précité.
1414 Décret n° 200-665 du 7 juin 2006, précité.
1415 Décret n° 2013-420 du 23 mai 2013, précité.
1416 Décret n° 2014-132 du 17 février 2014 portant suppression de commissions administratives à caractère consultatif.
1417 Décret n° 2018-785 du 12 septembre 2018 portant suppression de commissions administratives à caractère consultatif.
1418 Voir par exemple « En un an, le nombre de comités Théodule a diminué », Le Figaro, 22 octobre 2014. Disponible sur le site internet du Figaro.
1419 Ces chiffres ne tiennent pas compte des fusions entre commissions préexistantes.
1420 Th.-X. Girardot, « 1re séquence : quel a été le point de départ de la démocratie consultative, quelles ont été les premières améliorations sensibles suite aux décrets de 2006 et vers quelle voie nous acheminons-nous ? » in Consulter autrement, Participer effectivement, colloque organisé par le Conseil d’État le 20 janvier 2012 à l’École nationale d’administration, op. cit., p. 39-43, spéc. p. 40.
1421 Ibidem.
1422 Ibidem.
1423 Article 2 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité.
1424 Article 17 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité.
1425 Voir supra, n° 871 ; n° 913.
1426 Article 4 du décret n° 2009-613 du 4 juin 2009, précité.
1427 Décret n° 2009-620 du 6 juin 2009 relatif à certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère de l’Écologie, de l’Énergie, du Développement durable et de l’Aménagement du territoire.
1428 Décret n° 2009-631 du 6 juin 2009 relatif à certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère de la santé et des sports.
1429 Décret n° 2009-627 du 6 juin 2009 relatif à certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère de l’éducation nationale.
1430 Décret n° 2009-623 du 6 juin 2009 relatif à certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi. Le décret n° 2009-628 du 6 juin 2009 relatif à certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche proroge pour cinq ans vingt commissions consultatives. Le décret n° 2009-634 du 6 juin 2009 relatif à certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère du budget, des comptes publics et de la fonction publique préserve pour cinq ans l’existence de sept organismes consultatifs.
1431 Décret n° 2014-597 du 6 juin 2014 relatif à certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère de l’intérieur.
1432 Décret n° 2014-589 du 6 juin 2014 relatif à certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie.
1433 Décret n° 2014-590 du 6 juin 2014 relatif à certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche.
1434 Décret n° 2014-590 du 6 juin 2014, précité. Certaines instances consultatives ont, toutefois, été prorogées pour une durée de cinq ans. Voir notamment le décret n° 2014-1452 du 4 décembre 2014 portant renouvellement de la commission de reconnaissance des qualifications prévue à l’article R. 212-84 du code du sport.
1435 Voir, par exemple, le décret n° 2015-630 du 5 juin 2015 relatif à certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité qui proroge pour cinq ans quatre organismes consultatifs. Voir également le décret n° 2015-628 du 5 juin 2015 relatif à certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère de l’intérieur.
1436 Voir, par exemple, le décret n° 2015-623 du 5 juin 2015 relatif à certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche qui proroge pour cinq ans quatorze commissions et pour un an deux autres organismes consultatifs. Voir également le décret n° 2015-622 du 5 juin 2015 relatif à certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie qui proroge pour cinq ans quarante-quatre commissions consultatives et onze autres pour une durée d’un an.
1437 Il a été prorogé pour une durée d’un an par le décret n° 2015-634 du 5 juin 2015 renouvelant certaines commissions administratives à caractère consultatif relevant du ministère de la ville, de la jeunesse et des sports.
1438 Commission renouvelée pour 5 ans par le décret n° 2015-622 du 5 juin 2015, précité.
1439 Commission renouvelée pour 5 ans par le décret n° 2015-622 du 5 juin 2015, précité.
1440 Prévue aux articles L. 1115-6 et R. 1115-8 et suivants du Code général des collectivités territoriales.
1441 Créé par la loi n° 2001-1275 du 28 décembre 2001 de finances pour 2002 (article 136-VII)
1442 Créé par la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (article 17).
1443 Prévu aux articles L. 213-1 et D. 213-1 et suivants du Code de l’environnement.
1444 Selon le ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, l’augmentation des coûts de fonctionnement en 2014 est due à la prise en charge de frais liés à l’organisation d’un colloque pour l’anniversaire de la loi sur l’eau et de la réservation d’une salle à l’extérieur du ministère.
1445 Article R. 133-2 du code des relations entre le public et l’administration, précité.
1446 Ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014, précitée.
1447 Dans la définition que l’article R. 133-1 al. 1 donne des commissions consultatives à caractère consultatif.
1448 Ces commissions sont prévues au chapitre II du décret n° 2006-665 du décret du 7 juin 2006, précité.
1449 La commission consultative des services publics locaux, prévue à l’article L. 1413-1 du Code général des collectivités territoriales est obligatoire dans les régions, les départements, les communes de plus de 10 000 habitants, les EPCI de plus de 50 000 habitants, les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants, lorsqu’un service public est confié à un tiers par délégation de service public ou en cas d’exploitation d’u service en régie doté de l’autonomie financière. Elle est, en revanche, facultative pour les EPCI dont la population est supérieure à 20 000 habitants et supérieure à 50 000 habitants.
1450 L’article L. 2143-2 du Code général des collectivités territoriales, précité, prévoit la constitution de comités, consultés sur tout problème d’intérêt communal, librement créés par le conseil municipal qui en fixe la composition, sur proposition du maire.
1451 Rapport d’information fait au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sur l’enquête de la Cour des comptes relatives aux commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre, op. cit., p. 35.
1452 J.-L. Warsmann, Simplifions nos lois pour guérir un mal français. Rapport au Premier ministre, op. cit.
1453 Rapport d’information fait au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois sur l’application des lois – Session parlementaire 2012-2013, par M. David Assouline, n° 623, p. 82.
1454 Décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983 concernant les relations entre l’administration et les usagers.
1455 Article 10 du décret n° 83-1023 du 28 novembre 1983, précité.
1456 Ordonnance n° 2004-637 du 1er juillet 2004 relative à la simplification de la composition et du fonctionnement des commissions administratives et à la réduction de leur nombre, précitée.
1457 Les dispositions visaient, principalement, à retirer les magistrats d’un certain nombre d’organismes consultatifs collégiaux.
1458 Rapport fait au nom de la Commission des lois constitutionnelles de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi (n° 170), portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de simplification et de codification du droit, par M. Étienne Blanc, député, n° 752 (1re partie), enregistré à la présidence de l’Assemblée nationale le 26 mars 2003, p. 51.
1459 Décret n° 2006-665 du 7 juin 2006 relatif à la réduction du nombre et à la simplification de la composition de diverses commissions administratives, précité ; décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, précité.
1460 Voir infra, n° 1060 et suiv.
1461 Il ne s’applique pas, toutefois, aux autorités administratives indépendantes et aux commissions créées pour l’application de l’ordonnance du 22 décembre 1958, de l’article 9 de la loi du 13 juillet 1983 et de la loi du 24 mars 2005, ni aux commissions consultatives placées auprès d’une autorité de l’État composées exclusivement d’agents de l’État. Sont également exclues du champ d’application de ce décret les instances d’études à caractère temporaire. Voir infra, n° 964 et suiv.
1462 Sauf en cas de règles particulières de suppléance, l’article 3 du décret n° 2006-672, précité, prévoit que la suppléance du président et des membres des commissions qui siègent en raison des fonctions qu’ils occupent est possible par un membre du service ou de l’organisme auquel ils appartiennent. La suppléance de membres désignés en raison de leur mandat électif n’est possible que par un élu de la même assemblée délibérante.
1463 Article 4 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité.
1464 Articles 8 à 15 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité.
1465 Article 13 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité.
1466 Article 20 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité.
1467 Décret n° 2009-613 du 4 juin 2009 modifiant le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, précité.
1468 L’article 2 du décret n° 2009-613 du 4 juin 2009 modifiant l’article 15 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité, précise que l’urgence peut être justifiée par « l’application d’une loi ou la mise en œuvre d’un règlement, d’une directive ou d’une décision des Communautés européennes ou de l’Union européenne ». Il ajoute que « ce délai peut être fixé à quinze jours par le Premier ministre pour les avis sollicités sur les projets de loi ou de décret ou par le ministre compétent pour les avis sollicités sur les projets d’arrêté ».
1469 En effet, selon les termes de l’article 2 du décret n° 2009-613 du 4 juin 2009, précité, « un délai supérieur à celui mentionné au premier alinéa du I du présent article peut, par exception et sans pouvoir excéder dix semaines, être prévu par décret en Conseil d’État et conseil des ministres ».
1470 Décret n° 2013-420 du 23 mai 2013 portant suppression de commissions administratives à caractère consultatif et modifiant le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, précité.
1471 Article 61 du décret n° 2013-420 du 23 mai 2013, précité.
1472 Voir l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives qui contient des dispositions relatives à la simplification et à la sécurité des démarches administratives accomplies par voie électronique. Plus récemment, la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens a autorisé le Gouvernement, dans son article 2 1°, à « définir les conditions d’exercice du droit de saisir par voie électronique les autorités administratives et de leur répondre par la même voie ». L’ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015 relative aux dispositions législatives du code des relations entre le public et l’administration a fixé ces dispositions aux articles L. 112-7 à L .112-15 du Code des relations entre public et l’administration.
1473 Décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983, précité.
1474 Voir l’article 7 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité, dans sa rédaction initiale.
1475 Décret n° 2009-613 du 4 juin 2009 modifiant le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, précité.
1476 Article 2 du décret n° 2009-613 du 4 juin 2009, précité.
1477 Décret n° 2013-420 du 23 mai 2013 portant suppression de commissions administratives à caractère consultatif et modifiant le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 relatif à la création, à la composition et au fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif, précité.
1478 Ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014 relative aux délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial.
1479 Article 1er de l’ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014, précitée.
1480 Article 3 de l’ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014, précitée.
1481 Décret n° 2014-1627 du 26 décembre 2014 relatif aux modalités d’organisation des délibérations à distance des instances administratives à caractère collégial.
1482 Articles 3 à 6 du décret n° 2014-1627 du 26 décembre 2014, précité.
1483 Conseil d’État, Rapport public 2001. Les autorités administratives indépendantes, n° 52, Paris, La Documentation française, 2001, p. 290.
1484 Th. Pez, « Les organes collégiaux », in L’Association française pour la recherche en droit administratif (dir.), Les procédures administratives, op. cit., p. 229.
1485 Idem, p. 217.
1486 La proposition n° 10 du rapport Warsmann conseillait au législateur de « créer, pour les consultations encore en vigueur, un droit commun législatif, caractérisé par une grande souplesse, permettant notamment de surmonter les consultations bloquantes ». Voir J.-L. Warsmann, Simplifions nos lois pour guérir un mal français. Rapport au Premier ministre, op. cit., p. 10.
1487 A. Heilbronner et R. Drago, « L’administration consultative en France », op. cit., p. 66.
1488 Ibidem.
1489 Ch. Heller, La fonction consultative dans le droit administratif français, op. cit., p. 9.
1490 Voir G. Isaac, « Consultation et procédure administrative non contentieuse », in G. Langrod (dir.), La consultation dans l’administration contemporaine, op. cit., p. 130-143, spéc. p. 143.
1491 Ibidem. Selon l’auteur, ce « Code de l’Administration consultative » regrouperait « les règles spécifiques de la consultation (prescription et exécution) et les règles relatives à la procédure collégiale (constitution, réunion, délibération des collèges) ».
1492 Y. Robineau, « Droit administratif et codification », AJDA 1995, p. 110-116, spéc. p. 111.
1493 Circulaire du 30 mai 1996 relative à la codification des textes législatifs et réglementaires.
1494 R. Schwartz, « Le code de l’administration », AJDA 2004, p. 1860-1861, spéc. p. 1860.
1495 Loi n° 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit, précitée.
1496 Commission supérieure de codification, Dix-septième rapport annuel, 2006, p. 17.
1497 Conseil d’État, Rapport public 2011. Consulter autrement, participer effectivement, op. cit., p. 95.
1498 Voir par exemple, M. Vialettes et C. Barrois de Sarigny, « La fabrique d’un code », RFDA 2016, p. 4.
1499 Voir par exemple, Ph. Terneyre et J. Gourdou, « L’originalité du processus d’élaboration du code : le point de vue d’universitaires membres du “cercle des experts” et de la Commission supérieure de la codification », RFDA 2016, p. 9.
1500 Ordonnance n° 2015-1341 du 23 octobre 2015, précitée ; décret n° 2015-1342 du 23 octobre 2015, précité.
1501 Ces dispositions sont entrées en vigueur le 1er juin 2016.
1502 Voir le décret n° 2009-613 du 4 juin 2009, précité ; voir le décret n° 2013-420 du 23 mai 2013, précité.
1503 Ordonnance n° 2014-1329 du 6 novembre 2014, précitée.
1504 Le Chapitre II traite de la consultation ouverte sur internet et le chapitre IV des enquêtes publiques.
1505 J.-L. Warsmann, Simplifions nos lois pour guérir un mal français. Rapport au Premier ministre, op. cit., p. 35.
1506 Ibidem.
1507 Décret n° 2006-665 du 7 juin 2006, précité.
1508 L’article 8 du décret n° 2006-665 du 7 juin 2006 précité, dispose que la commission-pivot « peut comporter, le cas échéant, des formations spécialisées appelées à connaître de questions déterminées lorsque celles-ci impliquent un avis répondant à des conditions particulières ou un avis doté d’une portée particulière. L’avis d’une de ces formations tient lieu d’avis de la commission lorsque celui-ci est requis dans le champ de compétence de ladite formation ».
1509 Article 8 du décret n° 2006-665 du 7 juin 2006, précité.
1510 Décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité.
1511 Rappelons que le décret n° 83-1025 du 28 novembre 1983, précité, que le décret du 8 juin 2006 reprend partiellement, présentait un champ d’application plus restreint.
1512 Voir infra, n° 973 et suiv.
1513 Article 10 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité.
1514 Article 9 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité.
1515 Article 15 du décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité.
1516 L’autorité compétente pour prendre une décision peut apprécier librement la nécessité de recourir ou non à une consultation lorsque celle-ci n’est pas obligatoire. Concernant la consultation facultative du Conseil de la concurrence, voir CE, 3 septembre 1997, Syndicat national du négoce indépendant des produits sidérurgiques, n° 156599, mentionné aux tables du recueil Lebon p. 644.
1517 À titre d’exemple, on peut mentionner le fait que l’autorité compétente puisse prendre une décision sans attendre que l’avis sollicité à titre facultatif lui ait été rendu. Voir CE, 28 avril 1967, Fédération nationale des syndicats pharmaceutiques de France et autres, n° 65471 65506 65507 65525, Lebon p. 180. Dans le même sens, contrairement aux règles posées par la jurisprudence en matière de consultation obligatoire, l’autorité compétente peut modifier son projet de décision après s’être vue remettre un avis facultatif, sans être tenue de procéder de nouveau à une consultation. Voir CE, 15 mars 1974, Syndicat national CGT-FO des fonctionnaires et agents du commerce intérieur et des prix, req. n° 85703, Lebon p. 188.
1518 J.-L. Warsmann, Simplifions nos lois pour guérir un mal français. Rapport au Premier ministre, op. cit., p. 34.
1519 Idem, p. 39.
1520 Article 61 du décret n° 2013-420 du 23 mai 2013, précité.
1521 Voir par exemple CE, 16 novembre 1998, Mme X. et M. Y, n° 181041, Lebon p. 414.
1522 Article R. 133-6 du code des relations entre le public et l’administration.
1523 L’audition de certaines personnes, à leur demande, peut également être prévue par un texte particulier. Voir CE, 24 mars 2004, Commune du Marin, n° 248910, mentionné aux tables du recueil Lebon p. 562.
1524 Malgré la possibilité d’auditionner des personnes étrangères à l’organisme consultatif, le Conseil d’État a rappelé que la délibération est réservée, en principe, aux seuls membres prévus par les textes. Voir CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC ! et autres, n° 255886, Lebon p. 197.
1525 Par exemple, l’article R. 133-1 du code des relations entre le public et l’administration précise que peuvent être prévues des règles particulières de suppléance. L’article R. 133-9 prévoit, pour sa part que « sauf dispositions contraires, nul ne peut détenir plus d’un mandat ». Enfin, l’article R. 133-14 dispose que le délai dans lequel une commission administrative doit être obligatoirement consultée sur un projet de loi, de décret ou d’arrêté ministériel réglementaire peut être supérieur à cinq semaines « peut, par exception et sans pouvoir excéder dix semaines, être prévu par décret en Conseil d’État et conseil des ministres ».
1526 Article L. 2312-7 du code de la défense nationale.
1527 Selon les termes de l’article L. 2312-4 du code de la défense nationale, la Commission consultative du secret de la défense nationale est saisie par l’autorité administrative en charge de la classification, dans le cadre d’une demande de déclassification d’informations protégées au titre du secret de la défense nationale. Cette demande émane d’une juridiction française lors d’une procédure engagée devant elle, ou du président d’une des commissions permanentes de l’Assemblée nationale ou du Sénat chargées des affaires de sécurité intérieure, de la défense ou des finances.
1528 Article L. 2312-5 du code de la défense nationale.
1529 Article L. 2312-6 du code de la défense nationale.
1530 Article L. 2312-7 du code de la défense nationale.
1531 Article L. 832-3 du Code de la sécurité intérieure.
1532 Aux termes de l’article L. 831-1 du Code de la sécurité intérieure dans sa version antérieure à la loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, « la commission peut suspendre le mandat d’un de ses membres ou y mettre fin si elle constate, à la majorité des trois quarts des autres membres, qu’il se trouve dans une situation d’incompatibilité, qu’il est empêché d’exercer ses fonctions ou qu’il a manqué à ses obligations. En cas de vacance d’un siège de membre, pour quelque cause que ce soit, il est procédé à la désignation ou à la nomination d’un nouveau membre pour la durée du mandat restant à courir. Si cette durée est inférieure à deux ans, le mandat du nouveau membre est renouvelable une fois ».
1533 L’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 prévoit plusieurs procédures consultatives du Conseil supérieur de la magistrature et de la commission d’avancement, prévue à l’article 34. Certaines de ces procédures prévoient la remise d’un avis conforme.
1534 Article 9 de la loi du 13 juillet 1983, précité.
1535 Article L. 4124-1 du code de la défense.
1536 Articles R. 4124-1 à R. 4124-25 du code de la défense.
1537 Décret n° 2006-665 du 7 juin 2006, précité.
1538 Décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité.
1539 Décret n° 2013-420 du 23 mai 2013, précité.
1540 Article R. 133-2 du code des relations entre le public et l’administration.
1541 Rapport relatif à la réforme des commissions consultatives locales, établi par l’Inspection générale de l’administration, l’Inspection générale des affaires sociales, le Conseil général de l’économie, de l’Industrie, de l’énergie et des technologies, le conseil général de l’environnement et du développement durable, le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux, n° 14102, janvier 2015, p. 44.
1542 Ibidem.
1543 Article 72 de la Constitution.
1544 Outre les commissions consultatives des services publics locaux, présentes dans les régions, les départements, les communes de plus de 10 000 habitants, les EPCI de plus de 50 000 habitants et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants (article L. 1413-1 du Code général des collectivités territoriales), d’autres organismes sont propres à certaines catégories de collectivités. Au niveau régional, le principal organisme est le conseil économique, social et environnemental régional (article L. 4234-1 du Code général des collectivités territoriales), dont les modalités de fonctionnement sont prévues aux articles R. 4134-8 à R. 4134-17 du Code général des collectivités territoriales. Au niveau départemental, on trouve, par exemple, la commission départementale de coopération intercommunale (R. 5211-19 à R. 5211-40).
1545 Article L. 2143-2 du Code général des collectivités territoriales, précité.
1546 J. Sirinelli, « Les commissions consultatives », op. cit., p. 154.
1547 Article 7 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
1548 Décret n° 2004-51 du 12 janvier 2004 relatif à la composition et au fonctionnement des comités de massif du massif des Alpes, du Massif central, du massif jurassien, du massif des Pyrénées et du massif vosgien.
1549 Décret n° 2015-77 du 27 janvier 2015 relatif aux instances en charge de la politique de la ville.
1550 Egalement à titre d’exemple, l’article R. 160-7 du Code de l’aviation civile relatif à la commission administrative de l’aviation civile, prévoit qu’il n’est procédé au remplacement de l’un de ses membres, que si la vacance survient plus de six mois avant l’expiration du mandat.
1551 Article R. 133-10 du code des relations entre le public et l’administration.
1552 Article R. 133-1 du Code de l’environnement.
1553 Article R. 133-7 du Code de l’environnement.
1554 Article D. 221-16 du Code de l’environnement.
1555 Article D. 221-21 du Code de l’environnement.
1556 Article R. 214-130 du code rural et de la pêche maritime.
1557 Aux termes de l’article R. 214-132 du code rural et de la pêche maritime, « la commission se prononce à la majorité des voix des membres présents ou suppléés. En cas de partage égal des voix, la voix du président est prépondérante ». L’article R. 214-133 du même code prévoit une réunion au moins deux fois par an et une convocation possible à la demande de certains ministres ou de la moitié des membres. En outre, « le président de la commission peut appeler à participer aux séances, à titre consultatif et sur un point déterminé et précisé à l’ordre du jour, toute personne dont il estime opportun de recueillir l’avis ».
1558 Décret n° 2006-672 du 8 juin 2006, précité.
1559 Décret n° 2014-1049 du 15 septembre 2014 relatif à la reconnaissance et à l’indemnisation des victimes des essais nucléaires français.
1560 Article 7 de la loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 relative à la reconnaissance et à l’indemnisation des victimes des essais nucléaires français.
1561 Article 10 du décret n° 2012-211 du 14 février 2012 portant création de l’autorité de la qualité de service dans les transports et du haut comité de la qualité de service dans les transports.
1562 P. Deumier, « L’adieu aux Commissions administratives consultatives », RTD civ., 2009, p. 81-85, spéc. p. 81.

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