Mes quarante années avec la Convention de Montego Bay
Regard d’un juriste opérationnel de la marine
p. 495-508
Texte intégral
1Ce colloque consacré aux quarante ans de la Convention de Montego Bay est une remarquable initiative de l’Université d’Aix en Provence. Il revêt, en plus, une signification importante à mes yeux car il correspond aussi à mes presque quarante années au service de l’État et de la marine pendant lesquelles j’ai pu œuvrer à la mise en œuvre d’un droit opérationnel en mer dont les fondations ont été établies par la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM).
2Effectivement, c’est moins d’un an après la signature de la Convention de Montego Bay, en septembre 1983, que j’intégrais l’école du commissariat de la marine. Mes supérieurs de l’époque me remirent alors deux objets dont la signification ne cessera de grandir à mes yeux, mon épée de commissaire de la marine qui faisait de moi un officier de la marine et un administrateur militaire et un exemplaire de la nouvelle Convention des Nations Unies qui deviendra ma bible de juriste opérationnel2. J’étais désormais armé intellectuellement et moralement pour affronter les vicissitudes de mon nouveau métier !
3En 1983, la Convention de Montego Bay avait une aura immense au sein de la marine nationale. En effet, celle-ci s’était beaucoup impliquée dans les négociations internationales afin de lui permettre de conserver ses capacités de manœuvre sur tous les océans, mais aussi d’être en mesure de mettre en œuvre des mesures de police que son statut de marine « nationale » autorise. Deux grands noms étaient apparus à cette occasion, ceux des commissaires généraux Michel Paraiso et Arnaud Réglat-Boireau3 qui avaient été étroitement associés à la délégation française pour la négociation de la Convention et qui participèrent aux onze sessions de travaux qui débutèrent en 1973 pour s’achever par la signature, le 2 décembre 1982, à Montego Bay (Jamaïque), de cette prestigieuse Convention dont nous fêtons aujourd’hui les quarante ans.
4Ma génération de commissaire de la marine4 a été la première à mettre en œuvre, à la mer, cette nouvelle Convention en sachant apprécier le caractère efficace et clair d’une Convention qui a toujours répondu à nos besoins maritimes et opérationnels.
5C’est cette même génération de juristes opérationnels de la marine qui a aussi contribué à faire vivre, à faire appliquer, mais aussi à faire évoluer « Montego Bay », ce dont je suis venu témoigner aujourd’hui, devant vous.
I. Faire vivre la convention de Montego Bay
6La négociation de cette nouvelle convention des Nations Unies sur le droit de la mer s’est tenue dans les années 1970 pour répondre à la demande des États côtiers, devenus plus nombreux après les vagues de décolonisation, de pouvoir se réserver l’exploration et l’exploitation des espaces maritimes situés au large de leurs côtes. Face à eux, s’opposent les Nations maritimes historiques tenantes du principe de liberté des mers et donc de la libre circulation de leurs flottes militaires et marchandes.
7Mais, certains rares États se trouvaient à la croisée de ces deux chemins en étant à la fois des États maritimes, mais aussi des États côtiers. Parmi ceux-ci figuraient, essentiellement, les États-Unis, la Grande-Bretagne et la France. Si la France a clairement soutenu le volet maritime de la négociation, privilégiant la liberté de ses flottes à travers le monde, elle a aussi nettement gagné avec ce nouvel accord international en renforçant l’importance de ses espaces sous juridiction et cela sur tous les océans ainsi qu’en Méditerranée.
8Depuis 1982, la France a été doublement gagnante dans la mise en place de ce nouveau droit de la mer. Deux autres Nations, les États-Unis et la Grande-Bretagne, aux caractéristiques à la fois maritime et côtière auraient pu nous concurrencer sur ce sujet.
9En refusant de signer la Convention en raison de leurs refus d’adhérer aux règles d’exploitation du fond des mers, les États-Unis ne sont pas devenus les leaders de ce nouvel ordre mondial des mers ; même si la pratique américaine est totalement dans l’esprit de la Convention de Montego Bay.
10La Grande-Bretagne a, de son côté, perdu une grande partie de sa capacité de présence maritime en retirant sa flotte militaire de la plupart de ses possessions outremer et en fermant plusieurs bases navales à l’étranger. Ce repli sur le territoire national des forces armées, initié dans les années 1980 a fait disparaître le pavillon de sa Majesté sur bien des mers.
11Par comparaison, il est intéressant de voir combien la France a été en mesure de bien appréhender la dimension hauturière de Montego Bay grâce à ses caractéristiques océaniques (présence sur toutes les mers), ses juristes de la mer expérimentés, mais aussi l’implication de sa marine nationale.
12Ce caractère très structurant de Montego Bay pour la politique maritime de la France s’illustre d’abord dans l’organisation de l’État en mer. En effet, cette Convention a eu pour conséquence de faire naître un concept original de fonctionnement de l’État en mer avec la mise en place de « l’action de l’État en mer ».
13Dans les années 1970, les sessions préparatoires de la CNUDM se succèdent. Assez rapidement la notion juridique de zone économique exclusive (ZEE) se dégage et, en avance de phase, la France va décider de créer, dès 19765, une zone économique6 au large de ses « territoires ». Mais, rapidement, le problème de la police de ce nouvel espace se pose. Créer un nouvel espace de droit est bénéfique, sur le principe, mais encore faut-il être en mesure d’assurer la police sur plus de 10 millions de km² d’espaces maritimes.
14À cette époque plusieurs organismes, comme le Groupe interministériel de coordination de l’action en mer des administrations (GICAMA)7 ou le groupe de travail présidé par l’amiral Aman, ont étudié les organisations à mettre en place pour permettre à l’État d’assurer, dans les meilleures conditions, ses nouvelles missions en mer. Les conclusions de ces groupes de travail seront claires. La France n’a pas intérêt à créer une nouvelle administration de type « garde-côtes » dédiée à la surveillance de ces espaces. En effet, l’arrivée d’une telle structure irait à l’encontre de deux atouts français : une marine militaire impliquée depuis des siècles dans les missions de service public en mer et une économie de moyens considérable, la dualité de la marine nationale permettant d’employer chacune de ses unités dans des missions de protection ou de police. Revenir sur ce fonctionnement engendrerait non seulement des surcoûts considérables (du fait de la nécessité de devoir disposer de deux flottes de haute mer), mais aussi une perte d’efficacité en raison de la spécialisation des administrations8.
15En 1978, les choix sont arrêtés et un premier décret du 9 mars 19789 consacre le renforcement des pouvoirs du préfet maritime qui est désigné comme représentant de l’État en mer et qui dispose désormais d’un pouvoir de coordination des moyens de l’État en mer. Ce décret métropolitain est complété par un autre décret du 25 mai 197910 organisant l’action de l’État en outre-mer. Hors de la métropole, la représentation de l’État en mer est confiée à un délégué du gouvernement pour l’action de l’État en mer (DDG AEM) qui est le préfet ou le haut-commissaire, assisté de l’officier de marine, commandant de la zone maritime concernée.
16La possibilité pour un État, reconnue par Montego Bay, de pouvoir revendiquer de vastes étendues en mer, a donc eu un véritable effet accélérateur et structurant sur notre organisation de l’État en mer qui est désormais très aboutie et enviée par de nombreux pays. À la différence de la Grande-Bretagne, par exemple, qui fonde aussi son action en mer sur une organisation garde-côtes, la police de notre zone économique exclusive n’est pas un vain mot. En effet, sur tous les océans la France dispose d’un représentant unique de l’État en mer, d’un espace de compétence pour cette autorité (la zone maritime), de juridictions de rattachement et de moyens de l’État aptes à constater toutes les infractions à nos droits, qu’ils appartiennent à la marine nationale, à la douane, aux affaires maritimes ou à la gendarmerie.
17Mais l’autre intérêt de cette dualité de la marine nationale, armée de mer et administration de la fonction « garde-côtes », réside dans la constitution d’un vivier de juristes opérationnels assez unique qui va s’approprier pleinement les règles juridiques définies par Montego Bay, mais aussi développer de nouveaux outils nationaux propres à répondre aux enjeux maritimes de la France.
18Il est cependant important de saluer, au préalable, la grande école du droit de la mer de l’Université française qui nous a tous nourri de ses enseignements. Ma génération de juristes de la mer a été très marquée par les ouvrages et les articles de grands professeurs du droit de la mer comme les professeurs Langavant, Dupuy, Lucchini, Queneudec ou par un Michel Vœlckel, ancien commissaire de la marine passé au contrôle général des armées qui écrivit avec le Pr Lucchini un remarquable traité sur le droit de la mer, livre de chevet de bien des « juristes opérationnels ».
19Sur ce dernier point, il est important de souligner un des autres atouts de notre pays qui est de pouvoir disposer d’un corps de juristes opérationnels de la mer en la personne des commissaires des armées. En effet, tous les commissaires des armées d’ancrage marine ont acquis, au fil de leurs embarquements à bord des unités de la marine et de leurs postes au sein des états-majors, une expérience du droit de la mer et de l’action de l’État en mer très pratique et très opérationnelle11.
20Cette expérience va ensuite irriguer les services centraux où les commissaires auront souvent à cœur d’initier ou de favoriser des évolutions législatives ou réglementaires. Une excellente illustration réside dans l’ordonnance relative aux espaces maritimes du 8 décembre 201612.
21J’ai eu l’occasion de travailler pendant trois années à ce projet d’ordonnance qui avait été initié par mon prédécesseur au SG Mer, Philippe Dézéraud13. Le besoin d’un nouveau texte relatif aux espaces maritimes créés par Montego Bay reposait sur les deux points suivants. D’une part, les textes de base relatifs aux espaces maritimes étaient devenus très désuets et datés. Ainsi, la mer territoriale relevait d’un régime ancien datant de 197114 et la zone économique, qui était toujours non exclusive, avait pour fondement la loi du 16 juillet 1976 qui n’était plus adaptée non plus. Par ailleurs, nous nous inquiétions de l’absence de régime pour la recherche scientifique marine (RSM) définie par Montego Bay, mais qui n’était toujours pas entrée dans notre droit positif, alors que les préfectures maritimes commençaient à rencontrer de plus en plus de sollicitations dans ce domaine. Enfin, de nombreux ajustements étaient devenus nécessaires comme pour la navigation des sous-marins de plaisance, la création d’un portail national des limites maritimes ou le renforcement du niveau des sanctions pour une infraction à une réglementation édictée par le préfet maritime. D’autre part, Philippe Dézéraud et moi-même avions un constat partagé concernant l’intense travail de codification entrepris ces dernières années. Si on pouvait comprendre cette démarche pour un certain nombre de domaines techniques, nous n’étions, en revanche, pas convaincu du besoin de codification de nos grands textes maritimes. Des lois et des décrets qui constituaient nos référentiels avaient perdu leur âme dans cette opération avec des articles désormais éclatés en plusieurs codes. Plusieurs exemples nous avaient montré que l’esprit de grands textes, comme ceux relatifs à l’emploi de la force en mer ou au régime du passage inoffensif, avaient perdu leur sens et leur logique après avoir été « éclatés » dans plusieurs codes. La codification n’avait apporté ni clarification, en dépeçant des textes autoporteurs, ni simplification car, désormais, pour traiter une affaire en mer, il fallait faire appel à plusieurs codes qui possédaient leur propre logique et dynamique. La situation dans le domaine des espaces maritimes nous inspirait la même crainte avec le risque d’une codification malheureuse.
22Il était donc devenu très important, dans l’esprit de la convention de Montego Bay, de rassembler dans un seul texte des dispositions qui relevaient de quatre lois et de sept codes différents. L’ordonnance de 2016 a donc permis de rassembler tous les statuts juridiques des espaces maritimes français, d’en créer un nouveau (la baie historique du Mont-Saint-Michel), de conserver pour l’avenir la notion de zone de protection écologique, dont la définition juridique nous avait bien occupé dans les années 2000 et dont l’utilité pouvait un jour revenir, d’introduire les règles de gestion de la Zone dans laquelle la France bénéficie déjà de deux contrats d’exploration accordés par l’AIFM15 ou de donner, enfin, une effectivité à la partie XIII de Montego Bay traitant de la recherche scientifique marine (RSM) dans le droit français.
II. Faire appliquer la Convention de Montego Bay
A. Mise en œuvre en tant qu’État maritime
23La France qui a été une partie prenante importante dans les travaux préparatoires de la CNUDM, se veut exemplaire dans la mise en œuvre de la Convention.
24Comme on a pu le voir, la France se trouve véritablement à la confluence des intérêts de l’État maritime et de l’État côtier. Acteur majeur de la scène internationale et grande démocratie, la France veille à avoir une mise en œuvre exemplaire de Montego Bay sur tous les Océans où elle dispose d’espaces maritimes soumis à sa juridiction ou sur lesquels bat son pavillon.
25Cette mise en œuvre rigoureuse est d’autant plus importante que la France ne peut pas risquer de se voir appliquer, par mesure de réciprocité ou de rétorsion, des mesures abusives à l’encontre de ses propres navires marchands dans les espaces maritimes des autres États côtiers.
26La meilleure illustration est actuellement la manière dont la France rappelle les grandes règles du droit international en mer de Chine. Dans cette mer très convoitée, la France déploie régulièrement des moyens navals qui y effectuent des transits rappelant de manière très concrète les grandes règles de Montego Bay comme le respect des règles du passage en transit sans entrave dans les détroits internationaux ou la liberté de navigation dans la zone économique exclusive.
27Ainsi, en 2020, la France a déployé, dans la zone Indopacifique, pour une durée de sept mois, un sous-marin nucléaire d’attaque, l’Émeraude, accompagné d’un bâtiment de soutien et d’assistance métropolitain, la Seine. La même année le porte-hélicoptères amphibie Tonnerre et la frégate légère furtive Surcouf sont aussi passés par la mer de Chine méridionale pour se rendre au Japon, dans le cadre de la mission Jeanne d’Arc 2021.
28Le 11 mars 2022, la frégate de surveillance Vendémiaire a aussi transité dans le détroit de Formose pour poursuivre sa mission en mer de Chine méridionale et marquer l’attachement de la France à la liberté de navigation. Ce bâtiment a également évolué près des îles Spratley et Paracels, objets de revendications par les États riverains. Pendant toute sa navigation au large de la Chine, le Vendémiaire a été « suivi de manière professionnelle par la frégate chinoise Zhanjiang » selon les déclarations de l’État-major des Armées.
29Cette politique est également mise en œuvre par la France en Méditerranée orientale où existent de nombreuses revendications territoriales et interprétations tendancieuses de Montego Bay. C’est une des raisons de la présence permanente de bâtiments de la marine nationale déployés dans le canal de Syrie, à l’ouvert du canal de Suez ou en mer Noire16.
30Mais Montego Bay, c’est aussi la mise en œuvre en haute mer de mesures de police internationale. La France s’illustre particulièrement dans ce domaine que ce soit au titre de la lutte contre le narcotrafic ou contre la piraterie.
31Concernant la lutte contre le narco trafic, l’article 108 de la CNUDM incite « tous les États à coopérer à la répression du trafic de stupéfiants ». C’est sur cette base qu’ont été ajoutées des dispositions relatives à la lutte en mer contre le trafic de produits stupéfiants dans la Convention de Vienne de 198817, et notamment le fameux article 17 qui donne un cadre à la coopération entre les États, notamment dans les domaines de l’autorisation de visite et de l’abandon de juridiction. En effet, il prévoit une exception à la compétence exclusive de l’État du pavillon à l’égard des navires se trouvant en haute mer, prévue par la CNUDM.
32Grace à sa remarquable organisation administrative et judiciaire en mer, la France a été en mesure de donner toute sa dimension à la lutte contre le narcotrafic. En effet, dès l’adoption de la loi de 1994 de nouveaux travaux seront entrepris par la MISMER18 en liaison étroite avec la direction des affaires criminelles et des grâces du ministère de la justice ainsi que la sous-direction du droit de la mer du Quai d’Orsay pour donner corps à la Convention de Vienne en mer. C’est en 1996, qu’un complément à la loi du 15 juillet 1994, relative aux modalités de l’exercice par l’État de ses pouvoirs de contrôle en mer est entré en vigueur, permettant aux navires de l’État français de lutter contre le trafic de drogue sur toutes les mers du globe.
33La Convention de Vienne établit donc une nouvelle exception au principe de la compétence exclusive de l’État du pavillon en haute mer pour ce qui concerne le trafic de stupéfiants, sous réserve de la demande ou de l’accord de l’État du pavillon.
34La loi du 29 avril 199619 permet de procéder à une adaptation de notre corpus juridique en « précisant la nature des « mesures appropriées » qui peuvent être prises par l’État français en haute mer en application de cet article » et « en prévoyant l’extension de la compétence des juridictions françaises aux infractions de trafic de stupéfiants commises à bord de navires étrangers en haute mer en application d’accords ou d’arrangements particuliers conclus entre des États parties à la Convention »20.
35Pour la première fois aussi une loi française, si on excepte un texte ancien qui traitait de la piraterie21, prévoit l’extension à la haute mer de la compétence des juridictions nationales en matière criminelle pour des faits commis à bord d’un navire étranger.
36La loi de 1994 sera ensuite modifiée avec l’arrivée de nouvelles incriminations relatives à la répression du trafic de migrants22 prévue par le protocole de Palerme23, à la lutte contre la piraterie maritime24 dans les conditions définies par la CNUDM et enfin à la répression du terrorisme25 conformément aux dispositions contenues dans le traité de Rome de 1988 dit « traité SUA » (Suppression of unlawfuls acts)26.
37L’ajout de toutes ces nouvelles incriminations depuis 1994 montre le dynamisme de la France et de ses juristes pour se doter des outils juridiques les plus adaptés, toujours dans le respect de deux grands principes : un respect scrupuleux des dispositions de Montego Bay et une coopération internationale parfaitement organisée et correspondant parfaitement à l’esprit de la CNUDM.
B. Mise en œuvre en tant qu’État côtier
38Si Montego Bay a ouvert de nouvelles possibilités dans le domaine de la haute mer, c’est en revanche au titre des pouvoirs des États côtiers que les évolutions ont été les plus importantes. En créant la zone économique exclusive, la France, deuxième État côtier du monde se retrouvait subitement à la tête d’un patrimoine considérable qu’il convenait alors de surveiller, d’exploiter et de policer.
39La première police de la zone économique est celle relative à la pêche. Depuis des dizaines d’années, la France est confrontée à d’importants risques d’incursions illicites de pêcheurs dans quasiment toutes ses zones économiques métropolitaines et ultramarines. Mais c’est en Atlantique que les outils de police mis en œuvre par la France se sont forgés. En effet, les besoins de police des pêches vont considérablement s’accroître à compter de l’adhésion de l’Espagne à l’Union européenne27. Parmi les bénéfices de cette adhésion, figurait la possibilité, pour les navires de pêche espagnols de pouvoir accéder librement à toutes les zones économiques exclusives des autres États membres, dans le cadre de ce que l’on appelait à l’époque « l’Europe bleue ». Mais, l’Espagne possédait alors la flotte de pêche la plus importante d’Europe. C’est pourquoi la contrepartie de ce libre accès aux eaux européennes consistait dans une obligation de réduction de sa flotte de pêche pour garantir le maintien de la ressource halieutique. Ce ne sont donc que les navires espagnols figurant sur une liste nominative qui ont eu la possibilité d’accéder aux ZEE européennes, dont celle de la France. Cette situation va donner lieu à des situations de très fortes tensions, de nombreux navires espagnols ne disposant pas de licence et essayant malgré tout de venir pêcher dans l’illégalité, souvent avec leurs marques d’immatriculation masquées28.
40Dès 1984, l’ouverture du feu par l’aviso Lieutenant de Vaisseau Lavallée contre les navires de pêche espagnols MV Burgoa Munde et MV Valle de Atxondo, blessant huit membres d’équipage, entraîna de vifs échanges diplomatiques entre la France et l’Espagne. Pour ma part, j’ai participé à des opérations de « reprise de vive force »29 de chalutiers récalcitrants et violents depuis la préfecture maritime de Brest. Parmi ces opérations, le déroutement du navire de pêche Monte Allen, grâce à une action musclée d’un détachement de commandos marine qui fit plusieurs blessés à bord du navire en infraction, mit en évidence la fragilité de la base légale de ces opérations de police à haut niveau d’emploi de la force. En effet, à cette époque, l’outil juridique reposait sur une simple instruction du Premier ministre du 8 octobre 198230, modifiée le 20 janvier 198931.
41À la lumière de ces évènements, et au vu de l’absence de texte de niveau législatif déterminant les possibilités d’action des agents chargés de faire respecter l’ordre en mer, le gouvernement français a initié, dès 1988, une réflexion visant à combler ce vide juridique. La loi du 15 juillet 1994 a permis de fixer les conditions d’exercice des pouvoirs de contrôle de l’État en mer. Elle sera suivie, un an plus tard, de la définition des modalités pratiques d’intervention qui figureront dans le décret du 19 avril 1995 fixant les modalités de recours à la coercition et à l’emploi de la force en mer et qui a été récemment codifié32. C’est sur ces bases juridiques solides que, désormais, la France peut mettre en œuvre, si besoin, des mesures de coercition fortes à l’encontre de navires en infraction. Les textes confient au préfet maritime le pouvoir de faire réaliser des mesures de coercition ou des tirs d’avertissement et au Premier ministre un éventuel tir au but. C’est ce décret qui, désormais, fonde non seulement nos opérations de police des pêches (Guyane, TAAF), mais aussi toutes les autres destinées à mettre fin à des activités illicites réprimées par le droit international à commencer par le trafic de produits stupéfiants ou la piraterie.
42Parmi les autres grandes compétences confiées par Montego Bay aux États côtiers, figurent celle relative à la protection de l’environnement en mer. Cette compétence a pris, actuellement, une importance considérable en raison des nombreux dispositifs juridiques existants dont les nouvelles aires marines protégées sont une illustration.
43Mais, au lendemain de la signature de Montego Bay, les deux priorités consistaient dans la prévention des accidents de mer et dans la répression des rejets illicites en mer, dont ceux d’hydrocarbures. Sur ce dernier point, pour faire face aux très nombreux déballastages, la France est parvenue à mettre en place un dispositif législatif et réglementaire conséquent et dissuasif. Désormais, les lois originelles ont été codifiées dans le code de l’environnement33.
44Néanmoins, la répression effective de la pollution volontaire a été compliquée à mettre en œuvre car nous nous heurtions à deux difficultés majeures.
45La première résidait dans la difficulté à fournir la preuve de l’origine de la pollution. En effet, jusqu’en 1995, les magistrats demandaient, en cas de flagrant délit de pollution, de réaliser non seulement un prélèvement dans la nappe, mais aussi d’aller en réaliser un autre à bord du navire en infraction afin de les comparer. Pendant des années, il n’a jamais été possible de rassembler tous ces éléments et donc de pouvoir être en mesure de poursuivre pénalement un navire pollueur. Dans le même temps, nous conduisions un travail de fond auprès des magistrats pour leur faire comprendre que, à partir du moment où une pollution était constatée par un aéronef c’est que, non seulement nous étions au-dessus de la norme de rejet tolérée par la Convention MARPOL34, mais que le « code couleurs » propre aux hydrocarbures ne pouvait pas laisser de doute sur la nature du polluant.
46Ce travail de fond auprès des magistrats, invités régulièrement à venir en préfecture maritime pour constater nos difficultés, a fini par porter ses fruits. En effet, en 1996, la Cour d’appel de Rennes reconnaît la recevabilité des photographies comme éléments matériels de preuve dans son fameux arrêt « Traquair »35. À partir de cette jurisprudence, la répression effective des navires pollueurs a pu commencer. Si en 2000, 44 affaires de rejets illicites en mer étaient encore devant les tribunaux français, en 2020 plus aucun dossier n’était pendant36.
47L’autre difficulté que nous rencontrions, jusqu’aux années 2000, pour être pleinement efficace dans nos actions de répression, concernait la multitude de tribunaux en charge d’une pollution maritime. À chaque flagrant délit de rejet en mer, nous devions saisir un des procureurs de la République des nombreux tribunaux littoraux et, lorsque la pollution survenait en ZEE, le TGI de Paris était compétent. Cette situation compliquait notoirement l’effectivité de la répression en mer car, souvent, le magistrat de permanence saisi connaissait mal les modalités pénales à mettre en œuvre par absence de spécialisation de son tribunal.
48Compte tenu des vastes espaces maritimes placés sous la juridiction de la France et pour répondre aux demandes pressantes des acteurs opérationnels et des associations environnementales, des juridictions spécialisées ont été enfin créées en 2001 : il s’agit des juridictions du littoral spécialisées (JULIS) dont les sièges, en métropole, se trouvent à Marseille, Brest et Le Havre.
49Dans le domaine judiciaire, il est important de noter que la Cour de cassation a toujours veillé à une application scrupuleuse de la Convention de Montego Bay. Ce domaine des pollutions volontaires l’illustre parfaitement. En effet, la Convention de Montego Bay (article 228) prévoit que, en cas de pollution dans la zone économique d’un autre État, c’est le principe de la juridiction par l’État du pavillon qui prime. L’État côtier doit donc suspendre ses poursuites dès lors que l’État du pavillon a lui-même engagé des poursuites. C’est ce principe que la Cour de Cassation rappelle de manière constante et qui a encore été confirmé avec l’arrêt Thisseas du 24 septembre 201937.
50Comme on peut le voir, la France a intégré progressivement dans son droit positif les différentes parties de Montego Bay. Mais, encore récemment, les activités de recherche scientifique marine (RSM), relevant de la partie XIII de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, n’étaient toujours pas entrées dans notre droit positif. En effet, si la loi n° 86-826 du 11 juillet 1986 relative à la recherche scientifique marine – insérée ensuite dans le code de la recherche – avait bien prévu les principes d’une autorisation des activités de recherche dans nos eaux et sur notre plateau continental, les conditions de cette autorisation faisaient toujours défaut.
51Cette situation était devenue préoccupante pour les préfets maritimes, notamment, qui étaient confrontés à une augmentation des demandes de recherche scientifique en mer liées au développement de nouvelles technologies de recherche, aux besoins croissants d’études sur le milieu marin et à l’implantation de nouvelles installations en mer comme les éoliennes.
52C’est pourquoi, le comité interministériel de la mer du 2 décembre 2013, a validé le principe d’un décret prévoyant un régime administratif précisant les conditions de cette autorisation au profit d’organismes français comme étranger. La préparation de ce décret s’est poursuivie jusqu’en 2016 grâce à un important travail interministériel conduit par le secrétariat général de la mer et à une implication du ministère de la recherche. Le décret « recherche scientifique marine » (RSM) a été publié le 10 mai 201738 après l’adoption de l’ordonnance du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes qui contenait les modifications préalables et nécessaires de l’article L251-1 à L251-3 du code de la recherche, notamment pour les dispositions répressives.
53Dans l’esprit de Montego Bay, ce décret vise à favoriser la recherche menée à des fins pacifiques et la diffusion des connaissances, sans gêner les autres utilisations de la mer, en fixant le cadre nécessaire pour organiser le contrôle et la régulation de cette activité. Il réglemente, par ailleurs, la communication des données recueillies lors des activités de recherche scientifique marine, la mise en place et l’utilisation d’installations de recherche scientifique marine et l’accès à certaines zones relevant de la protection des intérêts de la défense nationale.
En guise de conclusion : faire évoluer la Convention de Montego Bay
54Les dernières modifications du code de la recherche et l’adoption du décret « Recherche scientifique marine » (RSM), animés par les commissaires chargés de l’action de l’État en mer au SG Mer, ont clos, en 2017, l’essentiel des travaux de transcription de Montego Bay dans notre droit positif. Comme cette intervention cherche à le montrer, cette tâche aura pris près de quarante ans, mais, au terme de cette période, la France dispose d’un arsenal législatif et réglementaire unique au monde, très opérationnel et répondant bien à ses obligations d’État côtier et d’État maritime. De ce point de vue, aujourd’hui, on peut constater que la France est un des rares États en Europe, et dans le monde, à être en mesure de répondre à quasiment toutes ses obligations juridiques relevant de Montego Bay.
55L’explication de cet arsenal juridique en parfaite adéquation avec la Convention de Montego Bay réside dans trois facteurs. Le premier concerne la dualité, telle qu’exposée plus avant, des autorités maritimes et des administrations intervenant en mer, à commencer par la marine nationale. La deuxième tient au caractère très interministériel de notre organisation maritime. Seule « l’interministérialité » permet de sortir du « corner » ministériel dans lequel d’autres politiques publiques se sont enfoncées depuis des années. La politique de la mer étant placée au niveau du Premier ministre, ce dernier est en mesure de rassembler tous les départements ministériels et d’effectuer les arbitrages nécessaires pour aboutir à une solution adaptée. La troisième explication relève de la sociologie administrative. En effet, la constante adaptation de notre corpus juridique tient beaucoup aux circuits très courts existant entre l’échelon central (SG Mer, État-major de la marine, direction générale des affaires maritimes) et les échelons locaux représentés par les préfectures maritimes, les délégués du gouvernement pour l’action de l’État en mer (outre-mer), les commandements de zone maritime et les directions interrégionales de la mer. Ces circuits sont d’autant plus faciles à mettre en place qu’ils reposent sur les allers-retours fréquents et stimulants des « juristes opérationnels de la mer » entre leurs affectations parisiennes et celles dans les états-majors déconcentrés en province.
56La Convention des Nations Unies sur le droit de la mer est un traité remarquable et qui constitue le meilleur outil de droit international que la mer ait connu. Malgré cela, de nombreuses critiques sont émises sur les insuffisances de cette Convention. Mais mon analyse est que si elle rencontre parfois des échecs ce n’est pas en raison de dispositions inopérantes, mais plutôt en raison de la non-application, par certains États maritimes, de leurs obligations internationales. Comme pour tous les traités internationaux, l’efficacité de Montego Bay repose d’abord sur la volonté des États de mettre en œuvre les obligations qui sont les leurs. Le pavillon de complaisance a fait beaucoup de tort à Montego Bay. En réalité, il ne faut pas s’abriter derrière les mots, mais bien voir la réalité : ce n’est pas de pavillon de complaisance qu’il faut parler mais bien d’État de complaisance. Une meilleure effectivité de Montego Bay devrait passer par la mise en cause de la responsabilité internationale des États qui ferment les yeux sur la sécurité de leurs navires, sur l’absence de qualification des équipages et sur la poursuite effective des crimes et délits commis par leurs navires en haute mer.
57Si des critiques peuvent être émises, c’est sans doute dans la dimension environnementale qu’elles sont les plus pertinentes. Montego Bay avait en son temps constitué un net progrès en faveur de la protection de l’environnement marin. En effet, toute une partie (Partie XII) est consacrée à la « Protection et préservation du milieu marin ». Mais, cette partie doit être désormais actualisée au regard des nouveaux enjeux environnementaux et savoirs scientifiques. En effet, dans l’esprit des années soixante-dix et quatre-vingt, ce sont principalement les situations liées à la pollution accidentelle ou volontaire qui sont visées et la mise en place d’un système de garanties et de responsabilités afférent.
58C’est pourquoi, il est désormais nécessaire de faire rentrer pleinement Montego Bay dans le xxie siècle afin qu’elle soit en mesure de répondre aux graves menaces représentées par la perte de la biodiversité, la dégradation alarmante du milieu marin, les menaces représentées par le changement climatique et le partage des ressources génétiques marines.
59C’est là tout l’enjeu des négociations en cours sur la protection de la haute mer qui n’était pas encore un sujet aussi crucial qu’aujourd’hui.
60C’est pour compléter sur ce point Montego Bay, que l’Assemblée générale de l’ONU a convoqué une conférence intergouvernementale39 afin d’élaborer un nouvel instrument international juridiquement contraignant et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale.
61L’adoption récente de ce nouvel accord BBNJ (Biodiversity Beyond National Juridiction)40 devrait permettre de continuer à adapter le droit de la mer issu de la Convention de Montego Bay aux nouveaux enjeux du xxie siècle. Tel est le souhait de ceux qui ont mis en œuvre au niveau opérationnel les règles issues de la Convention de Montego Bay et qui étaient adaptées à nos ambitions de protection et de paix entre les Nations.
Notes de bas de page
2L’appellation de juriste opérationnel de la marine est employée à dessein car elle correspond à une expression imaginée par le commissaire général Réglat-Boireau permettant d’installer le juriste dans la dimension opérationnelle de la marine et dans la conception de ses missions. Il est aussi à l’origine de la notion de sauvegarde maritime imaginée en 1991 (sauver et garder) et dont la doctrine sera définitivement établie en 2002 par l’état-major de la marine sous l’impulsion de son chef d’état-major de l’époque, l’amiral Battet ; Voir : J.-L. Battet, « Le nouveau concept de sauvegarde maritime », La nouvelle revue maritime, n° 463, nov. 2002.
3J’ai eu le privilège d’être affecté à deux reprises sous les ordres du commissaire général Arnaud Réglat-Boireau. En 1988, à Brest au sein de la préfecture maritime de l’Atlantique dans mon premier poste d’action de l’État en mer qui s’appelait encore, à l’époque, le bureau des « affaires civiles de la mer ». C’est là qu’il a su me transmettre l’esprit de la Convention de Montego Bay et toutes les ressources juridiques offertes par ce texte. En 1991, le commissaire Réglat-Boireau me fait affecter à nouveau sous ses ordres au sein de l’école du commissariat de la marine. Là, le jeune professeur que je suis forme les élèves commissaires aux matières techniques de service à la mer (SAM) mais aussi au droit de la mer, au droit maritime opérationnel (DMO) et au quart à la mer. La promotion d’élèves commissaires de 1992 prendra le nom de baptême de Grotius montrant l’attachement de l’institution au droit international de la mer !
4Devenu commissaire des armées en janvier 2021 à la suite de la fusion des trois corps de commissaires des armées (terre, marine, air) et des deux corps d’officiers du corps technique de l’armement et du service de santé des armées. Les commissaires des armées conservent en revanche un rattachement d’armée ou de service grâce à un système d’ancrage qui leur confère une identité et une expertise solide comme pour l’action de l’État en mer, domaine d’expertise des commissaires des armées d’ancrage marine.
5Loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique au large des côtes du territoire de la République, JORF n° 166 du 18 juillet 1976, p. 4299.
6C’est volontairement que les parlementaires n’avaient pas retenu le caractère « exclusif » de ce nouvel espace maritime. En effet, la représentation nationale a considéré que les pays membres de l’Union européenne, mettant en commun leurs espaces maritimes (notamment dans le domaine de la pêche) dans le cadre de « l’Europe bleue » (terme très usité à l’époque), retiraient toute notion d’exclusivité à cet espace.
7Ancêtre de la mission interministérielle de la mer (MISMER créée en 1978) puis du secrétariat général de la mer (SG Mer créé en 1995), le GICAMA a été fondé par le décret n° 72-302 du 19 avril 1972 relatif à la coordination des actions en mer des administrations de l'État. Ce décret constitue les prémices de l’action de l’État en mer en organisant les principes de coordination des moyens des administrations en mer.
8Dans une organisation garde-côtes de type anglo-saxon, les unités militaires n’ont aucun pouvoir de police en mer, celle-ci étant réservée à la garde-côtes nationale. En cas d’infraction en mer, il faudra dépêcher un moyen spécialisé pour intervenir, l’unité militaire, même si elle est présente sur les lieux, n’étant pas habilitée à agir. Il eut été aberrant que les frégates de la marine nationale patrouillant dans les ZEE du Pacifique ou de l’Océan Indien, au titre des missions de souveraineté, ne soient pas en mesure d’agir face à une infraction à la pêche, alors que cette activité est connue comme étant souvent un mode de contestation des droits souverains d’un État sur les espaces qu’il a revendiqués.
9Décret n° 78-272 du 9 mars 1978 relatif à l'organisation des actions de l'État en mer, JORF n° 60 du 11 mars 1978, p. 1028.
10Décret n° 79-413 du 25 mai 1979 relatif à l'organisation des actions de l'État en mer au large des départements et territoires d'outre-mer et de la collectivité territoriale de Mayotte, JORF n° 0122 du 27 mai 1979, p. 123.
11Les principaux postes en action de l’État en mer sont dans les préfectures maritimes, dans les commandements de zone maritime outre-mer, à l’état-major de la marine, au secrétariat général de la mer ou dans des postes à l’étranger à forte dominante AEM. Les principaux postes dans le domaine du droit de la mer et du droit des activités aéromaritimes sont au sein des états-majors embarqués (HRF), de l’état-major de la marine, de la direction des affaires juridiques du ministère des Armées, du centre de planification et de commandement des opérations de l’état-major des armées.
12Ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française, JORF n° 0286 du 9 décembre 2016, texte 6.
13Après mon départ, les travaux ont été finalisés au SG Mer par le commissaire principal Thomas Pailloux, brillant représentant d’une nouvelle génération des juristes opérationnels de la marine très prometteuse et qui n’ont rien à envier à leurs anciens. La relève est bien assurée.
14Loi n° 71-1060 du 24 décembre 1971 relative à la délimitation des eaux territoriales françaises, JORF n° 304 du 20 décembre 1971, p. 12899.
15Les deux contrats d'exploration dans la Zone accordés par l’AIFM à la France se trouvent dans la région de Clarion-Clipperton (Pacifique) et en Atlantique Nord.
16Les déploiements de bâtiments de la marine nationale en mer Noire se sont interrompus le 28 février 2022 lorsque la Turquie, en vertu de l'article 19 de la Convention de Montreux, a fermé le Bosphore aux navires de guerre de tous les pays.
17Convention des Nations Unies contre le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes adoptée le 20 décembre 1988, RTNU, vol. 1582, p. 95.
18MISMER qui deviendra SG Mer, en 1995.
19LOI n° 96-359 du 29 avril 1996 relative au trafic de stupéfiants en haute mer et portant adaptation de la législation française à l'article 17 de la convention des Nations Unies contre le trafic illicite des stupéfiants et substances psychotropes faite à Vienne le 20 décembre 1988, JORF n° 0102 du 30 avril 1996, p. 6558.
20Extrait du rapport législatif du Sénat concernant le projet de loi relatif au trafic de stupéfiants en haute mer et portant adaptation de la législation française aux dispositions de l'article 17 de la convention des Nations Unies contre le trafic illicite des stupéfiants et substances psychotropes faite à Vienne le 20 décembre 1988, session ordinaire de 1995-1996, annexe au procès-verbal de la séance du 11 octobre 1995.
21La loi du 10 avril 1825 pour la sûreté de la navigation et du commerce maritime contenait des dispositions incriminant les actes de piraterie. Elle avait été abrogée, fort imprudemment, par la loi du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit (Loi n° 2007-1787 JORF du 21 décembre 2007, Texte 2), considérant que la piraterie appartenait aux temps anciens… une nouvelle illustration des conséquences parfois inattendues de la codification. On pourra lire avec intérêt à ce sujet l’intervention de Pascale Deumier sur « La simplification par codification à droit constant », in F. Rueda, J. Pousson (dir.), « Qu'en est-il de la simplification du droit ? », Actes du colloque des 26 et 27 novembre 2009, Presse de l’université de Toulouse 1 Capitole, 2010, p. 53-66.
22Loi n° 2005-371 du 22 avril 2005 modifiant certaines dispositions législatives relatives aux modalités de l'exercice par l'État de ses pouvoirs de police en mer, JORF n° 0095 du 23 avril 2005, texte 2.
23Protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la convention contre la criminalité transnationale organisée adopté par l'Assemblée générale des Nations Unies à New York le 15 novembre 2000 et ouvert à signature et signé par la France à Palerme le 12 décembre 2000, RTNU, vol. 2241, p. 519.
24LOI n° 2011-13 du 5 janvier 2011 relative à la lutte contre la piraterie et à l'exercice des pouvoirs de police de l'État en mer, JORF n° 0004 du 6 janvier 2011, Texte 2.
25Ordonnance n° 2019-414 du 7 mai 2019 modifiant la loi n° 94-589 du 15 juillet 1994 relative à la lutte contre la piraterie et aux modalités de l'exercice par l'État de ses pouvoirs de police en mer, JORF n° 0107 du 8 mai 2019, Texte 3.
26Protocole relatif à la Convention pour la répression d’actes illicites contre la sécurité de la navigation maritime du 10 mars 1988 et Protocole pour la répression d’actes illicites contre la sécurité des plates-formes fixes situées sur le plateau continental du 14 octobre 2005, RTNU, vol. 1978 I, p. 29004.
27Traité d'adhésion du 12 juin 1985, entré en vigueur le 1er janvier 1986, JOCE L 302 du 15 novembre 1985, p. 9.
28On parlera alors des « navires marques masquées ».
29Les actions de vives forces mises en œuvre dans le cadre de l’action de l’État en mer sont désormais définies par le code de la défense (articles R1521-4 à R1521-6), en application de la loi no 94-589 du 15 juillet 1994.
30Instruction du 8 octobre 1982 relative à l'emploi de la force en mer à l'encontre des navires étrangers dans les opérations de police des pêches.
31Instruction du 20 janvier 1989 relative à l'emploi de la force en mer à l'encontre des navires étrangers dans les opérations de police des pêches.
32Par le décret n° 2020-342 du 26 mars 2020. Code de la défense, articles R1521-1 à R1521-6.
33Livre 2 (Milieux physiques), Titre 1er (Eau et milieux aquatiques), Chapitre 8 (Dispositions spéciales aux eaux marines et aux voies ouvertes à la navigation maritime), section 1 : pollution par les rejets des navires (articles L218-10 à L218-25).
34Convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires du 2 novembre 1973 complétée par le protocole de 1978 (Convention MARPOL 73/78).
35CA de Rennes, 3e chambre, navire Traquair, 19 septembre 1996, DMF n° 567, janvier 1997.
36Dans ce domaine, il faut toujours rester modeste car j’ai été à nouveau confronté le 11 juin 2021, en tant qu’adjoint au préfet maritime de la Méditerranée, à un très important rejet en mer d’hydrocarbures (déballastage selon le droit international de la mer, communément nommé « dégazage »). Ce dernier étant intervenu de nuit n’a été identifié que vers midi, le lendemain. Les deux nappes distinctes d'une longueur d'environ 35 km ont nécessité l’envoi de très importants moyens de lutte antipollution de la marine nationale depuis Toulon et Ajaccio (base navale d’Aspretto) ainsi que des moyens des administrations intervenant en mer (Affaires maritimes, Douanes). Le navire pollueur n’a pas pu, à ce jour, être identifié en raison de l’incertitude sur la zone initiale du rejet en mer qui aurait pu être recoupé avec les routes de navires enregistrés par les systèmes de surveillance maritime. Mais ce rejet illicite a été le seul cas sensible auquel j’aurai été confronté pendant mes six années à la préfecture maritime de Toulon. La dissuasion a porté ses fruits.
37Arrêt Thisseas, Cour de cassation, Chambre criminelle, 24 septembre 2019, 18-85.846, Publié au bulletin ; P. Chaumette, « De l’interprétation de l’article 228 CNUDM. Thisseas : Pollution marine dans la ZEE, poursuites pénales », Neptunus e.revue, Université de Nantes, vol. 26, 2020/ 1.
38Décret n° 2017-956 du 10 mai 2017 fixant les conditions d'application des articles L. 251-1 et suivants du code de la recherche relatifs à la recherche scientifique marine, JORF n° 0110 du 15 mai 2017, Texte 42.
39Résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies 72/249 du 24 décembre 2017.
40Sur ce sujet, lire par exemple l’intéressant article du commissaire en chef Gonzague Aizier : « Négociations sur la protection de la haute mer, amers pour une navigation au long cours, Revue défense nationale, n° 800, mai 2017, p. 149.
Auteur
Ancien Commissaire général de la Marine, Directeur du département Maritime à la Fondation méditerranéenne d’études stratégiques
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