URL originale : https://books.openedition.org/dice/8841

Préface
p. 11-14
Texte intégral
1À l’heure du « grand débat », consultation citoyenne proposée par le Président de la République dans sa lettre adressée aux français en janvier 2019, la thèse de Madame Fleur Dargent relève de l’« évidurgence ». Derrière ce mot valise se trouve la nécessité, l’impératif même, de savoir et de dire ce qu’est la consultation. L’ambition est parfaitement assumée : la thèse vise à préciser les concepts pour clarifier le langage et mieux appréhender la réalité. Ce travail de précision et de clarification s’avère d’autant plus nécessaire que la consultation est en vogue. Certes, l’attrait pour la consultation n’est pas nouveau. Madame Dargent revient, dès son introduction, sur l’histoire de la consultation, pour souligner que la pratique est ancienne et qu’elle a désigné, dès l’origine, un ensemble de pratiques hétérogènes, auprès d’acteurs très variables et avec des finalités très diverses. Entouré de cette indétermination conceptuelle, le « phénomène consultatif », pour reprendre les termes de Madame Dargent, s’est très largement développé : multiplication des instances consultatives, comités, commissions, conseils et autres, des pratiques consultatives, variables par leur durée, leur moment d’intervention, la nature des consultés, multiplication des avis, consultations, rapports, recommandations émis… La consultation se trouve parée de toutes les vertus. Préalable à la décision publique, elle apparaît comme un gage d’ouverture, de transparence, de responsabilité, permettant d’améliorer la qualité et l’acceptabilité de la norme. Elle devient un moyen de parfaire voire de renouveler les techniques traditionnelles de gouvernement, d’administration comme de politique. En témoigne le rapport 2011 du Conseil d’État, intitulé « Consulter autrement, participer effectivement », qui invite à un renouvellement des formes de consultation et à une plus grande inclusion des tiers dans les processus de décision. Mais le phénomène consultatif devient victime de son succès : prolifération, foisonnement, pullulement, mille-feuille consultatif… à tel point qu’il est devenu un sujet de préoccupation pour les pouvoirs publics, désormais désireux de simplifier, rationaliser, réguler, harmoniser voire homogénéiser les pratiques consultatives. Ainsi, en 2003, des ordonnances permettent au gouvernement de « simplifier la composition et le fonctionnement des commissions administratives et réduire le nombre des commissions à caractère consultatif », l’année suivante de « réduire le nombre des organismes collégiaux consultatifs et observatoires placés auprès des autorités de l’État et à simplifier leur composition », l’année suivante de simplifier les consultations administratives, tandis que le décret n° 2006-672 du 8 juin 2006 réglemente la création, la composition et le fonctionnement de commissions administratives à caractère consultatif. Mais la question reste entière : qu’est-ce que la consultation ? Loin de se satisfaire du flou entourant la notion, d’accepter les concepts non définis, de se contenter de décrire les pratiques existantes, de s’abriter derrière les fonctions, de louer les vertus de la consultation, Madame Dargent a souhaité se saisir pleinement de la question et proposer un concept de consultation. Il ne s’agit pas de se livrer à un exercice de style ou de combler un vide définitionnel, comme elle s’en explique. La définition de la consultation emporte, en effet, la description d’un régime juridique qui lui est propre et permet d’identifier le statut juridique de la consultation.
2À l’évidence, la thèse de Madame Dargent est ambitieuse. Elle est ambitieuse, en premier lieu, par son sujet : la consultation en droit public interne. Il n’existe pas, en effet, de littérature générale sur la question. La plupart des travaux existant, relativement datés, s’intéressent essentiellement à l’administration consultative, comme la thèse de G. Dauphin en 1932, celle de Y. Weber en 1968 ou encore celle de Ch. Heller qui porte sur la fonction consultative dans le droit administratif en 1961. En droit international public, la thèse de M.-C. Runavot, publiée en 2010, porte plus particulièrement sur la compétence consultative des juridictions internationales. Le droit constitutionnel, en revanche, est étrangement silencieux sur la question. Pourtant, le droit positif prévoit de nombreuses consultations, dont certaines sont constitutionnalisées ; plus encore, le renouveau de la démocratie représentative semble passer, aujourd’hui, par un renforcement des consultations citoyennes. Devant ce relatif désintérêt de la doctrine juridique pour la consultation, Madame Dargent a entendu conduire une étude générale sur la notion. Ambitieuse, la thèse l’est, en deuxième lieu, par son objet, celui d’un travail doctrinal. Définir la consultation suppose de faire des choix, de prendre position, d’exclure et de disqualifier. Ne se satisfaisant pas d’une définition floue et inclusive ou encore d’une définition énumérative, Madame Dargent a voulu établir les caractères, plus encore les critères de la consultation. Elle a entendu produire une réflexion générale sur la consultation, proposer une définition transversale susceptible de dépasser les champs disciplinaires, voire souligner l’unité de la notion de la consultation. La thèse est ambitieuse, en troisième lieu, par son champ d’application, le droit public interne, qui la conduit du droit administratif et du droit constitutionnel au droit de l’environnement et au droit de l’urbanisme, en passant par le droit des collectivités territoriales, le droit de la fonction publique ou encore le droit fiscal… Autant de champs dans lesquels se déploie la consultation sans s’y enfermer pour autant ; autant de terrains qui permettent à Madame Dargent d’étudier comment la consultation s’épanouit dans ces disciplines, lui permettant d’éprouver la validité de sa définition, d’en tester les limites, d’en soupeser les potentialités. La thèse est ambitieuse, en quatrième lieu, par la démarche retenue. Ne se contentant pas d’une approche nominaliste, renonçant à une démarche empirique, Madame Dargent traque la consultation derrière la consultation. Partant de ce que le droit positif désigne sous le terme de consultation, elle s’est très vite trouvée confrontée à une véritable mosaïque consultative. Constatant la très grande diversité des institutions, par leur composition, leur pouvoir, leur durée, leur intervention, et des pratiques consultatives, par leurs domaines, leurs objectifs, leurs caractéristiques, leurs effets, Madame Dargent a écarté une analyse empirique de la consultation. Elle a opté pour une démarche clairement stipulative, consistant à re-construire la notion et à proposer une définition opératoire de la consultation.
3Le travail réalisé est imposant. Derrière l’intitulé assez humble de la première partie, « l’identification de la consultation », Madame Dargent construit, en réalité, la notion. Soulignant la nature duale du processus, à la fois processus et résultat de ce processus, Madame Dargent propose une définition positive de ce qu’est la consultation : un processus chronologiquement situé, à l’initiative d’une personne publique, qui se matérialise par l’émission d’un avis non contraignant pour l’autorité consultante (§ 1141). A cette définition positive s’ajoute une définition négative, permettant de faire le départ entre ce qui relève de la consultation et ce qui relève d’autres formes d’association des tiers à la décision. Non contente de définir la consultation, Madame Dargent a souhaité préciser ce qui la distingue d’autres notions voisines. La clarification conceptuelle provoque un « effet domino » : elle invite à préciser les termes qui semblent proches, tels que la participation, la concertation, l’association ou encore la coopération.
4L’identification de la notion se prolonge par l’analyse de l’utilisation de la consultation. De ce point de vue, la thèse de Madame Dargent endosse une dimension pratique et se tourne, de manière fort opportune, vers la science administrative et politique. Quels sont les avantages et les inconvénients du recours à la consultation ? Sur le plan fonctionnel, la consultation contribue à l’amélioration de la norme, du point de vue de sa qualité, de son efficacité et de son effectivité. Elle présente également une fonction de légitimation, expliquant la vogue de l’administration consultative dès les années 1970, ou, plus récemment, de ce que l’on pourrait appeler « la démocratie consultative » caractérisée par la multiplication des consultations citoyennes. Évidemment, cette fonction de légitimation mérite d’être nuancée comme le souligne Madame Dargent, car elle dépend de toute une série de paramètres, notamment la composition des organismes consultés ou encore le déroulement du processus consultatif. Cette seconde partie assume une dimension non seulement descriptive mais également prescriptive : comment la consultation est utilisée mais, également, comment elle doit être utilisée.
5Les apports de la thèse sont nombreux ; certains d’entre eux méritent tout particulièrement d’être relevés. Premièrement, la thèse permet de rapatrier la consultation dans le giron du droit et, plus particulièrement, de la norme juridique. Comme le souligne Madame Dargent, la consultation souffre d’un relatif discrédit, car elle s’inscrit difficilement dans la définition traditionnelle du droit et de la règle. Elle ne présente pas les caractéristiques généralement accolées à la règle de droit, dont elle ne possède ni le caractère impératif, ni le caractère obligatoire dont le non-respect sera sanctionné. Surtout, la consultation apparait comme un processus pré-normatif : elle s’inscrit dans la préparation de l’acte normatif ; elle n’est considérée qu’en tant qu’elle permet l’édiction d’un acte normatif ; elle n’est contestable qu’à travers la contestation de l’acte qu’elle a contribué à préparer. S’inscrivant à rebours de cette conception pré-normative de la consultation, Madame Dargent a souhaité (re)donner à la consultation une existence propre. Inscrivant sa démarche dans les réflexions sur les nouvelles formes de normativité, Madame Dargent montre que la consultation peut être intégrée parmi les normes juridiques, entendues de façon très inclusive comme des instruments de tracé, ou encore qu’elle peut être appréhendée comme une « proposition de norme ».
6La thèse propose également une définition « décisionnelle » de la consultation, à savoir une définition qui s’inscrit dans une théorie générale de l’acte administratif. Ce parti pris est très clairement assumé dès l’introduction et justifié dans le premier chapitre de la thèse. Pour Madame Dargent, la consultation est indissolublement liée à la production normative. Cette approche souligne la nature « dépendante » de la consultation, son caractère accessoire au sens premier du terme. Cette dépendance, qui invite à appréhender le couple consultation/norme, explique d’ailleurs que la consultation ait longtemps été absorbée par la norme, conduisant au relatif désintérêt de la doctrine, focalisée sur l’acte juridique et peu attentive aux conditions de son élaboration.
7Le troisième grand apport de la thèse est la volonté de construire un « droit de la consultation », privilégiant ainsi la dimension pratique et prescriptive de la question. Quelles sont les règles qui s’appliquent à la consultation, quelles sont les garanties qui peuvent être apportées aux consultés, quelle compétence pour réglementer ou légiférer en la matière... De ce point de vue, la thèse de Madame Dargent s’avère particulièrement précieuse, permettant de préciser et de clarifier la procédure administrative non contentieuse. Elle pourrait conduire, pourquoi pas, à l’élaboration d’un « guide de la consultation », rappelant les principes directeurs d’une « bonne consultation ».
8Le chemin emprunté par Madame Dargent était difficile. Elle l’a suivi patiemment, à la recherche de ce « concept nomade » qu’est la consultation. Comme l’explique Olivier Christin dans la présentation de son Dictionnaire des concepts nomades en Sciences Humaines, ces concepts voyagent, changent d’identité et font l’objet d’échanges. La consultation se déplace dans le temps et dans l’espace : elle se déploie depuis longtemps, est présente dans de nombreuses disciplines telles que la médecine, le droit ou encore la sociologie. Dotée d’une vie propre, circulant librement, la consultation est l’objet de convoitises, perçue par les pouvoirs publics comme un instrument de légitimation du pouvoir et par l’opinion publique comme une technique d’ouverture et de démocratisation. Le travail réalisé par Madame Dargent est une manière de la fixer, tout au moins provisoirement, dans le champ du droit public interne. Il convient de l’en remercier.

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