A. Une prise en compte inégale des activités illicites perpétrées en mer

9La CNUDM ne cible que très partiellement les agissements criminels et délictueux pouvant être menés au sein de l’espace maritime. Le texte ne contient en tout et pour tout que huit occurrences du terme « illicite », et encore, la plupart de ces mentions ne concernent qu’une seule et même activité, à savoir le trafic illicite de stupéfiants.

10D’une manière générale, la question des trafics illicites par voie maritime n’est que trop rarement abordée. Le trafic de stupéfiants est évoqué dans deux articles seulement, l’un relatif à l’exercice de la juridiction pénale de l’État côtier à bord d’un navire étranger6, l’autre dédié à la coopération en haute mer contre cette activité7. Toutefois, à aucun moment cette activité n’est expressément frappée d’interdit ni définie de façon précise. Il est à noter que la CNUDM introduit un élément absent de la Convention sur la mer territoriale et la zone contiguë8 et de celle sur la haute mer de 19589 en ce qu’elle vise les substances psychotropes, prenant ainsi en considération l’évolution du droit international10 sur cette question. En ce qui concerne le trafic illicite de migrants, la CNUDM est encore moins diserte. Cette activité n’est tout simplement mentionnée à aucun instant dans le texte final. Seuls sont évoqués l’« embarquement ou débarquement […] de personnes, en contravention aux lois et règlements […] d’immigration de l’État côtier »11, ou plus généralement, les infractions aux lois et règlements en matière d’immigration12. Si les dispositions de la CNUDM sont plus précises que celles de la Convention sur la mer territoriale et la zone contiguë de 1958, la question du trafic illicite de personnes n’est pas abordée frontalement par la CNUDM, ce qui est d’autant plus regrettable que les négociations ont eu lieu dans le contexte sensible de la multiplication des « boat people » en Asie du Sud-Est. Il faut cependant souligner que la CNUDM frappe d’interdit le transport d’esclaves en son article 99, et demande aux États de « prendre des mesures efficaces pour prévenir et réprimer » cette activité à bord des navires arborant leur pavillon, reproduisant ainsi les dispositions de l’article 13 de la Convention sur la Haute mer. Cet article se doit d’être souligné, car même s’il ne définit pas précisément ce que recouvre cette activité, il demande aux États d’agir sur le plan pénal pour mettre fin à cet acte ignominieux. Au surplus, l’article 110 de la CNUDM confère un droit de visite aux navires d’État leur permettant d’arraisonner une embarcation suspectée d’un tel acte, et ce sans avoir besoin d’obtenir au préalable l’autorisation de l’État du pavillon. Une partie de la doctrine s’est interrogée sur la possibilité d’utiliser les dispositions relatives au transport d’esclaves pour réprimer le trafic illicite de migrants qui s’est multiplié ces dernières années, mais une telle lecture, trop extensive, n’emporte pas totalement la conviction13.

11La CNUDM contient des développements plus poussés au sujet des actes de violence perpétrés en mer. Si le texte ne contient aucune évocation explicite du terrorisme maritime, il consacre tout de même pas moins de sept articles à la piraterie maritime. Ces dispositions viennent définir la notion de piraterie, demandent à tous les États de coopérer à la répression, et octroient aux navires d’État une compétence universelle pour intervenir et juger les individus suspectés de s’être livrés à un tel acte.

12La piraterie est définie à l’article 101 de la CNUDM comme un « acte illicite de violence ou de détention ou de toute déprédation commis par l’équipage ou passager d’un navire […] privé, agissant à des fins privés » et, dirigé « contre un navire […] ou contre des personnes ou des biens à leur bord […] en haute mer […] ou un lieu ne relevant de la juridiction d’aucun autre État ». Formulé plus succinctement, un acte de piraterie maritime suppose la réunion de quatre éléments : un acte de violence, d’un navire vers un autre navire, perpétré dans les eaux internationales, et commis à des fins privées. L’article 103 précise de son côté la notion de « navire pirate ». Si, à première vue, ces définitions, reprenant à grands traits celle posée à l’article 15 de la Convention sur la Haute mer, peuvent paraître satisfaisantes, elles ont été la cible de vives critiques tout au long des dernières décennies14.

13D’abord, la définition de la piraterie maritime se présente comme limitée et ce tant sur le plan spatial que matériel.

14Spatialement, la CNUDM circonscrit géographiquement la piraterie à la réalisation d’actes de violence perpétrés en haute mer ou dans « un lieu ne relevant de la juridiction d’aucun État ». L’article 58 de cette même Convention précise néanmoins que les articles 88 à 115, incluant donc les dispositions spécifiques à la piraterie, sont applicables à la zone économique exclusive « dans la mesure où ils ne sont pas incompatibles avec la présente partie ». Compte tenu de l’absence de contradiction manifeste entre les dispositions de la CNUDM relatives à la piraterie et celles relatives à la ZEE, il faut considérer que les agissements violents commis en zone économique exclusive peuvent recevoir la qualification de piraterie15. Toutefois, les actes accomplis dans les eaux les plus proches des côtes (mer territoriale) ne pourront recevoir une telle qualification. De nos jours, nombre d’attaques dirigées contre des navires sont perpétrées à proximité des côtes, c’est le cas notamment dans le golfe d’Aden, mais aussi dans le golfe de Guinée. L’OMI a réagi en adoptant en 2001 un recueil de règles pratiques16 distinguant les actes de piraterie au sens de la CNUDM des actes de « vol à main armée à l’encontre des navires » qui peuvent être définis comme des actes matériellement proches de la piraterie, mais commis dans une zone relevant de la souveraineté d’un État côtier. Une résolution ultérieure17 a demandé aux États de traduire cette infraction dans leur ordre juridique interne et d’adapter leurs législations pour permettre une répression effective des individus qui s’en seraient rendus coupables.

15Matériellement ensuite, la définition de l’article 101 subordonne la qualification de piraterie à l’implication d’au moins deux navires (« un navire […] contre un navire »). Cette précision a pour effet d’exclure du champ de la piraterie les cas où une attaque est menée de l’intérieur (hypothèse d’une mutinerie18, ou d’une prise de contrôle par des criminels se faisant passer pour des passagers), mais aussi les actes de violence dirigés depuis un navire contre une structure qui n’est pas strictement considérée comme un navire (une plateforme offshore fixe par exemple comme ce fut le cas dans l’affaire de l’Arctic Sunrise19). Sur ce point, il est regrettable que la CNUDM, contrairement à bien d’autres conventions maritimes, ne donne aucune définition de ce qu’est un navire. En ce qui concerne les éléments matériels susceptibles de constituer un acte de piraterie maritime, l’article 101 énonce trois actes positifs que sont la violence, la détention et/ou la déprédation, repris de la Convention de 1958. S’il est vrai que la CNUDM aurait peut-être pu apporter des précisions supplémentaires, ou même actualiser cette disposition, les comportements identifiés ici sont suffisamment larges pour englober différents actes infractionnels plus précis (meurtre, vol, dégradation, enlèvement, etc.). Enfin, cette définition pose une difficulté centrale en ce qu’elle exige que les actes de violence constitutifs de la piraterie aient été commis à « des fins privées », notion qui n’est pas davantage précisée et qui a soulevé depuis quantité de controverses doctrinales20.

16En définitive, la définition exposée à l’article 101 de la CNUDM conserve de nombreuses zones d’ombre. Si les rédacteurs ont modifié quelques points formels par rapport à celle datant de 1958 (remplacement du terme « illégitime » par « illicite », substitution de la notion confuse de « buts personnels » par celle tout aussi indécise de « fins privées »), ils n’en ont pas changé la structure ni les éléments essentiels, ce qui est regrettable. Cette définition est marquée par une certaine raideur, par un manque fâcheux de flexibilité qui ne la rend pas forcément adaptée face aux manifestations contemporaines de la piraterie maritime. Cela étant dit, il faut tout de même relativiser certaines critiques en insistant sur le fait que peu de notions de la CNUDM ont été autant soumises à l’exégèse que celle de piraterie. Il est donc fort logique qu’éprouvée par l’analyse, cette disposition ait révélé des failles, mises en exergue au fil du temps.

17Ensuite, outre les éléments intrinsèques à la notion de piraterie, le défaut majeur de l’article 101 est qu’il n’est pas totalement achevé sur le plan répressif. En effet, alors que cet article semble de prime abord énoncer une véritable infraction internationale, en définissant la piraterie maritime (malgré des imprécisions) avec un vocabulaire propre au droit pénal (ce qui est rare au sein de la Convention), en allant même jusqu’à identifier certains agissements tendant à la perpétration de l’acte tel que la participation volontaire ou l’incitation, il échoue à franchir le seuil de ce qui constitue véritablement une incrimination internationale. En effet, selon le professeur Lombois, pour qu’une Convention internationale soit considérée comme créatrice d’incrimination, il est nécessaire qu’elle remplisse un double critère cumulatif, à savoir qu’elle décrive de façon suffisamment précise les comportements interdits, et qu’elle instaure une obligation d’incriminer dans l’ordre juridique interne des parties21. Or, ce n’est pas le cas des dispositions de la CNUDM relatives à la piraterie. Si les contours de cet acte sont identifiés, malgré certaines approximations, à aucun moment il n’est considéré comme un crime. Surtout, aucun article de la CNUDM n’exige des États qu’ils confèrent à la piraterie maritime le caractère d’infraction pénale en droit interne ni qu’ils en sanctionnent la commission, ce qui s’avère pourtant indispensable pour parvenir à une répression réellement efficace22. Seul l’article 100 lance un vague appel à la coopération « dans la mesure du possible » et sans plus de précisions.

18Finalement, et contrairement à ce que l’on pourrait intuitivement penser, l’intérêt de la définition de la piraterie telle que prévue à l’article 101 de la CNUDM réside moins dans le fait qu’elle expose les éléments constitutifs d’un crime international (le plus ancien du droit des gens), mais plutôt qu’elle délimite le champ d’exercice de la compétence universelle exposée à l’article 105 de la CNUDM23.

19Ainsi, même si la CNUDM évoque ponctuellement certains agissements criminels et délictueux, elle le fait le plus souvent de façon imprécise. Les seuls développements un tant soit peu étayés consacrés à une activité illicite, en l’occurrence la piraterie maritime, ne permettent pas d’instituer une véritable incrimination internationale.

B. Une lacune comblée par les conventions ultérieures

20L’approche retenue par la CNUDM de la criminalité maritime se présente pour le moins parcellaire et fragmentée. Rares sont les dispositions venant identifier les contours des activités illicites susceptibles de survenir en mer et les frapper d’interdit. Or, pour œuvrer efficacement contre des actes criminels et délictueux qui comportent une dimension transnationale car perpétrés en mer, il est indispensable de nommer l’interdit dans l’espace international et d’organiser la coexistence des souverainetés sur le plan pénal afin que ceux qui s’en rendent coupables puissent faire l’objet de poursuites devant les juridictions nationales répressives et se voient opposer une sanction implacable.

21Plusieurs conventions adoptées à la suite de la CNUDM sont venues compenser cette lacune en ciblant avec une précision accrue les contours de l’illicéité en mer : il s’agit de la Convention des Nations Unies sur le trafic illicite de stupéfiants et de substances psychotropes adoptée le 20 décembre 198824, la Convention contre la criminalité transnationale organisée de 200025 et ses protocoles additionnels26, ainsi que la Convention SUA adoptée en 198827 et modifiée en 200528. Ces conventions de droit pénal international viennent compléter utilement le dispositif international de lutte contre les activités illicites en mer sur plusieurs points.

22Premièrement, toutes ces conventions ciblent avec précision le champ des actes illicites susceptibles d’être commis au sein de l’espace maritime. La Convention sur le trafic illicite de stupéfiants et le Protocole additionnel à la Convention contre la criminalité transnationale organisée consacré au trafic illicite de migrants par terre, mer et air apportent tous deux une définition très claire de ce que recouvre un « trafic illicite ». Le texte de 1988 opère notamment une très longue définition de la notion de trafic illicite de stupéfiants en listant différents comportements (fabrication, vente, transport) susceptibles de constituer une telle infraction, ce qui représente un apport notable eu égard aux conventions antérieures29. La définition du trafic illicite de migrants prévue par le Protocole est plus succincte, mais n’en est pas moins opérante30.

23Pour ce qui est des violences en mer, la Convention SUA, adoptée en réaction au détournement en 1985 du paquebot italien Achille Lauro par des membres du front de libération de la Palestine, évoque dès son préambule la nécessité de lutter contre le terrorisme « sous toutes ses formes ». Toutefois, plutôt que se risquer à définir une notion aussi sensible que celle de terrorisme, le texte fait le choix d’incriminer les comportements qui « compromettent la sécurité des personnes et des biens, gênent sérieusement l’exploitation des services maritimes et minent la confiance des peuples du monde ». Ici, l’article 3 liste divers agissements constitutifs d’une infraction pénale, comme le fait de s’emparer d’un navire avec violence, de causer des dommages de nature à compromettre la sécurité à bord, ou encore de détruire des installations nécessaires à la navigation maritime31. La Convention précise que tous ces actes doivent avoir été perpétrés de façon intentionnelle et illicite. Le Protocole à la Convention SUA adopté en 2005 vient élargir le champ de l’interdit et incrimine notamment toutes les situations dans lesquelles le navire peut être employé en tant qu’arme. Dans ce cas de figure, il est précisé que ces actes doivent avoir été accomplis non seulement « illicitement et délibérément », mais au surplus, mus par une volonté d’« intimider une population ou contraindre un gouvernement ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque ». Par ailleurs, la Convention telle que modifiée prohibe le fait de transporter à bord des armes biologiques, chimiques et nucléaires (BCN), ainsi que d’y avoir recours en mer.

24La Convention SUA et ses protocoles constituent une véritable avancée dans la lutte contre les violences en mer. Bien qu’initialement destinés à lutter contre le terrorisme maritime, ces textes ne s’y limitent pas, et couvrent finalement un ensemble d’agissements bien plus larges. En cela, ils trouvent non seulement à s’appliquer pour réprimer les actes de violence perpétrés par des groupes criminels animés d’une volonté de déstabilisation politique comme c’est classiquement le cas des entités terroristes, mais aussi aux écumeurs de mer dont les actions sortiraient du cadre restrictif de la définition de piraterie exposée à l’article 101 de la CNUDM32. En effet, la Convention SUA et ses protocoles peuvent s’appliquer même si deux navires ne sont pas impliqués, que les auteurs soient ou non animés par des « fins privées », et même lorsqu’un acte incriminé est perpétré dans les eaux territoriales d’un État33.

25Toutes ces conventions de droit pénal international viennent donc compenser un manque patent de la CNUDM en définissant plusieurs actes criminels et délictueux susceptibles d’être perpétrés en mer.

26Deuxièmement, plus que de simplement définir, ces conventions frappent également d’interdit à l’échelle internationale les différents agissements qu’elles identifient, et demandent aux États de leur conférer le caractère d’infraction pénale en droit interne. Si les formulations changent, la logique reste la même, et ces textes instaurent une véritable obligation d’incriminer dans l’ordre national, tout en laissant aux États le soin d’adapter la norme de comportement définie internationalement aux particularités de leur système juridique34. Ces conventions encouragent également les parties à adopter les mesures nécessaires pour établir leur compétence dans le cas où l’une des infractions qu’elles identifient a été commise à bord d’un navire battant son pavillon, ou pavillon étranger35. Ce type de disposition, absente de la CNUDM, est pourtant essentiel pour que les juridictions répressives nationales puissent connaître de faits accomplis en mer.

27Troisièmement, ces conventions incitent les États à incriminer en droit interne les différents modes de participation aux délits ou crimes qu’elles condamnent36. Sont notamment visées la tentative, la complicité, la facilitation, ou encore l’organisation de la commission d’une infraction. Il s’agit là encore d’un complément bienvenu des dispositions de la CNUDM, laquelle ne cible que la participation et l’incitation à se livrer à un acte de piraterie. Toutefois, comme les différents systèmes répressifs nationaux fonctionnent selon leurs propres spécificités, les Conventions emploient des formulations prudentes du type « sous réserve de ses principes constitutionnels et des concepts fondamentaux de son système juridique » ou « conformément aux principes de son droit interne ».

28Dernièrement, en ce qui concerne la sanction des comportements incriminés, les conventions de droit pénal international laissent le plus souvent le soin aux États de définir par eux-mêmes la peine à laquelle s’exposent ceux qui bravent l’interdit. Cependant, il faut noter que plusieurs dispositions orientent le choix des parties. Elles appellent notamment à ce que les États prennent en considération « la gravité » ou « la nature grave » de l’infraction commise dans la détermination de la peine applicable37. Certaines conventions vont même jusqu’à demander de tenir compte de certaines circonstances aggravantes.

29Pour le reste, chacune des conventions contient des spécificités propres dans son approche de la criminalité internationale qui méritent d’être soulignées. Par exemple, la Convention de 1988 sur le trafic illicite de stupéfiants encourage les États à développer des mesures non carcérales telles que des « mesures d’éducation […] de réinsertion sociale, ainsi que […] des mesures de traitement »38. Le protocole sur le trafic illicite de migrants par terre, mer et air demande expressément à ce que les migrants ne fassent pas l’objet de poursuites pénales du seul fait d’avoir été l’objet d’un trafic illicite39. Les parties sont d’ailleurs invitées à offrir aux personnes migrantes une protection contre les violences et représailles dont elles pourraient être la cible, ainsi que de leur garantir une « assistance appropriée ». Dernier point à signaler, le Protocole à la Convention SUA et la Convention contre la criminalité transnationale organisée demandent toutes deux à ce que les États adoptent en interne les mesures nécessaires pour établir la responsabilité pénale des personnes morales ayant contribué à la commission d’une infraction visée par ces textes40.

30Ces différentes conventions internationales constituent un apport indispensable dans la lutte contre les activités illicites en mer. Elles s’inscrivent dans une dimension répressive affirmée et vont plus loin que ce que prévoit la CNUDM dans son approche de l’illicite en mer. Parce qu’elles nomment l’interdit et demandent aux États d’adapter leur législation pour connaître des actes infractionnels qu’elles condamnent, ces conventions visent à s’assurer que tout individu se livrant à ce type d’agissements prohibé en mer pourra être présenté à un juge national et fera bel et bien l’objet d’une sanction pénale.

A. De larges prérogatives reconnues à l’État côtier

32Au plus près de ses côtes, dans les espaces maritimes qui jouxtent directement son territoire terrestre, l’État riverain est pleinement souverain. Dans ses ports ou ses eaux intérieures, il peut, en vertu de sa compétence territoriale, intervenir librement contre tout acte criminel ou délictueux s’y déroulant, et ce quel que soit le pavillon du navire impliqué41. Il peut même refuser l’accès de ses infrastructures portuaires à certains navires s’il estime que ces derniers font peser une menace sur son ordre public42, sauf dans le cas où l’embarcation en question se trouve en situation de détresse.

33Souverain encore dans les eaux territoriales, l’État côtier y voit cependant son emprise limitée par l’affirmation d’un droit de passage inoffensif bénéficiant à tous43. Cette manifestation du principe de liberté des mers permet aux navires de tout État de jouir d’un droit de navigation dans la mer territoriale sans risque de se voir entraver d’une quelconque façon par l’autorité côtière s’ils ne menacent en aucune manière la paix, le bon ordre et la sécurité de ce dernier. L’État riverain peut encadrer le passage dans sa mer territoriale en adoptant des lois et règlements portant sur tout un ensemble de domaines évoqués à l’article 21 de la CNUDM, intéressant notamment la sécurité de la navigation et la prévention des infractions en matière douanière, fiscale, sanitaire et d’immigration. Néanmoins, il ne doit restreindre en aucune façon le passage des navires étrangers qui circulent de manière inoffensive dans sa mer territoriale.

34Selon l’article 19 de la CNUDM, « le passage est inoffensif aussi longtemps qu’il ne porte pas atteinte à la paix, au bon ordre et à la sécurité de l’État côtier »44. Ce même article liste plusieurs situations susceptibles de caractériser une telle atteinte. Sont notamment évoqués la menace ou emploi de la force contre la souveraineté, l’embarquement ou le débarquement de marchandises, de fonds ou de personnes en contravention aux lois adoptées en interne, ou plus généralement, « toute activité sans rapport avec le passage ». Les hypothèses visées ici sont suffisamment larges pour englober les actes de violence et les trafics illicites portés à l’étude.

35Lorsque la navigation d’un navire n’est pas inoffensive, l’autorité côtière peut alors s’interposer, et exercer un droit de protection consacré à l’article 25 de la CNUDM. Il peut dans ce cas de figure prendre les mesures nécessaires à l’encontre du navire en cause, et, par exemple, intervenir à son bord, voire l’expulser de ses eaux. Ce même article prévoit en outre que l’État côtier peut, s’il le souhaite, suspendre temporairement le passage dans un pan de sa mer territoriale à la condition que cette mesure soit « indispensable pour assurer sa sécurité ». Cette dernière disposition peut lui être particulièrement utile s’il apprend qu’une attaque terroriste imminente est sur le point de frapper ses infrastructures portuaires par exemple. Ce droit de protection permet donc à l’État côtier de défendre ses intérêts et de mettre en œuvre des moyens de coercition à l’encontre des navires étrangers qui se livrent à une activité illicite dans ses eaux territoriales.

36S’il désire traduire les auteurs d’un acte répréhensible perpétré dans ses eaux territoriales devant une juridiction pénale nationale, l’État côtier est tenu d’agir dans le respect de l’article 27 de la CNUDM. Dans une formulation pour le moins alambiquée, cet article expose que l’autorité côtière « ne devrait pas exercer sa juridiction pénale à bord d’un navire étranger passant dans la mer territoriale pour y procéder à une arrestation ou à l’exécution d’actes d’instruction à la suite d’une infraction pénale commise à bord pendant le passage » uniquement dans certains cas limités. Quatre hypothèses sont évoquées : lorsque les conséquences de l’infraction s’étendent à l’État côtier, si l’infraction est de nature à troubler la paix du pays ou l’ordre dans la mer territoriale, si une assistance a été demandée par le capitaine du navire ou un agent de l’État du pavillon, et enfin, si le navire suspect se livre au trafic de stupéfiants. Si cette liste se présente comme exhaustive, elle recouvre en réalité un ensemble de situations relativement étendues. Aussi, il ne semble pas excessif de considérer que lorsqu’un navire commet un acte de violence dans les eaux territoriales (vol à main armée, attaque terroriste), ou se livre à un trafic illicite (stupéfiants, migrants), l’État côtier pourra non seulement intervenir contre le navire, mais en sus exercer sa compétence juridictionnelle et par conséquent juger les individus suspectés, à la condition d’avoir incriminé la commission de tels actes en mer territoriale en interne45. L’article 27 vient cependant préciser que si une infraction a été consommée avant l’entrée dans les eaux territoriales et que le navire en cause exerce un passage latéral (sans se destiner à pénétrer dans les eaux intérieures), l’autorité côtière doit laisser le monopole de la répression pénale à l’État du pavillon.

37Au-delà de la mer territoriale, la compétence de l’État côtier apparaît plus réduite à mesure que s’affirme la liberté des mers46. En zone contiguë, il peut tout de même réprimer les infractions aux lois et règlements adoptés en matière douanière, fiscale, sanitaire et d’immigration lorsque celles-ci ont été commises au sein de sa mer territoriale comme le prévoit l’article 33 (2). Autrement dit, l’État côtier peut parachever la répression d’un acte infractionnel perpétré à bord d’un navire sortant de sa mer territoriale (par exemple un trafic illicite) jusqu’à la limite extérieure de sa zone contiguë47. En ce qui concerne les navires se rendant vers sa mer territoriale, l’autorité côtière peut agir à titre préventif en zone contiguë et contrôler les navires qu’il suspecte de s’apprêter à violer les lois et règlements adoptés en interne. Toutefois, son pouvoir ici décroît, il peut entreprendre un « contrôle », « prévenir » une infraction, mais a priori, il ne semble pas pouvoir pleinement exercer sa juridiction pénale, le terme « réprimer » n’étant pas évoqué à l’article 33 (1).

38Dans sa zone économique exclusive, l’État côtier dispose certes de « droits souverains aux fins d’exploration et d’exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques », mais il apparaît plus limité pour agir contre les actes illicites portés à l’étude. En effet, l’article 58 de la CNUDM reconnaît à tous les États la faculté de voguer librement au sein de cet espace ainsi que d’utiliser la mer à des « fins internationalement licites »48. L’autorité côtière exerce néanmoins sa juridiction exclusive sur les installations, ouvrages et îles artificielles édifiés dans ce pan de mer49, ce qui lui permet d’adopter des lois et règlements douaniers, fiscaux, sanitaires, de sécurité et d’immigration au sein de ces structures. Aussi, l’État riverain est seul compétent pour réprimer, par exemple, un trafic illicite perpétré à bord de ces installations, à la condition préalable, bien entendu, d’avoir adopté une législation adaptée dans son ordre juridique interne. Dans les autres cas de figure, la répression des actes illicites accomplis en zone économique exclusive devrait être réalisée en application des dispositions relatives à la haute mer.

39Enfin, l’autorité côtière peut également étendre son champ d’intervention au-delà des eaux relevant de sa souveraineté par l’exercice d’un droit de poursuite (ou « hot pursuit ») consacré à l’article 111 de la CNUDM50. Concrètement, il est prévu que lorsque l’État riverain dispose de sérieuses raisons de suspecter qu’une embarcation étrangère contrevient aux lois et règlements adoptés dans les eaux relevant de sa souveraineté ou de ses droits souverains, il peut envoyer l’un de ses navires de guerre la prendre en chasse jusqu’à la haute mer. S’agissant d’une exception majeure à la règle de la compétence exclusive de l’État du pavillon dans les eaux internationales, la CNUDM encadre la mise en œuvre de ce droit de poursuite. L’article 111 dispose que la chasse du navire suspect ne peut commencer qu’après l’émission d’« un signal de stopper, visuel ou sonore » envoyé avant qu’il ait rejoint la haute mer. Par ailleurs, la poursuite doit être exercée de façon continue, c’est-à-dire sans interruption. Toutefois, dans l’hypothèse où le navire poursuivi parviendrait à gagner la mer territoriale de l’État dont il bat le pavillon ou celle d’un autre État, la poursuite devrait alors prendre fin51.

40Finalement, même sans cibler avec précisions les agissements criminels et délictueux susceptibles de survenir en mer, la CNUDM octroie à l’État côtier de larges prérogatives en matière de mesures de police lui permettant de protéger ses intérêts lorsque de tels actes sont perpétrés à proximité de ses côtes.

B. Des facultés d’intervention réduites dans les eaux internationales

41Dans les eaux internationales, l’emprise des États côtiers s’estompe, et la liberté des mers s’affirme pleinement. Chaque navire dispose du droit d’y voguer librement52, sans craindre de se voir contrôlé arbitrairement par quelques entités extérieures autres que celle dont il bat le pavillon. Ce principe est clairement exposé à l’article 92 de la CNUDM, selon lequel « les navires naviguent sous le pavillon d’un seul État et sont soumis, sauf les cas exceptionnels expressément prévus par des traités internationaux ou par la Convention, à sa juridiction exclusive en haute mer ». Ainsi, en vertu de cette règle dite de la compétence exclusive de l’État du pavillon, les États disposent d’un monopole (« une juridiction exclusive ») pour prévenir et réprimer les agissements criminels et délictueux commis à bord d’un navire portant leurs marques en haute mer. Ils sont donc en principe les seuls à pouvoir intervenir contre les navires suspects, et à pouvoir sanctionner les individus interpelés en son sein.

42Il reste que l’État du pavillon ne dispose pas du don d’ubiquité, et ne peut pas, constamment, surveiller les actions menées à bord de la noria de navires portant ses marques et voguant aux quatre coins des océans. Au fil du temps, plusieurs aménagements à cette règle fondatrice ont été introduits, principalement pour faire face aux agissements qui menacent le plus fortement les intérêts de la communauté internationale. La CNUDM présente essentiellement deux mécanismes d’intervention contre les navires étrangers suspectés de se livrer à un acte prohibé dans les eaux internationales.

43Tout d’abord, l’article 108 institue une coopération à l’initiative de l’État du pavillon en matière de lutte contre le trafic illicite de stupéfiants. Après avoir rappelé que les États sont tenus de coopérer à la répression de cette activité, cet article prévoit que lorsqu’un État dispose de « sérieuses raisons de penser qu’un navire battant son pavillon » se livre à un tel trafic, il peut requérir l’assistance des autres États présents sur zone pour y mettre fin. Ce type de mécanisme de coopération est également repris dans plusieurs conventions de droit pénal international adoptées ultérieurement, qui l’étendent à d’autres activités illicites. Ce type de coopération, qui se présente finalement comme une simple demande d’assistance, se révèle d’une efficacité relativement mesurée53. En effet, tout son intérêt repose sur le fait que l’État du pavillon ait connaissance de la réalisation d’une activité suspecte à bord d’un navire portant ses marques. Or, les océans sont immenses, les navires à surveiller innombrables, les moyens de certains États pour opérer un contrôle bien souvent limités, sans compter le cas des États complaisants qui accordent leur pavillon au tout-venant sans réellement assurer la moindre forme de contrôle54. Aussi, même si ce mécanisme de coopération n’est pas totalement inane, il n’est pas non plus forcément le plus adapté pour lutter efficacement contre les activités illicites.

44Ensuite, l’article 110 introduit une dérogation majeure à la règle de la compétence exclusive de l’État du pavillon en ce qu’il institue un droit de visite au bénéfice des navires d’État déployable à l’encontre des navires étrangers suspectés de se livrer à certains agissements condamnables55. Concrètement, cet article prévoit qu’un navire de guerre peut arraisonner un navire étranger sans l’accord de l’État dont il bat pavillon s’il dispose de « sérieuses raisons » de le suspecter de se livrer à l’une des activités suivantes : piraterie maritime, transport d’esclaves, émissions non autorisées, ou encore s’il n’arbore aucun pavillon (ou le même que le navire de guerre intervenant, mais qu’il tente se soustraire à un contrôle). En de telles hypothèses, il est prévu que l’intervenant peut exercer un droit d’enquête du pavillon, consistant à monter à bord pour vérifier les documents d’identification du navire, et si les doutes à son endroit persistent, il peut poursuivre son investigation à bord et mener ce qui s’apparente à une véritable perquisition. Ce droit de visite est particulièrement redoutable contre les criminels et délinquants agissant en mer, car il permet à tout État d’intervenir sur-le-champ contre un navire étranger suspect, sans plus de formalités. Il reste que cet article 110 dispose d’un champ d’application limité à certaines activités identifiées, parmi lesquelles ne figurent pas les trafics illicites portés à l’étude, ce qui est regrettable. Par ailleurs, à l’exception de la piraterie, la CNUDM n’apporte aucune précision supplémentaire sur la marche à suivre lorsque les agents d’État présents à bord découvrent que le navire arraisonné a bien servi à commettre l’un des actes visés à l’article 110. Il semble que l’État du pavillon du navire intercepté conserve le monopole de la répression, à moins qu’il n’en décide autrement et laisse l’intervenant s’en charger56. En ce qui concerne spécifiquement la piraterie maritime, les dispositions de la CNUDM sont nettement plus étayées. L’article 105 reconnaît en effet qu’à l’issue de la visite de l’embarcation suspecte, l’État intervenant peut procéder à la saisie du navire, et appréhender les personnes à son bord. Puis, il indique que « les tribunaux de l’État qui a opéré la saisie peuvent se prononcer sur les peines à infliger, ainsi que sur les mesures à prendre en ce qui concerne le navire ». Il s’agit là de la reconnaissance d’une compétence universelle en matière de piraterie permettant à chaque État de déployer pleinement sa puissance souveraine dans un espace international pour lutter contre une menace mettant en péril les intérêts de tous. Tout intervenant peut donc juger les auteurs d’un acte de piraterie maritime, et ce quelle que soit la nationalité des personnes impliquées (victimes, auteurs) ou le pavillon qu’arbore le navire servant au crime. Il faut cependant indiquer que l’exercice de cette compétence n’est pas obligatoire, et l’État capteur pourra tout à fait laisser l’État du pavillon du navire arraisonné, l’État de nationalité des pirates, ou encore celui des victimes exercer leur juridiction pénale. En pratique, de nombreux États rechignent à juger les pirates57 (sauf dans l’hypothèse où l’un de leur ressortissant est victime), que ce soit pour des raisons logistiques (ramener un pirate sur le sol français n’est pas aisé), financières (coût du rapatriement), ou encore pour éviter des obstacles juridiques consécutifs à l’interpellation en mer58. Certains États ont d’ailleurs fait le choix de conclure des accords de transfert avec des États tiers situés non loin des zones à risque pour leur confier le soin de juger les pirates appréhendés en mer. En dépit de ces difficultés, il faut tout de même reconnaître que le régime de répression universelle consacré en matière de piraterie constitue le volet de la CNUDM le plus abouti sur le plan pénal.

45Il n’en reste pas moins que les hypothèses visées à l’article 110 demeurent limitées, et ne permettent pas d’intervenir contre la totalité des actes illicites portés à l’étude. À cet égard, la prévalence accordée à l’État du pavillon, principe pourtant central du droit de la mer, fait l’objet de certaines critiques. Certains opérationnels regrettent que le monopole accordé à l’autorité du pavillon se présente comme un véritable frein à l’exercice des pouvoirs de police en mer59. Si ces critiques sont pleinement compréhensibles, il n’est pas inutile de rappeler que cette règle de la compétence exclusive de l’État du pavillon, corolaire de la liberté des mers, constitue le maillage central en matière d’utilisation de de cet espace international. Elle permet d’éviter toute emprise unilatérale d’un État sur les mers, au détriment de tous les autres et de parer un asservissement thalassocratique de la haute mer. Aussi, comme l’indique Françoise Odier, « il serait imprudent de remettre en cause les équilibres sur lesquels repose » la CNUDM60. Sans pour autant faire de la liberté des mers un « dogme » intangible et inaltérable61, chaque exception à la lex vexillum doit être prudemment mesurée afin d’éviter que l’alexitère ne soit plus nocif que les maux nés de la criminalité maritime, car comme l’avertissait avec sagacité Paracelse, c’est bien la dose qui fait le poison. Sur ce point, il convient de relever que la CNUDM offre la possibilité d’étendre les possibilités d’interférer à la compétence exclusive de l’État du pavillon dans les eaux internationales en dehors des cinq hypothèses énumérées à l’article 110, mais uniquement lorsque l’intervention « procède de pouvoirs conférés par un traité ».

46C’est dans cette ouverture que se sont engouffrées les conventions de droit pénal international adoptées ultérieurement, lesquelles ont introduit certains tempéraments, aménagements, à la règle de la compétence exclusive de l’État du pavillon. En effet, ces différents textes intègrent tous un mécanisme de coopération à l’initiative d’un État tiers62. Concrètement, dès lors qu’un État suspecte un navire battant pavillon étranger de se livrer à un agissement illicite (trafic de stupéfiants, de migrants, ou de servir à la commission d’un acte de violence en mer tel que visé par la Convention SUA), il peut demander à l’autorité du pavillon de se substituer à lui, et d’intervenir à sa place. Ce type de mécanisme apparaît nettement plus cohérent d’un point de vue opérationnel que ce que prévoit l’article 108 de la CNUDM, car il permet de mettre fin à une activité prohibée sans attendre que l’autorité du pavillon sollicite d’elle-même une intervention. Une fois contacté, l’État de rattachement du navire pourra soit dépêcher l’un de ses navires de guerre pour contrôler le navire interlope par lui-même, soit autoriser l’intervention du tiers. Il faut tout de même préciser que toute intervention par un État tiers demeure subordonnée à l’aval préalable de l’État du pavillon, lequel pourra notamment définir les modalités et l’étendue du contrôle exercé. Ce dernier restera d’ailleurs prioritairement compétent pour juger les individus appréhendés à bord. En cela, il s’agit plus d’un aménagement à la règle de l’exclusivité de l’État du pavillon que d’une véritable dérogation semblable à ce que prévoit l’article 110 de la CNUDM.

47Ce mécanisme de coopération révèle tout de même certaines failles, car il repose essentiellement sur la bonne volonté de l’État du pavillon. Or, si celui-ci se montre peu coopérant, ou s’il prend un temps excessif pour autoriser l’intervention, les suspects risquent de prendre la fuite. Aussi, pour éviter qu’un tel cas de figure ne se produise, les Conventions répressives insistent sur le fait que l’État du pavillon est tenu de répondre « sans retard » à la demande d’intervention émanant du tiers63. Par ailleurs, les parties sont invitées à désigner une autorité chargée de recevoir toutes les requêtes d’intervention émanant d’États tiers, afin de pouvoir y apporter une réponse aussi prompte que possible.

48Le Protocole à la Convention SUA de 2005 innove de son côté et offre aux États la faculté de mettre en œuvre deux procédures innovantes. D’abord, il introduit un mécanisme de consentement tacite à l’intervention64. Concrètement, les parties peuvent faire le choix d’autoriser toute intervention à bord d’un navire battant leur pavillon si elles n’ont pas répondu à la sollicitation d’intervention d’un État tiers après un délai de quatre heures. Autrement, les parties peuvent, si elles le souhaitent, autoriser tout État à arraisonner une embarcation portant leur pavillon dès lors que celle-ci est suspectée de servir à la commission d’un acte incriminé par la Convention SUA, et ce sans demande préalable65. Dans cette hypothèse, l’État du pavillon renonce à son monopole dans le contrôle des embarcations arborant ses marques en haute mer. Ces deux mécanismes apparaissent particulièrement pertinents sur le plan opérationnel puisqu’ils permettent une intervention rapide à l’encontre d’un navire suspect sans perdre un temps précieux à recevoir toutes les autorisations nécessaires de la part de l’État du pavillon. Cependant, il ne s’agit que de mécanismes facultatifs, les parties à la Convention peuvent ou non faire le choix d’y recourir.

49Un dernier mécanisme se doit d’être signalé. Dans la résolution 2240 (2015) relative au trafic illicite de migrants au large de la Libye66, le Conseil de sécurité des Nations Unies, agissant sous l’empire du Chapitre VII de la Charte, introduit une nouvelle dérogation à la règle de la compétence exclusive de l’État du pavillon pour faire face à cette activité illicite. Cette résolution autorise les États à « inspecter les bateaux naviguant en haute mer au large des côtes libyennes s’ils ont des motifs raisonnables de soupçonner qu’ils sont utilisés pour le trafic de migrants ou la traite d’êtres humains en provenance de Libye, à condition que ces États membres et organismes régionaux cherchent de bonne foi à obtenir le consentement de l’État du pavillon avant de procéder à l’inspection ». Formulé plus succinctement, un État peut intervenir contre un navire étranger qu’il suspecte de servir au trafic de migrants, à l’unique condition qu’il ait, au préalable, sollicité l’assentiment de l’État du pavillon. Le consentement de ce dernier à l’intervention n’a pas à être fermement donné, il doit seulement avoir été recherché « de bonne foi » pour justifier l’arraisonnement de l’embarcation sur laquelle portent ses soupçons. Ce type de mécanisme de coopération est là encore opportun sur le plan opérationnel, car tout en conservant le principe de l’exclusivité de l’État du pavillon, il l’aménage en cas de défaut de coopération.

50En définitive, les possibilités offertes par la CNUDM pour intervenir contre un navire étranger suspect dans les eaux internationales se révèlent assez limitées. Les Conventions ultérieures ont permis d’élargir le champ d’intervention en haute mer tout en réservant une révérence certaine à l’égard de la règle de l’exclusivité de l’État du pavillon. Elles ont en outre contribué à développer des mécanismes de coopération poussés en matière pénale (entraide judiciaire, extradition) absents de la Convention de 1982, ce qui constitue une avancée significative dans la lutte contre la criminalité maritime.

Conclusion

51L’analyse des dispositions de la CNUDM consacrées à la lutte contre les activités illicites conduit à en dresser un constat mitigé.

52Les plus pessimistes verront dans ce texte un instrument contenant de nombreuses failles, n’ayant pas pris la pleine mesure des enjeux liés à la criminalité maritime, et dont les dispositions s’avèrent intrinsèquement limitées. Ils regretteront que la Convention de 1982 n’évoque que trop rarement les agissements illicites susceptibles d’être accomplis au sein de l’espace maritime, et ne s’inscrit pas dans une dimension pénale suffisamment marquée. Au surplus, ils déploreront le nombre trop réduit d’aménagements ou d’exceptions à la règle de la compétence exclusive de l’État du pavillon en haute mer ne permettant pas d’agir de façon efficace contre les comportements qui portent atteinte au bon ordre en mer. Enfin, les alarmistes s’émouvront d’une Convention qui souffre de son âge, et qui apparaît aujourd’hui dépassée face aux manifestations contemporaines de l’illicéité en mer (utilisation de drones sous-marins pour le trafic de stupéfiants, cybermenaces, etc.).

53Ceux d’un tempérament optimiste souligneront néanmoins l’importante latitude accordée à l’État côtier pour défendre ses intérêts dans les espaces maritimes relevant de sa souveraineté, cette souplesse lui permettant d’agir largement contre tous les agissements illicites perpétrés à proximité immédiate de ses côtes. Preuve s’il en est que la valeur d’une Convention internationale n’est point affectée par le nombre des années. Ils mettront également en avant les dispositions relatives à la piraterie qui, bien que perfectibles, instaurent un régime de répression universelle exceptionnel pour se défaire de ce crime, le plus ancien du droit des gens. Ils insisteront enfin sur le fait que la règle de la compétence exclusive de l’État du pavillon, principe central du droit de la mer, n’est pas irrémédiablement figée, et qu’au contraire, il est possible d’y apporter des aménagements, notamment par l’intermédiaire d’un traité international.

54Sans qu’il soit nécessaire de trancher pour une position ou pour une autre, il faut tout de même admettre que la CNUDM se présente comme une œuvre imparfaite pour répondre aux défis de la criminalité maritime. Toutefois, les critiques soulevées à son endroit peuvent être atténuées pour plusieurs raisons.

55D’abord, il faut rappeler que la CNUDM n’a pas pour finalité exclusive de lutter contre les activités illicites, sa portée est bien plus étendue et son contenu d’une grande richesse. Aussi, si l’on peut regretter que cette thématique ne soit pas plus abordée en son sein, il faut rappeler que ce texte n’a aucunement pour vocation de constituer à lui seul l’intégralité du dispositif international de lutte contre les agissements criminels et délictueux susceptibles d’être perpétrés en mer. La CNUDM ne doit pas être perçue isolément, mais plutôt comme un socle initial, exposant des principes forts, sur lequel se sont greffées d’autres conventions internationales visant à réprimer de façon spécifique certaines activités illicites ainsi que plusieurs accords bilatéraux et multilatéraux adoptés au fil du temps par les États.

56Ensuite, il ne faut pas non plus verser dans l’anachronisme et analyser cette Convention uniquement à l’aune des menaces actuelles qui pèsent sur les océans. Car s’il est avéré qu’au moment de la négociation de ce texte, la mer servait déjà de voie de passage aux malfaiteurs de tout genre, la criminalité internationale a grandement évolué ces dernières décennies, et a su s’adapter, prendre en main les évolutions technologiques récentes67, pour pouvoir user des espaces maritimes à des fins malveillantes. Les rédacteurs ne pouvaient percevoir l’ensemble des mutations de l’illicéité68, et anticiper les maux de l’époque actuelle69. La CNUDM reste une œuvre de son temps, et si elle peut vraisemblablement être encore employée pour faire face à certaines menaces qui n’existaient pas au moment de sa rédaction, il revient aux contemporains de trouver des solutions aux obstacles juridiques qu’elle ne peut dénouer.

57Enfin et surtout, il serait malheureux de jeter l’opprobre sur ce texte fondateur alors que la principale difficulté qui se pose à l’heure actuelle réside davantage dans un manque de mise en application de la CNUDM et des textes ultérieurs que d’un déficit ou d’un manque de clarté des normes en vigueur. Régulièrement, des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies70, tout comme les différents rapports du Secrétaire général des Nations Unies sur les océans et le droit de la mer71, pointent un manque regrettable d’implication et plus généralement de coopération entre les États dans la lutte contre les activités illicites perpétrées en mer. En effet, de nombreux pays n’ont toujours pas adopté un arsenal répressif interne suffisamment abouti pour sanctionner les agissements criminels et délictueux commis sur l’espace maritime. Or, c’est bien parce que la mer est encore trop souvent perçue comme une sorte d’anomos, un espace échappant au droit, que l’adoption de législations répressives au niveau national s’avère indispensable. La crainte de l’infliction d’une sanction pénale contribue à dissiper, à anéantir, un sentiment d’impunité encore bien présent dans l’esprit de ceux qui usent des océans pour accomplir leur funeste entreprise. À cela s’ajoute un manque structurel de moyens, de matériels (navires), et de personnel formé pour intervenir en mer, indispensables pour que la chaîne de répression puisse se montrer pleinement fonctionnelle depuis l’espace maritime jusqu’au lieu du jugement. Face à ces difficultés, un renforcement des capacités et de la coopération interétatique s’avère nécessaire. L’action menée par plusieurs États en application des résolutions du Conseil de sécurité dans la lutte contre la piraterie somalienne a permis d’obtenir des résultats particulièrement satisfaisants ces dernières années72. Dans le même temps, divers accords bilatéraux et multilatéraux ont été adoptés depuis l’adoption de la CNUDM, permettant ainsi aux États, dans certaines zones géographiques, d’étendre leur capacité d’intervention à l’encontre des navires étrangers suspects. Ce type d’initiative doit prendre une ampleur plus importante encore pour que les mers deviennent durablement sûres.

58En définitive, la CNUDM n’apparaît ni obsolète, ni pleinement adaptée pour lutter contre les activités criminelles et délictueuses dont la mer est le théâtre. Elle n’en demeure pas moins une pierre d’angle au sein du dispositif international de lutte contre les activités illicites, tant par les principes forts qu’elle promeut que par les compétences qu’elle reconnaît aux États.