A. L’(in)efficacité des AMP dans la haute mer de l’Atlantique Nord-Est

9En septembre 2010, les ministres du Conseil de la Commission OSPAR ont décidé de créer six aires marines protégées recouvrant une surface totale de 285 000 km² dans les régions suivantes : (i) le mont sous-marin Milne18 (ii) la zone Charlie Gibbs méridionale19 (iii) le mont sous-marin Altair haute mer20 (iv) le mont sous-marin Antialtair haute mer21 (v) le mont sous-marin Josephine haute mer22 (vi) la dorsale médio-atlantique au Nord des Açores Haute Mer2324.

10L’initiative de la Commission OSPAR a été saluée internationalement par la communauté internationale25, et reconnue comme un premier pas vers un réseau écologiquement cohérent d’aires marines protégées en haute mer. Néanmoins, quelques détails sont passés inaperçus jusqu’à présent.

11Pour s’assurer de l’efficacité d’une aire marine protégée, il est crucial de commencer par vérifier qu’un plan de gestion préexiste et établit les objectifs spécifiques de la zone26. Ensuite, il est important de définir les activités autorisées ainsi que les indicateurs qui permettront de suivre la gestion de cette zone. Malgré les intentions louables de la Commission OSPAR, l’absence totale de données concernant la gouvernance, les documents de gestion, et même les moyens et ressources comme le montre les propres documents de synthèse de la Commission, démontre les défis auxquels celle-ci est confrontée pour mettre en place des aires marines protégées en haute mer27.

12Depuis 2010, le Programme de travail du Comité biodiversité28 a pour objectif de développer un cadre de travail coopératif pour que les autorités internationales puissent dessiner les premiers projets d’un plan de gestion pour ces espaces protégés29, mais aucune des six aires marines protégées ne dispose à ce jour d’un plan de gestion établi, ni d’un programme propre de suivi. Les commentaires attachés aux fiches d’identité des différentes aires marines protégées montrent qu’« alors que certaines activités d’étude scientifique ont eu lieu dans les AMP OSPAR dans l’ABNJ, il n’y a [toutefois] pas de programme de surveillance de l’état du site dédié en place »30. De plus, à la question « L’AMP progresse-t-elle vers l’atteinte de ses objectifs de conservation ? », la réponse est un « non », accompagné systématiquement du même commentaire : « Compte tenu de l’absence de programmes dédiés de surveillance de l’état des sites en place et de la manière dont la conformité des utilisateurs du site aux mesures de gestion des AMP OSPAR dans les ABNJ est contrôlée, la réponse à cette question est inconnue »31. Le manque d’information sur la situation réelle de ces aires marines protégées viole le droit à l’information en matière environnementale prévu tant par la Déclaration de Rio en 199232 que par la Convention d’Aarhus33 et l’article 17 de la CDB34.

13Il convient de souligner un autre point important qui concerne les activités de pêche dans ces zones. Bien que 75 % de ces aires marines protégées encadrent les activités de pêche, les régulations mises en place opèrent dans le cadre des accords de pêche35 de la Commission des pêches de l’Atlantique du Nord-Est (NEAFC en anglais). Cette information est soulignée par un commentaire portant sur les documents de gestion36. Cela peut sembler paradoxal, étant donné que les fiches ne mentionnent aucune information sur les activités et les usages pratiqués dans ces aires marines protégées. Enfin, la zone de haute mer du mont sous-marin Joséphine ne fait l’objet d’aucune activité humaine régulée37. Les informations officielles indiquent que le trafic maritime, le survol aérien et la recherche scientifique sont autorisés dans les cinq autres aires marines protégées, mais aucune information n’est disponible concernant ces activités pour cette aire marine protégée en particulier.

14Ces incohérences peuvent s’expliquer par la dépendance de la Commission OSPAR à l’égard des pays pêcheurs pour élaborer les plans de gestion. Elles sont aussi rendues possibles par l’ambiguïté de l’article 3(1)(b)(ii) de l’Annexe V de la Convention OSPAR qui se réfère à l’adoption de « moyens conformes au droit international » donc conformes aux libertés de la mer prévues dans l’article 87 de la CNUDM. Une autre explication possible est que la régulation de la pêche dans les aires marines protégées a été confiée à la NEAFC comme preuve de confiance envers les pêcheurs impliqués dans ces aires marines protégées, suite à la signature de l’Accord collectif sur la coopération et la coordination concernant certaines zones situées au-delà de la juridiction nationale dans l’Atlantique Nord-Est en 201438. 

15Ainsi, bien que l’initiative de la Commission OSPAR ait été notable, le manque d’outils de gestion et de suivi de ces aires marines protégées et la prédominance des accords de pêche sur un système de gestion de conservation sont des obstacles importants à l’effectivité de ces aires marines protégées. Nous verrons néanmoins que les intérêts des grands pays pêcheurs ont eu également un impact significatif sur les aires marines protégées développées par la Commission de la CCAMLR, entraînant plusieurs changements.

B. La prépondérance de la pêche dans les projets d’aire marine protégée en mer Australe

16C’est au sein de la Commission de la CCAMLR que la première aire marine protégée en haute mer a été créée en 2009 avec l’aire marine protégée du plateau sud des îles Orcades du Sud. Cette première création a été suivie par l’aire marine protégée de la région de la mer de Ross en 2016. En 2012, un nouveau projet a été proposé au sein de la Commission grâce à la coordination du gouvernement allemand. La création d’une nouvelle aire marine protégée à l’extrême sud de l’Antarctique, dans la mer de Weddell, a été proposée et mérite d’être davantage explorée.

17Initialement proposée sur une zone de 4,2 millions de km², l’aire marine protégée de Weddell avait pour objectif la conservation de douze espèces, notamment la légine antarctique (Dissostichus mawsoni), conformément à l’Annexe II et IV de la Convention de la CCAMLR ainsi qu’au paragraphe 2 de la Mesure de conservation 91-04 de 201139. Au cours des dix dernières années de négociation, des auteurs dont K. Teschke ont souligné que deux États (Russie et Chine), ont réussi à retarder la mise en place de cette nouvelle aire marine protégée en arguant qu’elle n’était pas nécessaire40. Les auteurs mettent cependant l’accent sur le fait qu’« apparemment, le problème central ici est que ces membres considèrent leurs pêcheries à longue distance – à l’échelle mondiale et donc aussi dans l’Antarctique – comme une question d’importance nationale ou même de souveraineté, qui [serait] donc [restreinte] par une aire marine protégée »41. Une fois de plus, les enjeux liés à la pêche l’emportent sur la conservation de l’écosystème marin.

18Pendant près de huit ans, la Norvège a, de son côté, refusé les délimitations spatiales proposées pour la nouvelle aire marine protégée en mer de Weddell. À ce jour, les frontières de l’aire marine protégée n’ont toujours pas été fixées. N.B. Gardier42 rapporte une situation similaire pendant les négociations de l’aire marine protégée de la région de la mer de Ross. Selon cet auteur, bien que les frontières aient été établies pour éviter l’ingérence dans les zones de pêche, le projet a pris plusieurs années de négociation et a nécessité une forte intervention diplomatique des États-Unis (coauteur du projet avec la Nouvelle-Zélande) et une série d’ajustements ont dû être réalisés pour convaincre la Russie et la Chine. Ces deux États avaient des intérêts particuliers dans la zone de recherche spéciale, où la pêcherie de recherche commerciale sur le krill et la légine est réglementée, ainsi que dans la zone où la recherche sur le krill est réglementée43. 

19Toutes ces modifications liées à la protection des intérêts économiques de certains États font que la mesure de conservation 91-04 adoptée par la Commission CCAMLR en 201144 n’est pas respectée, en particulier la partie qui prévoit de fonder les décisions de la Commission sur les meilleures preuves scientifiques disponibles45. La réduction des zones d’interdiction de pêche et la réduction de la période de mise en place de l’aire marine protégée de quinze ans font que l’objectif de conservation de la légine antarctique n’est plus la priorité.

20Finalement, comme souligné notamment par N. Ros46, nous pouvons vérifier qu’une des principales raisons qui empêche d’atteindre l’objectif général du droit de l’environnement est l’approche anthropique de la protection de l’environnement marin. Le manque de volonté politique de certains États pour agir au-delà des effets d’annonce fait que les initiatives annoncées ne sont pas effectives47. Cela se reflète dans la réalité des aires marines protégées en haute mer, que ce soit dans l’Atlantique Nord-Est ou dans la mer Australe.

A. Les propositions de création d’AMP dans le cadre du nouvel accord BBNJ

23La discussion internationale sur l’avenir de la biodiversité marine au-delà de la juridiction nationale est le résultat du manque de précision de la CNUDM au moment de sa rédaction. Au cours de la Conférence des Nations Unies sur le développement durable de 2012, un groupe ad hoc intitulé « Groupe de travail spécial officieux à composition non limitée chargé d’étudier les questions relatives à la conservation et à l’exploitation durable de la biodiversité marine dans les zones situées au-delà des limites de la juridiction nationale » a été créé. Ce groupe a recommandé l’ouverture de négociations d’un accord contraignant dans le cadre de la CNUDM53. La lettre du 13 février 201554, envoyée par les coprésidents du groupe ad hoc, a suggéré que soient mises sur pied une conférence intergouvernementale et l’adoption d’un accord sur la conservation de la biodiversité au-delà de la juridiction nationale55. Finalement, la résolution du 24 décembre 2017 a convoqué la première conférence intergouvernementale56. Pendant de nombreuses années, les États ont tenté de parvenir à un accord international contraignant. Finalement, le 8 mars 2023, « le navire a atteint le rivage »57, comme a pu le dire la présidente de la conférence intergouvernementale convoquée sur ce sujet. Après quinze ans de négociation, le texte a été adopté. Cependant, nous devons souligner que l’accord est loin d’être en vigueur58.

24Si les négociations ont porté sur un instrument international juridiquement contraignant se rapportant à la CNUDM et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine au-delà de la juridiction nationale, le paradigme de la prévalence des libertés de la mer face à la conservation est toujours présent. Dans son rapport de 202059, l’UICN a souligné la nécessité de comprendre le terme “aire marine protégée” dans l’accord tel qu’il était proposé au fil des années par cette organisation afin de faciliter son introduction sur la scène internationale60. Bien que les termes ne soient pas les mêmes, et que le manque de référence aux aspects culturels ne soit pas passé inaperçu, la définition proposée par le nouvel accord permet la reconnaissance des aires marines protégées déjà créées sur le fondement d’autres conventions ou accords, notamment en haute mer. Ce point a d’ailleurs été une source de préoccupation pour certains acteurs au long des négociations. Certains auteurs tels que K. Gjerde mettent l’accent sur le fait que pendant la troisième réunion de négociation en 2019, les États ont passé plus de temps à débattre sur le risque que le nouvel accord puisse « “miner” les organismes et accords existants, plutôt que de se concentrer de manière plus proactive sur la façon dont l’accord pourrait renforcer la capacité des organismes mondiaux, régionaux et sectoriels pour relever les défis du maintien de la biodiversité marine dans un océan en mutation »61. Cette critique met l’accent sur la préoccupation des États quant à la préservation de leurs intérêts en matière d’exploitation des ressources halieutiques et de libre navigation.

25En pratique, le nouvel accord prévoit une procédure permettant qu’un ou plusieurs États proposent la création d’une aire marine protégée. Ils doivent pour cela respecter un certain nombre d’exigences : la proposition doit notamment être basée sur les meilleures connaissances scientifiques et lorsque cela est possible sur les savoirs traditionnels ; elle doit être accompagnée d’un projet de plan de gestion et d’une liste d’activités humaines développées et leurs possibles impacts. La proposition doit également inclure des informations sur les consultations menées avec les États et les organisations mondiales, régionales, sous régionales et sectorielles avant la soumission. Après que le processus de consultation et l’analyse par l’organe scientifique et technique aient été menés à bien, la proposition doit être adoptée lors d’une réunion de la COP. L’adoption par consensus est préférable, mais le texte prévoit également la possibilité d’une adoption par vote à la majorité si nécessaire, avec l’approbation des ¾ au moins des États Parties. La création de l’aire marine protégée est alors contraignante pour tous les États, même ceux qui auraient voté contre. Il convient de souligner que les États disposent de 120 jours après l’approbation pour objecter à la création de l’aire marine protégée. Si un État soulève une objection, qui doit correspondre à l’une des trois justifications prévues par l’accord62, et que la COP l’accepte, la décision de création de l’aire marine protégée et son application ne sont pas opposables à cet État Partie. Cela constitue donc une première limitation à la création d’un réseau d’aires marines protégées efficace en haute mer. En effet, force est de constater que les État Parties peuvent toujours justifier la non-application ou la limitation des mesures de conservation d’une aire marine protégée proposée en invoquant les libertés de la mer. Le paragraphe 5, article 23 dispose en effet qu’une des raisons acceptables pour présenter une objection est que l’État Partie ne se conforme pas à la décision au moment de l’objection, après avoir déployé tous les efforts raisonnables pour le faire. Cette formulation ouvre la possibilité à toutes sortes de justifications possibles.

26Il est difficile d’anticiper les effets d’une objection. D’un côté, le texte prévoit une obligation de coopération entre les États, qu’ils soient tiers ou qu’ils aient soulevé une objection à l’aire marine protégée, comme mécanisme pour surmonter les limites de la CNUDM en matière d’application des dispositifs liés aux obligations environnementales (articles 192, 194 et 197 notamment). D’un autre côté, la rédaction de l’accord renforce la priorisation des libertés en mer plutôt qu’une approche de patrimoine commun de l’humanité63. Cette priorité découle notamment de la rédaction des principes généraux prévus à l’article 5 de l’accord. Une analyse systémique de l’accord montre que les libertés de la mer demeurent prioritaires par rapport à une approche plus conservationniste : elles apparaissent dans la liste des principes figurant à l’article 5. Elles sont listées juste après la référence au principe du patrimoine commun de l’humanité, tel qu’il figure dans la CNUDM. Bien que la doctrine en droit international diverge quant au sens de la notion de patrimoine commun de l’humanité64,65 telle qu’elle est reconnue par l’article 13666 de la CNUDM, cette notion suppose l’application des principes fondateurs de la domanialité publique67 : la non-appropriation68, l’utilisation pacifique69 et l’inaliénabilité des ressources70. Lors de sa rédaction en 1982, l’objectif de la reconnaissance de la Zone et de ses ressources minérales71 comme patrimoine commun de l’humanité était de permettre une exploitation rationnelle72, bien que sous une approche « solidariste »73. Ainsi, selon C. Wang et Y. C. Chang, les ressources minérales marines de la Zone sont des ressources partagées par l’humanité, et la gestion de ces ressources doit être assurée non pas par les États individuellement, mais par l’Autorité internationale des fonds marins (AIFM)74. Aucun État ne peut prendre de mesures unilatérales pour obtenir des avantages sur ces ressources75. Bien que l’accent soit mis sur le type de gestion, il est clair que ces ressources sont destinées à être exploitées dans l’intérêt de l’humanité76.

27Toutefois, comme souligné par O. Delfour-Samama, actuellement et dans le cadre du nouvel accord, « il ne s’agit plus d’exploiter collectivement un patrimoine, mais de protéger un bien commun menacé »77. D. Tladi met en évidence que les membres de la conférence intergouvernementale ont choisi d’aborder les questions de partage des bénéfices sans mentionner explicitement le patrimoine commun de l’humanité78. Bien que le terme apparaisse dans la liste des principes de l’accord, il n’est plus repris ailleurs dans le corpus du texte. Il convient de rappeler toutefois que cet accord est développé dans le cadre de la CNUDM et que certaines interprétations restent celles construites en 198279, notamment celle de patrimoine commun de l’humanité et des libertés en mer. D’ailleurs, cette reprise des notions se traduit par la rédaction de l’article 5 de l’accord : « le présent Accord est interprété et appliqué dans le contexte de la Convention et d’une manière compatible avec celle-ci. Aucune disposition du présent Accord ne porte préjudice aux droits, à la juridiction et aux obligations des États en vertu de la Convention »80.

28Les parties ont eu une opportunité majeure de régler l’impasse sur la possibilité d’un réseau d’aires marines protégées en haute mer qui est tout à fait nécessaire dans un scénario tel que celui décrit dans les rapports du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) et du Mécanisme onusien d’évaluation de l’état du milieu marin81. Les décisions politiques et, par conséquent, les textes juridiques doivent être fondés sur les données scientifiques disponibles les plus fiables, ainsi que sur le principe de précaution82.

29Ainsi, la création d’un cadre juridique qui permette aux États d’établir un réseau représentatif d’aires marines protégées en haute mer, qui prévoit des objectifs clairs et un modèle de plan de gestion applicable dans la durée, pourrait alors découler d’une nouvelle interprétation de la CNUDM. Cette possibilité nous amène au dernier point de ce propos.

B. L’interprétation de la CNUDM sous le prisme du droit de l’environnement

30Aujourd’hui, nous célébrons les 40 ans de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer tandis que le droit de l’environnement ne célèbre que son premier demi-siècle d’existence. N. Ros83 a pu souligner que le droit de la mer est à l’avant-garde du droit international, y compris le droit de l’environnement. Cependant, comme nous le verrons, il y a un écart entre les termes utilisés84 et les enjeux à résoudre85, qui ne sont pas toujours les mêmes. Par conséquent, une harmonisation entre les textes semble essentielle pour faire face aux défis environnementaux actuels. Plusieurs pistes peuvent être explorées.

31En premier lieu, une première proposition concerne l’interprétation de l’obligation de protéger et de préserver le milieu marin de l’article 192, qui devrait être réalisée de manière beaucoup plus littérale. Cette obligation s’applique à tous les États et à tout l’espace marin, et l’expression « milieu marin » pourrait être comprise comme « écosystème » marin86, au sens où le définit la CDB : « complexe dynamique formé de communautés de plantes, d’animaux et de micro-organismes et de leur environnement non vivant qui, par leur interaction, forment une unité fonctionnelle »87. Cette lecture plus intégrative des espaces marins favorise l’abandon d’une gestion sectorielle au profit d’une gestion globale88, permettant ainsi des actions axées sur la conservation et l’utilisation durable de manière équitable89. D’ailleurs, cette obligation de protéger et de préserver les écosystèmes marins pourrait également s’inscrire dans la logique de l’article 22 de la CDB, qui stipule que « les dispositions de la présente Convention ne modifient en rien les droits et obligations découlant pour une Partie contractante d’un accord international existant, sauf si l’exercice de ces droits ou le respect de ces obligations causait de sérieux dommages à la diversité biologique ou constituait pour elle une menace ». Une lecture davantage fondée sur le droit de l’environnement permet de mettre en avant l’obligation des États de protéger et préserver les écosystèmes marins, et cela même en haute mer. Par conséquent, les libertés indiscriminées de la pêche, de la navigation ou même de la recherche scientifique pourraient être considérées comme une menace possible et causer un dommage sérieux. De plus, le non-respect par des tiers des dispositions qui créent une aire marine protégée en haute mer, sous prétexte de ne pas être concernés et d’avoir le droit d’exercer ces libertés, pourrait être considéré comme une violation du droit international. Cette lecture serait renforcée par l’obligation de coopération posée tant par la CNUDM, du fait sa valeur coutumière90 que par l’accord sur la biodiversité marine dans les zones échappant à la juridiction nationale (BBNJ)91.

32La seconde proposition consiste en une relecture des activités visées dans la Partie XII de la CNUDM. Au début des négociations, dans les années 1970, la pollution de la mer était un sujet majeur. Toutefois, face aux nouveaux défis environnementaux, la CNUDM ne devrait pas restée centrée sur la question de la pollution. Une solution pourrait alors être l’adoption d’une annexe précisant les différents enjeux environnementaux relatifs à la protection et la préservation de l’écosystème marin, sur le modèle des annexes de la Convention internationale pour la prévention de la pollution par les navires (MARPOL)92. L’idée serait d’incorporer, par exemple, les enjeux liés au changement climatique, tels que l’acidification des océans et la perte de la biodiversité marine93. Ainsi, à l’instar de ce qui a été fait pour la pollution marine, l’objectif serait d’encourager les pays à prendre des mesures de conservation plus ambitieuses, en tenant compte de l’obligation de l’article 19294. Cela pourrait se traduire notamment par la création des réseaux cohérents d’aires marines protégées. Un autre exemple serait les enjeux liés à la pollution plastique, qui sont tels que les États s’engagent aujourd’hui à discuter de l’adoption d’un instrument international juridiquement contraignant sur le sujet d’ici 202495. Bien qu’il s’agisse seulement d’un premier draft, le texte proposé est intéressant et peut servir de source d’inspiration à notre propos. Il est divisé en cinq grandes parties et compte actuellement sept annexes96. Les mesures et objectifs pratiques de ce futur instrument sont inscrits au sein de ces annexes. Ils pourront ainsi être modifiés au fil du temps sans qu’une révision du traité en tant que tel soit nécessaire. Dans le cas de notre analyse, les négociations pourraient se tenir directement dans le cadre de protocoles annexés à la CNUDM et non dans le cadre d’un nouvel accord international. En fin de compte, l’adoption de ces annexes renforcerait l’importance de la CNUDM ; ces textes pourraient être interprétés sous l’angle du droit de l’environnement et prendre également en compte les décisions de la Conférence des Parties de la CDB.

33Si la CNUDM a déjà posé les premières bases pour la reconnaissance d’un réseau d’aires marines protégées en raison de l’obligation claire de préservation du milieu marin, ici entendu comme l’écosystème marin dans son ensemble, la consolidation par l’accord BBNJ permet aux États d’affirmer leur engagement pour la conservation et la préservation de l’océan. Cependant, la réalisation de l’objectif poursuivi sera tributaire d’une interprétation plus restreinte des libertés de la haute mer, ainsi que d’une orientation plus environnementale du droit international. Nous savons que « selon la sensibilité des opinions publiques et la force des lobbies, les arbitrages des chefs de gouvernement donnent ou non priorité à l’extension des zones de conservation »97. Cependant, les enjeux environnementaux ne devraient plus être considérés comme secondaires. Une nouvelle interprétation des termes de la CNUDM ainsi que les propositions du nouvel accord BBNJ, permettraient à la communauté internationale d’avoir l’opportunité de développer un réseau d’aires marines protégées représentatif et équitable pour répondre aux objectifs de développement durable et garantir la conservation de la biodiversité marine à long terme. L’interprétation qui sera donnée au texte du nouvel accord BBNJ pourrait constituer un tournant juridique en matière de conservation marine. En dernier lieu, il est souhaitable que ladite interprétation prenne en considération les éléments exposés antérieurement, bien qu’ils ne constituent à ce jour que des propositions.