L’Union européenne et la CNUDM
p. 99-112
Texte intégral
Introduction
1Une longue histoire lie l’Union européenne et la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (CNUDM, ci-après la Convention). Cette histoire commence dès les négociations de la 3e conférence des Nations Unies sur le droit de la mer. L’Union européenne (ci-après l’UE), à l’époque la Communauté européenne2, disposant du statut d’observateur, s’y montre particulièrement active.
2Les négociateurs européens ne sont sans doute pas étrangers à l’insertion dans le texte de la Convention de son article 305 § 1. f) qui permet aux organisations internationales3 d’être parties à la Convention. En vertu de cette disposition, la Communauté européenne signe la Convention à Montego Bay dès le 10 décembre 19824 et constitue, encore aujourd’hui, la seule organisation internationale partie à la CNUDM, avec toutes les particularités qu’entraîne ce statut.
3En premier lieu, la CNUDM constituant un accord mixte auquel l’Union est partie aux côtés de ses États membres, l’UE5 a produit une déclaration de compétences au moment de la signature6 puis de son adhésion7 à la Convention. Ces déclarations détaillent les matières dans lesquelles ses États membres ont transféré compétence à l’Union. Elles rappellent également les matières dans lesquelles l’Union dispose d’une compétence exclusive et celles dans lesquelles sa compétence est partagée avec ses États membres.
4Autre particularité, l’UE met en œuvre la CNUDM en tenant compte des spécificités de l’ordre juridique de l’Union. La Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a jugé que, du fait de la compétence exclusive de la CJUE, un différend entre deux États membres portant sur un domaine de compétence de l’Union ne peut être porté devant une juridiction autre que la CJUE8. L’Irlande a ainsi été condamnée en manquement par les juges de Luxembourg pour avoir saisi le Tribunal international du droit de la mer (TIDM), organe de règlement des différends institué en application de la Convention, dans une affaire l’opposant au Royaume-Uni en matière de protection de l’environnement. Cette position de la Cour de justice encadre dès lors strictement l’accès des États membres de l’Union au TIDM.
5La CJUE a en outre constaté que la Convention de Montego Bay « ne met pas en place des règles destinées à s’appliquer directement et immédiatement aux particuliers et à conférer à ces derniers des droits ou des libertés susceptibles d’être invoqués à l’encontre des États, indépendamment de l’attitude de l’État du pavillon du navire »9. Il s’ensuit que la Convention ne peut être invoquée directement par les particuliers devant le juge national. À nouveau, par cette jurisprudence, la Cour encadre, voire restreint la portée de la Convention dans l’ordre juridique de l’Union.
6Quoi qu’il en soit, la mise en œuvre spécifique de la Convention dans l’ordre juridique de l’Union n’a pas empêché ce texte de constituer une source de droit essentielle pour l’UE, sur laquelle se trouvent juridiquement basés tous les textes maritimes européens clés telles la directive-cadre Stratégie pour le milieu marin (DCSMM)10 ou encore la directive relative à la planification de l’espace maritime11, fondements de la politique maritime européenne12.
7Dans ce contexte, la CNUDM irrigue l’ensemble de l’ordre juridique de l’Union européenne et constitue un instrument juridique majeur qui, à la fois conforte le statut international de l’UE (I) et encourage la dynamique maritime européenne (II).
I. La CNUDM conforte le statut international de l’Union européenne
8C’est avant tout dans le domaine de la conservation des ressources biologiques marines que la CNUDM a véritablement permis à l’UE d’affermir son statut d’acteur maritime international. La compétence exclusive de l’UE en ce domaine n’est bien sûr pas étrangère à l’existence d’un tel statut (A). Une telle compétence s’accompagne d’obligations renforcées sur la scène internationale (B)
A. La compétence exclusive de l’UE afin de conserver les ressources biologiques marines
9Aujourd’hui reconnue explicitement dans le Traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE)13, la compétence exclusive de l’UE afin de conserver les ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche, se trouvait déjà affirmée dans la déclaration de compétences faite lors du dépôt de confirmation formelle à la CNUDM. L’UE est donc seule compétente, à l’exclusion de ses États membres, pour agir sur la scène internationale et conclure des accords avec des organisations internationales en vue de gérer les ressources biologiques marines de la haute mer ou avec des pays tiers afin de permettre aux navires battant pavillon d’un État membre de l’UE d’accéder aux ressources biologiques marines de la zone économique exclusive (ZEE) de l’État tiers partenaire. Tous ces accords sont fondés sur les modèles définis par la CNUDM.
1. La mise en œuvre des modèles définis par la CNUDM
10Si les accords visant la haute mer font avant tout appel à la coopération internationale exigée aux articles 116 et suivants de la Convention14, les accords bilatéraux conclus avec les pays tiers sont fondés sur les modèles définis plus précisément aux articles 61 et 62 respectivement consacrés à la conservation et à l’exploitation des ressources biologiques marines des zones économiques exclusives.
11S’appuyant sur ces modèles, l’UE a peu à peu tissé tout un réseau d’accords internationaux afin de garantir l’accès des navires battant pavillon de ses États membres aux ressources de l’État tiers côtier. Si certains de ces accords sont conclus avec des pays européens non-membres de l’UE15, la majorité d’entre eux concerne les pays du Sud. Ces accords, qualifiés d’accords de partenariat de pêche durable, mettent en application les dispositions de l’article 62 de la CNUDM autorisant les navires européens à exploiter le reliquat du volume admissible de captures défini par l’État côtier dans sa ZEE. Cette autorisation est subordonnée au respect d’un certain nombre d’obligations (mesures techniques de pêche, placement d’observateurs à bord, obligation de débarquement des captures…) et au versement à l’État côtier d’une contrepartie financière, une partie de la somme versée devant être consacrée au développement de la pêche durable de l’État partenaire. En outre, les armateurs intéressés s’acquittent auprès de cet État, du paiement d’une licence de pêche.
12Du fait de sa compétence exclusive, l’UE est seule apte à mettre en œuvre les prescriptions de la CNUDM. La CNUDM conforte ici la position de l’UE, ce qui n’est pas toujours bien accepté par ses États membres. En témoigne la jurisprudence de la CJUE qui rappelle régulièrement la compétence réservée de l’UE en la matière. Le juge de Luxembourg a ainsi précisé que l’octroi d’une licence de pêche par l’État tiers côtier, dans le cadre d’un accord de pêche, ne peut s’affranchir de l’intervention des autorités européennes16.
13Il est vrai que l’action de la CJUE dans la mise en œuvre des modèles de conclusion des accords de pêche définis par la CNUDM s’avère essentielle, non seulement pour préciser les relations entre l’UE et ses États membres, mais aussi pour la situer dans le cadre général de la CNUDM.
2. Une action inscrite dans le cadre général de la CNUDM
14Il est capital pour l’Union de respecter scrupuleusement le cadre juridique international afin de donner une assise solide à son action maritime. Dans ce contexte, le contrôle juridictionnel européen des modèles d’accords de pêche définis par la CNUDM s’avère primordial.
15Ainsi, régulièrement saisie à l’occasion de différends relatifs à la mise en œuvre de ces accords, la Cour précise des notions clés de la CNUDM, donnant d’ailleurs à sa jurisprudence une portée qui dépasse les seuls accords de pêche, comme en témoigne le contentieux substantiel auquel a donné lieu l’accord de pêche conclu entre l’Union européenne et le Maroc.
16Ce contentieux a d’abord permis à la Cour de rappeler que, conformément à l’article 2 § 1 de la CNUDM, la souveraineté de l’État côtier s’étend, au-delà du territoire17 de ce dernier et de ses eaux intérieures, à une zone de mer adjacente désignée sous le nom de « mer territoriale »18.
17En outre, conformément aux articles 55 et 56 de la Convention, l’État côtier se voit reconnaître une juridiction assortie de certains droits dans une zone située au-delà de sa mer territoriale et adjacente à celle-ci, qui est désignée sous le nom de « zone économique exclusive »19. Dès lors, les eaux sur lesquelles l’État côtier est en droit d’exercer une souveraineté ou une juridiction, en vertu de la CNUDM, se limitent aux seules eaux adjacentes à son territoire et relevant de sa mer territoriale ou de sa zone économique exclusive20.
18Le rappel de ce cadre général s’est avéré particulièrement utile lorsque la Cour a dû statuer sur l’accord de pêche conclu entre l’Union et le Maroc en 2006. Il lui a en effet été demandé de préciser le champ d’application de cet accord21 afin d’établir si, dès lors que cet accord affirme qu’il s’applique au « territoire du Maroc et aux eaux relevant de la souveraineté sous juridiction marocaine », il inclut les eaux situées au large du Sahara occidental.
19Pour répondre à cette question, la CJUE commence par souligner, en 2018, qu’inclure le territoire du Sahara occidental dans le champ d’application de l’accord d’association enfreindrait notamment le principe d’autodétermination (article 1er de la Charte des Nations Unies). Le territoire du Sahara occidental ne relève pas du « territoire du Maroc » car ce dernier n’y exerce pas la « plénitude de ses compétences ». Le territoire du Sahara occidental ne faisant pas partie du territoire du Royaume du Maroc, les eaux adjacentes au territoire du Sahara occidental ne relèvent pas de la zone de pêche marocaine visée par l’accord de partenariat22.
20Tirant les conséquences de cette jurisprudence, l’Union conclut en 2019 un nouvel accord avec le Maroc23. Insatisfait des modalités de conclusion de cet accord, le Front Polisario dépose auprès du Tribunal de l’UE (ci-après le Tribunal) un recours en annulation contre la décision (UE) 2019/441 portant conclusion de cet accord. Le Tribunal estime que les consultations menées en vue de la conclusion du nouvel accord n’ont pas permis de recueillir le consentement du peuple du Sahara occidental et, en définitive, annule la décision du Conseil relative à l’accord de pêche conclu entre l’Union et le Maroc24.
21La position du Tribunal ne souffre pas d’ambiguïté : les pêcheurs européens ne peuvent espérer obtenir des possibilités de pêche au large du Sahara occidental au titre de l’accord de pêche conclu entre l’UE et le Maroc si cet accord ne respecte pas les prescriptions de la Convention. La portée de l’action européenne et la mise en œuvre de sa compétence exclusive se trouvent bien circonscrites par la CNUDM.
22La reconnaissance de la compétence exclusive de l’Union européenne, si elle conforte son statut d’acteur maritime international, lui impose aussi le respect d’obligations bien spécifiques.
B. La contrepartie de la compétence exclusive de l’UE : l’obligation de diligence due
23Le TIDM, dans son avis consultatif rendu à la demande de la Commission sous-régionale des pêches (CSRP), le 2 avril 201525, fournit d’importantes précisions sur les responsabilités d’organisations telles l’UE, en cas de violation de la législation de l’État côtier par un navire détenant une licence de pêche délivrée dans le cadre d’un accord international conclu par l’État côtier avec cette organisation26.
24Les juges de Hambourg considèrent que, dans les cas où une organisation internationale, telle l’UE, dans l’exercice de sa compétence exclusive en matière de pêche, conclut un accord de pêche avec un État membre de la CSRP prévoyant l’accès de navires battant pavillon de ses États membres à la ZEE de cet État, les obligations de l’État du pavillon deviennent les obligations de l’organisation internationale (point 172).
25Il ressort de l’avis du TIDM que l’Union a une obligation de diligence due, obligation qu’il interprète au regard notamment de la notion de diligence requise, telle que précisée par la Cour internationale de Justice (CIJ) dans l’affaire Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay27 et par la Chambre sur le règlement des différends relatifs à la Zone dans l’avis consultatif rendu le 1er février 201128. Cette obligation est liée à une obligation de comportement – celle de l’UE – de veiller à ce que les navires battant pavillon de ses États membres ne se livrent pas à la pêche illicite, non déclarée, non réglementée (pêche dite INN). Elle consiste à « mettre en place les moyens appropriés », à « faire le maximum » pour que les navires concernés respectent les lois et règlements de l’État côtier en matière de pêche et ne pratiquent pas la pêche INN. Le Tribunal prend soin de préciser que cette obligation n’est pas une obligation de résultat, mais une obligation d’adopter toutes les mesures nécessaires au respect du droit.
26En conséquence, seule la responsabilité de l’UE, et non celle de ses États membres, pourra être engagée en raison de la violation de l’obligation de diligence due, découlant de l’accord d’accès aux pêcheries. Si l’UE manque à cette obligation, l’État côtier pourra tenir celle-ci pour responsable de la violation de ses lois et règlements en matière de pêche, commise par un navire battant pavillon d’un État membre de l’UE alors qu’il pêchait dans sa ZEE, au titre d’un accord de pêche conclu entre l’UE et cet État.
27La diligence due de l’UE constitue la contrepartie de sa compétence exclusive. La CNUDM, par le biais du Tribunal international du droit de la mer, conforte de ce fait la responsabilité et donc le statut international de l’Union.
28La CNUDM encourage, favorise aussi la dynamique maritime progressivement développée par l’UE.
II. La CNUDM encourage la dynamique maritime européenne
29La dynamique maritime européenne, guère présente dans les traités originaires29, s’est construite au fil des années et de l’intérêt croissant de l’Union pour la mer. En toute logique, l’essor des activités maritimes, classiques telles la pêche et le transport maritime ou plus novatrices telles l’exploitation des énergies renouvelables en mer, impacte le milieu marin d’où la nécessité pour l’UE de développer une véritable politique de préservation de ce milieu (A). Le souci de protection qui anime l’Union vise non seulement le milieu marin, mais aussi les êtres humains qui y exercent leurs activités. Dès lors, le début du xxie siècle se caractérisant par la recrudescence de la criminalité maritime, l’UE a aussi dû renforcer sa présence en mer afin de lutter contre les violences qui s’y perpétuent (B). Toutes les actions menées par l’UE puisent leur source, leur dynamique dans la CNUDM. Cette dynamique apparaît néanmoins modulée selon le type d’action menée par l’Union.
A. La préservation du milieu marin : la montée en puissance européenne
30Dès 1972, alors même que les traités européens n’octroient pas de compétence explicite à l’Union pour agir en matière environnementale, le Conseil européen souligne « l’importance d’une politique de l’environnement dans la Communauté ». Les prémices de cette politique verront le jour en 1973 avec l’adoption du premier programme d’action en matière d’environnement30.
31Avant même la signature de la CNUDM, l’UE s’engage ainsi dans la préservation de l’environnement, y compris marin. Au niveau international, en témoigne son adhésion à la convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution signée à Barcelone le 16 février197631.
32La dynamique européenne en faveur de la protection de l’environnement marin bénéficie ensuite de la signature de la CNUDM qui, dédiant toute sa partie XII à la protection et à la préservation du milieu marin, impose aux États l’obligation générale de protéger et préserver le milieu marin (article 192). La CNUDM constitue la base juridique de l’action environnementale européenne, alors même que la protection de l’environnement ne sera inscrite dans les traités communautaires qu’en 1986 avec l’adoption de l’Acte unique européen.
33Par la suite, la politique maritime environnementale européenne prend son essor avec l’adoption d’un texte clé, la directive-cadre stratégie pour le milieu marin (DCSMM)32. Cette directive, pilier environnemental de la politique maritime européenne, se trouve basée sur les exigences environnementales de la CNUDM, comme l’affirme son considérant n° 17 : « Les obligations de la Communauté et de ses États membres découlant de ces accords [ la CNUDM et l’accord du 28 juillet 1994 relatif à l’application de sa partie XI] devraient donc être pleinement prises en compte dans la présente directive ».
34C’est aussi par le biais de la politique de sécurité maritime que l’Union intègre les exigences environnementales de la CNUDM. Parmi les textes majeurs adoptés dans le cadre des célèbres paquets Erika, entre 2000 et 2010, les directives européennes relatives au suivi du trafic maritime33, au contrôle par l’État du port34 ou encore au respect des obligations des États du pavillon35 répondent tout particulièrement aux exigences de la CNUDM visant à prévenir, réduire et maîtriser la pollution du milieu marin (citons parmi elles l’article 211 relatif à la pollution par les navires), mises en application par les dispositions relatives aux pouvoirs de l’État du pavillon (article 217), de l’État du port (article 218) et de l’État côtier (article 220).
35Si la CNUDM constitue une source majeure du droit de l’Union en la matière, l’articulation entre la Convention et l’ordre juridique de l’Union nécessite parfois d’être précisée, afin que la dynamique européenne s’exerce toujours dans le respect de la CNUDM. La CJUE l’a rappelé dans le domaine de la lutte contre la pollution par les navires, avec l’arrêt Bosphorus rendu le 11 juillet 201836. Dans cette affaire, la Cour a été amenée à examiner et interpréter à la fois la CNUDM et la directive 2005/35 du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005, relative à la pollution causée par les navires et à l’introduction de sanctions, notamment pénales, en cas d’infractions de pollution37.
36Le litige au principal trouve son origine dans le rejet d’hydrocarbures par le navire Bosphorus Queen, immatriculé au Panama, propriété de Bosphorus Queen Shipping Ltd Corp. (ci-après « Bosphorus »), alors qu’il est en transit dans la ZEE finlandaise. Les autorités finlandaises ne luttent pas contre ce rejet dont rien ne démontre qu’il soit à l’origine d’un « dommage concret ».
37Toutefois, lorsque le navire passe à nouveau dans la ZEE finlandaise, le service finlandais de protection des frontières décide son immobilisation et le paiement d’une caution de 17 112 euros à titre de mesure conservatoire. Par la suite, le même service lui inflige une amende du même montant. Bosphorus et l’armateur saisissent les juridictions finlandaises et demandent l’annulation des décisions fixant la caution et l’amende. Ils estiment que le rejet n’a pas causé de dommage important à l’environnement et que seules les juridictions du Panama, État de pavillon du navire, sont compétentes pour traiter l’affaire. Le litige arrive en définitive devant la Cour suprême finlandaise.
38Compte tenu de la complexité des questions de droit international et de droit de l’UE posées par le litige, la Cour suprême décide de sursoir à statuer et saisit la CJUE d’un renvoi préjudiciel composé de dix questions portant sur l’interprétation à la fois du droit international, plus précisément de la CNUDM et de la directive 2005/35/CE. Ceci afin de mieux cerner l’articulation entre ces deux textes. Il importe en effet de savoir si des expressions similaires utilisées dans les deux textes doivent être considérées comme synonymes.
39La Cour de justice précise ainsi que les termes « preuve manifeste » au sens de l’article 220 § 6, de la CNUDM et de l’article 7 § 2, de la directive 2005/35 permettant à un État d’agir vis-à-vis d’un navire soupçonné ou ayant effectivement commis une infraction dans sa ZEE visent non seulement la commission d’une infraction, mais également la preuve des conséquences de cette infraction (point 65). Elle estime ensuite que l’article 220 § 6 de la CNUDM et l’article 7 § 2 de la directive 2005/35 qui font référence aux « ressources de la mer territoriale ou de la ZEE d’un État côtier » doivent être interprétés en ce sens qu’ils visent les espèces non seulement exploitées, mais incluent également les espèces vivantes associées aux espèces exploitées. Ceci compte tenu de l’interdépendance entre les espèces, explicitement prise en compte par la CNUDM.
40Enfin, la Cour souligne que la réglementation européenne s’inscrit dans la logique de la CNUDM. Elle doit respecter l’article 220 de la Convention relatif aux pouvoirs de l’État côtier en cas de pollution par les navires et tout spécialement l’article 220 § 6 qui vise un « juste équilibre » entre les intérêts de l’État côtier et ceux de l’État du pavillon. La réglementation européenne ne peut envisager des mesures plus strictes qui iraient à l’encontre de cet équilibre38.
41L’apport de la CJUE se révèle ici particulièrement précieux : le juge de Kirchberg place le droit international dans le contexte européen et confirme l’impulsion donnée par la CNUDM à la dynamique maritime européenne. Bien évidemment, lorsque l’on traite de la montée en puissance de l’UE en faveur de la protection et de la préservation du milieu marin, l’on ne peut manquer d’évoquer la participation de l’Union aux négociations internationales visant à établir un instrument international juridiquement contraignant se rapportant à la CNUDM et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale39.
42L’accord envisagé « se rapportant » à la CNUDM, comme le précise l’Assemblée générale des Nations Unies lorsqu’elle décide en 2015 de l’élaborer40, le Conseil adopte une décision autorisant l’ouverture des négociations, au nom de l’Union européenne, portant sur les éléments d’un projet de texte d’accord41. Cette décision autorise la Commission à négocier, au nom de l’Union, en ce qui concerne les matières relevant des compétences de l’Union et pour lesquelles l’Union a adopté des règles (article 1er). La Commission agit conformément aux directives de négociation fixées dans un addendum à la décision, le Conseil prenant soin de préciser que lorsque l’objet des négociations « relève de la compétence aussi bien de l’Union que de ses États membres, la Commission et les États membres devraient coopérer étroitement au cours du processus de négociation, en vue d’assurer l’unité de la représentation internationale de l’Union et de ses États membres » (article 4).
43Les négociations ont enfin débuté en 2018, quelque 14 ans après l’intérêt affirmé de l’Assemblée générale des Nations Unies pour la conservation et l’exploitation durable de la biodiversité marine dans les zones situées au-delà de la juridiction nationale42. Un avant-projet d’accord voit le jour en 2019. Suspendues pour cause de Covid, les négociations reprennent en 2022. Elles aboutissent en juin 2023 à un Accord qui s’articule autour de quatre volets spécifiques : les ressources génétiques marines et les questions liées au partage des bénéfices, les outils de gestion par zone, y compris les aires marines protégées, les études d’impact sur l’environnement, le renforcement des capacités et le transfert de techniques marines.
44Le caractère à la fois technique et éminemment politique des négociations laisse entrevoir les difficultés des délégations à s’entendre même si la présidente, en introduction au nouvel avant-projet d’accord, assurait avoir pour objectif d’achever « sans délai » les travaux de la conférence43.
45La place manque, dans le cadre de cette contribution, pour analyser dans le détail la position défendue par l’UE au sein des négociations. On peut cependant retenir que le cadre de la CNUDM, dans lequel s’inscrivent ces négociations, conforte la dynamique européenne qu’il s’agisse de promouvoir les outils environnementaux majeurs telles les aires marines protégées, les études d’impact sur l’environnement ou encore de préserver la liberté des États membres de l’Union tant pour ce qui concerne l’accès aux ressources génétiques marines que le financement des transferts de technologie44.
46Outre la politique européenne de protection et la préservation du milieu marin, l’action européenne menée afin de lutter contre la criminalité en mer est juridiquement fondée sur la CNUDM. Les premiers bilans de cette lutte montrent toutefois que la Convention éprouve quelques difficultés à nourrir la dynamique européenne.
B. La lutte contre la criminalité en mer : le bilan mitigé de la coopération européenne
47L’action européenne en vue de lutter contre la criminalité en mer s’est développée à partir des années 2000. Elle est basée sur la coopération intergouvernementale de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) déployée dans le cadre du TUE, tout d’abord afin de lutter contre la piraterie maritime au large de la Somalie.
1. La lutte contre la piraterie
48Compte tenu de la recrudescence de la piraterie dans la région, le Conseil lance en 2008, dans le cadre de la PESC, l’opération militaire Atalanta visant à lutter contre la piraterie et les vols à main armée au large des côtes de la Somalie45. L’UE mène cette opération « à l’appui » des résolutions adoptées par le Conseil de sécurité des Nations Unies46 et conformément aux articles 100 et suivants de la CNUDM visant à la répression de la piraterie maritime. Les États membres de l’UE acceptent de placer sous l’autorité de l’UE47 des navires qui patrouillent en permanence jusqu’à 500 milles au large des côtes de la Somalie et des pays voisins, au sud de la mer Rouge, dans le golfe d’Aden et une partie de l’océan Indien. L’ensemble de ces forces navales prend le nom d’EUNAVFOR Somalia.
49La mission de l’opération Atalanta est claire. Elle doit d’une part protéger les navires du programme alimentaire mondial (PAM) qui acheminent l’aide alimentaire aux populations déplacées de Somalie ainsi que les navires vulnérables croisant au large des côtes somaliennes. D’autre part, elle contribue à la dissuasion, à la prévention et à la répression des actes de piraterie et des vols à main armée au large des côtes de la Somalie. Cette opération va bien plus loin qu’une simple coordination militaire car les navires de l’opération Atalanta peuvent prendre toute mesure nécessaire y compris l’usage de la force pour dissuader, prévenir et intervenir afin de lutter contre la piraterie. La force Atalanta peut aussi appréhender, retenir et transférer les personnes suspectées d’avoir commis des actes de piraterie.
50Suite au lancement de cette opération, l’UE a conclu différents accords avec des pays tiers qui participent à la mise en œuvre de l’opération Atalanta. Plus précisément, des accords dits de « transfert » ont été conclus afin de permettre à la force navale européenne de confier aux États partenaires des personnes soupçonnées d’actes de piraterie et des biens associés saisis48. Ces transferts se font dans le respect de l’article 105 CNUDM relatif à la saisie du navire pirate. Les accords de transfert apparaissent particulièrement vigilants sur la situation des personnes concernées. Ces dernières doivent être traitées avec humanité, n’être soumises ni à la torture ni à des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. Elles ont en outre le droit d’être jugées dans un délai raisonnable ou libérées. La sanction maximale pouvant être prononcée à leur encontre est la réclusion à perpétuité. La peine de mort ne peut être requise.
51L’action menée par l’Union, en coopération régulière avec d’autres forces navales telles celles de l’OTAN a porté ses fruits. Alors qu’elle subissait quelque 200 attaques de pirates en 2010, la région n’a connu qu’une attaque en 2019, aucune en 2020 et 202149. Fort de ce constat, en décembre 2020, le Conseil décide de modifier l’action commune 2008/851/PESC. Ses missions sont étendues à la lutte contre le trafic d’armes et de produits stupéfiants et à la surveillance des activités illégales en mer50. La lecture de la décision adoptée en décembre 2020 démontre combien la dynamique européenne s’appuie plus que jamais sur la CNUDM, le Conseil estimant nécessaire de préciser désormais que la notion de piraterie comme celle de navire pirate s’entendent au sens des articles 101 (définition de la piraterie) et 103 (définition d’un navire ou d’un aéronef pirate).
52Si la lutte contre la piraterie au large de la Corne de l’Afrique apparaît efficace, il est un autre domaine de la PESC dont le volet maritime est loin de donner toute satisfaction : la lutte contre les migrations illégales, peu à peu transformée en une opération de pacification de la mer Méditerranée.
2. L’opération de pacification de la mer Méditerranée
53Compte tenu de l’ampleur du défi migratoire, l’UE a décidé d’agir non seulement dans le cadre des politiques relatives aux contrôles aux frontières, à l’asile et à l’immigration, mais également dans le cadre intergouvernemental de la PESC. Ceci afin de s’attaquer aux passeurs qui ont développé une véritable économie de la traite des êtres humains.
54Pour cela, le 18 mai 2015, le Conseil adopte une décision (PESC) relative à une opération militaire de l’Union européenne dans la partie sud de la Méditerranée centrale (EUNAVFOR MED) appelée aussi opération Sophia51. Comme l’affirme cette décision (article 1er), l’opération militaire est menée conformément à la CNUDM. On pense ici, tout particulièrement, à l’article 98 CNUDM en vertu duquel tout État doit exiger du capitaine d’un navire battant son pavillon, qu’il prête assistance à quiconque se trouve en péril en mer, pour autant que cela lui est possible sans faire courir de risques graves au navire.
55En 2015, l’objectif de l’action européenne est d’identifier, capturer et neutraliser les navires et les embarcations et les ressources utilisés ou soupçonnés d’être utilisés par des passeurs ou des trafiquants d’êtres humains. À cette fin, les navires battant pavillon d’un État membre et placés sous l’autorité de l’Union surveillent les réseaux de migration et procèdent éventuellement à l’arraisonnement, la fouille, la saisie, le déroutement du navire soupçonné d’être aux mains des passeurs. Les navires de la force EUNAVFOR MED peuvent éliminer ou mettre hors d’usage les navires et des embarcations soupçonnés d’être utilisés pour la traite des êtres humains ou le trafic illicite de migrants. Par la suite, le Conseil assigne à l’EUNAVFOR MED de nouvelles missions telles la formation des garde-côtes libyens, la participation à la mise en œuvre de l’embargo des Nations Unies sur les armes en haute mer, au large des côtes libyennes52 ou encore la détection des trafics illicites tout spécialement de pétrole en provenance de Libye53.
56Le développement des missions assignées à l’opération Sophia pourrait laisser penser au succès de cette opération militaire. En réalité, ce succès demeure mitigé car les États membres se divisent sur l’accueil devant être réservé aux migrants accueillis à bord des navires. En l’absence d’accord entre les États membres, l’opération est privée de ses moyens maritimes et menée uniquement avec des moyens aériens avant d’être abrogée, le 31 mars 202054. Le même jour, une nouvelle opération militaire de l’Union européenne est lancée en Méditerranée : l’EUNAVFOR MED IRINI55. La priorité de cette opération, toujours inscrite dans le droit international et en tout premier lieu la CNUDM, est bien définie : contribuer « à titre principal à la mise en œuvre de l’embargo sur les armes imposé par les Nations Unies à la Libye ». Le démantèlement des réseaux de trafic de migrants et de traite des êtres humains n’est plus la priorité de l’Union européenne. Cette mission est qualifiée de « tâche secondaire » et se limite à « apporter un appui à la détection et à la surveillance des réseaux de trafic de migrants et de traite des êtres humains grâce à la collecte d’informations et à l’organisation de patrouilles réalisées par moyens aériens au-dessus de la haute mer, dans la zone d’opération arrêtée ».
57L’évolution des missions assignées à l’EUNAVFOR MED n’est en réalité guère surprenante dès lors que, depuis 2019, EUNAVFOR MED ne dispose plus des moyens navals permettant de lutter effectivement contre le trafic de migrants à travers la Méditerranée et de participer à l’assistance et au sauvetage des migrants naufragés en mer. L’on sait en effet que, même si cette tâche n’était pas expressément mentionnée dans la décision (PESC) 2015/778, les navires de l’opération Sophia, en vertu du droit international (et tout spécifiquement de l’article 98 CNUDM portant sur l’obligation de prêter assistance), devaient assurer le sauvetage des personnes en mer. Plus de 45 000 personnes ont été récupérées et sauvées par les navires de l’EUNAVFOR MED Sophia. Cette mission ne faisant hélas pas l’unanimité auprès des États membres de l’Union européenne, ce sont désormais les garde-côtes libyens qui sont chargés d’une telle mission, en coopération – souvent mise en cause par les organisations non gouvernementales de sauvetage en mer – avec l’UE.
58On le voit, l’action européenne est ici loin de donner toute satisfaction. La CNUDM, bien qu’elle impose à tout capitaine de navire de prêter assistance en mer à toute personne en péril, de se porter aussi vite que possible au secours des personnes en détresse, demeure impuissante à renforcer la dynamique européenne en la matière. Plus largement, l’évolution de l’action européenne met en lumière les lacunes du droit international et pour commencer de la CNUDM (pas de compétence universelle en matière de migrations illégales, pas de régime d’interception en mer…) dont les dispositions sont insuffisantes pour empêcher les drames humains en Méditerranée : plus de 3000 migrants sont morts en mer en 2021, en tentant de rejoindre les côtes européennes.
Conclusion
59Socle incontournable de toutes les actions maritimes européennes, la CNUDM fonde juridiquement la politique maritime européenne visant à mettre en cohérence ces actions. Forte de cette assise, l’UE constitue désormais un acteur maritime incontournable sur la scène internationale. Par le biais de la méthode de l’intégration fonctionnelle, l’Union est parvenue à dépasser la coopération privilégiée par la CNUDM afin de satisfaire les objectifs affirmés dans le préambule de la Convention qu’il s’agisse de la conservation des ressources biologiques marines ou de la protection et de la préservation du milieu marin.
60En revanche, les difficultés, voire l’impossibilité pour l’Union, de déceler dans la Convention les moyens juridiques permettant de garantir l’utilisation pacifique des océans – autre objectif majeur de la CNUDM – et d’apporter une réponse satisfaisante au défi migratoire, attestent des insuffisances criantes du droit, tant international qu’européen en la matière.
61Alors qu’un accord se rapportant à la CNUDM et visant à la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale pourrait bientôt entrer en vigueur, ne serait-il pas temps de songer également à compléter la CNUDM par un accord visant à mieux protéger les droits humains en mer ?
Notes de bas de page
2Conformément à l’article premier du TUE tel qu’issu du traité de Lisbonne, « L'Union se substitue et succède à la Communauté européenne ». Dans les développements qui suivent, sera dès lors uniquement évoquée l’Union européenne, y compris pour la période antérieure au 1er décembre 2009, date d’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.
3Conformément à l’article premier de l’annexe IX de la Convention : « Aux fins de l'article 305 et de la présente annexe, on entend par « organisation internationale » une organisation intergouvernementale constituée d’États qui lui ont transféré compétence pour des matières dont traite la Convention, y compris la compétence pour conclure des traités sur ces matières »
4« Une organisation internationale peut signer la Convention si la majorité de ses États membres en sont signataires » (article 2, annexe IX)
5Il ressort de l’article 1er de la CNUDM que, s’appliquant aux organisations internationales Parties à la Convention, « le terme « États Parties » s’entend de ces entités ».
6« Au moment où elle signe la Convention, une organisation internationale fait une déclaration spécifiant les matières dont traite la Convention pour lesquelles ses États membres signataires lui ont transféré compétence, ainsi que la nature et l'étendue de cette compétence » (article 2, annexe IX).
7« L'instrument de confirmation formelle ou d'adhésion d'une organisation internationale doit contenir une déclaration spécifiant les matières dont traite la Convention pour lesquelles compétence lui a été transférée par ses États membres parties à la Convention » (article 5-1 annexe IX).
8CJCE (grande chambre) 30 mai 2006, aff. C-459/03, Commission des Communautés européennes contre Irlande (affaire Usine Mox), Rec. 2006 I-04635.
9CJCE (grande chambre) 3 juin 2008, Intertanko et autres contre Secretary of State for Transport, aff. C-308/06, Rec. 2008 I-04057.
10Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive-cadre stratégie pour le milieu marin), JOUE N° L 164 du 25 juin 2008, p. 19.
11Directive 2014/89/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 établissant un cadre pour la planification de l’espace maritime, JOUE N° L 257 du 28 août 2014, p. 135.
12On sait que depuis le début du xxie siècle, l’Union disposant de quelque 60 000 km de côtes, d’une économie bleue représentant plus de 4,5 millions d’emplois directs, a affirmé son ambition maritime avec la définition d’une véritable politique maritime intégrée dont l’objet est de favoriser une économie bleue durable, dans le prolongement du pacte vert pour l’Europe, « nos océans et l’« économie bleue » qu’ils alimentent, [constituant] des éléments moteurs de la transformation prévue par [ce] pacte ». Voir la Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au comité des région, relative à une nouvelle approche pour une économie bleue durable dans l’Union européenne – Transformer l’économie bleue de l’Union européenne pour assurer un avenir durable, COM (2021) 240 final du 17 mai 2021, 25 p., p. 3.
13« L'Union dispose d'une compétence exclusive dans les domaines suivants : la conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche » (article 3-1.d TFUE).
14L’Union européenne est Partie à une quinzaine d’organisations régionales de gestion des pêches. Voir : [https://oceans-and-fisheries.ec.europa.eu/fisheries/international-agreements/regional-fisheries-management-organisations-rfmos_en].
15Ces accords sont conclus avec l’Islande, la Norvège et avec le Royaume-Uni depuis le retrait de ce dernier de l’UE.
16CJUE 9 octobre 2014, Ahlström, C-565/13, EU:C:2014:2273.
17Selon la Cour, la notion de « territoire de l’État » renvoie à « l’espace géographique sur lequel l’État exerce la plénitude des compétences reconnues aux entités souveraines par le droit international, à l’exclusion de tout autre territoire » (CJCE, 21 décembre 2016, aff. C‑104/16 P, Conseil/Front Polisario, ECLI:EU:C:2016:973, pt 95).
18CJUE 27 février 2018, aff. C-266/16, Western Sahara Campaign UK, ECLI:EU:C:2018:118, pt 67.
19CJUE 27 février 2018, aff. C-266/16, Western Sahara Campaign UK, précité, pt 67.
20CJUE 27 février 2018, aff. C-266/16, Western Sahara Campaign UK, précitée, pt 68.
21CJUE, 21 décembre 2016, aff. C-104/16, Conseil C./ Front Polisario, CJUE 27 février 2018, aff. C-266/16, Western Sahara campaign UK), précités.
22CJUE 27 février 2018, aff. C-266/16, Western Sahara Campaign UK, précité, pt 79.
23Décision (UE) 2019/441 du Conseil du 4 mars 2019 relative à la conclusion de l'accord de partenariat dans le domaine de la pêche durable entre l'Union européenne et le Royaume du Maroc, de son protocole de mise en œuvre ainsi que de l'échange de lettres accompagnant l'accord, JOUE N° L 77 du 20 mars 2019, p. 4.
24Trib. UE, 29 septembre 2021, aff. jtes T-344/19 et T-356/19, Front Polisario c/Conseil de l’Union européenne, ECLI:EU:T:2021:640. L’arrêt du Tribunal a fait l’objet d’un pourvoi auprès de la Cour. Affaire en cours : aff. C-778/21 P. Voir B. Queffelec, in A. Cudennec et al., « Chronique maritime », Revue de l'Union européenne, n° 659, juin 2022, p. 363.
25TIDM, affaire n° 21, Demande d’avis consultatif soumise par la Commission sous-régionale des pêches (CSRP), avis consultatif, 2 avril 2015, TIDM Recueil 2015, p. 4.
26Pour une analyse complète de l’avis du Tribunal du 2 avril 2015, voir : G. Le Floch, « Le premier avis de la formation plénière du Tribunal international du droit de la mer : entre prudence et audace », AFDI 2015, p. 669.
27CIJ 20 avril 2010, Usines de pâte à papier sur le fleuve Uruguay (Argentine c. Uruguay), arrêt, C.I.J. Recueil 2010.
28TIDM, affaire n° 17, Responsabilités et obligations des États dans le cadre d’activités menées dans la Zone, avis consultatif, 1er février 2011, TIDM Recueil 2011, p. 10.
29Voir A. Cudennec, in A. Cudennec, G. Gueguen-Hallouet (dir.), L’UE et la mer, soixante ans après les traités de Rome, Pedone, p. 11-25.
30Voir : Déclaration du Conseil des Communautés européennes et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, du 22 novembre 1973, concernant un programme d'action des Communautés européennes en matière d'environnement, JOCE N° C 112 du 20 décembre 1973, p. 7.
31Voir : Décision du Conseil, du 25 juillet 1977, portant conclusion de la convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution ainsi que du protocole relatif à la prévention de la pollution de la mer Méditerranée par les opérations d'immersion effectuées par les navires et aéronefs, JOCE N° L 240 du 19 septembre 1977, p. 1.
32Directive 2008/56/CE du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2008 établissant un cadre d’action communautaire dans le domaine de la politique pour le milieu marin (directive-cadre stratégie pour le milieu marin, JOCE N° L 164 du 25 juin 2008, p. 19.
33Directive 2002/159/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2002 relative à la mise en place d’un système communautaire de suivi du trafic des navires et d’information, et abrogeant la directive 93/75/CEE du Conseil, JOCE N° L 208 du 5 août 2002, p. 10.
34Directive 2009/16/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative au contrôle par l’État du port, JOUE N° L 131 du 28 mai 2009, p. 57.
35Directive 2009/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 concernant le respect des obligations des États du pavillon, JOUE N° L 131 du 28 mai 2009, p. 132.
36CJUE, 11 juillet 2018, Bosphorus Queen Shipping, C-15/17, EU:C:2018:557.
37Directive 2005/35/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la pollution causée par les navires et à l'introduction de sanctions en cas d'infractions, JOUE N° L 255 du 30 septembre 2005, p. 11. Directive modifiée par la directive 2009/123/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009, JOUE N° L 280 du 27 octobre 2009, p. 52.
38Pour un commentaire plus complet de l’arrêt Bosphorus, voir A. Cudennec, « Chronique maritime », RUE n° 628, mai 2019, p. 300.
39Négociations dites BBNJ pour « Biodiversity Beyond National Jurisdiction ».
40Voir la Résolution A/RES/69/292 de l’Assemblée générale des Nations Unies, 19 juin 2015.
41Décision (UE) 2016/455 du Conseil du 22 mars 2016 autorisant l'ouverture de négociations, au nom de l'Union européenne, sur les éléments d'un projet de texte concernant l'élaboration, dans le cadre de la convention des Nations Unies sur le droit de la mer, d'un instrument international juridiquement contraignant sur la conservation et l'exploitation durable de la biodiversité marine des zones situées au-delà des limites de la juridiction nationale, JOUE N° L 79 du 30 mars 2016, p. 32.
42Voir la Résolution A/RES/59/24, Assemblée générale des Nations Unies, Les océans et le droit de la mer, point 73c.
43Voir le nouvel avant-projet d’accord révisé se rapportant à la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer et portant sur la conservation et l’utilisation durable de la biodiversité marine des zones ne relevant pas de la juridiction nationale, A/CONF.232/2022/5. L’Accord définitif a été signé le 19 juin 2023 : A/CONF.232/2023/4.
44Pour plus de précision sur la position de l’Union dans le cadre des négociations BBNJ, voir : A. Cudennec, « L’Union européenne, acteur de la gestion durable des océans », Revue juridique de l’environnement (RJE), n° 2, juin 2019, p. 255-274
45Voir :
– Action commune 2008/851/PESC du Conseil du 10 novembre 2008 concernant l’opération militaire de l’Union européenne en vue d’une contribution à la dissuasion, à la prévention et à la répression des actes de piraterie et de vols à main armée au large des côtes de la Somalie, JOUE N° L 301 du 12 novembre 2008, p. 33. Action commune 2008/851/PESC concernant l’opération militaire de l’Union européenne en vue d’une contribution à la sûreté maritime dans l’ouest de l’océan Indien et en mer Rouge (EUNAVFOR ATALANTA) (Décision (PESC) 2022/2441, 12 décembre 2022).
– Décision 2008/918/PESC du Conseil du 8 décembre 2008 relative au lancement de l’opération militaire de l’Union européenne en vue d’une contribution à la dissuasion, à la prévention et à la répression des actes de piraterie et de vols à main armée au large des côtes de la Somalie (Atalanta), JOUE N° L 330 du 9 décembre 2008, p. 129.
46« L’Union européenne (UE) mène une opération militaire à l’appui des résolutions 1814 (2008), 1816 (2008) et 1838 (2008) du Conseil de sécurité des Nations Unies » : article premier de l’action commune 2008/851/PESC du Conseil, précitée.
47 Sous la responsabilité du Conseil, le Comité politique et de sécurité (COPS) exerce le contrôle politique et la direction stratégique de l’opération militaire de l’UE. Le comité militaire de l’UE (CMUE) assure le suivi de la bonne exécution de l’opération militaire de l’UE conduite sous la responsabilité du commandant de l’opération de l’UE : articles 6 et 7 de l’action commune 2008/851/PESC du Conseil, précitée.
48Des accords de transfert ont été signés avec le Kenya, les Seychelles en 2009, avec Maurice en 2011, avec la Tanzanie en 2014. Pour plus de précisions sur les accords conclus avec les États tiers dans le cadre d’Atalanta, voir : C. Rapoport, « Le rattachement à la PESC des accords de transfert de l’Union européenne en matière de piraterie maritime », in C. Chevallier-Govers, C. Schneider, L’Europe et la lutte contre la piraterie maritime, Paris, Pedone, 2015, 322 p., p. 163-189.
49Voir le site de l’EUNAVFOR Somalia : [https://eunavfor.eu/key-facts-and-figures].
50Décision (PESC) 2020/2188 du Conseil du 22 décembre 2020 modifiant l’action commune 2008/851/PESC concernant l’opération militaire de l’Union européenne en vue d’une contribution à la dissuasion, à la prévention et à la répression des actes de piraterie et de vols à main armée au large des côtes de la Somalie, JOUE N° L 435 du 23 décembre 2020, p. 74. Voir A. Cudennec, « Chronique maritime », RUE n° 649, juin 2021, p. 371.
51Décision (PESC) 2015/778 du Conseil du 18 mai 2015 relative à une opération militaire de l'Union européenne dans la partie sud de la Méditerranée centrale (EUNAVFOR MED), JOUE N° L 122 du 19 mai 2015, p. 3, aujourd’hui abrogée. Le nom Sophia vient du prénom d’une bébé somalienne née en août 2015 sur une frégate de l’EUNAVFOR battant pavillon allemand.
52Décision (PESC) 2016/993 du Conseil du 20 juin 2016 modifiant la décision (PESC) 2015/778 relative à une opération militaire de l'Union européenne dans la partie sud de la Méditerranée centrale (EUNAVFOR MED opération SOPHIA, JOUE N° L 162 du 21 juin 2016, p. 18 aujourd’hui abrogée.
53Décision (PESC) 2017/1385 du Conseil du 25 juillet 2017 modifiant la décision (PESC) 2015/778 relative à une opération militaire de l'Union européenne dans la partie sud de la Méditerranée centrale (EUNAVFOR MED opération SOPHIA), JOUE N° L 194 du 26 juillet 2017, p. 61 aujourd’hui abrogée.
54Décision (PESC) 2020/471 du Conseil du 31 mars 2020 abrogeant la décision (PESC) 2015/778 relative à une opération militaire de l’Union européenne dans la partie sud de la Méditerranée centrale (EUNAVFOR MED opération Sophia), JOUE, N° L 101 du 1er avril 2020, p. 3. Voir A. Cudennec, « Chronique maritime », RUE n° 643, décembre 2020, p. 641.
55Décision (PESC) 2020/472 du Conseil du 31 mars 2020 relative à une opération militaire de l’Union européenne en Méditerranée (EUNAVFOR MED IRINI), JOUE, N° L 101 du 1er avril 2020, p. 4. Voir A. Cudennec, « Chronique maritime », RUE n° 643, décembre 2020, p. 642.
Auteur
Professeure émérite de droit public à l’Université de Bretagne occidentale, AMURE (UMR 6308)
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