Chapitre 1. La variété des niveaux d’implication des organisations internationales
p. 167-200
Texte intégral
1Les dispositions de l’article 521004 de la Charte des Nations unies, font croire à une certaine distribution des charges, en matière de résolution des conflits et de maintien de la paix et de la sécurité internationales. Seulement, si sur un plan formel, la responsabilité principale incombe à l’ONU, à travers le Conseil de sécurité1005, sur un plan factuel, il n’existe pas de règles établies de répartition des rôles1006. Dans ces conditions, en fonction des conflits, les Organisations internationales jouent des rôles principaux (Section I) ou subsidiaires (Section II).
Section I. Les rôles principaux
2La prévention, la gestion, la résolution des conflits et le maintien de la paix et de la sécurité relèvent d’un domaine non seulement encadré par le droit, mais également soumis à la pratique des Organisations internationales en la matière. Les premiers rôles peuvent s’apprécier alors à la fois du point de vue des textes (I), et sous l’angle des exigences opérationnelles et pratiques des opérations de maintien, d’imposition ou de consolidation de la paix (II).
I. L’appréciation des rôles principaux du point de vue du droit : la prééminence onusienne
3La lecture de la Charte des Nations unies permet de se rendre compte que l’Organisation mondiale1007 est la gardienne principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales. L’ONU est ainsi, a priori, la maîtresse d’œuvre des différentes stratégies de prévention, de gestion et de résolution des conflits en Afrique et au-delà. Si certaines dispositions de la Charte rendent « hermétique »1008l’ossature onusienne en matière d’opérations de paix1009 (A), d’autres tissent le lien de subordination existant entre l’ONU et les organisations régionales, non sans laisser quelque ouverture. Une ossature « fissurée »1010, serait-on tenté de dire (B).
A. L’ossature onusienne, hermétique
4Elle est construite principalement autour des dispositions de l’article 24 de la Charte des Nations unies (2). Mais, c’est déjà l’histoire de la reconnaissance même, à tout le moins malaisée, des organisations régionales ou sous-régionales, qui en pose les outils de la fondation (1).
1. La reconnaissance malaisée des organisations régionales
5Il ne serait pas vain de revisiter l’histoire de la reconnaissance des organismes régionaux par la Charte des Nations unies.
6En effet, la question de la recherche d’un équilibre entre l’ordre universel et l’ordre régional s’était déjà posée avec la Société des Nations (SdN). Comme Ugo Villani l’écrivait, « il ne fait aucun doute que, dans son projet originel, le Pacte de la Société était fortement centralisé et empêchait toute reconnaissance d’accords ou d’organisations entre des groupes d’États membres. Cela répondait à la profonde conviction du principal inspirateur de la Société des Nations, le président des États-Unis d’Amérique Wilson, qui, dans son célèbre discours du 27 septembre 1918, avait énoncé la thèse selon laquelle “il ne pouvait exister dans la communauté de la société des nations ni alliance, ni union, ni entente, ni accords particuliers”1011 »1012. La SdN était donc réticente à toute forme d’agrégation ou de regroupement régional entre les États, qui serait susceptible de constituer un handicap à son autorité universelle. Le projet du Pacte de la Société des Nations ne faisait donc aucune mention des organisations ou des accords régionaux. Néanmoins, le texte final du Pacte leur consacrait un article. L’article 21 stipulait en effet : « Les engagements internationaux, tels que les traités d’arbitrage, et les ententes régionales, comme la doctrine de Monroe, qui assurent le maintien de la paix, ne sont considérés comme incompatibles avec aucune des dispositions du présent Pacte ». Cet article venait en quelque sorte interpréter l’article 20 dont la teneur suit : « Les Membres de la Société reconnaissent, chacun en ce qui le concerne, que le présent Pacte abroge toutes obligations ou ententes inter se incompatibles avec ses termes et s’engagent solennellement à n’en pas contracter à l’avenir de semblables ». Les ententes régionales qui « assurent le maintien de la paix » subsistent donc grâce à l’article 21 qui excluait leur incompatibilité avec le Pacte.
7Seulement, cela n’efface point la réticence ou l’hostilité de la Société envers elles. À ce sujet, Ugo Villani écrit : « D’abord elles n’étaient pas du tout définies et n’étaient mentionnées qu’en passant et seulement à titre d’exemple. D’autre part, la référence à la doctrine de Monroe ne contribuait pas à définir quelles étaient les ententes compatibles avec le Pacte ; la doctrine n’ayant en fait qu’une valeur politique, il était incertain que les ententes régionales puissent avoir un caractère juridique et non pas simplement politique »1013. Ni le fait que ces ententes assurent le maintien de la paix, poursuit l’auteur, « ne pouvait constituer une notion suffisante, étant donné la formulation extrêmement vague et générique de cette condition. La tendance antirégionaliste du Pacte se manifestait aussi dans le fait qu’il se limitait à établir la compatibilité avec ses dispositions des ententes prévues par l’article 21, mais pour le reste il ignorait ces ententes et ne prévoyait aucune forme de collaboration avec elles »1014.
8C’est avec l’Organisation des Nations unies que le besoin s’est accru d’établir des conditions de compatibilité entre l’Organisation universelle et les Organisations régionales, afin d’utiliser ces dernières pour les nécessités de la paix et de la sécurité internationales. Le résultat réside dans le Chapitre VIII de la Charte des Nations unies, consacré aux accords régionaux.
9En dépit de cette reconnaissance, le lien de subordination entre l’ONU et les Organisations régionales n’est pas pour autant atténué. L’Organisation mondiale demeure en effet « au centre du système de sécurité collective du globe et a pour but premier de maintenir la paix et la sécurité internationales. Toute participation d’une autre organisation à cet objectif passe, peu ou prou, par les règles du jeu onusien »1015. Les dispositions du Chapitre VIII de la Charte des Nations unies permettent de s’en convaincre. Elles véhiculent quatre principes majeurs. En premier lieu, la reconnaissance par l’Organisation universelle des organisations ou des accords régionaux en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales, est soumise à la compatibilité de leurs activités avec les buts et principes des Nations unies1016 ; en deuxième lieu, l’utilisation des organisations régionales dans le règlement des différends d’ordre local1017 ; en troisième lieu, l’utilisation par le Conseil de sécurité, des organisations ou arrangements régionaux, en vue de mettre en œuvre, sous son autorité, des mesures coercitives ; il va sans dire qu’aucune mesure coercitive ne peut être mise en œuvre sans l’autorisation ou l’onction du Conseil de sécurité1018 ; en quatrième lieu, les organisations ou accords régionaux ont l’obligation d’informer le Conseil de sécurité des mesures prises ou envisagées, dans le cadre du maintien de la paix et de la sécurité internationales1019. Ainsi, théoriquement, le rôle principal dans la prévention, la gestion et la résolution des conflits, revient-il à l’Organisation universelle, notamment à son organe en charge du maintien de la paix et de la sécurité internationales, le Conseil de sécurité. Les Organisations internationales régionales et sous-régionales sont donc subordonnées à ce dernier.
10C’est bien ce que semblent indiquer les termes de l’article 21 de la Charte de San Francisco.
2. La consécration de la primauté onusienne
11La Charte des Nations unies fait de l’Organisation à vocation universelle, l’Organisation principale en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales. En vertu des dispositions de l’article 24, alinéa 1, « afin d’assurer l’action rapide et efficace de l’Organisation, ses Membres confèrent au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales et reconnaissent qu’en s’acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité le Conseil de sécurité agit en leur nom »1020. L’alinéa 2 du même article précise : « Dans l’accomplissement de ces devoirs, le Conseil de sécurité agit conformément aux buts et principes des Nations unies. Les pouvoirs spécifiques accordés au Conseil de sécurité pour lui permettre d’accomplir lesdits devoirs sont définis aux Chapitres VI, VII, VIII et XII »1021. Ainsi, théoriquement, l’ONU doit-elle jouer les premiers rôles dans la prévention, la gestion et la résolution des conflits. Cette responsabilité principale et primordiale s’évalue en référence aux Organisations internationales régionales et sous-régionales de maintien de la paix.
12Grosso modo, la Charte des Nations unies confère au Conseil de sécurité le rôle principal, en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales. Mais, il ne serait pas vain de s’attarder un peu plus sur l’article 53 de la Charte des Nations unies, norme charnière du Chapitre VIII, se rapportant à la mise en œuvre de mesures coercitives, en vue du maintien de la paix. Il affirme un lien de subordination évident entre l’Organisation mondiale et les organisations régionales ou sous-régionales, lien quelque peu atténué par ailleurs, laissant subsister quelques entrées dans l’ossature.
B. L’ossature onusienne, fissurée
13Aux termes des dispositions de l’article 53 de la Charte des Nations unies, le Conseil de sécurité peut autoriser des mesures coercitives ou utiliser sous sa direction, les Organisations régionales ou les accords régionaux pour la mise en œuvre de telles mesures. Ugo Villani faisait remarquer, avec raison, que « le Chapitre VIII de la Charte, en particulier l’article 53, se rapporte aux mesures coercitives appliquées par des organisations régionales et aux actions coercitives entreprises par ces organisations, mais non pas aux opérations pour le maintien de la paix entreprises au niveau régional »1022. La raison en est que, poursuit-il, « à l’époque de la rédaction de la Charte des Nations unies ce type d’opérations n’était pas prévu. Elles sont nées de la pratique de l’ONU et, pour cette raison, l’ancien Secrétaire général Boutros Boutros-Ghali a pu affirmer, à propos du maintien de la paix, qu’“on peut dire à juste titre qu’il a été inventé par l’Organisation des Nations unies”1023. Par la suite ces opérations se sont aussi développées dans le cadre d’organisations régionales, comme l’UEO1024, la CEI1025, la CEDEAO, l’Union européenne »1026. On peut ajouter à la liste l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), ou encore l’Union africaine.
14Seulement, une question taraude l’esprit. On se demande en effet si les Organisations régionales ou sous-régionales peuvent, de leur propre initiative et en toute indépendance, mettre en œuvre des opérations de maintien de la paix nécessitant l’emploi de la force armée, ou doivent-elles obligatoirement recevoir l’autorisation du Conseil de sécurité, en vertu des dispositions du Chapitre VIII de la Charte des Nations unies, notamment de l’article 53 ?
15La nature coercitive ou non des opérations se révèle être un facteur déterminant car, de cette nature, dépend le caractère absolu (1) ou atténué (2) du lien de subordination entre l’ONU et les organisations régionales.
1. L’affirmation du lien de subordination
16Si l’autorisation du Conseil de sécurité n’est pas nécessaire dans le cadre des missions de maintien de paix ou d’opérations de maintien de paix non contraignantes, à caractère régional, elle l’est pour les opérations de nature contraignante. Et souvent, dans la pratique des Nations unies, comme des Organisations régionales ou sous-régionales, les opérations de maintien de la paix prennent une allure coercitive. Elles exigent donc l’accord du Conseil de sécurité ou doivent se dérouler sous son contrôle. Les rapports entre l’ONU et les Organisations régionales ou sous-régionales, sont donc des rapports de subordination, même si, ils sont aussi complémentaires. Passé sous scanner, l’article 53 permet de s’en convaincre.
17Il s’agit avant tout, de retenir que le Conseil de sécurité sollicite les Organisations régionales ou sous-régionales en vue de l’application des mesures coercitives, lesquelles mesures sont prises sous l’autorité dudit Conseil.
18Mais, l’initiative n’émane pas seulement ou uniquement du Conseil de sécurité. Les Organisations régionales ou sous-régionales peuvent aussi décider de la mise en œuvre de mesures coercitives ou contraignantes, et dans ces cas-là, elles doivent recevoir l’autorisation du Conseil de sécurité, pour conférer aux opérations en question, la licéité requise. En effet, aucune action coercitive ne saurait être engagée, en vertu d’accords ou d’organismes régionaux, sans l’autorisation du Conseil de sécurité1027. Les Organisations régionales et sous-régionales se trouvent alors dans une position complémentaire et subordonnée par rapport au Conseil de sécurité. L’Assemblée générale des Nations unies, dans une Déclaration du 9 décembre 1994, confirmait une telle position. Dans le préambule de la Déclaration, on peut lire que « la responsabilité principale incombe au Conseil de sécurité, en vertu de l’article 24 de la Charte, pour ce qui est du maintien de la paix et de la sécurité internationales »1028 et que « les efforts déployés en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux dans leurs domaines de compétence respectifs, en coopération avec l’Organisation des Nations unies, peuvent compléter les travaux de l’Organisation dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationales »1029. C’est pourquoi, la doctrine considère les Organisations régionales ou sous-régionales comme des « organes » de l’Organisation des Nations unies, et à son service, même s’il ne s’agit pas d’« organes » au sens technique1030. À en croire Ugo Villani, « Les organisations [régionales ou sous-régionales] apparaissent en fait destinées à réaliser l’objectif du maintien de la paix et de la sécurité internationales, selon les déterminations du Conseil de sécurité. Cet aspect des organisations régionales est encore plus évident dans l’hypothèse où le Conseil de sécurité les utilise pour l’application des mesures coercitives prises sous son autorité. Mais il est aussi présent, quoique d’une manière plus nuancée, dans l’autre hypothèse prévue par l’article 53, c’est-à-dire l’autorisation des mesures entreprises par l’organisation régionale même »1031. Dans cette seconde hypothèse, poursuit l’auteur, « bien que l’initiative soit prise par l’organisation régionale, le Conseil de sécurité peut donner son autorisation seulement s’il considère que les mesures régionales sont utiles pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales. Même dans ce cas, donc, l’action des organisations régionales se fait en fonction de l’accomplissement des tâches du Conseil de sécurité et, plus en général, de l’objectif principal des Nations unies »1032, le maintien de la paix et de la sécurité internationales. On ne peut s’empêcher de relever un pouvoir discrétionnaire du Conseil de sécurité qui juge de l’opportunité ou non d’utiliser les Organisations régionales dans le déploiement des opérations de maintien, d’imposition, ou encore de consolidation de la paix. L’emploi, dans le texte de l’article 53 des termes « utilise », « s’il y a lieu », est révélateur de la large liberté d’appréciation et du pouvoir discrétionnaire du Conseil de sécurité. On peut considérer que la complexité de certaines missions ou opérations de paix pourrait justifier la large liberté d’appréciation du Conseil et sa volonté de faire intervenir les Organisations régionales ou sous-régionales. Le rapport Brahimi1033 décrivait quelque peu la complexité des tâches des Organisations internationales : « Une partie peut accepter une présence de l’ONU uniquement pour gagner du temps et réorganiser ses forces, puis se rétracter lorsque l’opération de maintien de la paix ne sert plus ses intérêts. D’autres peuvent chercher à limiter la liberté de mouvement d’une opération, violer délibérément les termes d’un accord ou le dénoncer purement et simplement »1034. Par ailleurs, « même lorsque les dirigeants d’une faction s’engagent fermement à faire la paix, leurs forces ne sont pas toujours aussi disciplinées que les armées classiques avec lesquelles les membres des opérations traditionnelles de maintien de la paix collaborent ; en outre, ces forces peuvent se diviser en plusieurs factions qui n’existaient pas lors de la signature de l’accord de paix en vertu duquel la mission de l’ONU a été créée, et les conséquences qui en résultent n’avaient pas été envisagées dans l’accord en question »1035.
19La nécessaire réponse à l’urgence de la paix oblige ainsi l’ONU à utiliser les Organisations régionales ou sous-régionales dans les stratégies de prévention, de gestion, et de résolution des crises et des conflits en Afrique. Le rapport n’a pas manqué d’appeler lesdites organisations à une totale impartialité qu’il définit comme « l’adhésion aux principes consacrés par la Charte et aux objectifs d’un mandat qui repose sur ces principes. Ainsi, être impartial ne signifie pas être neutre et ne revient pas à traiter toutes les parties de la même façon, en toutes circonstances et à tout moment… Si l’on se place d’un point de vue moral, les parties, dans certains cas, ne se situent pas sur un pied d’égalité, l’une étant de toute évidence l’agresseur, l’autre la victime »1036. Ledit rapport perçoit par ailleurs l’emploi de la force comme un devoir moral1037 et non seulement comme une nécessité opérationnelle : « les unités militaires de l’ONU doivent être en mesure de se défendre, de défendre d’autres composantes de la mission et d’assurer l’exécution du mandat de celle-ci. Les règles d’engagement devraient non seulement permettre aux contingents de riposter au coup par coup, mais les autoriser à lancer des contre-attaques assez vigoureuses pour faire taire les tirs meurtriers dirigés contre des soldats des Nations unies ou les personnes qu’ils sont chargés de protéger et, dans les situations particulièrement dangereuses, à ne pas laisser l’initiative à leurs attaquants »1038.
20Les mesures coercitives ainsi entreprises, même si elles sont exécutées par les Organisations régionales ou sous-régionales, devraient se dérouler avec l’autorisation du Conseil de sécurité ou sous son contrôle, conformément aux dispositions de l’article 53 de la Charte des Nations unies.
21Seulement, quand on considère le même article, en son alinéa 1, on peut relever quelque dilution du rapport de subordination entre l’Organisation à vocation universelle et les accords ou organismes régionaux. Il stipule en effet : « Le Conseil de sécurité utilise, s’il y a lieu, les accords ou organismes régionaux pour l’application des mesures coercitives prises sous son autorité. […] »1039. Autrement dit, on pourrait considérer – comme on le verra plus bas – que les organisations régionales et sous-régionales peuvent, quelque peu, se soustraire de l’autorité ou de l’autorisation du Conseil de sécurité, pour l’application de mesures non coercitives1040.
22Néanmoins, il n’est pas vain de noter que l’article 54 de la Charte renforce davantage le lien de subordination existant entre l’Organisation à vocation universelle et les Organisations régionales et sous-régionales. Il oblige en effet ces dernières à informer le Conseil de sécurité de toute action envisagée ou entreprise dans le cadre du maintien de la paix et de la sécurité internationales. « Le Conseil de sécuritédoit, en tout temps, être tenu pleinement au courant de toute action entreprise ou envisagée, en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux, pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales »1041. Opinant sur cette obligation d’information, Ugo Villani écrit : « Étant donné qu’une crise peut se développer et dégénérer en une menace plus grave ou en une violation de la paix, l’information permet au Conseil de sécurité de surveiller constamment la situation et d’exercer, sous les formes et dans les temps les plus opportuns, sa responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales »1042. Par exemple, poursuit l’auteur, « le Conseil peut, vu la gravité d’une crise, considérer qu’une opération de maintien de la paix peut être insuffisante ou inopportune et décider d’intervenir lui-même en vertu du chapitre VII de la Charte. Ou bien, au contraire, estimant que l’opération régionale est appropriée à ladite crise, il peut donner son soutien politique, technique ou financier à l’opération en question »1043. Les Organisations régionales ou sous-régionales n’ont donc pas la latitude ou la liberté d’entreprendre des actions coercitives, dans le cadre du maintien de la paix et de la sécurité internationales, sans en tenir informé le Conseil de sécurité.
23On peut remarquer ainsi, que les stratégies de prévention, de gestion et de résolution des crises et des conflits en Afrique et au-delà, doivent obligatoirement être encadrées par l’Organisation des Nations unies. Le rôle principal, en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales, revient alors à l’Organisation universelle, notamment, au Conseil de sécurité.
24Toutefois, ce rôle principal est beaucoup plus théorique, directif et normatif. Car, sur un plan pratique et opérationnel, les Organisations régionales ou sous-régionales, s’activent davantage et jouent de plus en plus un rôle majeur dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales.
25On peut donc faire du rôle principal, en matière de prévention, de gestion et de résolution des crises et des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité internationales, une double lecture, théorique et pratique. Si, sur un plan formel, ce rôle revient à l’Organisation des Nations unies et à son organe principal en charge du maintien de la paix, le Conseil de sécurité, d’un point de vue pratique et opérationnel, ledit rôle est joué par les Organisations régionales, en l’occurrence, dans les conflits en Afrique, l’OTAN, l’Union européenne, et parfois la CEDEAO1044.
26Mais, le schéma n’est pas si simple car, même d’un point de vue formel ou théorique, certaines dispositions du Chapitre VIII de la Charte des Nations unies, soulèvent quelques interrogations qui méritent d’être relevées avant d’aborder l’aspect purement opérationnel.
2. L’atténuation du lien de subordination
27La lecture de certaines dispositions du Chapitre VIII, permet de se rendre compte, que le lien de subordination existant entre l’Organisation universelle et les Organisations régionales ou sous-régionales, est quelque peu atténué, et que, même sur un plan normatif, il y a bien une certaine primauté de compétence des accords ou des organismes régionaux, en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales. C’est pourquoi, la Charte des Nations unies a pu être qualifiée de « document juridique remarquable par la profondeur de ses ambiguïtés »1045.
28En effet, l’article 52 ne manque pas de reconnaître une certaine primauté des Organisations régionales ou sous-régionales sur le Conseil de sécurité, en ce qui concerne le règlement pacifique des différends d’ordre local. Les paragraphes 2 et 3 dudit article stipulent : « 2. Les Membres des Nations unies qui concluent ces accords ou constituent ces organismes doivent faire tous leurs efforts pour régler d’une manière pacifique, par le moyen desdits accords ou organismes, les différends d’ordre local, avant de les soumettre au Conseil de sécurité. 3. Le Conseil de sécurité encourage le développement du règlement pacifique des différends d’ordre local par le moyen de ces accords ou de ces organismes régionaux, soit sur l’initiative des États intéressés, soit sur renvoi du Conseil de sécurité »1046. La Charte des Nations unies, à travers ce texte, confère aux Organisations régionales et sous-régionales, une certaine liberté d’action, pour ce qui se rapporte au règlement pacifique des différends d’ordre local. Elles ont la possibilité de prendre l’initiative de règlement d’un différend, de la porter à terme, sans avoir à en informer le Conseil de sécurité, qui ne serait tenu au courant, qu’en cas de persistance du différend en question. En matière de règlement de différends d’ordre local, le Conseil de sécurité se trouve ainsi dans une position subsidiaire par rapport aux Organisations régionales ou sous-régionales1047. Ces dernières détiennent ce faisant une priorité d’action. « Pour permettre au mécanisme régional de remplir pleinement et dans des conditions satisfaisantes sa fonction principale de règlement pacifiques des différends d’ordre local, la Charte lui accorde une autonomie aussi vaste que possible, ce qui lui assure un droit d’initiative prioritaire dans ce domaine sur le Conseil de Sécurité, puisque la Charte en fait une instance préalable dans le traitement des différends internationaux d’ordre local »1048. Le traitement des différends à caractère régional relève donc de la compétence des Organisations régionales ou sous-régionales.
29En sus, la Charte des Nations unies, en son article 52, paragraphe 1 notamment, fait des différends locaux une « affaire » des organismes régionaux, et le Conseil de sécurité ne se limiterait qu’à apprécier l’état de la menace que représente le différend pour la paix et la sécurité internationales. Ici, les regroupements régionaux jouent un rôle majeur et ce rôle est d’ailleurs encouragé par le Comité spécial des opérations de maintien de la paix de l’ONU. « Il existe aujourd’hui un nombre considérable d’organisations régionales et sous-régionales, comptant pour beaucoup dans la stabilité et la prospérité des pays qui en sont membres et, plus largement, du système international. L’ONU et les organisations régionales devraient jouer des rôles complémentaires dans l’action menée en faveur de la paix et de la sécurité internationales »1049.
30Par ailleurs, toujours d’un point de vue normatif, le rôle primordial du Conseil de sécurité en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales, n’est pas si tranché et incontestable.
31L’article 53 de la Charte des Nations unies a permis d’identifier un lien de subordination évident entre l’Organisation des Nations unies et les Organisations régionales et sous-régionales, conférant de la sorte un pouvoir discrétionnaire à la première sur les secondes. Il précise expressément et principalement que « le Conseil de sécurité utilise, s’il y a lieu, les accords ou organismes régionaux pour l’application des mesures coercitives prises sous son autorité. Toutefois, aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux sans l’autorisation du Conseil de sécurité ; […] »1050. La lecture ou l’interprétation négative de cette disposition, autorise à penser que les Organisations régionales ou sous-régionales peuvent « se libérer » des filets ou du joug du Conseil de sécurité, si les actions qu’elles envisagent ou entreprennent, dans le cadre du maintien de la paix et de la sécurité internationales, ne sont pas de nature coercitive. Dans ces conditions, de telles actions sont susceptibles de se soustraire des exigences de l’article 53, c’est-à-dire, que si leur adoption peut échapper à l’autorité ou au contrôle du Conseil de sécurité, leur mise en œuvre peut s’émanciper de son autorisation. « Les caractères des opérations de maintien de la paix, et en particulier leur caractère non coercitif, amènent à exclure qu’on puisse leur appliquer l’article 53 de la Charte », écrit Ugo Villani. En effet, « cette disposition prévoit expressément que le Conseil de sécurité utilise les organisations régionales pour l’application de mesures coercitives ou les autorise à entreprendre une action coercitive. Par conséquent des organisations régionales, qui auraient la compétence d’entreprendre des opérations de maintien de la paix, peuvent effectuer ces opérations sans devoir recourir à une décision du Conseil de sécurité »1051. Le caractère non coercitif des mesures entreprises par les Organisations régionales et sous-régionales les dispense de l’autorisation du Conseil de sécurité. Comme le précise Ugo Villani, « la référence au plus ample consensus dont les opérations de maintien de la paix peuvent jouir, si elles sont préalablement autorisées par le Conseil de sécurité, semble clairement se placer sur le plan de l’opportunité politique et non sur le terrain des conditions juridiques exigées pour le déroulement de ce type d’opérations »1052. Si de telles opérations s’excluent des limites de l’article 53 de la Charte des Nations unies, elles peuvent néanmoins être récupérées par l’article 52, s’insérant ainsi dans un processus de canalisation de différends1053, susceptibles de menacer la paix et la sécurité internationales. « Si l’opération se fait avec le consensus de toutes les parties concernées, si ses fonctions consistent essentiellement à contribuer à la reconstruction du tissu civil, administratif, judiciaire, politique d’un État ou d’une région, si la composante militaire peut employer les armes seulement en cas de légitime défense, il est clair que l’opération ne présente pas le caractère coercitif qui impliquerait l’autorisation du Conseil de sécurité. C’est pourquoi, dans cette hypothèse aussi, l’opération peut être entreprise d’une façon autonome par une organisation régionale »1054.
32La nature coercitive ou non des opérations de maintien de la paix détermine ainsi la dépendance ou l’autonomie des Organisations régionales ou sous-régionales par rapport à l’Organisation des Nations unies. Dans ces conditions, il ne serait pas vain de s’attarder un peu sur les conditions qui permettent d’identifier une opération coercitive au sens de l’article 53 de la Charte des Nations unies.
33D’emblée, on peut considérer qu’une opération qui fait abstraction du consentement des États ou des parties concernés, est une opération contraignante ou coercitive, qui nécessiterait l’autorisation du Conseil de sécurité des Nations unies. Seulement, on peut se retrouver dans des situations plus complexes.
34En effet, une opération de maintien de la paix peut envisager l’emploi de la force armée, tout en ayant requis le consentement des parties en conflit. La seule utilisation de la force armée, fait-elle d’une telle opération, une opération coercitive au sens de l’article 53 ? Ou bien, la présence de consentement des parties concernées, et notamment celui de l’État sur le territoire duquel l’opération est censée se dérouler, lui enlève-t-elle son caractère contraignant ? La majorité des crises et des conflits depuis la fin de la guerre froide en Afrique, étant des conflits intra-étatiques, on peut placer l’analyse selon cette hypothèse. Et dans ces conditions, c’est-à-dire, en cas de crises internes, il serait très difficile de se suffire du consentement de l’État, pour enlever à l’opération sa nature coercitive et passer outre l’autorisation du Conseil de sécurité. La raison en est que les conflits infra-étatiques, entraînent généralement l’effondrement de l’État concerné ; cet État ou ce qui reste de lui, voit sa légitimité remise en cause ; il faudrait ainsi prendre en compte les différentes factions en présence. Un certain nombre de problèmes se posent en effet.
35D’abord, écrit Ugo Villani, « l’identification du “gouvernement légitime”, habilité à exprimer le consentement de l’État, peut être difficile, voire impossible, en cas de crise nationale ou de guerre civile ou de véritable anarchie. De surcroît, ce consentement ne peut pas être considéré comme suffisant puisque, dans le cas de crise nationale, l’envoi d’une mission de maintien de la paix exige – comme le souligne l’Agenda pour la paix de 1992 – “l’assentiment de toutes les parties concernées” (par. 20), c’est-à-dire, celui aussi des différentes factions en lutte »1055. D’autre part, poursuit l’auteur, « il n’est pas non plus aisé d’identifier toutes les différentes parties en jeu ; [de plus] il n’est [pas]certain que le consentement exprimé à l’origine soit encore réellement valable durant l’ensemble du déroulement de l’opération. En définitive, pour différentes raisons, le consentement qui devrait justifier la licéité de l’intervention régionale peut être partiel, ou incertain, ou même peut être nié durant le déroulement de la mission de paix »1056. La complexité des crises internes ne facilite donc pas l’obtention du consentement des parties en conflit, consentement susceptible de légaliser éventuellement l’intervention des Organisations régionales ou sous-régionales. Ces difficultés d’identification de l’« autorité légitime » dans un État en crise ou effondré, transparaissent également dans certaines résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies. La résolution 794 du 3 décembre 1992 qui autorisait l’opération « Restore hope » en Somalie en est une.
36En effet, si la résolution 794 fut saluée comme la première résolution imposant une opération coercitive dans un État n’ayant pas donné son assentiment, dans un but purement humanitaire, il n’en demeure pas moins qu’au-delà des apparences et de l’analyse succincte, cette opération fait place à de nombreuses interrogations. Celles-ci découlent de la résolution elle-même dont les ambiguïtés sont patentes.
37Lorsque le 1er décembre 1992, un large accord s’était dégagé au sein du Conseil de Sécurité pour un projet d’action de « police internationale » sous commandement américain, M. Boutros-Ghali a pu parler de « situation nouvelle », « atypique », « non prévue par la Charte »1057 puisque pour la première fois, le chapitre VII serait employé pour intervenir dans un État sans son accord. « L’aspect unique » fait également référence à la situation tragique de la Somalie où en l’absence d’un gouvernement, 300 000 personnes étaient déjà mortes de faim et deux millions menacés du même sort. L’aspect humanitaire prédominait mais le Secrétaire général persistait à penser que, s’il s’agit immédiatement de « nourrir les affamés », il faut aussi songer à « protéger ceux qui sont sans défense et ouvrir la voie à la reconstruction politique, économique et sociale du pays »1058. La résolution 794, par ses ambiguïtés sera en retrait par rapport à ces souhaits.
38La résolution insiste en préambule sur le caractère exceptionnel de la situation : « Considérant que la situation actuelle en Somalie constitue un cas unique et conscient de sa détérioration, de sa complexité et de son caractère extraordinaire, qui appellent une réaction immédiate et exceptionnelle », le Conseil de sécurité estime que ce cas « constitue une menace à la paix et à la sécurité internationales » inscrivant clairement son action dans le cadre du chapitre VII. L’axe majeur de la résolution est « la nécessité urgente d’acheminer rapidement l’aide humanitaire dans l’ensemble du pays » en réponse « aux appels urgents que la Somalie lance à la Communauté internationale »1059 dans ce sens. Deux remarques s’imposent d’emblée : d’abord, une réponse à une menace contre la paix peut-elle provenir uniquement de l’acheminement d’une aide humanitaire ? On retrouve là, l’étroitesse du cadre du chapitre VII qui ne permet guère d’autres solutions en l’absence de la prévision du cas humanitaire. De plus, c’est bien l’acheminement de secours humanitaires qui est le but de l’opération et non une solution globale telle que souhaitée par le Secrétaire général. À cet égard, un passage ultérieur du préambule est significatif puisqu’il est indiqué que le Conseil de sécurité est « résolu en outre à rétablir la paix, la stabilité et l’ordre public en vue de faciliter le processus de règlement politique sous les auspices de l’ONU ». L’ambiguïté persiste puisque le Conseil « encourage » le Secrétaire général et son représentant spécial à œuvrer dans ce sens mais il considère que c’est le peuple Somali qui a « la responsabilité ultime de la réconciliation nationale et de la reconstruction de son propre pays ». Si le paragraphe 1 exige un cessez-le-feu qui facilite la distribution des secours, « la réconciliation et (le) règlement politique en Somalie », il ne sera, dans la suite de la résolution, question que de l’aide et de son acheminement. Sans exclure totalement l’objectif à long terme, il est difficile d’affirmer, à la lecture de la résolution, les intentions réelles des États membres dans ce domaine ; ce qui permettra ensuite une interprétation minimaliste et non extensive vers une solution globale.
39Par ailleurs, étrangement, le préambule de la résolution fait référence aux « appels urgents de la Somalie » considérée comme une entité dépourvue d’âme puisque l’on reconnaît que le gouvernement était inexistant. Il faut donc supposer qu’il s’agit de l’écho du peuple Somali à travers des canaux repars, l’originalité de l’opération étant justement qu’elle n’a pas reçu l’assentiment de l’État où elle intervient. On peut dès lors se demander si cette référence était nécessaire ? Là également, l’ambiguïté est de mise. La suite de la résolution est somme toute, logique puisque, comme le proposait le Secrétaire général1060 « il est devenu nécessaire de revoir les fondements et principes de base de l’action des Nations unies en Somalie » (préambule). Le paragraphe 10 est le pivot de la résolution qui permet, en vertu du chapitre VII, « au Secrétaire général et (aux) États membres qui coopèrent […] d’employer tous les moyens nécessaires pour instaurer aussitôt que possible des conditions de sécurité pour les opérations de secours humanitaires en Somalie ». Ce paragraphe confirme que le secours humanitaire est la raison et le but de la mise en place de l’opération. Mais, on peut noter une différence significative avec le paragraphe 2 de la célèbre résolution 6781061 du 29 novembre 1990 autorisant également l’emploi de « tous les moyens nécessaires ».
40En effet, si dans cette dernière, il s’agissait d’autoriser « les États membres qui coopèrent avec le gouvernement koweïtien », cette fois on autorise « le Secrétaire général et les États membres qui coopèrent ». Le lien institutionnel avec les Nations unies existe et il permettra, au Secrétaire général de tenter de replacer l’opération dans un cadre totalement onusien, même s’il est entendu que l’opération sera sous commandement américain. C’est sans doute le « syndrome de la guerre du Golfe » qui plane sur la fin de la résolution qui s’évertue à organiser une liaison et une coordination entre l’ONU et les forces militaires sur le terrain.
41Les ambiguïtés de la résolution 794, et de bien d’autres résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies, la complexité des situations internes en cas de conflits, l’asymétrie de ces conflits, etc., autorisent sans doute à croire que le consentement des parties, ne saurait être l’élément déterminant de la nature coercitive ou non des opérations de maintien de la paix, entreprises par les Organisations régionales ou sous-régionales. La détermination du caractère contraignant ou non contraignant desdites opérations, devrait plutôt s’inscrire dans une approche onusienne. C’est d’ailleurs ce que préconise la Déclaration de l’Assemblée générale des Nations unies, du 9 décembre 1994, sur le renforcement de la coopération entre l’Organisation des Nations unies et les accords ou organismes régionaux dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Selon cette Déclaration, l’autorisation du Conseil de sécurité ne se dilue pas dans le fondement consensuel des opérations de maintien de la paix entreprises par les Organisations régionales ou sous-régionales. Certes, la Déclaration affirme que les activités de maintien de la paix mises en œuvre par les regroupements régionaux doivent se dérouler avec le consentement de l’État sur le territoire duquel elles ont lieu. Seulement, elle n’occulte pas l’autorisation nécessaire du Conseil de sécurité. Au paragraphe 10, on peut lire que le déploiement des contingents des organismes régionaux doit se faire, « s’il y a lieu », sous l’autorité du Conseil de sécurité ou avec son autorisation, conformément à la Charte des Nations unies, en son article 53. Comme l’écrit A. Gioia, « bien que les opérations régionales de maintien de la paix doivent toujours se dérouler avec le consensus de l’État concerné, donc, lorsqu’il y a lieu, est aussi nécessaire, une autorisation du Conseil de sécurité “conformément à la Charte” (c’est-à-dire, conformément à l’article 53, qui est la seule disposition de la Charte qui envisage que le Conseil de sécurité donne son autorisation à des organisations régionales) »1062. Or, poursuit l’auteur, « la référence à l’hypothèse dans laquelle il y a lieu (« it is necessary ») que l’opération se déroule avec l’autorisation du Conseil de sécurité ne semble pas pouvoir être interprétée différemment que dans les termes suivants : tant que l’opération reste dans les limites d’une opération de maintien de la paix classique, c’est-à-dire qu’elle a une fonction purement conservatoire, neutre, impartiale et, surtout, qu’elle peut employer la force seulement en cas de légitime défense, l’autorisation du Conseil de sécurité n’est pas demandée »1063 ; a contrario, « si l’opération a un caractère coercitif (ou si elle assume par la suite ce caractère), c’est-à-dire si elle peut agir contre des factions, des particuliers, des parties et si elle peut employer la force armée pour des buts qui vont au-delà de la légitime défense (comme la défense de populations civiles, l’arrestation des responsables de violences, la répression des forces qui empêchent l’opération d’accomplir sa tâche, etc.), l’autorisation du Conseil de sécurité devient nécessaire au sens de l’article 53 »1064, conclut l’auteur.
42Il y a donc lieu d’admettre que si les mesures entreprises par les Organisations régionales ou sous-régionales dans le cadre du maintien de la paix et de la sécurité internationales, sont dépourvues du caractère coercitif ou contraignant, ces Organisations ne sont pas liées par l’autorisation du Conseil de sécurité. Bien sûr, faudrait-il qu’elles aient le consentement des parties concernées.
43Somme toute, le lien de subordination existant entre le Conseil de sécurité et les accords ou organismes régionaux, en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales, et le pouvoir discrétionnaire dudit Conseil, même sur un plan directif et normatif, ne sont pas si rigides.
44Et, ils sont davantage souples d’un point de vue pratique et opérationnel.
II. L’appréciation des rôles principaux sous l’angle des faits : la prééminence des Organismes régionaux
45Dans la phase pratique des opérations de maintien de la paix, l’Organisation des Nations unies ne joue pas toujours les premiers rôles, qui sont de plus en plus dévolus aux Organisations régionales ou subrégionales, notamment l’OTAN, l’Union européenne1065et dans une moindre mesure, l’Union africaine, la CEDEAO. La raison réside non seulement, dans le déficit de moyens humains, financiers, militaires ou encore logistiques des Nations unies, mais également dans une recherche de proximité et d’efficacité que pourraient procurer les regroupements régionaux. Mais les aspects positifs du maintien de la paix régional (B) ne doivent pas en masquer les aspects négatifs (A).
A. Les aspects négatifs du maintien de la paix régional
46Ils sont relatifs à la propension « partiale »1066 (1) et à la tendance « partielle »1067 (2) des organisations régionales et subrégionales de maintien de la paix et de la résolution des conflits en Afrique.
1. La propension partiale des Organisations régionales
47L’impartialité requise dans les opérations de maintien de la paix est susceptible d’entrer en conflit avec la recherche et la protection de l’intérêt national des États intervenants. « L’efficacité de l’intervention d’une tierce partie dans un conflit dépend en grande partie du degré de coopération et de loyauté à son égard qu’elle sera en mesure d’obtenir des parties belligérantes. Cette condition ne pourra à son tour être satisfaite que si l’organisation intervenante adopte un comportement de stricte impartialité et est reconnue ainsi par lesdites parties », écrit Michel Liégeois1068. Mais l’impartialité s’obtient difficilement, voire rarement car, poursuit l’auteur, « le contexte régional risque toutefois de se prêter assez mal à la réalisation de cette condition »1069. En effet, dit-il, « les principaux États membres de l’organisation sont des puissances régionales qui se montreront rarement indifférentes à l’issue d’un conflit éclatant au sein même de leur zone d’intérêt. N’étant jamais vraiment désintéressée, la puissance régionale peut dès lors difficilement être créditée de l’impartialité nécessaire au rôle de tierce partie »1070. Ensuite, les Organisations régionales ou sous-régionales étant souvent sous le joug d’un ou de plusieurs États, la résolution des conflits peut devenir le théâtre de jeux de puissance1071. Dans ces conditions, la légitimité des interventions des Organisations régionales ou sous-régionales est souvent remise en cause. N’étant pas des Organisations à vocation universelle, et étant limitées à des espaces géographiques donnés, les Organisations régionales ou sous-régionales, n’emportent pas toujours l’adhésion des parties et des populations concernées par les conflits. L’Organisation des Nations unies dispose d’une légitimité naturelle qui fait parfois défaut aux regroupements régionaux. « Aucune organisation régionale ne possède une légitimité comparable à celle de l’ONU dans le domaine du maintien de la paix. Bien entendu, cette légitimité résulte d’abord de la Charte elle-même, mais elle s’appuie aussi sur la formidable expérience acquise par l’Organisation depuis les premières opérations imaginées par Pearson et Hammarskjöld »1072, a pu écrire Michel Liégeois. Le soldat coiffé du casque bleu, ajoute-t-il, « le véhicule blanc marqué des lettres “UN” font désormais partie des images familières dont la symbolique est universelle, au même titre que la Croix-Rouge, par exemple. Si certaines organisations régionales ont développé des savoir-faire spécifiques […], aucune ne peut se prévaloir d’une expérience et d’une légitimité qui approche celle de l’ONU en matière d’opérations de paix »1073.
48D’un autre côté, la gestion des conflits par les accords ou organismes régionaux, présente le problème de leur aptitude à influer sur des conflits, étrangers à leur univers géographique.
2. La tendance partielle des Organisations régionales
49Elle est susceptible de s’apprécier sur deux plans : d’une part, les organisations régionales n’ont pas une vocation universelle1074, ensuite, elles ne prennent généralement en compte leurs intérêts aux dépens des intérêts globaux de l’ensemble de la société internationale.
50En effet, les regroupements régionaux peuvent être limités par leur « incapacité à peser sur des éléments extérieurs à [leur] aire géographique. Or, il n’est pas rare que certains facteurs décisifs dans la résolution du problème se situent en dehors du champ d’action de l’organisation concernée. C’est le cas lors de l’implication d’une puissance globale ou d’une ancienne puissance coloniale, par exemple. Les tentatives de résolution purement régionales du conflit échoueront si les facteurs externes ne sont pas pleinement pris en compte. L’ONU, avec son statut d’organisation universelle, apparaît dans ce cas irremplaçable »1075.
51Les initiatives des organismes ou accords régionaux ne devraient donc pas s’extraire des frontières onusiennes, même si des cas de paralysie de l’ONU peuvent presque imposer de telles éventualités.
52Dans la pratique en effet, certaines interventions de regroupements régionaux ou sous-régionaux, se sont déroulées sans l’autorisation du Conseil de sécurité, même si par la suite, le Conseil a adopté des résolutions pour ratifier ou légaliser lesdites interventions1076. Avec la multiplication des conflits, le caractère extraordinaire et singulier de certaines situations, et l’ampleur de la tragédie humanitaire dans d’autres, des opérations coercitives ont pu se dérouler sans l’accord ou l’autorisation du Conseil de sécurité, qui parfois, les ratifie, a posteriori. Le Conseil se contente donc de « légaliser » « des décisions prises ailleurs à la manière d’un notaire se limitant à enregistrer la décision prise par d’autres »1077. En 1993, la CEDEAO à travers l’ECOMOG (ECOWAS Monitoring Group)1078, est intervenue au Liberia sans l’autorisation du Conseil de sécurité, même si par la suite, il a adopté une résolution1079 pour ratifier ou avaliser l’intervention1080. En 1999, au moment où les populations kosovares étaient soumises à une féroce répression en raison de leur volonté d’indépendance1081, l’OTAN est intervenue sans l’accord du Conseil qui avalisera par la suite l’opération1082. Ceci traduit une certaine érosion des pouvoirs du Conseil de sécurité1083.
53Ainsi, comme l’écrit Ugo Villani, « en considérant les risques liés au phénomène du décentrement en faveur des organisations régionales, il […] semble qu’on doit apprécier la tendance du Conseil de sécurité à créer des mécanismes, plus ou moins formels ou même tout à fait informels, qui puissent intégrer ses propres fonctions de contrôle, d’orientation, de coopération dans l’action des organisations régionales. […], en effet, l’autorité et la primauté du Conseil de sécurité doivent être en tout cas sauvegardées »1084. Il ne faut jamais oublier, poursuit-il, « que les organisations régionales, quels que soient leurs mérites, sont toujours des organisations non seulement partielles, mais aussi partiales. Elles expriment, en réalité, les intérêts particuliers d’un groupe d’États, par rapport aux intérêts généraux de la communauté internationale. C’est l’ONU exclusivement, du moins dans le domaine du maintien de la paix, qui a le droit de représenter tous les États et même d’adopter, s’il y a lieu, une action coercitive au nom de la communauté internationale tout entière »1085.
54Seulement, le maintien de la paix régional ne présente pas que des inconvénients. Tel Janus, il offre également un certain nombre d’aspects positifs.
B. Les aspects positifs du maintien de la paix régional
55L’activité des regroupements régionaux ou subrégionaux dans la gestion et la résolution des conflits en Afrique connaît un certain accroissement (2), relatif sans doute aux atouts du régionalisme sécuritaire1086 (1).
1. Les atouts du régionalisme sécuritaire
56Une Organisation régionale ou sous-régionale a de nombreuses chances de résoudre efficacement un conflit, qui se déroule à l’intérieur des frontières de son aire de compétence. Il s’agit là, d’un atout que procure à l’Organisation régionale ou sous-régionale, la proximité avec le conflit. Ce faisant, non seulement elle pourra intervenir plus rapidement, mais encore, elle aura une meilleure perception et une meilleure compréhension de la crise ou du conflit. Ce qui multiplie ainsi les chances de sa résolution car, les vrais déterminants1087 seront pris en compte. « La proximité géographique et le nombre plus restreint d’États concernés permettent d’escompter du maintien de la paix régional une meilleure réactivité. Cet avantage est très important parce qu’une intervention précoce constitue souvent un élément clé du succès d’une opération de maintien de la paix. […] »1088. La raison en est que les interventions rapides et en amont, sont susceptibles de contenir les conflits, contribuant ainsi à empêcher leur expansion.
57Par ailleurs, « la proximité géographique avec la zone de conflit rend plus vraisemblables une grande motivation et un engagement politique fort de la part des organisations régionales et de leurs États membres. Ceci contraste avec la situation qui prévaut souvent lorsque c’est l’ONU qui intervient dans un conflit. Une fois ce dernier circonscrit et stabilisé, la volonté politique des principaux États membres fait souvent défaut pour obtenir un règlement politique à long terme »1089.
58En outre, un autre avantage pourrait résider dans un éventuel rapide ou facile consensus des États membres des Organisations régionales ou sous-régionales, pour des déploiements de missions ou d’opérations de paix. Même si le schéma n’est pas si simple, on peut sans doute considérer que l’obtention d’un consensus ou d’une unanimité au sein du Conseil de sécurité des Nations unies pour une opération de maintien de paix, serait beaucoup plus hypothétique et complexe. On peut également admettre que les enjeux de puissances, même s’ils ne sont pas absents au sein des regroupements régionaux, sont beaucoup plus forts au Conseil de sécurité. En effet, « les rivalités de puissances, les affrontements idéologiques et la très grande diversité culturelle des États membres ont maintes fois empêché le Conseil de sécurité de gérer comme il se devait les conflits dont il avait connaissance. En revanche, au sein d’une organisation régionale, on s’attend à retrouver davantage de similitudes culturelles, un passé commun ainsi qu’une vision, sinon commune, du moins relativement homogène des problèmes régionaux »1090. D’un autre point de vue, les parties à un conflit seront peut-être plus ouvertes et plus aptes à accepter l’intervention d’une Organisation régionale ou sous-régionale, supposée connaître les réels déterminants de la crise ou du conflit, plutôt que celle de l’Organisation universelle. Le problème se pose davantage si l’une des parties perçoit l’Organisation des Nations unies comme un instrument au service des Occidentaux. Il va sans dire que le consentement des parties est une donnée majeure de l’équation complexe de la résolution des conflits en Afrique. Le caractère consensuel des opérations de maintien de la paix conditionne sans nul doute leur sort, c’est-à-dire leur succès ou leur échec. Un tel caractère a par exemple manqué dans les tentatives de résolution de la crise somalienne qui perdure depuis plus de deux décennies1091.
59L’une des clefs de succès d’une opération de maintien de la paix, est donc le consentement des parties en présence. À en croire Michel Liégeois, « le consentement des protagonistes à l’intervention d’une tierce partie constitue un facteur fondamental de succès pour la résolution pacifique du conflit qui les oppose. Dans bon nombre de cas, ce consentement sera plus aisément obtenu si la tierce partie présente des traits culturels, linguistiques ou religieux communs avec les parties en conflit. Dans cette perspective, l’organisation régionale présente des avantages indéniables sur l’ONU ». Dans certains cas (Soudan), poursuit l’auteur, « l’ONU peut être à ce point décriée par l’une des parties, que le seul opérateur acceptable est l’organisation régionale dont l’action est perçue comme moins intrusive et donc moins coûteuse politiquement pour le pouvoir en place. Cette tendance quelque peu pernicieuse à dépeindre l’ONU comme le véhicule d’intérêts particuliers – “occidentaux”, en l’occurrence – suscite des inquiétudes légitimes, mentionnées notamment par le groupe d’experts dirigé par Lakhdar Brahimi dans son rapport sur la sécurité du personnel de l’ONU »1092.
60Du reste, le maintien de la paix régional présente l’avantage de la non-interférence de puissances tierces. « Unes des conditions essentielles de succès d’une opération de paix réside dans le soutien que lui apportent ou non les puissances tierces. Bien que n’étant pas directement parties au conflit, lesdites puissances observent avec attention l’évolution d’un différend qui se situe dans leur sphère d’intérêt. Souvent, elles jouent un rôle important de catalyseur – ou au contraire de perturbateur – du processus de paix en raison de l’influence qu’elles sont à même d’exercer sur l’une ou l’autre des parties au conflit »1093. Par conséquent, « le cadre d’une organisation régionale semble […] bien approprié aux consultations diplomatiques nécessaires pour s’assurer du soutien de l’ensemble des puissances régionales qui ne sont pas parties au conflit en cours »1094.
61Le maintien de la paix régional présente ainsi des avantages considérables. Il est vrai, et on doit l’admettre, que tous ces avantages ne sont pas généralisables et applicables à toutes les opérations de maintien de la paix. Ils ne se vérifient pas à chaque fois et on peut leur en trouver plusieurs contre-exemples.
62Mais, toujours est-il que le rôle des Organisations régionales et sous-régionales dans les opérations de maintien de la paix et de la sécurité internationales, est de plus en plus grandissant et de plus en plus accru. C’est un fait.
2. L’accroissement des activités des Organisations régionales en matière de maintien de la paix
63L’explication réside non seulement dans les avantages du maintien de la paixpar les regroupements régionaux, mais aussi et surtout dans le manque de moyens financiers, militaires, logistiques, etc., de l’Organisation des Nations unies. On peut donc considérer que si, sur un plan normatif, l’Organisation mondiale joue les premiers rôles, ce sont plutôt les Organisations régionales ou sous-régionales qui sont en première ligne, sur le plan opérationnel et pratique.
64On est donc autorisé à constater un « accroissement du rôle des organisations régionales aussi bien en ce qui concerne le règlement des différends, dans le cadre de la diplomatie préventive et d’ajustement de situations, que pour les actions coercitives (ainsi que de maintien et de consolidation de la paix) »1095. « Les raisons de ce phénomène sont à rechercher en partie dans la plus grande attention et la plus grande efficacité qu’une organisation régionale peut montrer pour résoudre une crise « locale », ainsi que dans le fait que certains États préfèrent recourir à ces organisations, qui leur laissent une plus grande liberté de manœuvre par rapport à celle que leur permettrait le Conseil de sécurité »1096. Mais la cause principale du décentrement en faveur des organisations régionales repose, « […], sur l’insuffisance des moyens des Nations unies, qu’il s’agisse de ressources matérielles, militaires, humaines ou financières ; c’est pourquoi l’ONU a absolument besoin de la collaboration d’autres sujets (États, coalitions ad hoc, groupes d’États faisant partie d’organisations ou d’accords régionaux) »1097. Boutros Boutros-Ghali, ancien Secrétaire général des Nations unies, affirmait déjà dans un rapport en 1995 que, « au Chapitre VIII de la Charte, les fondateurs de l’ONU envisageaient pour les organisations régionales un rôle important dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales. Il est de plus en plus évident que l’ONU ne peut s’occuper de tous les conflits et de toutes les menaces de conflits dans le monde. Les organisations régionales ou sous-régionales ont parfois un avantage comparatif qui leur permet de jouer un rôle directeur dans la prévention et le règlement de différends et d’aider l’ONU à les circonscrire »1098. Cette opinion est partagée quelques années plus tard par Kofi Annan. « Dans le cadre de la mission première de l’ONU, qui est d’assurer la paix et la sécurité internationales, il est nécessaire et souhaitable de soutenir les initiatives prises au niveau régional et sous-régional en Afrique. C’est nécessairement parce que l’Organisation n’a ni les moyens ni les compétences requises pour régler tous les problèmes pouvant surgir sur ce continent. C’est souhaitable parce que la Communauté internationale doit essayer, chaque fois que possible, d’accompagner les efforts faits par l’Afrique pour résoudre ses problèmes, plutôt que de se substituer à elle »1099. Il est donc clair, comme cela a déjà été mentionné, qu’en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales, la déconcentration ou le décentrement de la dimension mondiale ou universelle de l’ONU au profit des regroupements régionaux ou sous-régionaux, est révélatrice du rôle beaucoup plus directif et normatif du Conseil de sécurité, tandis que la phase pratique ou opérationnelle, dépasse les frontières onusiennes. Ce rôle est pris en charge par les Organisations régionales ou sous-régionales. « Ces dernières peuvent avoir, par rapport au Conseil de sécurité, une fonction de « suppléance » qu’il faut considérer positivement, puisque, sans elles, le Conseil de sécurité risquerait de rester impuissant devant des situations de menace ou de violation de la paix »1100. On peut inscrire dans ce cadre l’intervention de l’Union européenne à Bunia en RDC, à travers l’opération « Artemis », et l’intervention de l’OTAN en Libye, même si cette dernière a suscité de nombreuses polémiques, l’organisation transatlantique ayant repoussé loin les frontières du mandat onusien.
65Il convient donc d’admettre que si, d’un point de vue normatif, le Conseil de sécurité a joué un rôle directeur, en autorisant l’opération à travers la résolution 1484, ce rôle est revenu à l’Union européenne, sous l’angle pratique et opérationnel. La même analyse peut être faite par rapport à la résolution 1973 autorisant l’action de l’OTAN en Libye en 2011.
66Seulement, l’OTAN, dans la mise en œuvre de cette résolution, en a dépassé les frontières. Ce sont là, les risques de la déconcentration des fonctions coercitives du Conseil de sécurité, en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales, vers les regroupements régionaux ou sous-régionaux. En effet, « il peut arriver que l’action d’une organisation régionale aille au-delà de la demande ou de l’autorisation du Conseil de sécurité et que ce dernier ne puisse même pas révoquer ou modifier sa résolution initiale par manque d’accord entre ses membres (surtout les permanents), perdant ainsi le contrôle de la situation. En second lieu, le recours à des organisations régionales peut mettre en cause la crédibilité et le prestige des Nations unies, en faisant penser que le Conseil de sécurité finit quelquefois par « ratifier », avec son autorisation, des décisions prises ailleurs par des organisations régionales (ou par des États parties à ces organisations régionales) »1101. L’intervention de l’OTAN en Libye en 2011 est porteuse ou révélatrice sans doute de tels dangers. Seulement, et encore une fois, on peut convenir que les Nations unies, à travers l’adoption de la résolution 1973, sont à l’avant-garde du travail normatif, tandis que l’OTAN a pris en charge le travail opérationnel.
67Au total, dans la prévention, la gestion et la résolution des conflits en Afrique, et en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales en général, si l’Organisation des Nations unies joue un rôle directeur, notamment d’un point de vue normatif, ce rôle revient plutôt aux Organisations régionales, particulièrement l’Union européenne et l’OTAN, pour ce qui concerne l’approche pratique ou opérationnelle. Les Organisations régionales ou sous-régionales africaines quant à elles, sont généralement dans les rôles subsidiaires.
Section II. Les rôles subsidiaires
68Dans le maintien de la paix et de la sécurité, dans les stratégies de prévention, de gestion et de résolution des conflits en Afrique, les Organisations régionales ou subrégionales africaines1102, ne débordent pas d’activités1103.
69En effet, sous la double approche normative et opérationnelle, lesdites Organisations – même si l’Union africaine développe parfois, d’un point de vue normatif, certaines tendances centrifuges1104 –, ne jouent pas les principaux ou les premiers rôles. Ceci tient sans nul doute à deux raisons fondamentales.
70D’abord, sous l’angle normatif, la fonction directrice revient à l’Organisation des Nations unies, à travers le Conseil de sécurité, conformément à la Charte de San Francisco. Ensuite, d’un point de vue pratique ou opérationnel, les regroupements régionaux et sous-régionaux africains sont dépourvus de moyens humains1105, militaires, financiers, logistiques, etc.
71Dans ces conditions, les déficits capacitaires (I) entraînent l’asthénie des actions sur le terrain (II).
I. Les déficits capacitaires des Organisations internationales africaines de maintien de la paix
72De fait, les déploiements de contingents que les organisations régionales et sous-régionales africaines sont amenées à faire dans les opérations de maintien de paix, se révèlent dérisoires et pour le moins, approximatifs. Ainsi, même si on peut espérer que les regroupements sous-régionaux africains joueront un rôle considérable et décisif dans la nouvelle architecture africaine de paix et de sécurité, se contentent-ils, bien souvent, des seconds rôles dans les stratégies de prévention, de gestion et de résolution des conflits sur le continent.
73En effet, les capacités de maintien de la paix et de la sécurité de l’OTAN, de l’Union européenne, ou encore de l’ONU – si cette dernière n’est pas handicapée par sa maladie politique1106 –, peuvent être bien significatives, par rapport à celles des Organisations subrégionales africaines. « En dehors de l’ONU et de l’OTAN, aucune autre organisation ne dispose de ressources et du savoir-faire requis pour assurer seule le déploiement permanent d’une centaine de milliers de gardiens de la paix sur près d’une vingtaine de théâtres d’opérations »1107. Seulement, « encore convient-il de préciser que l’ONU ne peut ni ne veut pratiquer la contre-insurrection telle que l’OTAN la pratique […] et que, à l’inverse, l’OTAN ne peut ni ne veut pratiquer le maintien de la paix multidimensionnel de longue durée à l’instar de ce que pratiquent les Nations unies […] dans de nombreuses missions sur le continent africain »1108. Les difficultés capacitaires des Organisations subrégionales africaines sont donc réelles et certaines. En effet, « qu’y a-t-il de commun […] entre les moyens considérables déployés conjointement par l’OTAN, l’UE et l’OSCE dans les Balkans et les capacités africaines, asiatiques ou latino-américaines de maintien de la paix ? »1109.
74Les capacités africaines ne peuvent tenir la comparaison avec celles occidentales. Étant alors entendu que tous les membres des organisations subrégionales africaines, sont également membres de l’Union africaine1110, cette dernière servira de laboratoire dans l’analyse des déficits capacitaires. Ce qui vaut pour elle, devant valoir pour les autres regroupements sous-régionaux.
75En effet, l’organisation panafricaine rencontre d’importants problèmes dans ses différentes missions. Comme Michel Liégeois se le demandait, « faut-il rappeler que les troupes déployées par l’Union africaine pour veiller sur le processus de paix au Burundi, confrontées à un manque permanent de moyens, notamment sur le plan logistique, ne parvenaient plus à assurer leurs tâches. L’ONU a donc pris le relais, à partir du 1er juin 2004, en déployant 5 650 casques bleus ». De même, poursuit-il, « la mission de l’Union africaine au Darfour a-t-elle dû être remplacée par une mission dite “hybride”, UA-ONU, mais qui est, en réalité, une mission de l’ONU à composante majoritairement africaine1111 ». Enfin, ajoute l’auteur, « l’actuelle mission de l’Union africaine en Somalie se révèle incapable de faire face au chaos dans lequel le pays est plongé depuis plus d’une décennie. Les programmes visant à combler ce déficit de capacités, tels EUROCAMP1112 et ACRI/ACOTA1113, vont certes dans le bon sens et sont encouragés par l’ONU, mais ils masquent mal le désengagement militaire occidental vis-à-vis des opérations de l’ONU sur le continent noir »1114.
76C’est justement les actions de l’Union africaine pour répondre à la préoccupation sécuritaire en Somalie1115depuis plus de deux décennies qui retiennent notre attention, à travers la création de l’AMISOM1116 (A) et ses défis (B).
A. La mise en place de l’AMISOM
77La mission de l’Union africaine en Somalie (AMISOM) est révélatrice des déficits capacitaires et opérationnels de l’organisation panafricaine.
78Depuis la fin de l’ONUSOM II1117, la Somalie a presque disparu de l’agenda international. Et l’UA, devant l’absence d’intervention internationale, décide de la création d’une mission en Somalie (African Union Mission in Somalia, AMISOM). Elle comblerait alors le vide laissé par d’autres acteurs1118 et devait succéder à l’IGAD Peace Support Mission in Somalia (IGASOM)1119. En effet, lorsque l’Union des tribunaux islamiques (UTI) prenait le contrôle d’une grande partie du territoire somalien à l’automne 2006, le Gouvernement fédéral de transition (GFT) demande l’assistance militaire éthiopienne. Cette présence, bien que décisive pour le gouvernement somalien, relance aussi l’insurrection. Le 19 janvier 2007, le Conseil de Paix et de Sécurité (CPS) de l’UA crée l’AMISOM pour une période initiale de six mois « avec le clair entendement que la mission se transformera par la suite en une opération des Nations unies pour soutenir la stabilisation à long terme et la reconstruction post-conflit de la Somalie »1120. Le Conseil de Sécurité des Nations unies, agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte, autorise, un mois plus tard, le déploiement de cette « mission de protection et de formation en Somalie » par la résolution 1744, adoptée le 20 février 2007. Déployée en 2009, la mission n’a pas, par nature, vocation à résoudre le conflit. Initialement, elle devait consolider la victoire militaire éthiopienne de décembre 2006. Mais, en protégeant le GFT, qui a lui-même échoué à mettre en place un processus de réconciliation contre les insurgés islamistes, l’AMISOM manque aux principes fondamentaux de neutralité et d’impartialité1121. L’UA, consciente de ses carences, et face à la pression exercée par les insurgés sur les forces de l’AMISOM, demande un mandat plus offensif. Le renforcement des troupes aura permis à l’AMISOM de jouer un rôle important dans la libération de Mogadiscio de la présence des Shebab. Cependant les difficultés auxquelles la mission est confrontée exigent le relais onusien, fictif cependant.
79De toute évidence, l’AMISOM a été mise sur pied dans un contexte qui préfigure ses difficultés initiales.
B. Les défis de l’AMISOM
80L’AMISOM, envisagée au début comme une opération transitoire jusqu’au déploiement d’une force onusienne, n’a vu se réaliser aucune des étapes prévues par son mandat. Le passage de l’AMISOM sous la bannière de l’ONU est toujours envisagé dans les communiqués de l’UA. Toutefois aucun échéancier n’est prévu. Comment comprendre, expliquer et justifier le refus onusien de s’impliquer militairement sur le sol somalien ? Le traumatisme des échecs des années 1990 ? Cela n’a pourtant pas empêché d’autoriser d’autres interventions à travers le monde, notamment l’OTAN en Libye, la force Licorne en Côte d’Ivoire, ou encore, les interventions plus récentes au Mali et en Centrafrique1122. Ceci traduit le très faible intérêt que suscite la crise somalienne, aussi bien pour les Organisations que pour les États ; alors par exemple que 19 morts avaient suffi à faire quitter les États-Unis de la Somalie en 1993, ils ont accepté des pertes qui atteignent aujourd’hui environ 4 500 morts en Irak et 1 300 en Afghanistan1123. Une force d’intervention sans processus politique serait-elle condamnée à l’échec ? La Somalie serait-elle l’archétype du contexte pour lequel, selon le rapport Brahimi, l’ONU n’est pas outillée pour déployer une mission ? La faute revient-elle au « coût de la guerre »1124 ou à la « crise de la pensée stratégique face aux conflits actuels »1125 ? L’ONU ne serait-elle pas un bon outil pour intervenir en Somalie ? Car, dans le même temps, on ne peut s’empêcher de se demander si l’AMISOM représentait davantage cet outil ! L’UA ne dispose pas encore des mécanismes de financement, et des capacités de soutien interne1126 (logistique, personnel) pour gérer une opération de cette nature1127. Pour Jean-Nicolas Bach et Romain Esmenjaud, l’AMISOM a « de nombreuses caractéristiques qui la rapprochent d’une intervention militaire traditionnelle (soutien à une partie au conflit, recours régulier à la force, absence de commandement multinational, intéressement des contributeurs dont la participation à l’opération s’inscrit dans une stratégie de promotion d’intérêts nationaux…) »1128.
81L’intervention du Kenya lancée le 16 octobre 2011 pouvait être une opportunité décisive pour faire évoluer l’AMISOM ou créer une nouvelle mission. En effet, alors que les Forces de défense kenyanes pensaient prendre en quelques jours seulement, la ville de Kismayo, tenue par les Shebab, elles n’y sont parvenues qu’avec l’attaque du 28 septembre 2012, la tentative des forces ougandaises le 27 août 2012 s’étant soldée par un échec. Toutefois, la situation demeure critique. La Conférence de Londres de février 2012 demeure sans actions véritables. Disons-le tout de suite, la Somalie n’a plus d’État depuis plus de 20 ans, le Sud et le Centre de la Somalie sont en guerre etc., et on assiste pratiquement à la « routinisation »1129 du conflit. Toutes ces problématiques ne pouvaient pas trouver une solution d’un coup de baguette magique, en « 6 heures »1130, à Londres. Les actions tardent à venir malgré la tragédie humanitaire dans laquelle végète la Somalie.
82La crise somalienne, et bien d’autres crises en Afrique, comme celles en Côte d’Ivoire, en Libye, au Mali, en Centrafrique, en République démocratique du Congo1131, etc., sont fortement révélatrices des capacités africaines limitées, en matière de maintien de la paix et de la sécurité. Aussi bien l’Union africaine que les Organisations subrégionales, éprouvent maintes difficultés à mettre en œuvre des stratégies pour la prévention, la gestion et la résolution des crises et des conflits sur le continent.
83Comme le précise Léon Dié Kassabo, « en matière d’intervention, les forces africaines souffrent globalement d’un déficit capacitaire et d’un manque de dispositifs de coordination. Elles auront encore besoin de temps et de soutien avant de pouvoir mener des opérations autonomes. À l’échelle continentale, seuls le Nigéria et l’Afrique du Sud disposent d’une certaine capacité de projection. Les moyens de transport stratégiques font défaut à des États par ailleurs très impliqués dans les opérations de maintien de la paix, comme le Sénégal, le Burkina Faso… Le soutien logistique et les équipements d’appui, de protection et de mobilité des déploiements sont insuffisants »1132. Sur le terrain, poursuit-il, « la coordination entre les forces souffre des différences linguistiques, de l’hétérogénéité du matériel, des armes et de munitions, mais aussi des niveaux très inégaux de formation, des différences de doctrines et de procédures. Ce sombre décor, conduit à dresser un bilan en deçà des attentes, dans la mesure où les interventions n’ont pas non seulement toujours été couronnées de succès mais elles n’ont pas également toujours contribué au règlement des conflits, les forces d’interposition se trouvant parties prenantes »1133.
84De facto, l’asthénie est une caractéristique essentielle des opérations de paix des regroupements subrégionaux africains.
II. La faiblesse des opérations de maintien de paix des Organisations internationales africaines
85En dehors de la CEDEAO (B), les autres organisations subrégionales africaines n’abordent que de façon très marginale les questions de paix et de sécurité1134. Le moins que l’on puisse dire, c’est qu’elles font preuve d’une certaine discrétion dans la prévention, la gestion et la résolution des conflits sur le continent (A).
A. La discrétion de certains regroupements sous-régionaux africains
86Elle s’analyse du Centre au Sud (1), de l’Est au Nord1135 (2).
1. Les regroupements des sous-régions centrale et australe
87En Afrique centrale, outre la Communauté économique des États d’Afrique centrale (CEEAC), il faut distinguer la Communauté économique et monétaire d’Afrique centrale (CEMAC). Si la CEEAC, en matière de maintien de la paix et de la sécurité dans la sous-région, se remarque beaucoup plus d’un point de vue « formation », la CEMAC va au-delà, en participant au déploiement de contingents militaires dans les opérations de maintien de la paix. Dans ce cadre, on peut mentionner le déploiement, depuis le 4 décembre 2002, de la Force multinationale en Centrafrique, mandatée par l’Union africaine, avec l’autorisation du Conseil de sécurité des Nations unies. Cette force est composée de soldats gabonais, congolais et tchadiens.
88En Afrique australe, la Communauté de Développement d’Afrique australe (SADC), a lancé depuis juin 1996, le projet de création d’un Organe sur la politique, la sécurité et la défense, afin de renforcer ses capacités en matière de maintien de la paix et de la sécurité. Ce projet a connu un aboutissement utile en 2001 avec l’adoption du protocole portant sa création, par les Chefs d’États et de gouvernements. La SADC s’était notamment illustrée par son intervention au Lesotho en 1998, pour rétablir l’ordre et mettre fin aux violences post-électorales dans ce pays.
89Mais, ces offres sont très peu suffisantes par rapport à la demande en matière de paix et de sécurité dans ces régions. La situation n’est pas meilleure de l’Est au Nord de l’Afrique.
2. Les regroupements des sous-régions orientale et septentrionale
90L’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD) a la responsabilité du maintien de la paix et de la sécurité en Afrique orientale. Dans l’Accord portant sa création, l’un de ses objectifs est la promotion de la paix et de la stabilité dans la sous-région, et à cette fin, la création des mécanismes pour la prévention, la gestion et le règlement des conflits entre les États et à l’intérieur de ceux-ci par voie de dialogue1136. L’article 18 dudit Accord mentionne les règles qui doivent gouverner la résolution des conflits au sein de l’IGAD : « Les États réagissent collectivement en vue de garantir la paix, la sécurité et la stabilité comme conditions préalables au développement économique et au progrès social. En conséquence, les États membres s’engagent à : a) prendre les mesures collectives efficaces en vue d’éliminer tout ce qui est susceptible de compromettre la coopération, la paix et la stabilité régionale, b) créer un mécanisme efficace de consultation et de coopération en vue de régler pacifiquement les différends et les disputes, c) accepter de s’occuper des disputes entre les États membres dans le cadre du mécanisme sous-régional avant de les soumettre à toute autre organisation régionale ou internationale »1137. Mais l’IGAD s’est notamment illustrée par sa passivité et son inaction dans le conflit en Somalie qui perdure depuis plus de deux décennies.
91Une autre organisation subrégionale africaine qui s’illustre par sa passivité dans la prévention, la gestion et la résolution des conflits, est l’Union du Maghreb arabe (UMA). En léthargie depuis plusieurs années, l’UMA s’efface presque au profit d’autres organisations plus tournées vers la religion, comme l’Organisation de la conférence islamique (OCI), ou encore la Ligue des États arabes (LEA). Pourtant, le Traité instituant l’UMA, signé le 17 février 1987, décline son ambition de contribuer activement à la paix, la stabilité et l’équilibre mondial par la consolidation des relations pacifiques au Maghreb et au sein de la communauté internationale.
92A contrario, la CEDEAO quant à elle, s’active beaucoup plus dans la prévention, la gestion et la résolution des conflits, dans le maintien de la paix et de la sécurité, au sein de la sous-région ouest-africaine.
B. L’activité parfois insuffisante de la Cedeao
93« La CEDEAO est sans conteste la première organisation sous-régionale africaine à s’être attaquée à la gestion de crises en Afrique de l’Ouest. L’ECOMOG a été créé avant que l’OUA n’établisse son Mécanisme de prévention, de gestion et de règlement des conflits en 1993 »1138, écrivait Fernanda Faria. L’organisation ouest-africaine, poursuit-elle, « a joué un rôle plus actif dans les domaines diplomatique et militaire et a mis sur pied des missions de paix de plus grande envergure qu’aucune autre organisation régionale ou sous-régionale en Afrique. Elle a fait preuve de la plus grande détermination pour lutter contre les situations de conflit dans la région et les régler »1139. Pour autant, certaines entraves (2) résistent aux efforts de l’organisation ouest-africaine en matière de maintien de paix (1).
1. Les efforts de la Cedeao
94Ils s’illustrent notamment à travers les interventions au Liberia (août 1990 – juillet 1997)1140, en Sierra Leone (février 1998 – septembre 1999), en Guinée-Bissau (novembre 1998 – février 1999)1141.
95En effet, l’intervention de la CEDEAO dans le premier conflit libérien marquait l’affirmation de l’organisation sous-régionale comme acteur autonome dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité, dans l’univers ouest-africain. « Le conflit qui a éclaté au Liberia à la fin de l’année 1989 était particulièrement meurtrier et mettait la sécurité de la sous-région ouest-africaine à rude épreuve. Le Conseil de sécurité avait été très réticent à s’engager dans ce conflit. Ceci avait conduit les membres de la CEDEAO, sous l’impulsion du Nigeria, à conduire leur première intervention militaire dans la sous-région »1142. La CEDEAO devenait, par son intervention au Liberia, un acteur de la sécurité1143. À travers son Groupe de contrôle (ECOMOG), l’Organisation sous-régionale a déployé des soldats au Liberia, en vue de faire respecter le cessez-le-feu, rétablir l’ordre et la sécurité, afin de favoriser l’organisation libre et régulière des élections dans ce pays. Mais l’opération était dépourvue des caractères neutre et impartial, devant guider la conduite des opérations de paix. Car, les forces de la CEDEAO combattaient ouvertement l’une des parties au conflit1144, en l’occurrence, le Front national patriotique du Liberia (NPFL) de Charles Taylor. “On 24 August 1990, ECOMOG, with a total strength of about 3 000 in its ranks, started to land at the Liberian port of Monrovia. Right from this first beachhead, ECOMOG was met with belligerence from the NPFL. The troops under the command of Lieutenant-General Quainoo had to fight their way into the streets of Monrovia. Although the peacekeepers were in Liberia to monitor a cease-fire, they were compelled to fight first for their own survival. The initial fighting was an act of self-defence, rather than a deliberate attempt at peace enforcement (which came as a later development in the operations), but it heralded the nature of operations in the Liberian situation”1145.
96En tout état de cause, l’intervention de la CEDEAO a été decisive dans la restauration ou le rétablissement de l’ordre, et de la sécurité au Liberia, même si elle n’a pas manqué de révéler de nombreuses tensions dans les relations internationales ouest-africaines. Ces tensions sont notamment dues à l’utilisation par le Nigéria, de cette intervention, pour affirmer davantage son leadership dans la sous-région. “The legal arguments around the issue of mandate and legitimacy masked deeper political and diplomatic rivalries and conflicts of interest within ECOWAS itself, mirroring, in particular, the linguistic divisions in the region. […] Thus, whatever the merits of the case, the formation of ECOMOG, with its almost exclusively Anglophone membership, posed the possibility that ECOWAS would be split into two military factions or defence arrangements, one Anglophone and the other Francophone. The leading role of Nigeria in initiating the ECOMOG intervention also rekindled Francophone fears of Nigerian “hegemony”1146.
97Par ailleurs, la CEDEAO a également joué un rôle majeur ou directeur dans les conflits en Sierra Leone et en Guinée-Bissau. Dans ces deux pays, « la politique de la CEDEAO consistait à œuvrer pour le retour ou le maintien au pouvoir des régimes de Ahmed Tejan Kabbah et Joao Bernado Vieira. Cependant, l’alternative des élections démocratiques s’est finalement imposée comme la seule solution acceptable par les différentes factions »1147. On peut observer avec Comfort Ero, une différence entre l’intervention au Liberia et celle en Sierra Leone : “The intervention by ECOMOG was controversial from the outset. If the most significant aspect of the ECOMOG operation in Liberia was the division and near break-up of ECOWAS, then the introduction of the mercenary option in Sierra Leone was certainly the defining moment in West African attempts to manage conflict. In fact, Sierra Leone introduced the international community firmly into the world of the ‘privatised peacekeeper’1148 where mercenaries step in to keep or, as Sierra Leone demonstrated, to enforce the peace. […] When the newly elected government of President Kabbah was deposed by dissident soldiers in May 1997, Sandline International formed part of the force, along with Nigeria and the Kamajors, an ethnically based civil defence force”1149. Encore une fois, l’intervention de la CEDEAO a été decisive et déterminante dans la resolution des conflits au Liberia, en Sierra Leone et en Guinée-Bissau.
98On peut alors considérer que sous l’impulsion de la CEDEAO, l’Afrique de l’Ouest connaît une certaine « institutionnalisation des mécanismes régionaux de maintien de la paix et de la sécurité collectives »1150.
99Seulement, si l’Organisation ouest-africaine a joué les premiers rôles dans les conflits au Liberia, en Sierra Leone et en Guinée-Bissau, elle s’est beaucoup moins activée dans d’autres conflits dans la sous-région, comme les conflits en Côte d’Ivoire et au Mali. Certes, des efforts ont été faits – notamment d’un point de vue politique ou diplomatique –, mais dans ces deux crises, la France et l’ONU1151 ont plutôt joué un rôle majeur dans le rétablissement ou la restauration de la paix. En Côte d’Ivoire, la force Licorne1152 et l’ONUCI1153, ont été déterminantes, alors qu’au Mali, la Mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la Stabilisation au Mali (MINUSMA) a notamment pris le relais de la Mission internationale de soutien au Mali (MISMA), sous conduite africaine, sans occulter le rôle de la France à travers l’opération « Serval ». La MINUSMA a été créée par la résolution 2100, adoptée le 25 avril 2013, par le Conseil de sécurité des Nations unies. Le Conseil de sécurité, « […], Condamnant fermement l’offensive lancée dans le sud du Mali le 10 janvier 2013 par des groupes armés terroristes et extrémistes et insistant sur le fait que le terrorisme ne peut être vaincu qu’à la faveur d’une démarche suivie et globale, fondée sur la participation et la collaboration actives de l’ensemble des États et organismes régionaux et internationaux, pour contrer, affaiblir, et isoler la menace terroriste, et réaffirmant que le terrorisme ne peut et ne saurait être associé à aucune religion, nationalité ou civilisation, Saluant la célérité avec laquelle les forces françaises sont intervenues, à la demande des autorités de transition maliennes, pour arrêter l’offensive de groupes armés terroristes et extrémistes dans le sud du Mali et saluant l’action que les Forces de défense et de sécurité maliennes ont menée avec l’appui des forces françaises et des hommes de la Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine (MISMA) pour rétablir l’intégrité territoriale du pays, Mettant l’accent sur la nécessité d’œuvrer rapidement à rétablir la gouvernance démocratique1154 et l’ordre constitutionnel, notamment en tenant des élections présidentielle et législatives libres, régulières, transparentes et ouvertes à tous, et soulignant qu’il importe que les autorités de transition maliennes engagent promptement un dialogue ouvert et une véritable concertation avec les groupes politiques maliens, y compris ceux qui ont précédemment prôné l’indépendance, sont prêts à mettre fin aux hostilités, ont rompu tous liens avec des organisations terroristes et reconnaissent sans condition l’unité et l’intégrité territoriale de l’État malien, […], Félicitant l’Union africaine, la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) et l’Union européenne, ainsi que le Secrétaire général, de s’être employés sans relâche à régler la crise malienne, accueillant avec satisfaction le fait que l’Union africaine, la CEDEAO, l’Union européenne et l’Organisation des Nations unies aient créé à Addis-Abeba une équipe spéciale conjointe pour le Mali, les encourageant à continuer de se coordonner pour accompagner la stabilisation de la situation au Mali, y compris le dialogue politique et les élections nationales, notant que les rapports demandés au paragraphe 10 de la résolution 2085 (2012) n’ont pas été présentés et attendant la future publication de ces rapports, Félicitant les pays d’Afrique d’avoir fourni des contingents à la MISMA, autorisée par la résolution 2085 (2012), accueillant avec satisfaction le déploiement de la Mission au Mali et félicitant également les États Membres et les organisations régionales et internationales qui soutiennent ce déploiement au Mali, […] Agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations unies, […] Prie le Secrétaire général, agissant en étroite coordination avec l’Union africaine et la CEDEAO, d’appuyer dans toutes ses dimensions la feuille de route pour la transition afin qu’elle soit mise en œuvre rapidement, y compris de soutenir la Commission de dialogue et de réconciliation dans ses travaux ; […] »1155. Il va sans dire que dans la résolution des crises malienne (et ivoirienne), la CEDEAO n’est pas restée inactive ; néanmoins, son rôle est beaucoup moins accentué que ses rôles antérieurs, lors de ses premières expériences de maintien de la paix et de la sécurité au Liberia, en Sierra Leone et en Guinée-Bissau. Dans les crises ivoirienne et malienne, la CEDEAO s’est notamment illustrée par ses efforts diplomatiques et politiques. Sans doute, certains obstacles se dressent-ils sur le chemin de maintien de la paix de l’organisation ouest-africaine.
2. Les entraves à l’action de la Cedeao
100On peut admettre à juste titre, que la CEDEAO, en dépit de ses nombreux efforts et en dépit de son rôle directeur considérable dans la résolution des conflits libérien, sierra leonais et bissau guinéen, ne dispose pas des moyens pratiques et opérationnels de l’Union européenne ou encore de l’OTAN, afin d’assurer le maintien de la paix et de la sécurité dans l’espace communautaire ouest-africain. Elle n’est pas épargnée par les difficultés dans le déploiement de ses missions. Ces difficultés sont relatives à « l’innovation même que constitue la prise en charge par la CEDEAO, de la gestion des questions de sécurité collective1156. […] D’autre part, l’Organisation, qui manque cruellement d’expérience pratique dans la gestion des opérations de maintien de la paix (tant sur le plan des compétences humaines que technologiques), s’est obligée à solliciter d’autres acteurs disposant de plus grandes potentialités d’action en la matière. Le coût économique de telles initiatives est à mettre […] à la charge de la CEDEAO, qui, dans cet ordre d’idée, s’en est remise à l’Organisation des Nations unies ainsi qu’à des pays tiers »1157. La CEDEAO souffre donc de faiblesses ou de limites logistiques, financières, militaires, et de coordination de ses actions dans les déploiements des opérations de maintien de paix. La diversité des programmes politiques des États membres entrave l’efficacité de la CEDEAO. L’ECOMOG est donc confronté à un certain nombre de problèmes, que soulève M. Khobe, Général de brigade, officier de l’armée nigériane, et commandant des forces de l’ECOMOG en Sierra Leone. Il mentionne entre autres problèmes : « contrôle excessif des gouvernements nationaux et, en conséquence, manque de coordination entre les forces de l’ECOMOG sur le terrain (le commandant des forces ne contrôlait pas totalement les différents contingents nationaux, dont les chefs insistaient souvent pour solliciter l’approbation de leur gouvernement national, voire allaient sur le terrain avec des instructions différentes de celles du commandant des forces) ; différences linguistiques ; hétérogénéité du matériel, des armes et des munitions ; hétérogénéité des niveaux de formation, des doctrines et des procédures d’état-major ; faibles capacités de transport maritime et aérien (le Nigéria est le seul État membre de la CEDEAO et pays de l’Afrique subsaharienne à disposer de capacités lui permettant d’assurer un transport militaire maritime et aérien important et prolongé) ; absence d’équipement d’appui air-sol indispensable, notamment d’hélicoptères d’attaque au sol ; manque de soutien logistique pour certains contingents ; ressources inappropriées pour faire face aux problèmes humanitaires ; coordination et liaison insuffisantes avec les organismes de secours internationaux »1158. À ces défaillances, il faut ajouter la fragilité des États membres de la CEDEAO, compliquant de fait, la mise en œuvre des opérations de maintien de paix et leur efficacité. L’absence de l’État de droit, la faible culture démocratique des États participent à cette fragilité. Les principes démocratiques et de convergence constitutionnelle énoncés dans le Protocole sur la démocratie et la gouvernance peinent à s’enraciner au sein des États membres de l’Organisation communautaire ouest-africaine. On note bien souvent des crises résultant d’un « changement anticonstitutionnel de gouvernement (cas de la Sierra Leone, de la Guinée-Bissau, du Mali [en] 2012, ou de la Guinée en 2009), de crises liées à des mouvements rebelles1159 (les cas du Liberia en 1989, de la Côte d’Ivoire de 2002 à 2010, [dans le Nord du Mali]), de tensions intercommunautaires (Nigéria de 2007 à nos jours) »1160. Par ailleurs, ces crises peuvent résulter de tensions post-électorales (la Côte d’Ivoire en 2000 et 2010, le Togo en 2005, etc.), de « mutineries sociales (le Burkina Faso en 2011), […] de […] tentatives de modification des règles constitutionnelles (le cas du Niger en 2009) »1161, ou de manipulation de la constitution, créant ce que Frédéric Joël Aïvo appelle « bug constitutionnel »1162, et suscitant surtout des révoltes ou insurrections populaires. Les événements au Burkina Faso d’octobre-novembre 2014 sont assez illustratifs à cet égard. Ces « crises de normativité de la constitution »1163 et l’ensemble de ces facteurs rendent complexes l’ambition et la tâche de la CEDEAO, en matière de prévention, de gestion et de résolution des conflits dans l’environnement communautaire ouest-africain.
101Sa volonté et sa détermination d’assurer le maintien de la paix et de la sécurité masquent difficilement les limites de ses interventions, comme au Liberia. “Inadequate maintenance, often a serious problem in third world militaries, plagued ECOMOG. Several countries did have helicopters, yet much of the equipment was not battle-ready, or else the countries preferred to hoard it for their own domestic defence. Defence analysts in late 1995 noted that most of Ghana’s eight helicopters and Nigeria’s fifteen armed helicopters had not flown for several years, owing to the expensive maintenance-generally, four hours of maintenance for every flying hour-that helicopters require. Communications also posed a basic problem […]”1164.
102Au total, dans la mise en œuvre des stratégies de prévention, de gestion et de résolution des conflits en Afrique, les Organisations régionales et sous-régionales du continent sont bien souvent contraintes de jouer des rôles subsidiaires.
103Même si on doit apprécier à leur juste valeur les interventions de la CEDEAO en faveur du maintien de la paix et de la sécurité, les efforts de l’Organisation communautaire ouest-africaine, sont entravés par les nombreuses difficultés susmentionnées. Ces difficultés ne sont pas exclusives à la CEDEAO ; elles se rapportent, et avec encore plus d’acuité, à l’Union africaine et à toutes les autres Organisations subrégionales africaines. Les capacités africaines de maintien de la paix se trouvent ainsi limitées. D’où, la nécessité des partenariats interinstitutionnels.
Notes de bas de page
1004 « 1. Aucune disposition de la présente Charte ne s’oppose à l’existence d’accords ou d’organismes régionaux destinés à régler les affaires qui, touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales, se prêtent à une action de caractère régional, pourvu que ces accords ou ces organismes et leur activité soient compatibles avec les buts et les principes des Nations unies. 2. Les Membres des Nations unies qui concluent ces accords ou constituent ces organismes doivent faire tous leurs efforts pour régler d’une manière pacifique, par le moyen desdits accords ou organismes, les différends d’ordre local, avant de les soumettre au Conseil de sécurité. 3. Le Conseil de sécurité encourage le développement du règlement pacifique des différends d’ordre local par le moyen de ces accords ou de ces organismes régionaux, soit sur l’initiative des États intéressés, soit sur renvoi du Conseil de sécurité. 4. Le présent Article n’affecte en rien l’application des Articles 34 et 35 ».
1005 Cf. l’alinéa premier de l’article 24 de la Charte des Nations unies : « Afin d’assurer l’action rapide et efficace de l’Organisation, ses Membres confèrent au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales et reconnaissent qu’en s’acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité le Conseil agit en leur nom ».
1006 V. M. Benchikh, « Rapport introductif », p. 31, M. Benchikh (dir.), Les Organisations Internationales et les conflits armés, Actes du Colloque international organisé par l’Ecole Doctorale de Droit de l’Université de Cergy-Pontoise, les 12 et 13 mai 2000, Paris – Budapest – Torino, L’Harmattan, 2001, 308 p.
1007 V. M. Virally, L’Organisation mondiale, op. cit.
1008 V. F. J. Aïvo, « L’erreur de droit dans les déclarations d’inconstitutionnalité », op. cit.
1009 En effet, l’Onu a une responsabilité primordiale, presque au détriment des organismes régionaux.
1010 V. F. J. Aïvo, « L’erreur de droit dans les déclarations d’inconstitutionnalité », op. cit.
1011 V. J. M. Yepes, « Les accords régionaux et le droit international », Recueil des cours, Tome 71, 1947, p. 257, cité par U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », RCADI, La Haye, 2001, vol. 290, p. 239.
1012 V. U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », op. cit., p. 239.
1013 Ibid., p. 241.
1014 Ibid.
1015 V. C. Chamot, « Vers un partage des responsabilités entre les Nations unies et les organisations régionales dans le maintien de la paix ? », L’Observateur des Nations Unies, n° 5, 1998, p. 29-57.
1016 Cf. Article 52, alinéa 1 de la Charte des Nations unies : « Aucune disposition de la présente Charte ne s’oppose à l’existence d’accords ou d’organismes régionaux destinés à régler les affaires qui, touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales, se prêtent à une action de caractère régional, pourvu que ces accords ou ces organismes et leur activité soient compatibles avec les buts et les principes des Nations unies ».
1017 Cf. les alinéas 2 et 3 de l’article 52 : « 2. Les Membres des Nations unies qui concluent ces accords ou constituent ces organismes doivent faire tous leurs efforts pour régler d’une manière pacifique, par le moyen desdits accords ou organismes, les différends d’ordre local, avant de les soumettre au Conseil de sécurité. 3. Le Conseil de sécurité encourage le développement du règlement pacifique des différends d’ordre local par le moyen de ces accords ou de ces organismes régionaux, soit sur l’initiative des États intéressés, soit sur renvoi du Conseil de sécurité ».
1018 Cf. Article 53, alinéa 1 : « Le Conseil de sécurité utilise, s’il y a lieu, les accords ou organismes régionaux pour l’application des mesures coercitives prises sous son autorité. Toutefois, aucune action coercitive ne sera entreprise en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux sans l’autorisation du Conseil de sécurité; sont exceptées les mesures contre tout État ennemi au sens de la définition donnée au paragraphe 2 du présent Article, prévues en application de l’Article 107 ou dans les accords régionaux dirigés contre la reprise, par un tel État, d’une politique d’agression, jusqu’au moment où l’Organisation pourra, à la demande des gouvernements intéressés, être chargée de la tâche de prévenir toute nouvelle agression de la part d’un tel État ».
1019 Cf. Article 54 : « Le Conseil de sécurité doit, en tout temps, être tenu pleinement au courant de toute action entreprise ou envisagée, en vertu d’accords régionaux ou par des organismes régionaux, pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales ».
1020 Article 24, alinéa 1, Charte des Nations unies.
1021 Article 24, alinéa 2, Charte des Nations unies.
1022 V. U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », op. cit., p. 392.
1023 B. Boutros-Ghali, Agenda pour la paix, paragraphe 46, cité par U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », op. cit.
1024 Union économique européenne.
1025 Communauté des États Indépendants.
1026 Cf. U. Villani, op. cit., p. 392.
1027 Cf. Article 53, alinéa 1, de la Charte des Nations unies.
1028 Assemblée générale, Nations unies, Déclaration du 09 décembre 1994, Préambule.
1029 Ibid.
1030 V. H. Kelsen, « Is the North Atlantic Treaty a Regional Arrangement ? », American Journal of International Law, 1951, p. 145 et ss et 326.
1031 V. U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », op. cit., p. 326.
1032 Ibid.
1033 Du nom du diplomate algérien (Lakhdar Brahimi) ayant dirigé le groupe d’étude sur les opérations de paix de l’Organisation des Nations unies, en 2000.
1034 Cf. Rapport du groupe d’étude sur les opérations de paix des Nations unies (ou Rapport Brahimi), 21 août 2000, paragraphe 48.
1035 Ibid.
1036 Ibid.
1037 V. à ce sujet, Société Française pour le Droit International Public, La responsabilité de protéger, Colloque de Nanterre, Paris, A. Pedone, 2008, 358 p.
1038 Cf. Rapport du groupe d’étude sur les opérations de paix des Nations unies (ou Rapport Brahimi), op. cit., par. 48-50.
1039 Cf. Alinéa 1, Article 51, Charte des Nations unies.
1040 Voir Infra, 2, relatif à l’atténuation du lien de subordination.
1041 Article 54, Charte des Nations unies.
1042 V. U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », op. cit., p. 406.
1043 Ibid.
1044 Voir notamment le rôle de la CEDEAO dans les conflits au Liberia, en Sierra Leone, et en Guinée-Bissau. Lire A. Kpodar, Essai de réflexion sur la régionalisation du maintien de la paix et de la sécurité collectives : l’exemple de l’Afrique de l’Ouest, op. cit.
1045 C. Berendsen, cité par de E. J. Arechaga, « La coordination des systèmes de l’ONU et les Organisations des États Américains pour le règlement pacifique des différends et de la Sécurité collective », RCADI , 1964, I, p. 424.
1046 Cf. Article 52, paragraphes 2 et 3, Charte des Nations unies.
1047 Cf. U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », op. cit., p. 325.
1048 V. K. Kwassi, Les rapports entre l’Organisation des Nations unies et l’Organisation de l’unité africaine, Bruxelles, 1978, p. 66.
1049 Cf. Nations unies, Assemblée générale, Rapport du Comité spécial des opérations de maintien de la paix, New York, 2005, 47 p.
1050 Cf. Article 53, Charte des Nations unies.
1051 Cf. U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », op. cit., p. 395.
1052 Ibid.
1053 Lire M. Kamto, « Le rôle des « accords et organismes régionaux » en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales à la lumière de la Charte des Nations unies et de la pratique internationale », Revue Générale de Droit international Public, 2007, p. 771-802.
1054 V. U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », op. cit., p. 396.
1055 V. U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », op. cit., p. 408.
1056 Ibid.
1057 Le Monde du 03 décembre 1992.
1058 Le Monde du 10 décembre 1992.
1059 Préambule de la résolution.
1060 Lettre du 29 novembre 1992. (S / 24 868), p. 1.
1061 Résolution autorisant le recours à la force contre l’Irak pour mettre fin à son invasion du Koweït en 1990.
1062 Cf. A. Gioia, cité par U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », op. cit., p. 409.
1063 Cf. A. Gioia, cité par U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », op. cit.
1064 Ibid.
1065 Voir S. Moundounga, L’Union européenne et la paix en Afrique subsaharienne, Thèse de droit public, Université de Grenoble, 2012, 846 p.
1066 Le mot est emprunté à Ugo Villani. V. U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », op. cit., p. 425.
1067 Ibid.
1068 V. M. Liégeois, « Le rôle des organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales », p. 67, in G. Pellon et M. Liégeois (dir.), Les organisations régionales européennes et la gestion des conflits. Vers une régionalisation de la sécurité ?, op. cit.
1069 Ibid.
1070 Ibid.
1071 La CEDEAO est par exemple dominée par le Nigéria, l’OTAN, par les États-Unis.
1072 V. M. Liégeois, « Le rôle des organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales », op. cit., p. 68.
1073 Ibid.
1074 Il faut cependant rappeler que l’Union européenne et l’Otan par exemple, se déploient au-delà de leurs frontières géographiques.
1075 V. M. Liégeois, « Le rôle des organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales », op. cit., p. 68.
1076 V. Th. Bidouzo, « Le droit international à l’épreuve de la prolifération des conflits : réflexions à partir de la crise syrienne », Communication au 1er Colloque de l’Université de Parakou (Bénin) sur : Science, Sociétés et Développement, Parakou, les 27, 28, et 29 novembre 2013, 25 p.
1077 V. U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le maintien de la paix », op. cit., p. 424-425. Voir également : J. Cardona Llorens, « La resolucion 1386 (2001) del consejo de seguridad autorizando la fuerza internacional de asistencia para la seguridad de Afganistan : un paso mas en el debilitamiento de la Naciones Unidas ? », Revista Espanola de Derecho Internacional, 2001, vol. 53, p. 227-245 ; L.-A. Sicilianos, « Entre multilatéralisme et unilatéralisme : l’autorisation par le Conseil de sécurité de recourir à la force », RCADI, La Haye, 2008, vol. 339, p. 9-436.
1078 Groupe de contrôle de la CEDEAO.
1079 Résolution 866 (1993).
1080 V. Th. Bidouzo, « Le droit international à l’épreuve de la prolifération des conflits : réflexions à partir de la crise syrienne », op. cit.
1081 Ibid.
1082 À travers la résolution 1244 (1999). Cette résolution a été adoptée après plusieurs semaines de frappes de l’Otan et a mis un terme aux affrontements. Mais, on ne peut s’empêcher de reconnaître avec Jean Combacau et Serge Sur que ce « dessaisissement régional du Conseil de sécurité peut en quelque sorte remplir une fonction comparable à celle de la résolution Dean Acheson ». Cf. J. Combacau et S. Sur, Droit international public, Paris, Montchrestien, 1999, p. 660.
1083 V. Th. Bidouzo, « Le droit international à l’épreuve de la prolifération des conflits : réflexions à partir de la crise syrienne », op. cit.
1084 U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix», op. cit., p. 425.
1085 Ibid.
1086 Voir notamment sur les fondements du régionalisme sécuritaire en Afrique de l’Ouest, A. Kpodar, Essai de réflexion sur la régionalisation du maintien de la paix et de la sécurité collectives : l’exemple de l’Afrique de l’Ouest, op. cit., p. 53-105.
1087 V. J.-P. Vettovaglia, « L’Organisation des Nations unies et la promotion de la paix : un service public international entre le politiquement correct et la récurrence d’échecs », op. cit.
1088 V. M. Liégeois, « Le rôle des organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales », op. cit., p. 66.
1089 Ibid.
1090 V. M. Liégeois, « Le rôle des organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales », op. cit., p. 66.
1091 V. Th. Bidouzo, Le Conseil de sécurité des Nations unies et la crise somalienne : renonciation ou carence fonctionnelle ?, op. cit.
1092 Cf. M. Liégeois, « Le rôle des organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales », op. cit., p. 66-67.
1093 Ibid., p. 67.
1094 Ibid.
1095 V. U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », op. cit., p. 423.
1096 Ibid.
1097 Ibid.
1098 Document des Nations unies A/50/711 et S/1995/911, « Amélioration de la capacité de prévention des conflits et du maintien de la paix en Afrique », Rapport du Secrétaire Général, 1er novembre 1995, paragraphe 4.
1099 Document des Nation Unies A/52/871 et S/1998/318, « Les causes des conflits et la promotion d’une paix et d’un développement durable en Afrique », Rapport du Secrétaire Général, 13 avril 1998, paragraphe 41.
1100 V. U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », op. cit., p. 424.
1101 V. U. Villani, « Les rapports entre l’ONU et les organisations régionales dans le domaine du maintien de la paix », op. cit., p. 424.
1102 Notamment, l’Union africaine (UA), la Communauté économique des États d’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), la Communauté de Développement d’Afrique australe, l’Autorité Intergouvernementale pour le Développement (IGAD), la Communauté économique et monétaire d’Afrique centrale (CEMAC), l’Union du Maghreb Arabe (UMA).
1103 Il est important de souligner que la CEDEAO n’est pas toujours dans les rôles subsidiaires ou secondaires, en matière de maintien de la paix et de la sécurité en Afrique. À travers sa force d’intervention, l’ECOMOG, elle a notamment joué un rôle directeur dans la résolution des conflits au Liberia, en Guinée-Bissau et en Sierra Leone.
1104 Voir Infra, Deuxième partie, Titre I, Chapitre 2, Section I, Paragraphe II, A, relatif à l’attitude « dissidente » des organisations régionales, par rapport à l’Onu.
1105 À souligner le manque d’effectifs militaires et le peu de formation de ces derniers.
1106 En l’occurrence, le droit de véto.
1107 V. M. Liégeois, « Le rôle des organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales », op. cit., p. 62.
1108 V. M. Liégeois, « Le rôle des organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales », op. cit., p. 62.
1109 Ibid., p. 68.
1110 En effet, l’adhésion à l’Union africaine n’obéït pas à des règles de convergence (démocratique, politique, économique, sociale, etc.), comme c’est le cas par exemple pour l’Union européenne. Il suffit d’être État se situant sur le territoire africain, pour appartenir à l’organisation panafricaine, en dehors des cas de suspension, pour une raison ou pour une autre.
1111 Cf. M. Liégeois, « Opérations hybrides : premières leçons de la MINUAD », in J. Coulon (dir.), Guide du maintien de la paix 2010, Outremont (Québec), Athéna éditions, 2009, et M. Liégeois, « Darfour : Mission impossible pour la MINUAD ? », in Rapport du GRIP, Bruxelles, GRIP, 2009-6, cités par M. Liégeois, « Le rôle des organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales », op. cit., p. 69, Note n° 40.
1112 « Renforcement des capacités africaines de maintien de la paix », à l’initiative de la France. Cf. M. Liégeois, « Le rôle des organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales », op. cit., p. 69, Note n° 41.
1113 African Crisis Responsive Initiative » devint par la suite « African Contingency Operations Training Initiative », à l’initiative des États-Unis et de la Grande-Bretagne. Cf. M. Liégeois, « Le rôle des organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales », op. cit., p. 69, Note n° 42.
1114 V. M. Liégeois, « Le rôle des organisations régionales dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales », op. cit., p. 68-69.
1115 L’image du conflit somalien est souvent revevue dans cette étude. Pour cause, et tout d’abord, la Somalie est un cas d’école des États dits faillis ou en déliquescence, des États, pour le moins, constituant des terrains de dévéloppement et de perpétuation des conflits infra-étatiques. Ensuite, la crise somalienne a débuté en 1991, à l’entrée du champ temporel de cette étude, et semble insoluble ou interminable. Enfin, la Somalie a servi de laboratoire d’expérimentation de plusieurs données de la gestion et de la résolution des conflits ; la résolution 794 avait par exemple offert l’occasion au Conseil de sécurité des Nations unies d’autoriser pour la première fois, une opération sur le fondement du Chapitre VII, dans un État n’ayant pas donné son accord, et ceci, dans un but strictement humanitaire (même s’il n’y avait pas non plus d’autorités légitimes pouvant s’expripmer au nom de l’État). Du reste, il n’est pas rare de voir ou d’entendre nombre d’observateurs et d’analystes des questions politiques et sécuritaires, parler de « somalisation », par rapport à d’autres conflits, dans d’autres régions en Afrique et dans le monde. Le cas somalien est ainsi devenu une triste et malheureuse référence. Par ailleurs, l’actualité de ce conflit continue de se renouveller.
1116 African Union Mission in Somalia.
1117 Opération des Nations unies en Somalie.
1118 Après leur débâcle en 1993 et pendant pratiquement une décennie, les politiques américains se désintéressent de la Somalie. Les attentats contre les ambassades américaines de Nairobi et de Dar-es-Salam en 1998 font craindre à la communauté internationale l’installation en Somalie d’une base arrière d’Al-Qaïda. Les États-Unis aident alors financièrement la création d’une alliance pour la restauration de la paix et contre le terrorisme réunissant les seigneurs de guerre (ARPCT). Mais cette approche échoue avec la prise de pouvoir à Mogadiscio en juin 2006 de l’Union des Tribunaux Islamiques (UTI). Cette absence d’intervention extérieure pousse l’Éthiopie à intervenir en décembre 2006 et précipite ainsi la création de l’AMISOM.
1119 Le régionalisme sécuritaire devenait une réponse à la régionalisation des conflits. Lorsque le Gouvernement Fédéral de Transition est établi en octobre 2004, la situation sécuritaire en Somalie l’oblige à s’établir à Nairobi et son président Abdullahi Yusuf Ahmed appelle alors à la création d’une mission d’imposition de la paix. Lors de la quatrième Session ordinaire de l’Assemblée des chefs d’État et de gouvernement du sommet de l’Union africaine, à Abuja en janvier 2005, les chefs d’État de l’IGAD décident alors « d’assurer la sécurité afin de permettre au nouveau gouvernement somalien de retourner au pays». La mission s’appellera l’« IGAD Peace Support Mission in Somalia » (IGASOM). Une force de 10 000 hommes sera envoyée sur le terrain en préalable à l’envoi d’une opération de l’UA. Le 7 février 2005, le Conseil de paix et de sécurité de l’UA autorise l’IGAD à déployer une mission d’appui à la paix en Somalie, en attendant le déploiement d’une mission de l’UA. Mais, l’IGASOM ne sera jamais déployée.
1120 Conseil de Paix et de Sécurité, ‘Communiqué’, PSC/PR/Comm. (LXIX), 19 janvier 2007.
1121 Lire G. de La Pradelle, « Droit international et criminalisation de l’adversaire. Le cas des interventions militaires au Mali et en Centrafrique », in B. Badie et D. Vidal (dir.), Nouvelles guerres. L’état du monde 2015, Paris, La Découverte, 2014, p. 141-147.
1122 V. G. de La Pradelle, « Droit international et criminalisation de l’adversaire. Le cas des interventions militaires au Mali et en Centrafrique », op. cit. V. également, J.-P. Tuquoi, « L’intervention militaire française en Centrafrique : la mauvaise conscience de Paris », in B. Badie et D. Vidal (dir.), Nouvelles guerres. L’état du monde 2015, op. cit., p. 221-227.
1123 V. P. Chareyron, « Ces guerres qu’on ne sait plus gagner », in Études, n° 4135, novembre 2010, p. 445.
1124 V. F. Charillon, « Questions sur le coût de la guerre », in B. Badie et D. Vidal (dir.), Nouvelles guerres. L’état du monde 2015, op. cit., p. 81-87.
1125 Ibid., p. 84.
1126 Lire G.-F. Ntwari, L’Union africaine et la promotion de la paix, de la sécurité et de la stabilité en Afrique, Thèse de droit international et relations internationales, Université Jean Moulin, Lyon III, décembre 2014, 589 p.
1127 V. R. Adjovi, « L’Union africaine. Étude critique d’un projet ambitieux », Revue juridique et politique. Indépendance et coopération, n° 1, 2002, p. 3-20. Voir aussi A. Bourgi, « Voyage à l’intérieur de l’OUA », Politique Étrangère, n° 4, 1998, p. 779-794. Ou encore D. Gnamou, « Le Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique dans l’architecture institutionnelle de l’Union africaine », Revue Québécoise de Droit International (RQDI), Volume 23.1, 2010, 29 p.
1128 V. J.-N. Bach et R. Esmenjaud, « Innovations normatives, résilience des pratiques : À quoi (et à qui) sert l’AMISOM ? », in Sécurité Globale, Hivers 2011-2012.
1129 V. L. Gayer, « Ni guerre ni paix : guerres sans fin(s) ou désordres ordonnés ? », in B. Badie et D. Vidal (dir.), Nouvelles guerres. L’état du monde 2015, op. cit., p. 58.
1130 C’est la durée de la Conférence de Londres de février 2012.
1131 V. à ce propos, C. Braeckman, « Les groupes armés en République démocratique du Congo », in B. Badie et D. Vidal (dir.), Nouvelles guerres. L’état du monde 2015, op. cit., p. 228-234. V. également, F. Janne D’Othée et A. Zacharie, L’Afrique centrale après le génocide, Lormont/Latresne, La Muette/Le Bord de l’eau, 2014. G. Berghezan, Groupes armés actifs en République démocratique du Congo. Situation dans le « Grand Kivu » au 2e semestre 2013, Groupe de recherche et d’information sur la paix et la sécurité, novembre 2013, disponible sur : http://grip.be/.
1132 V. L. D. Kassabo, Le système africain de sécurité collective régionale à l’ère de l’Union africaine, op. cit., p. 113.
1133 Ibid.
1134 Lire G.-E. Demba, Elites dirigeantes, sortie de crise et reconstruction post-conflit dans les États africains de la Région des Grands Lacs. 1990-2013, Thèse de droit public, Université Jean Moulin, Lyon 3, 2014, 883 p.
1135 Ce regroupement (Centre-Sud/Est-Nord) est anodin et ne répond pas à des critères déterminés.
1136 Cf. Article 7 de l’Accord portant création de l’IGAD.
1137 Cf. Article 18 de l’Accord portant création de l’IGAD.
1138 V. F. Faria, « La gestion des crises en Afrique subsaharienne. Le rôle de l’Union européenne », Occasional Paper, n° 55, novembre 2004, p. 19.
1139 Ibid.
1140 Ou Liberia I.
1141 Voir à ce sujet, entre autres travaux, P. S. Ndiaye, Entre contraintes et bonnes intentions: Les difficultés des organisations internationales africaines dans le domaine du maintien de la paix. L’exemple de la communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) en Côte d’Ivoire et ailleurs (Liberia, Sierra Leone, Guinée-Bissau) de 1990 à 2003, Thèse de doctorat en droit international public, Université d’Ottawa, 2011, 428 p. A. Kpodar, Essai de réflexion sur la régionalisation du maintien de la paix et de la sécurité collectives : l’exemple de l’Afrique de l’Ouest, op. cit., 532 p. F. Faria, « La gestion des crises en Afrique subsaharienne. Le rôle de l’Union européenne », op. cit., 81 p. A. Abass, « La CEDEAO et le maintien de la paix et de la sécurité internationales », L’Observateur des Nations Unies, n° 14, 2003, 50 p. L. D. Kassabo, Le système africain de sécurité collective régionale à l’ère de l’Union africaine, op. cit., 330 p.
1142 V. A. Abass, « La CEDEAO et le maintien de la paix et de la sécurité internationales », L’Observateur des Nations Unies, n° 14, 2003, p. 4.
1143 Voir à ce propos, G. Yekutiel, “From ECOWAS to ECOMOG: the Liberian Crisis and the Struggle for Political Hegemony in West Africa”, Liberian Studies Journal, vol. 18, nº1, 1993, p. 21-43; voir également, U. Ike, “Economic Community of West African States: From an Economic Union to a Peacekeeping Mission? ”, Review of Black Political Economy, vol. 26, nº4, 1999, p. 55-74; cf. aussi B. Olunmi, “Liberia: Peace at last, an ECOWAS Success Story”, The West African Bulletin, nº5, november 1997, p. 10 et ss; T. Jaye, Issues of Sovereignty, Strategy and Security in the Economic Community of West African States (ECOWAS): Intervention in Liberian Civil War, New York, Lewiston, 2003, 360 p ; I. A. Nass Major, A Study in Internal Conflicts: The Liberian Crisis and the West African Peace Initiative, Enugu, Nigeria Fourth dimension publishers, 2000, 354 p ; C. Shaw, M. Ihvonbere, O. Julius, “Hegemonic Participation in Peacekeeping Operations : The Case of Nigeria and ECOMOG”, International Journal on World Peace, vol. 13, nº2, 1996, p. 31-60.
1144 Lire sur la question, G. de La Pradelle, « Droit international et criminalisation de l’adversaire… », op. cit.
1145 E. T. Dowyaro, ECOMOG Peace Operation in West Africa: Principles and Praxis, Pretoria, ISS, Monograph nº44, Boundaries of Peace Support Operations, February 2000, p. 4.
1146 V. E. Hutchful, The ECOWAS Experience with Peacekeeping in West Africa, Pretoria, ISS, Monograph nº36: Whither Peacekeeping in Africa?, April 1999, p. 6.
1147 V. A. Kpodar, Essai de réflexion sur la régionalisation du maintien de la paix et de la sécurité collectives : l’exemple de l’Afrique de l’Ouest, op. cit., p. 256.
1148 Lire à ce sujet, A. Deneault, « La guerre privatisée ? Multinationales et mercenariat », in B. Badie et D. Vidal (dir.), Nouvelles guerres. L’état du monde 2015, Paris, La Découverte, 2014, p. 123-129. V. également, M. Debos, « Milices et sous-traitance de l’ (in)sécurité », in B. Badie et D. Vidal (dir.), Nouvelles guerres. L’état du monde 2015, op. cit., p. 129-134. K. Carmola, Private Security Contractors and New Wars, Routledge, New York, 2010. Ph. Chapleau, Sociétés militaires privées, Enquête sur les soldats sans armées, Monaco, Éditions du Rocher, 2005. P. De Gendt, Les Sociétés militaires privées, une nouvelle superpuissance, Bruxelles, Service international de recherche, d’éducation et d’action sociale, mai 2013. X. Renou, La Privatisation de la violence. Mercenaires et sociétés militaires privées au service du marché, Marseille, Agone, 2005.
1149 C. Ero, ECOMOG a Model for Africa?, ISS, Pretoria, Monograph, nº46, Building Stability in Africa: Challenge for the New Millennium, February 2000, p. 7-9.
1150 Cf. A. Kpodar, Essai de réflexion sur la régionalisation du maintien de la paix et de la sécurité collectives : l’exemple de l’Afrique de l’Ouest, op. cit., p. 452.
1151 V. G. de La Pradelle, « Droit international et criminalisation de l’adversaire… », op. cit.
1152 La force française présente en Côte d’Ivoire.
1153 Opération des Nations unies en Côte d’Ivoire.
1154 Lire M. Kamto, Droit international de la gouvernance, Paris, Pedone, 2013, 339 p.
1155 Cf. Résolution 2100, Conseil de sécurité des Nations unies, 25 avril 2013.
1156 Le maintien de la paix et la résolution des conflits n’étant pas les objectifs primaires de la CEDEAO.
1157 V. L. D. Kassabo, Le système africain de sécurité collective régionale à l’ère de l’Union africaine, op. cit., p. 127-128.
1158 V. M. M. Khobe, « The Evolution and Conduct of ECOMOG Operations in West Africa”, in M. Malan, Boundaries of Peace Support Operations: the African Dimenson, Institute for Security Studies (Afrique du Sud), monographie n° 44, février 2000.
1159 Lire C. Braeckman, « Les groupes armés en République démocratique du Congo », op. cit.
1160 V. M. Ouoba, La CEDEAO et le chapitre VII de la Charte des Nations unies. Aspects récents du maintien de la paix et de la sécurité en Afrique de l’Ouest, Mémoire de master 2 recherche en droit international public, Université Jean Moulin Lyon 3, 2013, p. 77.
1161 Ibid.
1162 V. F. J. Aïvo, Constitution de la République du Bénin. La constitution de tous les records en Afrique, Cotonou, 2e édition, 2013, p. 85.
1163 V. F. J. Aïvo, « La crise de normativité de la constitution en Afrique », Revue de Droit Public (RDP), n° 2, 2012, p. 141-180.
1164 V. H. Howe, “Lessons of Liberia: ECOMOG and Regional Peacekeeping”, International Security, vol. 21, nº3, 1996-1997, p. 167-168.

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Systèmes de contrôle de constitutionnalité par voie incidente et protection des personnes en situation de vulnérabilité
Approche de droit comparé
Caterina Severino et Hubert Alcaraz (dir.)
2021
Le droit international de la reconnaissance, un instrument de décolonisation et de refondation du droit international ?
Albane Geslin et Emmanuelle Tourme Jouannet (dir.)
2019
Procès et environnement : quelles actions en justice pour l’environnement ?
Mathilde Hautereau-Boutonnet et Ève Truilhé (dir.)
2020